Comunicazione della Commissione

Orientamenti per l'attuazione della legislazione FLEGT da parte delle autorità doganali — Sintesi pubblica

2014/C 389/02

Indice

ALLEGATO I – GLOSSARIO

ALLEGATO II – QUADRO GIURIDICO

ALLEGATO III – COMUNICAZIONE

1.   INTRODUZIONE

Il disboscamento illegale è un problema mondiale che ha notevoli ripercussioni negative sul piano economico, ambientale e sociale. Sulla base del piano d’azione per l’applicazione delle normative, il governo e il commercio nel settore forestale (FLEGT) (1), l’Unione europea (UE) ha adottato misure legislative successive (2) che istituiscono un sistema di licenze FLEGT per le importazioni di legname nell’UE. Questo quadro giuridico istituisce un sistema di controlli per taluni legni e prodotti derivati esportati da paesi che hanno concluso con l’UE un accordo volontario di partenariato (AVP). Il legno e i prodotti derivati esportati da tali paesi devono disporre di una licenza FLEGT, rilasciata nel paese partner, che attesti la legalità dei prodotti (ovvero che i prodotti sono stati ottenuti da legname di produzione nazionale legalmente tagliato o da legname legalmente tagliato in un paese terzo e importato nel paese partner in conformità della legislazione nazionale del paese di produzione). Per garantire l’efficacia del sistema di licenze FLEGT, le autorità doganali degli Stati membri possono autorizzare l’immissione in libera pratica di legno e prodotti derivati assoggettati a tale sistema soltanto se è stata presentata una licenza FLEGT e se tale licenza è stata accettata dall’autorità competente dello Stato membro.

L’obiettivo principale dei presenti orientamenti è coadiuvare le autorità doganali nell’espletamento efficace dei rispettivi compiti in conformità della legislazione FLEGT (3), illustrando il sistema di licenze FLEGT per le importazioni di legname nell’UE e descrivendone le modalità di attuazione. In particolare gli orientamenti mirano a fornire un approccio armonizzato all’attuazione della normativa; a tale scopo essi intendono:

Il documento, pertanto, si articola nelle seguenti sezioni:

I presenti orientamenti sono stati redatti in tempo utile anteriormente alla data in cui il primo accordo volontario di partenariato diventerà operativo, in modo tale da fornire sin dall’inizio alle autorità doganali le indicazioni necessarie per l’espletamento di questo nuovo compito. Gli orientamenti dovranno essere riesaminati sulla base dell’esperienza pratica e dei cambiamenti nel quadro giuridico. Essi sono stati redatti in collaborazione con esperti delle autorità doganali e delle autorità competenti degli Stati membri e non hanno carattere vincolante.

2.   IMPORTAZIONE DI LEGNAME AI SENSI DI UNA LICENZA FLEGT – PRINCIPI BASILARI

Il sistema FLEGT si basa su accordi commerciali bilaterali (accordi volontari di partenariato, AVP) tra l’Unione europea e i paesi partner, che dispongono quanto necessario per assicurare che il legname esportato da un paese partner nell’UE sia stato tagliato legalmente. Ogni carico di legname deve disporre di una licenza FLEGT, rilasciata dall’autorità di rilascio delle licenze del paese partner, che ne attesti la legalità. L’importazione nell’UE è consentita soltanto in presenza di una licenza FLEGT; le autorità doganali dell’UE hanno principalmente il compito di assicurare che sia presentata una licenza FLEGT valida. Una volta giunto sul mercato interno europeo, il legname che dispone di una licenza FLEGT gode di una presunzione di conformità al regolamento dell’UE sul legno (4).

La gamma di prodotti interessati varia in funzione del contenuto dell’accordo AVP concluso con il paese partner. Gli allegati I, II e III del regolamento FLEGT comprendono l’elenco dei paesi e dei prodotti per i quali è richiesta una licenza FLEGT all’atto dell’importazione. L’obbligo di presentare una licenza FLEGT non si applica alle merci prive di carattere commerciale, ai prodotti coperti da documenti CITES (5) né al legname che transita in un paese partner.

All’atto dell’introduzione di merci nel territorio doganale comunitario, l’importatore deve presentare una dichiarazione doganale; il dichiarante può scegliere tra diversi regimi doganali che rispondono a specifiche esigenze economiche. In base alla legislazione FLEGT, l’importazione è definita come la procedura doganale dell’«immissione in libera pratica», che comprende il pagamento dei dazi doganali, delle eventuali accise e dell’IVA gravanti sulle merci. Il dichiarante deve inoltre rispettare restrizioni specifiche che potrebbero applicarsi alle merci dichiarate, ad esempio l’obbligo di presentare una licenza FLEGT per il legno o per i prodotti derivati. Una volta applicati i dazi e non appena sia stato dimostrato che sono soddisfatte tutte le altre condizioni per l’importazione delle merci, le autorità doganali concedono lo svincolo. Le merci perdono la posizione doganale di merci non comunitarie per acquisire quella di merci comunitarie e possono essere immesse sul mercato interno fatta salva ogni altra misura legislativa applicabile.

La dichiarazione di immissione in libera pratica non deve necessariamente essere presentata all’ufficio doganale di arrivo del legname nell’UE. Esistono anche procedure che consentono il deposito, la trasformazione o il trasporto delle merci sotto controllo doganale. Quando le merci sono trasportate verso un’altra località nell’UE, o addirittura verso un altro Stato membro, la dichiarazione doganale per l’immissione in libera pratica può essere presentata alle autorità doganali del punto di destinazione. Durante i trattamenti o le procedure doganali che precedono l’immissione in libera pratica la licenza FLEGT non è necessaria.

Quando il legname coperto da una licenza FLEGT è dichiarato per l’immissione in libera pratica, le autorità doganali devono assicurare che la licenza FLEGT sia stata approvata  (6) dall’autorità competente dello stesso Stato membro. In caso contrario le autorità doganali non concedono lo svincolo del legname. Procedure nazionali potranno definire le modalità pratiche di tale adempimento, mentre la legislazione FLEGT definisce i seguenti presupposti:

3.   RACCOMANDAZIONI IN MATERIA DI COLLABORAZIONE TRA LE AUTORITÀ

Nel caso in cui le autorità competenti siano diverse dalle autorità doganali, la collaborazione e la comunicazione tra le autorità costituiscono un elemento essenziale del processo di attuazione dei controlli alle frontiere nel quadro della legislazione FLEGT.

La normativa prevede diverse modalità di collaborazione, tra cui la comunicazione riguardo alle licenze accettate (10), la delega di funzioni alle autorità doganali (11), il coordinamento delle procedure per le verifiche (12) oppure lo scambio di dati con mezzi elettronici (13).

Per garantire la corretta attuazione della normativa e l’adozione di un approccio comune, si raccomanda alle autorità doganali e alle autorità competenti, ed eventualmente ad altre autorità interessate con competenze in settori correlati, di basare la loro collaborazione su accordi nazionali formali.

Per la conclusione di accordi nazionali e l’elaborazione di procedure operative, occorrerebbe idealmente adottare le seguenti misure:

Si raccomanda di includere i seguenti elementi negli accordi di collaborazione nazionali:

Le pagine che seguono contengono ulteriori raccomandazioni ed esempi in relazione alle voci sottolineate nei paragrafi precedenti.

3.1.   Assistenza tecnica per i funzionari e i servizi addetti alle verifiche

Qualora la verifica del carico sia demandata alle autorità doganali, si raccomanda di includere nell’accordo nazionale condizioni relative alla fornitura di assistenza tecnica a vari livelli da parte delle autorità competenti:

È consigliabile includere lo scambio di informazioni, risorse e attività formative tra le autorità di uno Stato membro o di più Stati membri e consentire l’accesso a competenze e servizi di laboratorio. Si raccomanda di coinvolgere in questo processo i paesi partner, per favorire la conoscenza dei loro prodotti e la messa a disposizione di competenze e di campioni di legno da sottoporre ad analisi di laboratorio.

3.2.   Comunicazione tra le autorità durante i controlli

È necessario che gli Stati membri predispongano canali di comunicazione adeguati tra le autorità competenti e le autorità doganali. Tali misure devono non soltanto garantire che l’autorità doganale sia tempestivamente informata in merito all’approvazione della licenza FLEGT da parte dell’autorità competente ma anche assicurare lo scambio di altre informazioni relative al processo di controllo. Si raccomanda alle autorità nazionali di istituire procedure e strumenti di comunicazione in base alla propria struttura nazionale e di prevedere almeno quanto segue:

3.3.   Legname contemplato da CITES e da FLEGT

Il regolamento FLEGT e gli AVP esistenti stabiliscono che il legno e i prodotti derivati che rientrano nel campo di applicazione del regolamento relativo al commercio di specie della flora e della fauna selvatiche dell’UE (allegati A, B e C) non sono soggetti alla procedura descritta per i prodotti coperti da una licenza FLEGT alla frontiera dell’Unione. Tuttavia, gli AVP esistenti applicano il proprio sistema di verifica della legalità, definito nel quadro del sistema di licenze FLEGT, anche alle specie contemplate dalla convenzione CITES; pertanto potrebbe accadere che, nella pratica, alcuni carichi di legname CITES siano accompagnati sia da una licenza di importazione CITES (allegati A e B) o da una notifica d’importazione CITES (allegato C) sia da una licenza FLEGT.

Si raccomanda di informare le autorità competenti qualora sia presentata una licenza FLEGT in relazione a legname CITES. L’autorità doganale potrà anche segnalare all’autorità competente eventuali irregolarità riscontrate, rispetto ai requisiti CITES, nel legname proveniente da paesi partner, allo scopo di agevolare il riesame delle disposizioni riguardanti la CITES come previsto nell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento FLEGT.

Qualora la licenza FLEGT sia messa a disposizione dell’autorità doganale o dell’autorità competente, le irregolarità riscontrate nella licenza FLEGT dovrebbero determinare ulteriori verifiche volte a garantire il rispetto della convenzione CITES.

3.4.   Merci di natura commerciale e non commerciale

Le merci prive di carattere commerciale sono esenti dai controlli all’importazione nel quadro del sistema di licenze FLEGT. La distinzione tra merci di natura commerciale e merci prive di carattere commerciale assume una sempre maggiore rilevanza nel contesto della crescente mobilità di persone e beni a tutti i livelli. I viaggiatori, i prestatori di servizi professionali, le persone che cambiano residenza o i consumatori che effettuano acquisti a distanza che comportano la fornitura diretta attraverso servizi postali o di corriere sono esempi di situazioni nelle quali le autorità doganali potrebbero imbattersi in legno e prodotti derivati provenienti da paesi che hanno sottoscritto un AVP.

Il regolamento FLEGT rinvia alla definizione di merci prive di carattere commerciale contenuta nel regolamento (CEE) n. 2454/93 (17). Di conseguenza, le merci prive di carattere commerciale nel contesto del sistema di licenze FLEGT sono costituite da legno e prodotti derivati che soddisfano i seguenti requisiti:

Si raccomanda alle autorità doganali di provvedere, nei limiti dei mezzi e delle competenze di cui dispongono, ad informare le autorità competenti dello Stato membro in merito ai criteri applicati per valutare il carattere commerciale o non commerciale dei carichi di legname e ad informare altresì gli operatori economici e altri soggetti interessati.

Gli AVP possono inoltre contemplare materiali d’imballaggio che rientrano nella voce 4415 della nomenclatura combinata. Se tuttavia i materiali d’imballaggio sono usati esclusivamente per sostenere, proteggere o trasportare altri prodotti, essi non dovrebbero essere assoggettati ai controlli all’importazione nell’ambito del sistema di licenze FLEGT. Tale interpretazione non discende dalla definizione di merci prive di carattere commerciale, bensì deriva dalle disposizioni degli AVP pertinenti. Inoltre tali AVP rimandano ai codici di designazione delle merci della Convenzione internazionale sul sistema armonizzato e dovrebbero essere letti congiuntamente alle regole 5 a) e 5 b) per l’interpretazione del sistema armonizzato concernenti i materiali d’imballaggio (18).

3.5.   Controlli nei regimi doganali semplificati

Le autorità doganali possono concedere all’operatore economico che lo richieda e che soddisfi determinati criteri e condizioni l’autorizzazione ad avvalersi di procedure semplificate. L’operatore economico in questione può dunque avvalersi di formalità semplificate per quanto riguarda le dichiarazioni in dogana e lo sdoganamento delle merci all’atto dell’importazione nell’UE o dell’esportazione dall’UE. L’uso delle procedure semplificate per l’importazione di legname FLEGT non dovrebbe compromettere l’efficace applicazione della legislazione FLEGT. All’atto di concedere agli operatori del settore il beneficio delle procedure semplificate, si dovrebbe tenere conto delle seguenti raccomandazioni:

3.6.   La gestione delle licenze in caso di frazionamento del carico

In base alla definizione di «carico» contenuta nel regolamento di attuazione del regolamento FLEGT, una licenza FLEGT non deve essere presentata a più uffici doganali dell’UE. Inoltre, ai fini del corretto sdoganamento, si raccomanda che la licenza FLEGT corrisponda ad una sola dichiarazione doganale.

Per evitare che le merci coperte da un’unica licenza FLEGT siano frazionate in più dichiarazioni doganali o in più uffici doganali dell’UE, il rilascio della licenza FLEGT dovrebbe essere collegato alla quantità di legno e prodotti derivati inviata nello stesso momento e presentata contemporaneamente per l’immissione in libera pratica ad un unico ufficio doganale, nei limiti di quanto sia ragionevolmente possibile prevedere all’atto del rilascio. Si raccomanda alle autorità doganali e alle autorità competenti di sensibilizzare gli operatori economici e altri soggetti interessati riguardo a tale aspetto, nei limiti dei mezzi e delle competenze di cui dispongono.

Qualora un carico coperto da una licenza FLEGT risulti frazionato, l’autorità doganale deve comunicare all’autorità competente che non vi è corrispondenza tra le merci presentate all’ufficio doganale e la licenza FLEGT. L’autorità doganale può concedere lo svincolo delle merci soltanto quando l’autorità competente abbia confermato che è stata presentata una licenza FLEGT valida (possibilmente una copia rettificata) in relazione alle merci dichiarate. La definizione di procedure chiare e una stretta collaborazione tra le autorità sono elementi imprescindibili.

3.7.   Paese partner di esportazione

La legislazione FLEGT definisce l’esportazione come l’operazione mediante la quale il legno e i prodotti derivati lasciano materialmente il territorio di un paese partner per essere introdotti nell’Unione; pertanto il paese partner di esportazione è indicato nella dichiarazione doganale come paese di spedizione (riquadro 15 del DAU).

La definizione di esportazione implicherebbe inoltre che i prodotti in transito nel territorio di un paese partner debbano disporre di una licenza FLEGT a partire da tale paese ai fini dell’immissione in libera pratica nell’UE. Nella pratica, tuttavia, non è possibile garantire adeguatamente la legalità di un carico in transito. Pertanto gli AVP escludono l’applicazione del sistema di licenze al legno e ai prodotti derivati in transito nel loro territorio. In tale contesto gli AVP definiscono il legno e i suoi derivati come prodotti originari di un paese terzo che transitano nel territorio del paese partner sotto controllo doganale e ne riescono sotto la stessa forma, conservando la propria origine.

Sebbene la deroga prevista per il legno e i prodotti derivati in transito nei paesi partner non sia prevista dal regolamento FLEGT, dalla finalità e dalla struttura degli AVP si potrebbe desumere che l’obbligo di presentazione di una licenza FLEGT ai fini dell’immissione in libera pratica nell’UE non si applichi ai casi di transito definiti sopra. Il transito nel paese partner deve essere dimostrato alle autorità doganali dell’UE mediante prove documentali valide. La Commissione europea fornirà alle autorità competenti e alle autorità doganali modelli e altri particolari della documentazione doganale del paese partner da cui risulta che le merci sono transitate sotto controllo doganale nel territorio in questione. Si raccomanda alle autorità doganali degli Stati membri di istituire procedure chiare per la gestione di tale deroga e di sensibilizzare gli operatori economici e altri soggetti interessati, nei limiti dei mezzi e delle competenze di cui dispongono.

3.8.   Verifica delle licenze FLEGT

Spetta all’autorità competente stabilire la validità di una licenza FLEGT; compiti di verifica possono essere attribuiti o conferiti tramite delega alle autorità doganali in base a procedure ed accordi nazionali. Tre aspetti principali concorrono a determinare la validità di una licenza:

Si raccomanda alle autorità di stabilire procedure e criteri chiari che consentano di verificare la corrispondenza tra la licenza e il carico, precisando quali elementi della licenza FLEGT sono confrontabili con i dati che figurano nella dichiarazione doganale o in altri documenti pertinenti. Si raccomanda inoltre di informare gli operatori economici e altri soggetti interessati in merito a tali criteri al fine di agevolare gli adempimenti.

3.9.   Smaltimento del legname trattenuto

Ai sensi della legislazione FLEGT, le autorità doganali possono sospendere l’immissione in libera pratica o trattenere il legno ed i prodotti derivati, qualora abbiano motivo di ritenere che la licenza potrebbe non essere valida. Laddove stabiliscano che tale condizione si è verificata, le autorità competenti agiscono secondo la normativa nazionale in vigore.

In caso di non conformità le autorità devono applicare la legislazione e le procedure pertinenti, compresa la normativa doganale, data la posizione non comunitaria delle merci. Si raccomanda tuttavia di provvedere affinché, per gli aspetti che non sono oggetto di una descrizione dettagliata nella normativa applicabile o nelle procedure esistenti, gli accordi nazionali contengano disposizioni chiare sulle azioni da intraprendere a seguito di una violazione, con particolare riguardo allo smaltimento delle merci.

(1)  Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo – Un piano d’azione dell’UE per le foreste.

(2)  Regolamento (CE) n. 2173/2005 del Consiglio, del 20 dicembre 2005, relativo all’istituzione di un sistema di licenze FLEGT per le importazioni di legname nella Comunità europea (GU L 347 del 30.12.2005, pag. 1) e regolamento (CE) n. 1024/2008 della Commissione, del 17 ottobre 2008, recante modalità d’applicazione del regolamento (CE) n. 2173/2005 del Consiglio relativo all’istituzione di un sistema di licenze FLEGT per le importazioni di legname nella Comunità europea (GU L 277 del 18.10.2008, pag. 23).

(3)  Regolamento (CE) n. 2173/2005 del Consiglio, del 20 dicembre 2005, relativo all’istituzione di un sistema di licenze FLEGT per le importazioni di legname nella Comunità europea (GU L 347 del 30.12.2005, pag. 1) e regolamento (CE) n. 1024/2008 della Commissione, del 17 ottobre 2008, recante modalità d’applicazione del regolamento (CE) n. 2173/2005 del Consiglio relativo all’istituzione di un sistema di licenze FLEGT per le importazioni di legname nella Comunità europea (GU L 277 del 18.10.2008, pag. 23).

(4)  Regolamento (UE) n. 995/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 ottobre 2010, che stabilisce gli obblighi degli operatori che commercializzano legno e prodotti da esso derivati (GU L 295 del 12.11.2010, pag. 23).

(5)  Convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e fauna selvatiche minacciate di estinzione.

(6)  Il termine utilizzato nella legislazione FLEGT è «accettare»; tuttavia nel presente documento tale termine è sostituito con «approvare» al fine di descrivere con maggior precisione il ruolo svolto dalle autorità competenti all’atto della verifica delle licenze FLEGT.

(7)  La tariffa comunitaria integrata disponibile on line che si basa sul regolamento (CEE) n. 2658/87 del Consiglio, del 23 luglio 1987, relativo alla nomenclatura tariffaria e statistica ed alla tariffa doganale comune (GU L 256 del 7.9.1987, pag. 1).

(8)  Regolamento (CE) n. 338/97 del Consiglio, del 9 dicembre 1996, relativo alla protezione di specie della flora e della fauna selvatiche mediante il controllo del loro commercio (GU L 61 del 3.3.1997, pag. 1).

(9)  Monitoraggio da parte di terzi a norma dell’articolo 5, paragrafo 3, del regolamento FLEGT.

(10)  Articolo 6, paragrafo 2, del regolamento di attuazione del regolamento FLEGT – regolamento (CE) n. 1024/2008.

(11)  Articolo 12 del regolamento di attuazione del regolamento FLEGT – regolamento (CE) n. 1024/2008.

(12)  Articolo 13 del regolamento di attuazione del regolamento FLEGT – regolamento (CE) n. 1024/2008.

(13)  Articolo 14, paragrafo 2, del regolamento di attuazione del regolamento FLEGT – regolamento (CE) n. 1024/2008.

(14)  Elenco delle autorità competenti: http://ec.europa.eu/environment/forests/pdf/LIST%20of%20CAs.pdf

(15)  Articolo 5, paragrafo 1, del regolamento FLEGT - regolamento (CE) n. 2173/2005.

(16)  Articolo 8, paragrafo 1, del regolamento FLEGT - regolamento (CE) n. 2173/2005.

(17)  Regolamento (CEE) n. 2454/93, del 2 luglio 1993, che fissa talune disposizioni d'applicazione del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio che istituisce il codice doganale comunitario (GU L 253 dell'11.10.1993, pag. 1).

(18)  Cfr. inoltre le regole generali 5 a) e 5 b) per l’interpretazione della nomenclatura combinata, regolamento (CEE) n. 2658/87 (GU L 256 del 7.9.1987, pag. 1), relative ai materiali d’imballaggio, che recepiscono le corrispondenti regole per l’interpretazione del sistema armonizzato.