DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO che accompagna il documento Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che rivede gli obiettivi delle direttive 2008/98/CE relativa ai rifiuti, 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio e 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti, e che modifica le direttive 2000/53/CE relativa ai veicoli fuori uso, 2006/66/CE relativa a pile e accumulatori e ai rifiuti di pile e accumulatori e 2012/19/UE sui rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche /* SWD/2014/0208 final */
1.
Definizione del problema
Sebbene nell’Unione la gestione dei rifiuti
continui a migliorare, l’economia perde ancora adesso una quantità
significativa di potenziali materie prime secondarie. Nel 2010 i rifiuti
prodotti nell’Unione ammontavano a circa 2 520 milioni di tonnellate, di
cui solo una quantità ridotta è stata riciclata (36%), mentre il resto è stato
collocato in discarica o incenerito, con una perdita di circa 600 milioni di
tonnellate di rifiuti che avrebbero potuto essere riciclati o riutilizzati.
L’Unione si lascia così sfuggire importanti opportunità di migliorare
l’efficienza delle risorse, sviluppare un’economia più circolare, favorire la
crescita economica e la creazione di posti di lavoro, adottare misure
efficienti sotto il profilo dei costi per diminuire le emissioni di gas a
effetto serra e ridurre la propria dipendenza dalle materie prime importate. In assenza di nuove iniziative per migliorare
la gestione dei rifiuti, nei prossimi anni l’Unione continuerà a perdere
ingenti quantità di risorse preziose. Senza una chiara prospettiva di medio
termine, che includa anche la definizione di obiettivi, si rischia di assistere
nell’UE all’aumento degli investimenti in grandi progetti poco flessibili che,
incentrati sul trattamento dei rifiuti “residui”, ostacoleranno ambizioni più
lungimiranti tese invece a migliorare l’efficienza delle risorse. La diffusione delle migliori prassi tra gli
Stati membri resterà limitata e le condizioni economiche non offriranno
incentivi sufficienti a prevenire la produzione di rifiuti, a riutilizzarli o
riciclarli, favorendo in tal modo il persistere di grandi disparità tra gli
Stati membri sul piano della gestione dei rifiuti. Inoltre, la qualità di
strumenti di monitoraggio fondamentali, come le statistiche sulla produzione e
sulla gestione dei rifiuti, continuerà ad essere insufficiente e una serie di
obblighi di rendicontazione resteranno inutilmente complessi.
2.
Analisi della sussidiarietà
La proposta contribuisce direttamente alla
strategia dell’Unione per il 2020, in particolare l’iniziativa faro “Un’Europa
efficiente nell’impiego delle risorse”, ed è strettamente correlata alla
tabella di marcia per l’impiego efficiente delle risorse e all’iniziativa
“Materie prime”. Essa costituisce inoltre la risposta diretta alle ambizioni
comuni dell’UE in materia di ambiente e rifiuti, formulate nel settimo
programma d’azione per l’ambiente. La competenza dell’Unione ad adottare misure
in materia di gestione dei rifiuti trova il suo fondamento giuridico
nell’articolo 191 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea
relativo alla tutela dell’ambiente, secondo il quale “[l]a politica dell’Unione
in materia ambientale contribuisce a perseguire i seguenti obiettivi:
salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell’ambiente, protezione
della salute umana, utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali,
[...] e [...] combattere i cambiamenti climatici.” Nello specifico, la proposta ottempera a
espliciti obblighi di riesame contenuti in tre testi della normativa unionale
relativa ai rifiuti (direttiva quadro sui rifiuti, direttiva sulle discariche e
direttiva sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio), in base ai quali la
Commissione deve riesaminare gli obiettivi vigenti di gestione dei rifiuti. Si
è constatato che, in fatto di gestione di rifiuti, l’introduzione di obiettivi
generali e specifici a livello di Unione è stato un fattore trainante, grazie
al quale la gestione delle risorse e dei rifiuti è migliorata nella stragrande
maggioranza degli Stati membri. Anche il mercato dei rifiuti funziona meglio se
esistono obiettivi comuni, che non solo concorrono ad orientare le decisioni di
investimento, garantire la cooperazione tra gli Stati membri e assicurare una
certa armonizzazione tra i regimi nazionali di responsabilità del produttore,
ma servono anche a stabilire la scala minima in base alla quale il settore può
effettuare investimenti nelle nuove tecniche di riciclaggio. La proposta affronta i problemi ambientali
aventi implicazioni transnazionali, non ultimo l’impatto prodotto da una
gestione inadeguata dei rifiuti sulle emissioni di gas a effetto serra,
sull’inquinamento atmosferico e l’inquinamento da rifiuti, in particolare
nell’ambiente marino.
3.
Obiettivi
Il principale obiettivo generale della proposta
consiste nel garantire che le materie di valore contenute nei rifiuti siano
efficacemente riutilizzate, riciclate e reimmesse nell’economia europea, ossia
contribuire a realizzare un’economia circolare in cui i rifiuti sono
progressivamente utilizzati come risorsa e creano nuove opportunità economiche
e posti di lavoro. Gli obiettivi specifici della proposta sono i
seguenti: ·
semplificare la legislazione dell’Unione sui
rifiuti, chiarendo e semplificando i metodi di
misurazione degli obiettivi, adattando e precisando i concetti basilari,
rendendo gli obiettivi più coerenti, eliminando le prescrizioni obsolete e
snellendo gli obblighi in materia di rendicontazione; ·
migliorare il controllo,
esigendo una migliore qualità delle statistiche sui rifiuti, in particolare per
quanto riguarda gli obiettivi, e anticipando gli eventuali problemi di
attuazione attraverso una procedura di segnalazione rapida; ·
garantire un livello ottimale di gestione dei
rifiuti in tutti gli Stati membri, promuovendo la
diffusione delle migliori pratiche e di strumenti fondamentali, quali gli
strumenti economici, e garantendo un livello minimo di armonizzazione dei
regimi di responsabilità estesa del produttore; ·
definire obiettivi a medio termine per la gestione
dei rifiuti che rispondano alle ambizioni dell’UE in fatto di efficienza
delle risorse e accesso alle materie prime. Gli obiettivi operativi proposti traducono le
ambizioni formulate nel settimo programma d’azione per l’ambiente (7° PAA), da
poco adottato dal Consiglio e dal Parlamento, ossia:
ridurre
la produzione di rifiuti e dissociarla dall’evoluzione del PIL;
riutilizzare
e riciclare al massimo, nei limiti del fattibile;
destinare
all’incenerimento unicamente i rifiuti non riciclabili;
eliminare
gradualmente il collocamento in discarica dei rifiuti recuperabili;
ridurre
in maniera significativa i rifiuti marini. La volontà di semplificare le regole e ridurre gli
oneri amministrativi (in particolare a carico delle PMI), così come l’intento
di concepire gli obiettivi in modo che siano commisurati allo scopo sono
elementi in piena consonanza con gli sforzi della Commissione tesi ad
assicurare l’adeguatezza della regolamentazione. La proposta tiene inoltre
rigorosamente conto dei risultati del “controllo di qualità” (valutazione ex
post) delle cinque direttive dell’UE sui flussi di rifiuti (tra cui la
direttiva sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio), condotta parallelamente
al riesame degli obiettivi unionali in materia di rifiuti.
4.
Opzioni strategiche
Sulla
base di un’analisi accurata dei successi e degli insuccessi ottenuti finora e
dopo un’ampia consultazione delle parti interessate, si è scelto di considerare
più da vicino le tre opzioni seguenti (e una serie di subopzioni e misure
specifiche). Opzione
1 — Garantire la piena attuazione • Nessun
intervento supplementare a livello dell’UE, oltre a promuovere il rispetto
delle norme vigenti Opzione
2 — Semplificazione, migliori controlli, diffusione delle migliori pratiche •
Armonizzare le definizioni dei concetti basilari (ad
esempio, “riciclaggio” e “riutilizzo”) ed eliminare le prescrizioni obsolete •
Semplificare i metodi di misurazione (un metodo
unico per misurare i “rifiuti domestici e simili”) e gli obblighi di
rendicontazione •
Creare registri nazionali sulla raccolta e sulla
gestione dei rifiuti e prescrivere la verifica da parte di terzi dei dati e
delle statistiche più importanti •
Introdurre una procedura di segnalazione rapida per
controllare i risultati conseguiti dagli Stati membri e, se necessario, esigere
l’adozione di misure correttive tempestive •
Stabilire condizioni minime di funzionamento dei
regimi di responsabilità estesa del produttore Opzione
3 — Aggiornare gli obiettivi unionali Per
proporre obiettivi e tempi che siano realistici per tutti gli Stati membri e
nel contempo integrino gli obiettivi principali del 7º PAA, si è tenuto conto
dei risultati conseguiti finora dagli Stati membri più avanzati e del tempo da
essi impiegato per raggiungerli. Opzione 3.1 — Aumentare l’obiettivo di
riutilizzo/riciclaggio dei rifiuti urbani: obiettivo basso: 60% di rifiuti riutilizzati/riciclati entro il 2030;
50% entro il 2025 obiettivo alto: 70% di rifiuti riutilizzati/riciclati entro il 2030;
60% entro il 2025 Opzione 3.2 — Aumentare gli obiettivi di
riciclaggio/riutilizzo dei rifiuti di imballaggio: aumento degli obiettivi per i singoli materiali tra il 2020 e il 2030
(in totale 80% di rifiuti riutilizzati/riciclati) variante: obiettivo specifico distinto per i metalli non ferrosi
(separazione dei metalli) Opzione 3.3 — Riduzione progressiva del
collocamento in discarica dei rifiuti urbani recuperabili:
divieto per plastica/carta/vetro/metalli entro il
2025 (massimo 25% di rifiuti collocati in discarica), divieto generale entro il
2030 (5% al massimo) Opzione 3.4 — Combinazione delle opzioni
3.1, 3.2 e 3.3: Opzione 3.5 — Uguale all’opzione 3.4 con
scadenze diverse per gruppi diversi di paesi Opzione 3.6 — Uguale all’opzione 3.4 con
scadenze più ravvicinate per tutti gli Stati membri e possibilità di deroghe
temporali per alcuni di essi Opzione 3.7 — Uguale all’opzione 3.4 con
estensione del divieto di collocamento in discarica a tutti i rifiuti simili ai
rifiuti urbani
5.
Valutazione dell’impatto
Le
opzioni strategiche considerate incidono principalmente sui seguenti aspetti:
costi
e risparmi
derivanti dal miglioramento della raccolta e del trattamento dei rifiuti
(ad esempio, maggiore riutilizzo e riciclaggio). Per aumentare le
percentuali di riciclaggio occorre modificare i sistemi di raccolta dei
rifiuti, abbandonando progressivamente i depositi collettivi a favore
della raccolta “porta a porta”. I costi di investimento aggiuntivi
generati da questo cambiamento saranno gradualmente compensati dal
previsto calo dei costi di raccolta e trattamento dei rifiuti residui misti
e dalle entrate ascrivibili ai materiali riciclati;
benefici associati alla maggiore
disponibilità di materie prime (secondarie), che attenuano il rischio
di aumento dei prezzi delle materie prime cui l’industria manifatturiera
dell’UE dovrà probabilmente far fronte in futuro;
benefici derivanti dalle maggiori
opportunità di recupero e riciclaggio dei rifiuti nel mercato interno
dell’UE (uso migliore delle infrastrutture esistenti di trattamento dei
rifiuti e sviluppo di infrastrutture nuove e innovative, il tutto a
vantaggio del settore della gestione dei rifiuti dell’UE);
costi
e benefici
correlati al migliore controllo, alla riduzione degli oneri
amministrativi e alla semplificazione;
creazione
di posti di lavoro,
grazie alla maggiore richiesta di manodopera che di fatto caratterizza i
livelli superiori della gerarchia dei rifiuti (tra cui la raccolta
differenziata, il riutilizzo e il riciclaggio) rispetto alla discarica e
all’incenerimento;
benefici
in termini di accettazione sociale. Le infrastrutture che
servono per riutilizzare e riciclare i rifiuti sono in genere molto più
tollerate dai cittadini rispetto agli impianti di smaltimento e
d’incenerimento;
effetti
positivi sull’ambiente,
sia diretti (migliore gestione dei rifiuti, minore inquinamento da
rifiuti, anche nell’ambiente marino) e indiretti (diminuzione delle
emissioni di gas a effetto serra e dell’inquinamento atmosferico grazie al
minor uso di materie prime vergini ed energia), con conseguenti effetti
positivi sulla salute umana.
Alcuni
di questi effetti (in particolare quelli inerenti al miglioramento della
raccolta dei rifiuti, ai benefici ambientali e alla creazione di posti di
lavoro) possono essere quantificati e monetizzati, altri, invece, possono
soltanto essere descritti in modo più qualitativo (ad esempio, la diminuzione
della dipendenza dalle importazioni di materie prime). Gli
effetti dell’opzione 1 (“piena attuazione”) sono stati valutati rispetto al
mantenimento dello status quo, mentre l’impatto delle opzioni 2 e 3 è stato determinato
prendendo come riferimento lo scenario di piena attuazione. Opzione
1 — Piena attuazione della normativa vigente Si
stima che in tutta l’UE28 i costi netti annuali di questa opzione (costi più
elevati di raccolta/trattamento da cui occorre sottrarre i benefici ambientali)
ammonteranno a 1500 milioni di euro nel periodo fino al 2020, per poi
ridursi progressivamente a meno di 600 milioni di euro entro il 2035. L’aumento
stimato dei posti di lavoro diretti è di 36 761 equivalenti a tempo pieno
(ETP). Opzione
2 — Semplificazione, migliori controlli, diffusione delle migliori pratiche Per
migliorare le statistiche, ad esempio tramite registri nazionali, sarà
necessario un impegno supplementare per alcuni Stati membri, d’altro canto
questa esigenza concorrerà ad abbassare i costi legati alla rendicontazione.
Anche il sistema di segnalazione rapida richiederà un ulteriore impegno, sia
alla Commissione che agli Stati membri, ma grazie ad esso potranno evitarsi
successive procedure d’infrazione e investimenti inadeguati. La sostanziale
semplificazione degli obblighi di rendicontazione che incombono agli Stati
membri si tradurrà in risparmi, che potranno essere utilizzati per coprire gli
eventuali costi netti generati dalle misure per potenziare i controlli. Infine,
l’introduzione delle condizioni minime di funzionamento dei regimi di
responsabilità estesa del produttore permetterà anche di aumentare l’efficacia
di tali regimi in termini di costi. Opzione
3 — Aggiornamento degli obiettivi unionali La tabella
sottostante riassume i principali effetti prodotti dalle varie subopzioni 3,
descritte nella precedente sezione 4, nel periodo compreso tra il 2014 e il
2030. Come si può desumere dalla tabella, la combinazione delle subopzioni 3.1,
3.2 e 3.3 (ossia le subopzioni da 3.4 a 3.7) garantisce il massimo rapporto
costi/benefici, creando nel contempo più occupazione e riducendo una maggiore
quantità di emissioni di gas a effetto serra. Opzione || Costi finanziari (VAN 2014-2030), miliardi di euro (1) || Costi esterni (VAN 2014-2030), miliardi di euro (2) || Costi sociali netti (1 + 2) || Posti di lavoro (ETP nel 2030) || Gas serra (2030) milioni di tonnellate di CO2eq || Gas serra (2014-2030) milioni di tonnellate di CO2eq Opzione 3.1 — obiettivo basso || -3,73 || -3,96 || -7,69 || 78,519 || -23 || -107 Opzione 3.1 — obiettivo alto || -8,41 || -8,49 || -16,91 || 137,585 || -39 || -214 Opzione 3.2 || -11,2 || -8,45 || -19,66 || 107,725 || -20 || -183 Opzione 3.2 — Separazione dei metalli || -13,48 || -10,05 || -23,53 || 107,643 || -24 || -250 Opzione 3.3 || 5,64 || -0,65 || 4,99 || 46,165 || -13 || -49 Opzione 3.4 || -12,65 || -13 || -25,65 || 177,637 || -44 || -308 (1) Opzioni 3.5 e 3.6 || -13,62 || -13,58 || -27,2 || 177,628 || -44 || -320 (2) Opzione 3.7 || -10,7 || -18,3 || -29 || || -62 || -443 NB: i costi negativi equivalgono a
benefici Le opzioni da 3.4 a 3.7 prospettano una
gestione coerente dei rifiuti nell’UE fondata sull’esperienza acquisita dagli
Stati membri più avanzati: le restrizioni al collocamento in discarica sono
introdotte gradualmente, in concomitanza al graduale aumento degli obiettivi di
riciclaggio, evitando così di creare un eccesso di capacità degli impianti di
trattamento dei rifiuti residui, come gli inceneritori o altri impianti poco
efficienti. Rispetto allo scenario di “piena attuazione”,
le opzioni da 3.4 a 3.7 comporteranno anche una riduzione supplementare dei
rifiuti marini, del 7% entro il 2020 e del 23% entro il 2030, che si tradurrà
in risparmi dell’ordine di 136 milioni di euro entro il 2030, principalmente
grazie a minori costi di pulizia delle spiagge e minori danni ai pescherecci e
alle attrezzature da pesca.
6.
Confronto delle opzioni
La
tabella in appresso illustra il contributo relativo di ciascuna opzione agli
obiettivi principali descritti nella sezione 3, da cui si desume che:
l’opzione
2 è un utile supporto all’attuazione degli obiettivi vigenti, ma diviene
indispensabile se si adottano i nuovi obiettivi proposti. Le misure
delineate nell’ambito dell’opzione 2 contribuiscono alla realizzazione
della maggior parte degli obiettivi e vanno considerate “misure di
accompagnamento” che concorrono a migliorare il rispetto della normativa e
la realizzazione degli obiettivi;
le
opzioni 3.1, 3.2 e 3.3, prese singolarmente, non consentono di ottenere i
risultati migliori in termini di coerenza tra gli obiettivi proposti e il
rapporto costi/benefici. L’opzione 3.4 con la proroga del divieto di
smaltimento in discarica (ossia l’opzione 3.7) pare la più interessante;
l’opzione
3.4 non presenta vantaggi particolari rispetto alle opzioni 3.5 e 3.6: da
un lato, la definizione di obiettivi diversi per i diversi Stati membri
comporta l’aumento del valore attuale netto (VAN) poiché alcuni Stati
membri beneficiano prima dei vantaggi derivanti da una migliore gestione
dei rifiuti, dall’altro tale differenziazione rende la legislazione più
complessa.
|| Obiettivo 1 — Semplificazione || Obiettivo 2 — Migliori controlli || Obiettivo 3 — Diffusione delle migliori pratiche || Obiettivo 4 — Efficienza delle risorse Opzione 1 || 0 || 0 || 0 || 0 Opzione 2 || + + + || + + + || + + || + Opzione 3 Opzione 3.1 — obiettivo basso Opzione 3.1 — obiettivo alto Opzione 3.2 Opzione 3.3 Opzione 3.4 Opzione 3.5 Opzione 3.6 Opzione 3.7 || + + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + + + + + Si propone pertanto la
combinazione delle opzioni 2 e 3.7. Rispetto alla piena attuazione (opzione 1), questa
combinazione comporterà svariati benefici in termini di:
riduzione degli oneri amministrativi, in
particolare per le PMI, semplificazione e migliore attuazione anche
attraverso obiettivi commisurati allo scopo;
creazione di posti di lavoro - più di
180 000 posti di lavoro diretti potrebbero essere creati entro il
2030, la maggior parte dei quali impossibili da delocalizzare fuori
dell’UE;
riduzione delle emissioni di gas a effetto
serra - tra il 2014 e il 2030 potrebbe essere evitato il rilascio di circa
443 milioni di tonnellate di gas a effetto serra;
reimmissione di materie prime secondarie
nell’economia — oltre il doppio dei rifiuti urbani e di imballaggio
riciclati nel 2011. Le misure proposte fungeranno da catalizzatore per
garantire l’attuazione di tutti gli obiettivi unionali, il che contribuirà
a coprire tra il 10% e il 40% (in funzione della materia) della domanda
totale di materie prime dell’UE;
effetti positivi per la competitività dell’UE
nei settori della gestione e del riciclaggio dei rifiuti, nonché per il
settore manifatturiero (rafforzamento della responsabilità estesa del
produttore, riduzione dei rischi connessi all’accesso alle materie prime e
al loro prezzo);
7% in meno di rifiuti marini entro il 2020 e
24% in meno entro il 2030.
Gli obiettivi di medio termine proposti daranno agli
Stati membri e agli operatori del settore un chiaro segnale, in base al quale
potranno adattare, per tempo e con il dovuto grado di sicurezza, le loro
strategie e i loro investimenti. È un fatto comprovato che una migliore
gestione dei rifiuti urbani e d’imballaggio e il concomitante divieto del
collocamento in discarica fungono da catalizzatori per la gestione di tutti gli
altri tipi di rifiuti.
7.
MONITORAGGIO E VALUTAZIONE
Gli
Stati membri raccolgono e trasmettono già alla Commissione (Eurostat/DG ENV) le
statistiche più importanti sulla produzione e sul trattamento dei rifiuti
(riciclaggio, recupero, collocamento in discarica). La proposta non introduce
nuovi obiettivi, ma aggiorna quelli esistenti, ne chiarisce alcuni e sopprime
quelli obsoleti. Con
l’ausilio dell’Agenzia europea dell’ambiente (AEA) ogni tre anni si
analizzeranno le ultime statistiche e proiezioni disponibili per determinare la
distanza dagli obiettivi, in particolare nel contesto della procedura di
segnalazione rapida qui proposta. L’AEA intende inoltre aggiornare regolarmente
le proprie valutazioni ex ante (modelli) ed ex post dei risultati conseguiti
dagli Stati membri sul fronte della gestione dei rifiuti urbani. È possibile
che in futuro siano introdotti anche altri tipi di indicatori, come ad esempio
il potenziale quantitativo di rifiuti che l’economia dell’UE perde ogni anno e
l’uso delle materie prime secondarie nei prodotti e sul mercato.