COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO Rafforzare la cooperazione tra le autorità di sorveglianza marittima per un'azione più consapevole ed efficace: le prossime tappe nell'ambito del sistema comune per la condivisione delle informazioni sul settore marittimo dell'UE /* COM/2014/0451 final */
COMUNICAZIONE
DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO Rafforzare
la cooperazione tra le autorità di sorveglianza marittima per un'azione più
consapevole ed efficace: le prossime tappe nell'ambito del sistema comune per
la condivisione delle informazioni sul settore marittimo dell'UE 1. Introduzione Un più ampio
scambio d'informazioni tra le autorità di sorveglianza marittima è uno degli
obiettivi strategici dell'Unione nel quadro della politica marittima integrata
e un elemento importante della strategia europea in materia di sicurezza
marittima[1].
Il rafforzamento della sicurezza nei mari e oceani europei rientra altresì nell'agenda
per la crescita blu volta alla creazione di posti di lavoro. Lo sviluppo di
un sistema comune per la condivisione delle informazioni sul settore marittimo
dell'UE (CISE marittimo) è un processo collaborativo in corso che è già stato
oggetto di due comunicazioni della Commissione, nel 2009 e nel 2010[2].
Tra i risultati positivi: la cooperazione tra agenzie dell'UE, le iniziative
varate in diversi settori marittimi a livello dell'UE, varie iniziative a
livello nazionale. Il CISE marittimo è sostenuto da portatori d'interesse negli
Stati membri, dal Consiglio e dal Parlamento europeo[3]. Le autorità
degli Stati membri svolgono diversi compiti operativi di sorveglianza, molti
dei quali per conformarsi agli obblighi vigenti della normativa UE per
garantire la sicurezza e la protezione nei mari e oceani europei. Tali compiti
richiedono competenze e risorse specifiche in vari settori: difesa, dogane,
controllo delle frontiere, applicazione della legge in generale, controllo
della pesca, interventi di tutela dell'ambiente marino/lotta all'inquinamento
dei mari, sicurezza marittima. Rischi e minacce
in mare non rispettano le frontiere nazionali o amministrative e possono quindi
trarre vantaggio dall'assenza di barriere dello spazio marittimo. In un
contesto in cui le autorità si trovano ad affrontare crescenti rischi marittimi
con risorse finanziarie e operative limitate, il miglioramento delle
informazioni può risultare utile ed economicamente efficiente. Tutte le parti
coinvolte nelle attività operative di sorveglianza vogliono poter accedere
tempestivamente a informazioni pertinenti e precise nel loro lavoro e poter
scambiare informazioni in modo costante e fluido tra sistemi, centri di
coordinamento e strutture di pattugliamento e sorveglianza (navi, velivoli,
satelliti, ecc.). L'obiettivo
della presente comunicazione è fare il punto della situazione e individuare i
settori in cui occorre ulteriore impegno in base ai risultati finora ottenuti. 2. Il CISE
marittimo e i vantaggi che offre Il CISE
marittimo è un processo collaborativo dell'Unione europea su base volontaria,
inteso a rafforzare e promuovere la condivisione d'informazioni utili tra le
autorità che operano nella sorveglianza marittima. Non intende sostituire né
duplicare alcunché, ma svilupparsi a partire da sistemi e piattaforme vigenti
di scambio e condivisione d'informazioni, in un intento di maggiore efficienza,
qualità, reattività e coordinamento delle operazioni di sorveglianza nel
settore marittimo europeo nonché di promozione dell'innovazione ai fini della
prosperità e sicurezza dei cittadini dell'UE. Il CISE
marittimo non incide sulle strutture amministrative degli Stati membri né sulla
normativa unionale vigente in materia, né sulle iniziative in corso a livello
dell'UE, tantomeno su quelle basate sugli obblighi giuridici dell'Unione. Data
la diversità delle strutture amministrative negli Stati membri, lo sforzo per
attuare questa iniziativa a livello nazionale dipenderà dalla situazione di
ciascuno Stato membro. Occorre far sì
che le informazioni relative alla sorveglianza marittima raccolte da un'autorità
marittima e ritenute necessarie per le attività operative di altre possano
essere messe in condivisione multiuso, anziché raccolte e prodotte più volte, o
raccolte e conservate per un solo fine. Si può trattare di dati grezzi o non
trattati formattati in modo specifico, oppure di informazioni derivanti da dati
trattati che hanno assunto un significato particolare. Le informazioni possono
essere succinte oppure ricche di contenuti. I dati sulla sorveglianza marittima
riguardano ad esempio la posizione e la rotta delle navi, i dati sul carico,
dati di sensori, carte e mappe, dati meteo-oceanici ecc. Nel momento in cui
identificano una persona o la rendono identificabile, sono d'applicazione gli
strumenti dell'UE[4]
sulla protezione dei dati[5].
Il passaggio ad un uso polivalente dei dati e all'interoperabilità[6]dei
sistemi di sorveglianza marittima permetterà di ridurre tempi, risorse ed
energia per la raccolta e, nella migliore delle ipotesi, le autorità potranno
sempre avere accesso alle ultime informazioni disponibili sulla situazione in
mare. Una
collaborazione imperfetta tra le autorità può risultare indirettamente in un
doppio sforzo di raccolta dei dati, con eventuali ricadute anche sull'acquisto,
la manutenzione e l'uso degli strumenti di sorveglianza: radar, sistemi di
comunicazione, navi, elicotteri, aerei e satelliti. Un più ampio scambio d'informazioni
può contribuire ad evitare che tali risorse siano acquistate due volte, che si
proceda due volte alla sorveglianza della stessa zona di mare, si raccolgano
più volte gli stessi dati e le missioni in mare si sovrappongano. Spianare la
strada ad una maggiore condivisione delle informazioni è il presupposto di una
cooperazione in mare fluida e pratica tra le autorità nazionali responsabili
della sorveglianza marittima. I risultati
ottenuti finora hanno dimostrato che il CISE marittimo può portare una serie di
vantaggi evidenti. In particolare, un maggiore scambio delle informazioni è una
condizione importante per conseguire gli obiettivi seguenti: ·
rafforzare
la conoscenza e disporre di un miglior quadro della situazione in mare in modo
da prevenire, prepararsi e reagire adeguatamente agli incidenti sul fronte
della sicurezza marittima connessi alla criminalità organizzata
transfrontaliera (ad esempio traffici illeciti, pesca illegale, pirateria e
rapine a mano armata, terrorismo), alla sicurezza marittima, agli scarichi
illegali in mare e all'inquinamento marino accidentale. Dalle valutazioni cui
partecipano gli esperti degli Stati membri[7] è risultato
che le autorità gestirebbero assai meglio le attività di sorveglianza marittima
se tutte le informazioni pertinenti fossero a loro disposizione durante la
programmazione e l'esecuzione delle operazioni. In questo modo si potrebbe
arrivare a ridurre del 30% in media i rischi e le minacce. Un esempio potrebbe
essere lo scambio d'informazioni tra autorità militari e civili sull'afflusso
di migranti verso lo spazio Schengen attraverso il Mediterraneo; o ancora, la
sorveglianza generale e gli strumenti di gestione delle emergenze intorno ad un
bacino marittimo potrebbero venire interconnessi con un semplice "click"
in caso di emergenza; ·
sostanziale
riduzione dello sforzo di raccolta dei dati. I portatori d'interesse hanno
segnalato la presenza di una forte domanda di più ampio scambio d'informazioni,
in particolare tra autorità militari e civili, in quanto più del 40% dei dati
dell'UE è raccolto da varie autorità nello stesso tempo, ad esempio le
informazioni su obiettivi non cooperativi e sull'identificazione delle navi; ·
riduzione
dei costi amministrativi e operativi delle attività di sorveglianza marittima.
Dai calcoli degli esperti degli Stati membri risulta che il potenziale
risparmio generato dal potenziamento dello scambio d'informazioni nell'economia
europea potrebbe aggirarsi intorno ai 400 milioni di EUR all'anno, mentre il
risparmio diretto delle autorità pubbliche sarebbe di almeno 40 milioni di EUR
all'anno. Le spese d'investimento corrispondenti ammonterebbero a circa 10
milioni di EUR all'anno per i primi dieci anni. 3. Progressi nel
rafforzamento della sorveglianza in mare – Risultati finora ottenuti Le iniziative
per migliorare lo scambio d'informazioni nel settore marittimo sono in corso da
tempo. Dal 2002, sono state varate misure importanti a livello nazionale e dell'Unione,
in particolare sul fronte civile. Sono stati già realizzati progressi grazie ad
una serie di strumenti legislativi a livello unionale che hanno predisposto
sistemi adatti a diversi settori, in alcuni casi fruibili in più di un settore. Tra questi: il
sistema dell'Unione per lo scambio di dati marittimi (SafeSeaNet) offre servizi
marittimi integrati[8]
anche per il controllo del traffico (conoscenza della situazione) e assicura l'applicazione
della normativa dell'Unione. È situato presso l'Agenzia europea per la
sicurezza marittima (EMSA) e gestito dalla direzione generale della Mobilità e
dei trasporti (MOVE) della Commissione, insieme agli Stati membri dell'UE/SEE e
nell'ambito del gruppo di esperti di alto livello[9];
il sistema comune di comunicazione e informazione in caso di emergenza (CECIS) agevola
le comunicazioni durante gli incidenti e disastri marittimi, è gestito dalla
direzione generale per gli Aiuti umanitari e la protezione civile (ECHO) della
Commissione; il sistema di controllo dei pescherecci via satellite, gestito
dagli Stati membri, l'autostrada di scambio dati DEH (Data Exchange Highway) e
il progetto sullo scambio di dati FLUX (Fisheries Language for Universal
eXchange), gestito dalla direzione generale degli Affari marittimi e della
pesca (MARE) della Commissione, a sostegno della politica comune della pesca;
la rete di sorveglianza marittima (MARSUR) gestita dall'Agenzia europea per la
difesa (AED) a sostegno della politica estera e di sicurezza comune; il sistema
europeo di sorveglianza delle frontiere (EUROSUR) inteso a migliorare la
conoscenza situazionale e la capacità di reazione degli Stati membri e di
FRONTEX, l'agenzia europea di gestione delle frontiere esterne dell'UE; l'applicazione
di rete per lo scambio di informazioni protetta (SIENA), che è il sistema di
scambio d'informazioni di Europol, e il polo blu del Centro comune di ricerca
per le attività di ricerca e sviluppo dell'UE nella sorveglianza marittima, la
conoscenza situazionale e la sperimentazione con nuove fonti di dati
inesplorate. A livello
unionale, di particolare interesse è la direttiva relativa alle formalità di
dichiarazione[10],
che istituisce l'interfaccia unica nazionale. Queste interfacce, quando saranno
operative nel giugno 2015, forniranno piattaforme nazionali di scambio intese
alla comunicazione e condivisione delle informazioni relative alle navi tra le
autorità competenti e saranno collegate con il sistema dell'Unione per lo
scambio di dati marittimi e con altri sistemi. Esse offriranno quindi
informazioni intersettoriali e transnazionali nel settore marittimo accessibili
a tutte le autorità, in particolare sul versante civile. Tra le altre
iniziative intese a migliorare la condivisione delle informazioni si annoverano
la prossima strategia sulla gestione dei rischi doganali e la sicurezza della catena
di approvvigionamento in relazione anche al codice doganale dell'UE[11],
le disposizioni previste nel nuovo regolamento sulla politica comune della
pesca[12]
e la rete europea di osservazione e di dati dell'ambiente marino (EMODNET)[13].
L'esperienza
dimostra che vi è valore aggiunto nel potenziamento della cooperazione: un
esempio è l'uso operativo dei servizi marittimi integrati (per una più precisa
conoscenza situazionale marittima) offerto dall'EMSA a FRONTEX e EFCA, dai
quali si può trarre ispirazione su come perseguire ulteriormente la
cooperazione a livello nazionale. Sul piano
nazionale,
diversi Stati membri hanno già predisposto centri nazionali cui partecipano
tutte le autorità competenti (civili e militari) intesi a migliorare il
coordinamento e fungere da esempio per altri. In seguito alla
comunicazione del 2010 sul CISE si sono compiuti progressi nell'attuazione
della tabella di marcia del sistema comune. Gli Stati membri hanno collaborato
intensamente nei progetti 'BlueMassMed', 'MARSUNO' e 'Cooperazione'[14]. Gli Stati membri[15]
che partecipano al progetto BlueMassMed hanno sviluppato il concetto di "nodi
TI" che in futuro potranno avere funzione di poli nazionali d'informazione. Gli Stati membri[16]
che partecipano al progetto MARSUNO hanno compiuto progressi in
particolare nel riesame della situazione giuridica e hanno presentato proposte
per un'eventuale struttura di gestione. Gli Stati membri[17]
che partecipano al progetto Cooperazione hanno calcolato il potenziale
valore aggiunto del CISE marittimo in scenari reali di sorveglianza marittima.
Hanno altresì condotto uno studio sui diritti d'accesso delle autorità allo
scambio d'informazioni, sviluppando il concetto di "lingua informatica
comune" flessibile (modello comune di dati) che si può usare, all'occorrenza,
per assicurare l'interoperabilità dei sistemi di informazione relativi alla
sorveglianza. Queste
iniziative hanno confermato e contribuito a precisare la necessità operativa di
uno scambio d'informazioni intersettoriale e sono state periodicamente discusse
in sede di gruppo di esperti degli Stati membri sulla sorveglianza marittima e
di gruppo tecnico consultivo del CISE, composto da rappresentanti di diverse
autorità marittime pubbliche e delle agenzie dell'UE, nell'ottica di uno
sviluppo coerente. 4. Prossime
tappe del CISE marittimo I progressi
compiuti finora offrono una base di lavoro e consentono di focalizzarsi sui
problemi in sospeso, in quanto il CISE marittimo ha una finalità sia nazionale
che dell'UE. È indispensabile migliorare lo scambio d'informazioni tra autorità
militari e civili. Coinvolgere la comunità della difesa e individuare le
informazioni che è possibile scambiare tra autorità militari e civili nell'ambito
del CISE marittimo è fondamentale, in quanto le autorità militari sono tra i
principali detentori dei dati sulla sorveglianza marittima. I progetti MARSUNO,
BlueMassMed e Cooperazione hanno individuato i settori prioritari di
cooperazione transfrontaliera e intersettoriale, che comprendono: - la
condivisione in tempo reale delle posizioni di navi e velivoli di
pattugliamento e le specifiche funzionali per disporre la reazione più rapida
possibile nelle operazioni di salvataggio di massa e/o altri eventi in mare; - gli strumenti
collaborativi per la gestione transfrontaliera delle crisi; - il
consolidamento dei dati e lo scambio delle informazioni sulle navi sospette che
incrociano nelle acque dell'Unione; - i registri
nazionali delle imbarcazioni da diporto con il trattamento informatico delle
richieste d'informazioni tra Stati membri. Sarà importante
continuare a basarsi su strumenti e risultati disponibili per evitare
duplicazioni di sforzi. Altri interventi
sono volti ad agevolare lo scambio d'informazioni senza tuttavia creare nuovi
obblighi sulla raccolta di dati né sulle informazioni oggetto di scambio, nella
misura in cui le decisioni in merito spettano al detentore dei dati. La Commissione
intende procedere nelle direzioni seguenti: ·
nel
2014, lanciare un progetto nel quadro del Settimo programma quadro di ricerca
dell'UE (FP7) per sottoporre a prova il CISE marittimo su larga scala, in
particolare tra le autorità militari e civili; intende inoltre promuovere la
diffusione delle innovazioni finanziate dal programma quadro di ricerca e
innovazione dell'Unione; ·
sviluppare,
in stretto coordinamento con gli Stati membri, un manuale non vincolante sul
CISE marittimo entro il 2016, con raccomandazioni di buone prassi e
informazioni utili sulle modalità di applicazione; le raccomandazioni sono
volte a promuovere una cultura basata sull'"interesse per la condivisione
ai fini della conoscenza" a livello intersettoriale e infrasettoriale tra
le autorità coinvolte nella sorveglianza marittima; il manuale conterrà
raccomandazioni sul trattamento dei dati personali o commercialmente sensibili
da parte delle autorità competenti, tenendo conto dei risultati dei vari
interventi preparatori (progetto FP7, progetto Cooperazione e i progetti pilota
Marsuno e Bluemassmed, il progetto "Evoluzione del SafeSeaNet a sostegno
del CISE e di altre comunità", finanziato nell'ambito del programma di
politica marittima integrata, e altri); ·
sostenere
le misure volte a sviluppare, affermare e diffondere regole che consentano l'interoperabilità
dei sistemi di sorveglianza marittima; tali regole agevoleranno lo scambio di
informazioni marittime tra le autorità di sorveglianza e l'elaborazione di
soluzioni informatiche, che rappresentano sfide cruciali per la collaborazione
tra Stati membri, lo sviluppo del settore industriale e la competitività; nelle
regole sarà compreso l'obiettivo di un modello comune di dati[18],
basato su soluzioni tecnologiche già affermate e conformi al diritto dell'Unione,
che riesca ad interpretare e a mettere in comunicazione i diversi sistemi d'informazione
relativi alla sorveglianza marittima, in particolare i sistemi civili e
militari; entro il 2017 si definirà un'architettura tecnica di riferimento per
i servizi pubblici, in linea con l'architettura europea di riferimento per l'interoperabilità
sviluppata dal programma "Soluzioni di interoperabilità per le pubbliche
amministrazioni europee" (programma ISA), nel quadro dell'agenda digitale
europea; occorreranno anche specifiche volte a sostenere la collaborazione
virtuale tra i sistemi informatici vigenti[19]; ·
in
parallelo, gli Stati membri dovrebbero essere incoraggiati a proseguire l'ammodernamento
dei rispettivi sistemi informatici di sorveglianza marittima laddove
necessario, e la condivisione di informazioni tra le autorità coinvolte nella
sorveglianza marittima; a livello dell'UE sono disponibili alcuni finanziamenti
per sostenere miglioramenti di lieve entità; ·
gli
Stati membri dovrebbero inoltre coinvolgere quanto prima possibile le autorità
nazionali competenti nella protezione dei dati per far sì che mezzi e obiettivi
operativi siano conformi agli obblighi nazionali in materia di protezione dei
dati; le valutazioni d'impatto ex ante potrebbero essere un modo di sostenere
le iniziative nazionali per assicurare la predisposizione delle misure più
efficaci anche sotto il profilo economico; ·
la
Commissione continuerà a riesaminare la legislazione settoriale vigente a
livello dell'UE per rimuovere gli eventuali ostacoli giuridici alla
condivisione delle informazioni intersettoriali nel rispetto degli obblighi in
materia di protezione dei dati: sebbene la Commissione ritenga che la maggior
parte di essi siano stati eliminati, ne possono sussistere a livello nazionale
a causa delle strutture organizzative delle autorità degli Stati membri[20]; ·
occorre
continuare a riflettere sulle strutture amministrative necessarie per gestire
il CISE marittimo, in particolare per quanto riguarda gli accordi tra autorità
nazionali a livello di servizi. Entro il 2018 la
Commissione avvierà un processo di revisione per valutare l'attuazione del CISE
marittimo e la necessità di ulteriore azione. La Commissione
sottolinea che spetta agli Stati membri assicurare l'effettiva sorveglianza
delle acque poste sotto la loro sovranità e giurisdizione e, nel caso, in mare
aperto. I servizi operativi di scambio d'informazioni sulla sorveglianza
marittima tra le autorità rientrano nella competenza degli Stati membri; in
alcuni casi le agenzie dell'UE possono agevolare le procedure e fornire
assistenza; gli aspetti operativi di tale scambio d'informazioni devono quindi
essere decentrati e affidati in larga misura alle autorità nazionali, in linea
con il principio della sussidiarietà. D'altra parte, è
necessario un intervento a livello dell'Unione in quanto lo scambio d'informazioni
ha anche una dimensione transnazionale che di solito comporta una cooperazione
a livello regionale o del bacino marino; inoltre, le regole e condizioni di
condivisione di alcune informazioni sono già disciplinate a livello dell'UE. La
Commissione, oltre ad assicurare l'attuazione e il funzionamento della
normativa unionale in vigore, agevolerà e coordinerà il processo del CISE
marittimo per promuovere ulteriormente lo scambio di informazioni utili, in
particolare tra autorità civili e militari coinvolte nella sorveglianza
marittima e per assicurare l'interoperabilità dei sistemi di sorveglianza
marittima a livello dell'UE, sulla base dei sistemi e soluzioni in vigore,
senza crearne di nuovi. 5. Conclusioni Il CISE
marittimo è un elemento importante della futura strategia europea in materia di
sicurezza marittima, conforme a principi e obiettivi di intersettorialità,
coerenza e efficienza economica. È fondamentale sostenere le attività di
sorveglianza nel settore marittimo dell'UE. I futuri lavori continueranno ad
aderire a principi di eliminazione di doppioni e a impiegare soluzioni
efficienti anche sotto il profilo economico, in base agli interventi delineati
nella presente comunicazione e all'esperienza acquisita da tutte le autorità e
funzioni negli Stati membri e nelle agenzie competenti. Attualmente, la
Commissione non ritiene utile predisporre un'iniziativa legislativa
intersettoriale. L'attuazione del
CISE marittimo richiederà ulteriori lavori a livello sia nazionale che dell'UE. Occorre
intervenite a livello nazionale affinché lo scambio d'informazioni avvenga tra
le autorità competenti, in particolare tra le autorità civili e militari. La
Commissione incoraggia pertanto gli Stati membri a trarre insegnamento
reciproco e ispirazione dalle rispettive esperienze nel varare i meccanismi
nazionali di coordinamento già introdotti in diversi paesi, e ad applicare un
sistema comune per la condivisione delle informazioni nel settore marittimo a
livello nazionale in linea con l'approccio sviluppato a livello dell'UE nel
quadro del CISE marittimo e traendo pieno vantaggio dai meccanismi di scambio d'informazioni
vigenti. La Commissione invita il Parlamento
europeo e il Consiglio a fornire orientamenti politici e confermare la
disponibilità a sostenere le proposte avanzate dalla Commissione nella presente
comunicazione. [1] Comunicazione
comune della Commissione e del SEAE del 6 marzo 2014 JOIN (2014) 9 final. [2] COM
(2009) 538 final e COM (2010) 584 final. [3] Cfr.
per esempio la dichiarazione detta di Limassol, adottata nel 2013 dai ministri
europei e avallata dal Consiglio dei ministri, e le conclusioni del Consiglio
sulla sorveglianza marittima 2009-2013, di cui alla valutazione d'impatto. [4] Direttiva
(CE) n. 46/1995, decisione quadro del Consiglio 2008/977/GAI e regolamento (CE)
n. 45/2001. [5] Le
informazioni sulla sorveglianza marittima che sottostanno alle norme sulla
protezione dei dati sono ad esempio le informazioni riguardanti il comandante o
i membri dell'equipaggio di una nave. In questi casi i dati possono circolare
solo per finalità ben precise e limitatamente, secondo il principio di
minimizzazione dei dati, a situazioni che li richiedono specificamente a fini
operativi. [6] Per
interoperabilità s'intende la trasmissione automatica dei dati da un sistema di
un'autorità di sorveglianza marittima ad un altro. [7] Relazioni
sugli interventi e i progetti preparatori di cui al punto 3. [8] SafeSeaNet,
CleanseaNet, EULRIT Data Centre e THETIS. [9] Decisione
2009/584/CE della Commissione. [10] Direttiva
2010/65/UE. [11] Regolamento
(UE) n. 952/2013. [12] Regolamento
(UE) n. 1380/2013. [13] www.emodnet.eu [14] www.bluemassmed.net, www.marsuno.eu, http://www.coopp.eu/ [15] Francia,
Grecia, Italia, Malta, Portogallo e Spagna. [16] Svezia,
Belgio, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Lettonia, Lituania, Norvegia e
Polonia con la Russia in qualità d'osservatore. [17] Finlandia,
Bulgaria, Estonia, Francia, Germania, Irlanda, Norvegia, Portogallo, Romania,
Svezia e Spagna. [18] Ossia
un elenco di termini, significati, convenzioni di denominazione, formati di
dati e relazioni tra dati. [19] Messaggeria
istantanea, streaming video, audio- e videoconferenze. [20] Un
ostacolo comune identificato grazie alle azioni preparatorie è il limite del
mandato dei funzionari della sorveglianza marittima ad una sola funzione
settoriale, il che impedisce loro di collaborare e scambiare informazioni con
altre autorità. La Commissione promuoverà l'eliminazione di tali limitazioni
giuridiche a livello nazionale.