COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI

Massimizzare l'incidenza della migrazione sullo sviluppo Contributo dell'UE al dialogo ad alto livello delle Nazioni Unite e prossime iniziative per rafforzare il nesso tra sviluppo e migrazione

1.           Introduzione

Il dialogo ad alto livello su migrazione internazionale e sviluppo del settembre 2006 è stato il primo evento ad alto livello organizzato dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite interamente dedicato alla discussione sugli aspetti multidimensionali della migrazione internazionale e dello sviluppo, e sarà seguito da un secondo dialogo il 3-4 ottobre 2013.

La comunità internazionale considera con attenzione crescente la migrazione, potente fattore di sviluppo dei paesi di origine come di quelli di destinazione. La relazione presentata nel 2012 dall'unità operativa delle Nazioni Unite sull'agenda di sviluppo post-2015 ("Realizing the Future We Want for All", realizzare il futuro che vogliamo per tutti) riconosce ad esempio la migrazione come dimensione essenziale delle dinamiche demografiche mondiali e vettore di uno sviluppo economico e sociale inclusivo.

L'aumento della mobilità delle persone a livello regionale e globale, i cambiamenti strutturali dell'economia mondiale e l'attuale crisi economica creano nuove opportunità e sfide per i paesi di origine, di transito e di destinazione. Il dialogo ad alto livello del 2013 offre un'eccezionale opportunità di lavorare in direzione di un programma mondiale per una governance della migrazione efficace e inclusiva, come pure di individuare misure dirette a promuovere il ruolo dei migranti quali agenti di innovazione e sviluppo. Il tema generale del dialogo ad alto livello del 2013 è "Individuare misure concrete per rafforzare la coerenza e la cooperazione a tutti i livelli, al fine di accrescere i vantaggi della migrazione internazionale sia per i migranti che per i paesi e i suoi importanti legami con lo sviluppo, riducendo al contempo le implicazioni negative del fenomeno"[1].

Aumentare l'incidenza positiva della migrazione sullo sviluppo è una priorità importante per l'UE, come dimostra il duplice quadro normativo in questo settore. La migrazione e i suoi legami con lo sviluppo costituiscono una delle quattro priorità dell'approccio globale in materia di migrazione e mobilità (AGMM)[2], che forma il quadro generale della politica migratoria esterna dell'UE. La migrazione costituisce inoltre una priorità specifica nel Programma di cambiamento dell'UE[3], che delinea il quadro strategico dell'Unione per lo sviluppo. La prospettiva dei migranti è un elemento centrale dell'AGMM e la promozione dei loro diritti umani è prioritaria in tutte le azioni dell'Unione in materia di migrazione e sviluppo.

La presente comunicazione ha due scopi. Da un lato, essa intende gettare le basi di una posizione comune dell'UE e dei suoi Stati membri (qui di seguito: l'UE) in sede di dialogo ad alto livello, formulando messaggi cruciali per il rafforzamento della cooperazione mondiale: di conseguenza, le sezioni da 2 a 5 si articolano secondo i temi che saranno discussi nelle quattro tavole rotonde del dialogo. Dall'altro lato suggerisce, nella sezione 6, i modi in cui l'UE potrebbe rafforzare il collegamento tra migrazione e sviluppo nelle proprie politiche e prassi, e propone iniziative per far sì che sia preso sistematicamente in considerazione il ruolo svolto da migrazione e mobilità nel processo dello sviluppo sostenibile; tale sezione risponde quindi all'invito, formulato dal Consiglio nelle sue conclusioni del 29 maggio 2012 sull'AGMM, ad "assicurare una politica più ambiziosa e orientata al futuro" relativamente al nesso tra migrazione e sviluppo a livello dell'UE.

2.           Tavola rotonda 1: Valutare gli effetti della migrazione internazionale sullo sviluppo sostenibile e individuare le priorità ai fini della preparazione del quadro di sviluppo post-2015

2.1.        L'esigenza di una visione più ampia delle connessioni tra migrazione e sviluppo

La discussione su migrazione e sviluppo si è finora concentrata principalmente su una serie limitata di questioni quali le rimesse, le comunità della diaspora, la fuga dei cervelli e la migrazione circolare, e ha considerato in via prioritaria la migrazione verso i paesi dell'OCSE piuttosto che quella tra paesi a basso e medio reddito. Esiste ancora un margine per migliorare le politiche e la loro attuazione in questi settori 'tradizionali', anche a livello dell'UE[4], ma è necessario fare un passo avanti, poiché questa impostazione non basta per affrontare tutte le questioni in gioco.

Tutti i paesi del mondo stanno sperimentando movimenti demografici, tendenza destinata probabilmente ad accentuarsi. Dei 214 milioni di persone (secondo le stime) che attualmente migrano nel mondo, la maggioranza (150 milioni) sono cittadini di paesi non aderenti all'OCSE. La maggior parte delle migrazioni internazionali avviene all'interno di singole regioni, principalmente nel mondo in via di sviluppo. Si calcola ad esempio che più dell'80% di tutti i migranti africani risieda in altri paesi dell'Africa.

Inoltre, la migrazione all'interno dei paesi in via di sviluppo è un fenomeno importante ma spesso ignorato, che presenta opportunità e sfide analoghe a quelle della migrazione internazionale.

Al di là dello stretto legame con la migrazione, lo sviluppo favorisce anche la mobilità (visite di breve durata di operatori economici, lavoratori, studenti, turisti, persone in visita ai familiari ecc.) ed è favorito da essa. La mobilità è inoltre essenziale per rafforzare il ruolo dei centri urbani nei paesi del Sud del mondo come poli di sviluppo e nodi di scambio economico, sociale e culturale, e contribuisce all'integrazione delle economie in via di sviluppo nei mercati regionali e globali.

La migrazione forzata rimane un problema a livello mondiale. La grande maggioranza dei rifugiati nel mondo (che sono in tutto più di 15 milioni) vive in paesi in via di sviluppo, spesso in situazioni prolungate che pongono pesanti sfide alle comunità di accoglienza. Ma la presenza di rifugiati e di altri migranti forzati può dare luogo anche a nuove opportunità e offrire vantaggi per le economie nazionali e locali grazie al capitale umano dei rifugiati, in particolare procurando competenze lavorative e creando una domanda di beni e servizi. Le misure dirette a utilizzare il potenziale rappresentato dai rifugiati in quanto fattore di sviluppo favoriscono l'autonomia dei rifugiati stessi e di conseguenza migliorano la qualità della protezione loro offerta, anche a vantaggio dei paesi ospitanti.

Il cambiamento climatico e il degrado ambientale stanno già esercitando un'influenza crescente sulla migrazione e sulla mobilità: attualmente i segnali indicano che in futuro la maggior parte degli spostamenti avverranno all'interno dei paesi in via di sviluppo o tra tali paesi[5].

Migrazione e mobilità esercitano una profonda incidenza, sia positiva che negativa, sul conseguimento di un sviluppo economico, sociale e ambientale sostenibile nei paesi di origine e destinazione, che siano a basso o medio reddito.

· Per i paesi di origine, i vantaggi economici della migrazione sono ben documentati: in particolare, la migrazione contribuisce a ridurre la povertà tramite i trasferimenti delle rimesse e gli investimenti delle diaspore. Anche il capitale finanziario, umano e sociale della diaspora può contribuire direttamente a raggiungere obiettivi di sviluppo sociale, compresi gli obiettivi di sviluppo del millennio (OSM) in materia di sanità e istruzione. Analogamente, le rimesse e gli altri contributi dei migranti possono aiutare le comunità di origine ad adeguarsi agli effetti negativi del cambiamento climatico. Le opportunità di lavoro all'estero possono inoltre contribuire a motivare i giovani ad acquisire le competenze adeguate. Tuttavia, lo sviluppo umano ha implicazioni complesse, come dimostrano le preoccupazioni relative alla "fuga dei cervelli" e alle conseguenze sociali negative della migrazioni per coloro che vengono lasciati nei paesi di origine. Ad esempio, la migrazione può incidere negativamente sugli OSM relativi alla sanità, contribuendo alla fuga dei cervelli e a una distribuzione diseguale degli operatori sanitari.

· Per i paesi di destinazione, una migrazione ben gestita può aiutare a colmare le lacune del mercato del lavoro, fornire manodopera per alimentare una trasformazione economica strutturale, favorire l'innovazione grazie al dinamismo dei migranti e contribuire ai sistemi di sicurezza sociale. La migrazione e la mobilità possono creare sfide per la gestione dell'urbanizzazione, ma sono d'altra parte vitali per il funzionamento delle città in quanto centri di crescita. In mancanza di una governance efficace, la migrazione può comportare costi notevoli, tra cui tensioni sociali con le popolazioni ospitanti — spesso sfruttate da forze populiste — e pressioni su risorse già scarse. Una migrazione incontrollata può altresì aggravare le minacce alla sicurezza, specialmente negli Stati fragili.

La migrazione rappresenta pertanto sia un'opportunità che una sfida per lo sviluppo: se da un lato ha senza dubbio contribuito positivamente agli sforzi per raggiungere molti OSM, dall'altro, se gestita male, provoca effetti negativi che possono ostacolare i progressi verso uno sviluppo sostenibile.

2.2.        La migrazione e il quadro di sviluppo post-2015

La Commissione si rallegra della crescente attenzione dedicata all'inserimento di fattori di sviluppo quali la migrazione e la mobilità nel programma di sviluppo post-2015 dell'ONU[6] e accoglie con favore le discussioni sulla possibilità di elaborare indicatori per valutare la qualità di vari aspetti della governance della migrazione. Occorre impegnarsi al massimo per fare in modo che il dialogo ad alto livello su tali questioni apporti un contributo importante ai fini del processo post-2015 in generale e sia integrato in quest'ultimo.

In tale contesto, le discussioni sulle dinamiche demografiche nell'agenda post-2015 e la conferenza internazionale su popolazione e demografia oltre il 2014 offrono una buona occasione per discutere sulle sfide e sulle opportunità che la migrazione e la mobilità creano per lo sviluppo, inclusi i collegamenti con le tendenze del mercato del lavoro a livello globale, le tendenze demografiche generali nelle diverse regioni e i movimenti di popolazioni all'interno dei paesi in via di sviluppo.

2.3.        Messaggi principali per il dialogo ad alto livello

· La migrazione e la mobilità devono essere riconosciute come fattori di sviluppo: la questione dev'essere affrontata da attori nel settore dello sviluppo a tutti i livelli e introdotta nel quadro di sviluppo post-2015. Promuovere una gestione efficace della migrazione è essenziale per massimizzare l'effetto positivo e minimizzare quello negativo della migrazione sullo sviluppo.

· Occorre ampliare il programma in materia di sviluppo e migrazione[7]. L'importanza crescente dei flussi migratori all'interno dei paesi in via di sviluppo e tra questi ultimi, e le connessioni positive e negative con lo sviluppo economico e sociale dovrebbero essere prese in considerazione nelle politiche di sviluppo nazionali e regionali.

· I collegamenti tra cambiamento climatico, degrado ambientale e migrazione meritano una maggiore attenzione, soprattutto nel contesto dello sviluppo.

3.           Tavola rotonda 2: Misure per garantire il rispetto e la protezione dei diritti umani di tutti i migranti, in particolare delle donne e dei minori, e per prevenire e combattere il traffico di migranti e la tratta di esseri umani e garantire una gestione ordinata, regolare e sicura dei flussi migratori

3.1.        I diritti umani di tutti i migranti

Il rispetto dei diritti dei migranti e dei rifugiati è una componente cruciale delle politiche dell'UE. L'Unione dispone di politiche avanzate per la protezione dei diritti dei migranti e nell'ultimo decennio ha adottato una serie di direttive volte a garantirne la parità di trattamento in settori quali l'occupazione, l'istruzione e la formazione. La parità è sancita nella Convenzione europea sui diritti dell'uomo e nella Carta dei diritti fondamentali dell'UE, che si applicano sia ai cittadini dell'Unione che a quelli di paesi terzi.

Le norme dell'UE in materia di migrazione hanno portato i diritti di sicurezza sociale dei migranti a livelli mai raggiunti. Ad esempio, dopo cinque anni di soggiorno regolare in uno Stato membro i cittadini di paesi terzi acquisiscono, purché rispettino determinate condizioni, gli stessi diritti di cui godono i cittadini nazionali in materia di prestazioni sociali, assistenza sociale e protezione sociale[8].

L'UE è impegnata nella lotta contro il razzismo, la xenofobia e la discriminazione dei migranti e delle persone appartenenti a famiglie migranti (come i migranti di seconda e terza generazione), garantisce un equo trattamento dei cittadini non UE e promuove una politica di integrazione che accorda loro diritti e obblighi analoghi a quelli dei cittadini dell'Unione. Ha elaborato vari strumenti a sostegno dell'integrazione dei migranti che soggiornano regolarmente sul suo territorio, tra cui il Fondo europeo per l'integrazione, il sito web europeo sull'integrazione, il Forum europeo sull'integrazione e il manuale sull'integrazione per politici e operatori.

L'UE si è impegnata a promuovere norme altrettanto elevate nella sua politica migratoria esterna. Rafforzare la protezione dei diritti umani dei migranti è una priorità trasversale nella sua cooperazione con i paesi terzi. L'Unione contribuisce a potenziare le politiche di integrazione e a promuovere la protezione dei diritti dei migranti e dei rifugiati nei paesi partner e da parte dei paesi partner, in particolare l'accesso a diritti fondamentali e ad altri diritti quali l'istruzione, la sanità, il lavoro e la libera circolazione, l'abolizione dell'apolidia, l'eliminazione del trattenimento arbitrario dei migranti, l'accesso alla giustizia e alla parità di trattamento con i cittadini nazionali in materia di occupazione.

I diritti dei migranti sono promossi tramite un quadro giuridico e normativo generale a livello internazionale. Fra i testi fondamentali la cui applicazione riguarda tanto i migranti che i cittadini nazionali figurano la Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo, i Patti delle Nazioni Unite relativi ai diritti civili e politici e ai diritti economici, sociali e culturali, la Convenzione di Ginevra del 1951 relativa allo status dei rifugiati e il relativo Protocollo del 1967, la Convenzione del 1954 sullo status degli apolidi, la Convenzione delle Nazioni Unite del 1961 sulla riduzione dell'apolidia, la Convenzione sui diritti del fanciullo, i due Protocolli di Palermo delle Nazioni Unite sulla tratta di persone e sul traffico di migranti, la Convenzione internazionale sull'eliminazione di tutte le forme di discriminazione razziale, la Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura e la Convenzione dell'OIL sul lavoro dignitoso per le lavoratrici e i lavoratori domestici. Occorre tuttavia impegnarsi a fondo per attuare meglio i quadri convenuti a livello internazionale e per applicare la protezione dei diritti umani dei migranti, in particolare a livello nazionale e regionale. Sarebbe importante a questo scopo formulare politiche e prendere iniziative volte a promuovere i diritti umani delle persone in situazione irregolare.

Gli Stati membri dell'UE non hanno firmato la Convenzione delle Nazioni Unite sulla protezione dei diritti di tutti i lavoratori migranti e dei membri delle loro famiglie, del 1990: la distinzione insufficiente, nella Convenzione, tra i diritti economici e sociali dei lavoratori immigrati regolarmente e di quelli in situazione irregolare non è in linea con le politiche nazionali e dell'Unione ed è divenuta pertanto un ostacolo fondamentale. Tuttavia, nella sostanza gli strumenti dell'UE forniscono un'ampia protezione sia per i migranti regolari che per quelli irregolari e spesso accordano loro garanzie addirittura maggiori di quelle previste dalla Convenzione. A lungo termine può essere opportuno rivedere il quadro normativo composito attualmente in vigore, in particolare lavorare per una nuova convenzione che riguardi i diritti di tutti i lavoratori migranti, adeguata alle realtà e alle sfide del 21° secolo.

3.2.        Una gestione ordinata, regolare e sicura della migrazione

Per informare i migranti dei loro diritti e delle procedure d'immigrazione, la Commissione ha aperto nel 2011 il portale europeo dell'immigrazione[9], che offre informazioni ai cittadini di paesi terzi che prevedono di trasferirsi nell'Unione. Il portale contiene informazioni pratiche sulle procedure in vigore in ciascuno Stato membro per ciascuna categoria di migranti. L'UE prevede inoltre di sostenere l'istituzione di centri specializzati di risorse per la migrazione e la mobilità in alcuni paesi partner, allo scopo di agevolare le procedure precedenti alla partenza, il rimpatrio e le misure di reintegrazione.

I movimenti misti nei quali persone diverse per contesti ed esigenze utilizzano le medesime rotte e i medesimi mezzi di trasporto creano problemi agli Stati, che devono esaminare le necessità di ogni gruppo. È cruciale che le autorità, nel gestire tali flussi, garantiscano la protezione internazionale a coloro che ne hanno necessità e che i migranti irregolari siano trattati in modo dignitoso, senza essere criminalizzati.

I migranti in situazione irregolare sono spesso più vulnerabili allo sfruttamento e agli abusi: la migrazione irregolare limita la potenzialità di sostenere i paesi di origine e aumenta la probabilità di esiti negativi in termini di sviluppo per i paesi di destinazione.

L'UE è fermamente determinata a mettere in atto la normativa e le politiche dirette a ridurre l'immigrazione irregolare, favorisce i percorsi della migrazione legale e cerca di prevenire e combattere quella illegale, anche tramite la gestione delle frontiere e politiche di rimpatrio e di riammissione. L'Unione interviene inoltre per sanzionare coloro che abusano dei migranti. Uno strumento fondamentale è costituito dalla direttiva sulle sanzioni ai datori di lavoro del 2009, che comprende disposizioni per ridurre l'ambiguità giuridica e per impedire lo sfruttamento degli immigrati in situazione irregolare. La direttiva non prevede alcuna sanzione contro i lavoratori migranti che soggiornano irregolarmente nell'UE, ma si concentra sui datori di lavoro che abusano di migranti in situazioni vulnerabili.

L'UE aiuta inoltre i paesi in via di sviluppo a rafforzare le loro politiche e capacità di garantire una gestione ordinata, regolare e sicura della migrazione, sostiene l'agenda per il lavoro dignitoso e la protezione sociale e incoraggia politiche dirette ad agevolare la mobilità dei lavoratori a livello regionale. Promuove altresì la gestione integrata delle frontiere come mezzo per garantire frontiere aperte e sicure e garantire il rispetto dei diritti alle frontiere, compreso il diritto di chiedere asilo.

Occorre concentrarsi maggiormente, a livello internazionale, sulle esigenze di assistenza e protezione dei migranti individuati in situazioni difficili e rischiose dal punto di vista umanitario, lungo il percorso o durante il soggiorno nei paesi ospitanti, con un'attenzione specifica alle donne, ai minori e ad altre persone che si trovano in situazioni particolarmente vulnerabili.

3.3.        La tratta degli esseri umani

L'impegno dell'UE per prevenire e combattere il traffico di migranti e per eradicare la tratta di esseri umani si riflette in numerose iniziative, misure e programmi di finanziamento avviati a partire dagli anni '90. Un notevole passo avanti è stato compiuto con l'adozione, nel 2011, della direttiva concernente la prevenzione e la repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime[10], che non riguarda unicamente l'aspetto dell'applicazione della legge ma mira anche a prevenire la criminalità e a garantire che le vittime della tratta siano protette e abbiano l'opportunità di ristabilirsi e reintegrarsi nella società. Inoltre, la strategia dell'UE per l'eradicazione della tratta degli esseri umani del 2012[11] ha introdotto misure dirette a migliorare la cooperazione e il coordinamento tra tutti coloro che lavorano nel settore della tratta, compresi i governi, la società civile e le organizzazioni internazionali. Tra le future azioni sono previsti il finanziamento di ricerche e progetti, la creazione di piattaforme, l'elaborazione di orientamenti e buone prassi, la formazione ecc.

Il problema della tratta di esseri umani è prioritario anche nella cooperazione esterna dell'UE ed è sistematicamente affrontato negli accordi e nei partenariati con i paesi terzi, nonché in tutti i dialoghi dell'UE su questioni di migrazione e mobilità.

3.4.        Messaggi principali per il dialogo ad alto livello

· Tutti gli Stati dovrebbero considerare la protezione dei diritti umani dei migranti come priorità politica trasversale e dovrebbero applicare gli strumenti internazionali in materia di diritti umani.

· Tutti gli Stati dovrebbero rispettare la dignità dei migranti e sostenerne i diritti fondamentali e i diritti umani, a prescindere dal loro status giuridico, impegnandosi a proteggere i richiedenti asilo e i migranti vulnerabili, quali i minori non accompagnati, le vittime della tratta, le donne e i minori, e dando loro la possibilità di prendere iniziative.

· Tutti gli Stati dovrebbero elaborare politiche nazionali per l'integrazione dei migranti nelle loro società e per la prevenzione e la lotta contro la xenofobia e la discriminazione, anche nei confronti di persone appartenenti a famiglie migranti. Dovrebbero intervenire contro ogni forma di sfruttamento di lavoratori migranti, tanto regolari quanto irregolari, applicando fra l'altro sanzioni efficaci contro coloro che impiegano lavoratori stranieri in situazione irregolare.

· Tutti gli Stati dovrebbero ratificare e applicare gli strumenti internazionali sulla lotta contro il traffico di migranti e la tratta di esseri umani. Dovrebbero istituire politiche nazionali e regionali contro la tratta di esseri umani, o aggiornare quelle già esistenti, e intensificare la cooperazione in materia di prevenzione, perseguimento dei trafficanti e protezione delle vittime.

· Occorre sottolineare l'importanza di fornire ai (potenziali) migranti informazioni sulle procedure d'immigrazione, sui loro diritti e sulle condizioni economiche e sociali nel paese di destinazione previsto.

4.           Tavola rotonda 3: Rafforzare i partenariati e la cooperazione sulle migrazioni internazionali, potenziare i meccanismi diretti a integrare efficacemente la migrazione nelle politiche di sviluppo e promuovere la coerenza a tutti i livelli

4.1.        Partenariati e cooperazione

Per aumentare l'incidenza positiva della migrazione sui paesi di origine e di destinazione, nonché sui migranti stessi, è essenziale che i paesi concludano partenariati internazionali efficaci.

L'UE è impegnata in un dialogo e in una cooperazione approfonditi con una vasta gamma di paesi e regioni. Tale cooperazione riguarda tutte e quattro le priorità, parimenti importanti, dell'AGMM: i) organizzare meglio la migrazione legale e favorire la mobilità, ii) prevenire e combattere l'immigrazione clandestina e debellare la tratta di esseri umani, iii) massimizzare l'incidenza della migrazione e della mobilità sullo sviluppo, iv) promuovere la protezione internazionale.

L'UE ha avviato dialoghi regionali e bilaterali in materia di migrazione e mobilità con i suoi vicini e altri partner prioritari, che hanno permesso di individuare le priorità comuni per la cooperazione lungo le rotte migratorie. Sono stati istituiti due quadri bilaterali specifici, i partenariati per la mobilità e le agende comuni su migrazione e mobilità, per consentire dialoghi politici e cooperazioni operative approfonditi e mirati con i paesi partner in tutti i settori dell'approccio globale. Sono negoziati e applicati strumenti giuridici in materia, tra cui accordi di facilitazione del rilascio dei visti (uniti ad accordi di riammissione) per agevolare i contatti tra le popolazioni dell'UE e quelle di alcuni partner prioritari. Vengono finanziati numerosi programmi e iniziative.

Tutti i dialoghi politici sulla migrazione e sullo sviluppo dovrebbero essere inclusivi e coinvolgere, laddove opportuno, attori non governativi quali il settore privato, le organizzazioni di datori di lavoro e lavoratori, il mondo accademico e la società civile, nonché le organizzazioni di migranti e quelle che si occupano dei diritti umani.

4.2.        Integrare la migrazione nelle politiche di sviluppo

Integrare gli aspetti relativi all'immigrazione e all'emigrazione nelle strategie di sviluppo a tutti i livelli è un primo passo vitale per promuovere quadri di governance diretti a massimizzare il potenziale di sviluppo della migrazione e della mobilità. I progressi restano però insufficienti, in particolare per quanto riguarda strategie dei paesi partner quali i "documenti strategici di riduzione della povertà".

Occorre promuovere ulteriormente l'integrazione della migrazione nelle strategie di sviluppo nazionali. Assumendo come punto di partenza il modello di sviluppo, gli obiettivi e le priorità dei paesi partner, gli esercizi volti a inserire la questione migratoria nelle strategie di sviluppo nazionali e settoriali possono aumentare notevolmente la responsabilizzazione, la sostenibilità e la coerenza delle azioni volte a massimizzare l'incidenza della migrazione sullo sviluppo. Le iniziative dovrebbero basarsi su un approccio pluralistico, riunendo tutti i ministeri competenti.

Occorre progredire ulteriormente anche per quanto riguarda i donatori, compresa la Commissione. Quest'ultima si è impegnata a fondo per fare della migrazione un settore prioritario nella cooperazione esterna, impegnando quasi un miliardo di euro in oltre 400 progetti collegati alla migrazione tra il 2004 e il 2012. La cooperazione esterna dell'UE ha raggiunto buoni risultati nel potenziamento delle capacità di gestione delle migrazioni, in linea con la politica migratoria esterna dell'UE e con gli obiettivi di riduzione della povertà.

Tuttavia, l'aumento della mobilità delle persone rende necessari ulteriori sforzi per garantire che le iniziative di sviluppo dell'UE in settori quali l'occupazione, i diritti umani, il commercio, l'agricoltura e l'ambiente siano basati sul pieno riconoscimento del potenziale di una migrazione e una mobilità ben gestite, quali fattori di sviluppo.

Per sostenere le iniziative volte a sensibilizzare tutti gli attori dello sviluppo sull'importanza della migrazione, è necessario aumentare le informazioni circa il modo in cui la migrazione può favorire o ostacolare il progresso in direzione degli obiettivi di sviluppo, specialmente nei settori più influenzati da questioni di demografia o di occupazione. Occorrono anche strumenti per tradurre queste conoscenze in orientamenti operativi, onde evitare che l'impegno politico per l'integrazione delle questioni migratorie rimanga inutile.

Nel 2005 la Commissione è stata in prima linea nell'utilizzare i profili migratori nella programmazione dello sviluppo, in quanto strumenti efficaci per elaborare dati comparabili e sostenere il processo decisionale in materia di sviluppo. Brevi profili migratori possono costituire fonti utili di dati comparabili sui flussi migratori, ad esempio ricorrendo agli indicatori principali elaborati dal Gruppo globale per le migrazioni (GMG) e alla guida "Migration Profiles – making the most of the process" (Profili migratori — utilizzare al meglio il procedimento).

Negli ultimi anni l'UE ha fortemente sostenuto il ricorso a "profili migratori estesi", che associano tutti i soggetti interessati in un processo specifico per ogni paese. La titolarità spetta al paese partner e la sostenibilità è garantita tramite un potenziamento delle capacità necessarie. La Commissione si impegna a sostenere i paesi partner che intendono utilizzare profili migratori estesi a comprendere meglio l'incidenza generale della migrazione sul loro sviluppo economico, sociale e ambientale, come base per interventi politici più mirati.

Un'effettiva coerenza politica è di vitale importanza per integrare la migrazione nelle politiche di sviluppo e andrebbe realizzata a tutti i livelli e tra tutti i livelli di iniziativa, compresi quadri nazionali come i "documenti strategici di riduzione della povertà", ma anche a livello regionale, locale e multilaterale. L'UE stessa illustra bene il modo in cui la cooperazione regionale può promuovere la coerenza delle politiche per lo sviluppo in materia di migrazione. L'obbligo di tale coerenza è sancito dal trattato UE e per attuarlo è stata sviluppata una serie di strumenti operativi, tra cui le relazioni semestrali[12].

La pianificazione dello sviluppo svolta dalle autorità locali garantisce una maggiore attenzione alla migrazione e allo sviluppo nei dibattiti. Il ruolo delle amministrazioni comunali è centrale, in quanto la crescente migrazione e l'urbanizzazione sono fenomeni connessi tra loro che esercitano un profondo impatto sulle società di tutto il mondo. Le città possono agire in quanto catalizzatrici del cambiamento sociale. Ma nel Sud del mondo le città devono affrontare sfide importanti, tra cui quella di un'urbanizzazione sostenibile. Occorre favorire lo scambio di conoscenze ed esperienze tra città su questioni quali l'accesso al mercato del lavoro, l'integrazione, la pianificazione urbana e le infrastrutture, in particolare sui modi per promuovere il contributo che i migranti possono portare alla città/regione, ad esempio creando una rete che colleghi tra loro città e regioni urbane su tali questioni specifiche.

4.3.        Coerenza multilaterale nella governance della migrazione

La Commissione riconosce il notevole contributo offerto dal Rappresentante speciale del Segretario generale su migrazione internazionale e sviluppo, nel promuovere questioni di migrazione e sviluppo, e il potenziale ruolo del GMG in quanto organo di coordinamento interistituzionale sulla migrazione. Rafforzare il coordinamento su questioni migratorie tra tutte le agenzie competenti dell'ONU potrebbe offrire un utile contributo a una politica globale più coerente su migrazione e sviluppo. L'Organizzazione internazionale per le migrazioni (OIM), la principale organizzazione internazionale attiva in questo settore, dovrebbe assumere un ruolo proattivo nel potenziare il coordinamento con il sistema delle Nazioni Unite. Il Rappresentante speciale può svolgere una funzione importante a questo scopo, specialmente fornendo un'interfaccia efficace di gestione all'interno del sistema ONU, in particolare con il GMG. Il Forum globale su migrazione e sviluppo ha dimostrato la sua validità per una discussione franca e aperta e ha rafforzato il dialogo e lo scambio con la società civile, comprese le organizzazioni di migranti. Il carattere informale dell'iniziativa ha inoltre creato un clima di fiducia tra i partecipanti, che è opportuno mantenere. Si potrebbe progredire ulteriormente in materia di follow-up e monitoraggio dell'attuazione delle raccomandazioni del Forum globale. Occorre inoltre impegnarsi maggiormente, in linea con le priorità della presidenza del Forum del 2014, per concentrare di più l'attenzione del Forum stesso sullo sviluppo.

L'UE continuerà ad essere un partner attivo e determinato nella cooperazione multilaterale. In quanto persona giuridica dotata di competenze specifiche nel settore della migrazione e dello sviluppo, e conformemente al trattato di Lisbona, l'Unione dovrebbe assumere un ruolo adeguato in tutti gli organismi internazionali competenti in materia di migrazione.

4.4.        Messaggi principali per il dialogo ad alto livello

· Tutti gli Stati dovrebbero impegnarsi nel dialogo e nella cooperazione internazionale con i partner per individuare priorità comuni e rafforzare la governance bilaterale e regionale della migrazione. Occorre inoltre favorire un impegno deciso della società civile nella pianificazione globale, regionale, nazionale e locale su migrazione e sviluppo.

· I donatori e altri attori dello sviluppo dovrebbero integrare efficacemente le questioni di migrazione e mobilità nelle loro politiche e nei loro strumenti di sviluppo. È necessario raccogliere maggiori prove sui collegamenti tra mobilità e sviluppo e sviluppare strumenti operativi per sostenere l'integrazione della migrazione.

· Per massimizzare i vantaggi che la migrazione può apportare allo sviluppo, occorrono maggiori sforzi diretti a formare una base di conoscenze sufficiente. Bisogna cercare di raggiungere un consenso sui tipi di dati e di relazioni necessari per fornire sintesi affidabili e comparabili sulle questioni migratorie a livello regionale e globale. È opportuno esplorare meccanismi per la condivisione di dati nazionali quali i profili migratori, e incoraggiare iniziative volte ad aiutare i paesi in via di sviluppo a rafforzare le proprie capacità di raccogliere e analizzare dati sui collegamenti tra migrazione, mobilità e sviluppo. Occorre promuovere un coordinamento efficace nel settore della raccolta di dati e della ricerca a livello mondiale.

· Le agenzie dell'ONU e le organizzazioni internazionali dovrebbero impegnarsi in un programma pienamente integrato e coordinato in materia di migrazione internazionale, in modo da evitare sovrapposizioni di competenze e sprechi delle già scarse risorse.

5.           Tavola rotonda 4: La mobilità dei lavoratori a livello internazionale e regionale e il suo impatto sullo sviluppo

5.1.        La mobilità del lavoro

L'UE illustra ottimamente con il suo stesso esempio come ottenere l'integrazione a livello regionale e come questa contribuisca allo sviluppo. Ha infatti costruito uno spazio economico unico e uno spazio unico di libera circolazione, nel quale più di 480 milioni di cittadini europei possono viaggiare, studiare, lavorare e soggiornare. Sta inoltre costruendo progressivamente un mercato del lavoro integrato dell'UE e ha creato sistemi per il riconoscimento delle qualifiche professionali e la trasferibilità dei diritti sociali e pensionistici tra gli Stati membri. La mobilità del lavoro all'interno dell'UE ha prodotto numerosi vantaggi, tra cui una maggiore convergenza economica e una condivisione delle competenze tra Stati membri, maggiori trasferimenti di rimesse all'interno dell'UE e minore pressione su mercati del lavoro colpiti da alti tassi di disoccupazione. Alcuni strumenti giuridici dell'UE[13] accordano a cittadini di paesi terzi diritti di mobilità che consentono loro di vivere e lavorare in un altro Stato membro.

Nell'odierna economia globalizzata e altamente competitiva, e nonostante gli attuali tassi elevati di disoccupazione nell'UE, la migrazione di lavoratori di paesi terzi contribuirà anche agli sforzi dell'Unione per creare una forza lavoro altamente qualificata e adattabile, idonea a fronteggiare le sfide demografiche ed economiche in evoluzione. L'UE è determinata a utilizzare al meglio la sua forza lavoro interna, inclusi gli immigrati che già soggiornano legalmente nel suo territorio, aprendo al contempo strade per la migrazione economica nei settori in cui emergono carenze di forza lavoro e competenze.

Con l'aumento della mobilità internazionale (del lavoro), è necessario intensificare gli sforzi in settori quali il riconoscimento delle qualifiche acquisite all'estero, studiare la questione della trasferibilità dei diritti pensionistici e altri diritti previdenziali, anche, laddove possibile, a livello internazionale. Ad esempio, il consiglio inter-agenzie sulla protezione sociale istituito dal G20 nel 2011 dovrebbe valutare la possibilità di affrontare la questione della protezione sociale dei migranti.

La mobilità regionale dei lavoratori è anch'essa un elemento cruciale della migrazione nelle regioni in via di sviluppo, dove rappresenta una strategia vitale di sussistenza. La mobilità del lavoro contribuisce a un migliore incontro fra domanda e offerta sul mercato del lavoro. Man mano che aumenta la redistribuzione della ricchezza a livello mondiale, vari paesi in via di sviluppo stanno diventando sempre di più paesi di destinazione per la migrazione interregionale dei lavoratori. La crisi economica globale ha effettivamente causato un aumento dei trasferimenti di lavoratori da Stati membri dell'UE ad alcuni paesi dell'America latina e dell'Africa. Tuttavia, i quadri di governance della migrazione dei lavoratori sono ancora poco sviluppati in molti paesi di destinazione a basso e medio reddito e dovrebbero essere potenziati per promuovere l'incidenza della migrazione sullo sviluppo e garantire una protezione adeguata e condizioni di lavoro dignitose per i lavoratori migranti.

Occorre inoltre prestare una specifica attenzione al ruolo delle organizzazioni regionali in questo settore, che sono in condizioni idonee per migliorare la governance della mobilità regionale dei lavoratori. L'UE è ben disposta a condividere le sue esperienze di gestione della mobilità del lavoro, anche con organizzazioni regionali di paesi a basso e medio reddito.

5.2.        Messaggi principali per il dialogo ad alto livello

· Tutti gli Stati dovrebbero rivedere le attuali barriere alla mobilità delle persone, allo scopo di abbattere quelle che non sono giustificate dal punto di vista della sicurezza e ostacolano inutilmente la competitività economica e l'integrazione regionale. Particolare attenzione va accordata all'agevolazione dell'accesso di viaggiatori in buona fede e alla riduzione dei costi per ottenere documenti e delle spese di assunzione. In tale contesto, bisogna valutare l'opportunità di organizzare una conferenza su mobilità del lavoro e sviluppo a livello internazionale, nel quadro delle Nazioni Unite.

· È opportuno sostenere i processi e le organizzazioni regionali responsabili della promozione di una gestione ordinata della migrazione e della mobilità intraregionale tra paesi in via di sviluppo.

· Bisogna promuovere la mobilità intraregionale della forza lavoro, programmi di sviluppo delle competenze e regimi di certificazione e riconoscimento delle competenze, specialmente in settori che registrano carenze di personale qualificato e che potrebbero beneficiare della presenza di lavoratori immigrati. Parallelamente occorrono analisi affidabili delle tendenze relative al fabbisogno di competenze tra regioni[14], su cui basare i programmi di sviluppo delle competenze e le opportunità di mobilità.

· Occorre agevolare la migrazione circolare per promuovere lo sviluppo economico e sociale dei paesi di origine e di destinazione.

· Bisogna inoltre promuovere un accesso effettivo alla sicurezza sociale nei paesi ospitanti e la trasferibilità dei diritti sociali e pensionistici, anche tramite accordi bilaterali o regionali, in quanto ciò potrebbe agevolare la mobilità e la migrazione circolare, oltre a costituire un disincentivo al lavoro irregolare.

6.           Le prossime tappe per l'UE: rafforzare il nesso sviluppo-migrazione

I messaggi fondamentali indicati sopra si rivolgono alla comunità mondiale, ma molte iniziative possono e devono essere prese nel quadro delle politiche e dei programmi dell'Unione europea.

Nell'ambito della politica migratoria esterna, l'UE ha già conseguito notevoli progressi nell'aumentare l'incidenza dell'immigrazione verso il suo territorio sullo sviluppo dei paesi di origine. L'Unione intende continuare a lavorare nei settori 'tradizionali' dell'agenda (rimesse, diaspore, fuga dei cervelli, migrazione circolare).

Tuttavia, le sfide e le opportunità a cui si trovano di fronte i paesi partner per quanto riguarda il nesso tra sviluppo e migrazione sono più vaste e complesse di quelle affrontate finora. La Commissione farà in modo che le future azioni dell'UE in materia di migrazione e sviluppo diventino veramente generali, affrontando tutte le incidenze positive e negative che le varie forme di migrazione possono avere sullo sviluppo economico, sociale e ambientale sostenibile nei paesi di origine e destinazione a basso e medio reddito. Per questo è necessario mettere al centro delle iniziative il problema dello sviluppo. Tradurre questo approccio olistico in azione richiede misure, specialmente nel contesto della politica di sviluppo dell'UE, che affrontino meglio una serie di questione, in particolare:

· estendere l'azione svolta nei settori 'tradizionali' della migrazione e dello sviluppo al contesto Sud-Sud, soprattutto individuando mezzi per agevolare i flussi di rimesse tra paesi in via di sviluppo e sostenendo la ricerca destinata a chiarire il ruolo svolto dalle comunità di diaspora nei paesi a basso e medio reddito, in quanto fattori di sviluppo dei paesi di origine;

· studiare metodi per ridurre i costi e aumentare i benefici della migrazione e della mobilità verso paesi di destinazione a basso e medio reddito, con particolare attenzione ai flussi interni alle singole regioni; a questo proposito va promossa la coerenza tra le politiche di occupazione nazionali e una migrazione attiva della forza lavoro;

· approfondire la comprensione delle conseguenze sociali ed economiche della migrazione per lo sviluppo, specialmente in settori quali la sanità, l'istruzione, l'occupazione e l'agricoltura;

· prendere iniziative per integrare pienamente la migrazione forzata nel programma su sviluppo e migrazione e garantire che i rifugiati e altre persone costrette a migrare siano incluse nella pianificazione a lungo termine per lo sviluppo; in particolare, la Commissione si adopererà affinché le situazioni in cui rifugiati restano tali per lungo tempo siano inserite nel programma di sviluppo, per garantire che i governi dei paesi ospitanti tengano conto di tali problemi e di possibili contributi positivi, in modo da evitare futuri sfollamenti e impegnarsi di più per trovare soluzioni sostenibili.

· esplorare ulteriormente e affrontare le connessioni tra cambiamento climatico, degrado ambientale e migrazione, in particolare l'importanza dell'adattamento ai cambiamenti climatici e della riduzione del rischio di calamità per diminuire gli sfollamenti, e il ruolo della migrazione come strategia per rafforzare l'adattamento ai cambiamenti climatici e la riduzione del rischio di calamità;

· esplorare ulteriormente i nessi tra mobilità e sviluppo, tra cui la relazione tra mobilità interna e mobilità internazionale e tra mobilità e urbanizzazione.

La Commissione intende inoltre promuovere, nel contesto dell'AGMM e del Programma di cambiamento, una governance della migrazione e un'effettiva coerenza politica a tutti i livelli, allo scopo di accrescere il potenziale di migrazione e mobilità in quanto fattori di sviluppo. In particolare, la Commissione intende:

i)            promuovere l'integrazione della migrazione nelle strategie di sviluppo. Per quanto riguarda la cooperazione allo sviluppo dell'UE, la Commissione continuerà a elargire finanziamenti tematici mirati e raddoppierà gli sforzi per inserire la dimensione migratoria nelle iniziative per lo sviluppo in altri settori, laddove opportuno. È inoltre disposta ad aiutare i paesi in via di sviluppo a integrare la migrazione, anche sostenendo profili migratori estesi e strategie nazionali di migrazione;

ii)            rafforzare la governance della migrazione e la cooperazione nei paesi in via di sviluppo e tra di essi, specialmente a livello regionale, per migliorare i risultati in termini di sviluppo tra paesi di origine, di transito e di destinazione. La Commissione è disposta a favorire il potenziamento delle capacità in tutti i settori interessati, anche condividendo le sue esperienze di promozione dei diritti umani dei migranti, integrazione, sistemi di migrazione del lavoro, asilo e protezione internazionale, lotta contro il traffico di migranti e la tratta di persone, gestione integrata delle frontiere ecc. Tali misure dovrebbero essere pienamente coerenti con gli obiettivi migratori delle rispettive strategie di sviluppo;

iii)           promuovere ulteriormente l'impostazione incentrata sui migranti come priorità trasversale di tutte le iniziative dell'UE in materia di migrazione e sviluppo, aiutando i migranti a contribuire più efficacemente allo sviluppo. Le iniziative dovrebbero basarsi sulla consapevolezza dell'incidenza di queste azioni a livello individuale e comunitario, anche sui migranti stessi, sulle comunità ospitanti e su coloro che rimangono nel paese di origine.

La Commissione presenterà relazioni sui progressi conseguiti riguardo alle iniziative sopra citate nella sua relazione sull'AGMM, pubblicata ogni due anni, nonché nella sua relazione sull'attuazione del Programma di cambiamento.

7.           Conclusione

L'Unione europea ha creato uno spazio di libera circolazione delle persone tra i paesi europei, che è fonte di ispirazione per molti paesi del mondo. In uno spirito di partenariato, ha promosso una politica migratoria esterna equilibrata e globale. È il principale donatore mondiale di assistenza per lo sviluppo e continuerà a fornire un sostegno sostanziale nei prossimi anni. Disposta a condividere le sue esperienze con i paesi e le organizzazioni interessati, l'UE esprime la speranza che il dialogo ad alto livello del 2013 segni l'inizio di una nuova epoca di cooperazione mondiale in materia di migrazione e sviluppo.

La Commissione invita tutte le agenzie e le organizzazioni internazionali competenti nel settore della migrazione e dello sviluppo a seguire un approccio più coerente, generale e meglio coordinato a livello globale, necessario per consentire alla comunità mondiale di fare tesoro delle opportunità e di affrontare le sfide associate alla migrazione internazionale. Nell'odierno mondo globalizzato tutti i paesi si trovano di fronte a sfide analoghe, anche per quanto riguarda la migrazione e lo sviluppo, ma affrontano la situazione in modi diversi, in quanto sono diverse le loro priorità, le loro dimensioni e le loro caratteristiche demografiche ed economiche. La cooperazione internazionale è quindi indispensabile per far sì che le persone che migrano in cerca di una vita migliore siano in grado di esercitare i loro diritti in un ambiente sicuro.

La Commissione invita i responsabili politici e gli operatori competenti per lo sviluppo a impegnarsi maggiormente per rafforzare il nesso tra sviluppo e migrazione, sia inserendo meglio le questioni di migrazione e mobilità nella programmazione dello sviluppo, sia aumentando la partecipazione ai consessi internazionali in materia. I processi di sviluppo si basano sulla mobilità, che è necessaria per garantire un incontro efficiente tra domanda e offerta sul mercato del lavoro e agevola i trasferimenti di capitale sociale, finanziario e umano. Lo sviluppo favorisce inoltre la mobilità, fornendo maggiori risorse alle persone che intendono migrare in cerca di opportunità. In futuro la mobilità sarà ulteriormente favorita da una serie di processi tra cui la redistribuzione della ricchezza e l'integrazione economica a livello mondiale, ma anche il degrado ambientale collegato ai cambiamenti climatici. Se vuole adattarsi al 21° secolo, la riflessione sullo sviluppo deve pertanto tenere pienamente conto del ruolo della migrazione e della mobilità in quanto fattori di sviluppo e riconoscere la funzione essenziale di una governance efficace della migrazione per limitare i potenziali effetti negativi della migrazione sullo sviluppo.

Infine, la Commissione invita i responsabili politici e gli operatori competenti per la migrazione a tenere pienamente conto dei problemi relativi allo sviluppo nelle politiche migratorie e ad assumere maggiori responsabilità nel garantire il rispetto e la protezione dei diritti umani di tutti i migranti in tutti gli aspetti della governance della migrazione. La migrazione e la mobilità si basano sulla libertà: occorre dare a ogni individuo l'opportunità e la capacità di cambiare la propria situazione economica e sociale. Il rispetto dei diritti umani non incide soltanto sul singolo migrante, ma produce vantaggi anche per la società di origine del migrante e per quella in cui questi vive e lavora. Dare agli individui la possibilità di esercitare i propri diritti è una strategia vincente, sia per una governance efficace della migrazione, sia per uno sviluppo sostenibile.

Il dialogo ad alto livello del 2013 dovrebbe aiutare a rispondere alle odierne sfide globali, specialmente promuovendo l'inclusione della migrazione e della mobilità, quali visibili priorità trasversali, nel quadro di sviluppo post-2015, in quanto fattori riconosciuti dello sviluppo mondiale.

[1]               Risoluzione dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite 67/219, del 21 dicembre 2012.

[2]               COM(2011) 743 definitivo: comunicazione su "L'approccio globale in materia di migrazione e mobilità".

[3]               COM(2011) 637 definitivo: comunicazione "Potenziare l'impatto della politica di sviluppo dell'Unione europea: un programma di cambiamento".

[4]               Una serie di suggerimenti a tale proposito figura nel documento di lavoro dei servizi della Commissione su migrazione e sviluppo (SEC(2011) 1353 definitivo) allegato alla comunicazione della Commissione sull'approccio globale in materia di migrazione e mobilità del 18 novembre 2011.

[5]               SWD(2013) 138 definitivo: documento di lavoro dei servizi della Commissione su cambiamenti climatici, degrado ambientale e migrazione.

[6]               La posizione della Commissione europea sul programma di sviluppo post-2015 è ulteriormente elaborata nella comunicazione COM(2013) 92 final, "Un'esistenza dignitosa per tutti: sconfiggere la povertà e offrire al mondo uno sviluppo sostenibile".

[7]               Nella sezione 6 sono descritte le iniziative da prendere a livello dell'UE a questo scopo.

[8]               Articolo 11 della direttiva 2003/109/CE del Consiglio relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo, GU L 16 del 23.1.2004.

[9]               http://ec.europa.eu/immigration

[10]             2011/36/UE.

[11]             COM(2012) 286 definitivo.

[12]             Si veda il documento di lavoro dei servizi della Commissione dal titolo "Relazione dell'UE sulla coerenza delle politiche per lo sviluppo del 2011”, SEC(2011) 1627 definitivo.

[13]             La direttiva sui soggiornanti di lungo periodo (2003/109/CE) o la direttiva sulla Carta blu (2009/50/CE).

[14]             A questo scopo l'UE ha elaborato una panoramica delle competenze (in via di sviluppo): http://euskillspanorama.ec.europa.eu/.