COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE E AL COMITATO DELLE REGIONI Verso un quadro normativo europeo approfondito relativo al gioco d'azzardo on-line /* COM/2012/0596 final */
INDICE 1. Introduzione. 3 2. sfide fondamentali e risposte proposte. 5 2.1. Conformità dei regimi
normativi nazionali al diritto dell’UE. 5 2.2. Rafforzare la supervisione, la
cooperazione amministrativa e l’effettiva..................................
applicazione della legge. 7 2.2.1. Sorveglianza e controllo
adeguati negli Stati membri 8 2.2.2. Intensificare la cooperazione amministrativa transfrontaliera. 8 2.2.3. Assicurare un controllo
efficace a livello nazionale. 9 2.3. Tutela dei consumatori e dei
cittadini 10 2.3.1. Verso un elevato livello di
protezione nell’UE. 11 2.3.2. Garantire la tutela dei minori 11 2.3.3. Aumentare la pubblicità responsabile. 12 2.3.4. Prevenire il gioco d’azzardo
problematico e la dipendenza. 12 2.4. Prevenzione delle frodi e del
riciclaggio di denaro. 14 2.4.1. Ampliare le misure di lotta
al riciclaggio di denaro. 14 2.4.2. Lotta al furto d’identità e
ad a altre forme di criminalità informatica. 14 2.4.3. Preservare la sicurezza delle
attrezzature di gioco. 15 2.5. Preservare l’integrità dello
sport ed evitare il fenomeno delle partite truccate. 15 2.5.1. Promuovere la cooperazione
tra le parti interessate. 16 2.5.2. Messa a punto di misure di
lotta alle partite truccate. 16 2.5.3. Garantire un’efficace
deterrenza per le partite truccate. 17 2.5.4. Promozione della cooperazione internazionale. 17 3. Conclusioni 18
Introduzione Il gioco d’azzardo
on-line, o a distanza[1] è un’attività
di servizio in rapida espansione nell’UE, con tassi di crescita annua di quasi
il 15%[2]. Stando
alle previsioni, nel 2015 le entrate annue si aggireranno intorno ai
13 miliardi di euro: rispetto ai 9,3 miliardi di euro del 2011, si
tratterebbe di un tasso di crescita totale di quasi il 40%[3]. La
rilevanza economica del settore è attestata anche dall’elevato livello d’innovazione
del settore nell’UE e dall’aumento del gettito fiscale generato negli Stati
membri. La rapidità dello
sviluppo delle tecnologie telematiche degli ultimi anni ha favorito l’offerta
di giochi d’azzardo attraverso canali telematici di distribuzione di vario
tipo: internet e altri mezzi di comunicazione elettronica o telematica, quali
telefono cellulare o televisione digitale. L’ambiente a distanza implica, per
sua stessa natura, che i siti di gioco possono operare nell’UE eludendo
qualsiasi forma di controllo delle autorità di regolamentazione nell’UE. I
consumatori europei cercano anche oltre frontiera servizi di gioco d’azzardo
on-line che, se non adeguatamente regolamentati, li espongono a rischi
rilevanti. La varietà dell’offerta e l’aumento costante della domanda di
servizi di gioco d’azzardo a distanza pongono varie sfide in termini di
attuazione adeguata degli obiettivi di ordine pubblico a livello nazionale,
unionale e internazionale. Nel 2011 la
Commissione ha adottato il Libro verde sul gioco d’azzardo on-line nel mercato
interno[4].
L’intento perseguito in tale consultazione pubblica era tracciare un quadro
completo della situazione esistente, agevolare lo scambio delle migliori
pratiche tra gli Stati membri e stabilire in che modo, tenuti nel debito conto
gli obiettivi di ordine pubblico e fatto salvo il mercato interno, i diversi
modelli nazionali di regolamentazione del gioco potessero coesistere e se fosse
necessaria un’azione specifica a livello UE al fine di migliorarne la coerenza.
Le risposte alla consultazione differiscono in termini sia di contenuti che di
strumenti da impiegare per le iniziative UE. Nell’insieme al momento non pare
opportuno proporre una normativa UE specifica al settore. Unanime è nondimeno
la richiesta d’azione politica a livello UE e le risposte permettono di
individuare chiaramente i settori prioritari in cui è necessario intervenire. Scopo della presente
comunicazione, e del relativo documento di lavoro dei servizi della Commissione
che l’accompagna[5],
è individuare le sfide fondamentali che pone la coesistenza dei regimi
normativi nazionali nell’ambito del mercato interno, tentando di apportarvi
risposte sotto forma di interventi da attuare a livello sia nazionale sia
unionale. Il documento di lavoro dei servizi della Commissione riporta
informazioni più particolareggiate tratte dall’analisi delle risposte al Libro
verde, le iniziative proposte nel piano d’azione in questione e i relativi
dati. Per suggerire risposte alle varie e diverse questioni che si pongono sul
gioco d’azzardo a distanza, la Commissione si è ispirata alle buone pratiche
seguite nell’UE e negli Stati membri. L’evoluzione
registrata nell’offerta e nella promozione del gioco d’azzardo on-line nell’UE
impone una chiarezza maggiore. La presente comunicazione propone una
combinazione di iniziative e misure che spazia su una serie di problemi, nell’intento
di migliorare la certezza del diritto e di stabilire politiche fondate sugli
elementi concreti disponibili. Nel pieno rispetto dei principi di sussidiarietà
e proporzionalità, gli interventi in questione mettono in luce cinque settori
prioritari per affrontare le sfide che si pongono nell’UE: - conformare i regimi normativi nazionali al diritto dell’UE; - potenziare
la cooperazione amministrativa e l’applicazione effettiva della legge; - tutelare
i consumatori e cittadini, i minori[6] e i
gruppi vulnerabili; - prevenire
le frodi e il riciclaggio di denaro; - preservare
l’integrità dello sport ed impedire il fenomeno delle partite truccate. Gli interventi
proposti vertono principalmente sui servizi di gioco d’azzardo on-line con le
relative questioni connesse alla libera circolazione dei servizi
(articolo 56 TFUE) e alla libertà di stabilimento (articolo 49 TFUE),
alla luce dell’incremento del gioco a distanza registrato nell’UE e della
nutrita offerta transnazionale di tali servizi. Vari interventi sono tuttavia
pertinenti ai servizi di gioco d’azzardo sia a distanza sia in loco[7]. La
presente comunicazione risponde infine alle conclusioni del Consiglio sul
quadro relativo ai giochi d’azzardo e alle scommesse negli Stati membri dell’Unione
europea[8],
a una serie di relazioni della presidenza[9], alla risoluzione del
Parlamento europeo sul gioco d’azzardo on‑line nel mercato interno[10]
e al parere del Comitato economico e sociale europeo[11].
1.
sfide fondamentali e
risposte proposte
Sebbene in via di
principio gli Stati membri siano liberi di scegliere gli obiettivi delle
rispettive politiche sui giochi di sorte e di fissare nei particolari il
livello di tutela che intendono offrire, i regimi normativi nazionali devono
essere conformi al diritto dell’UE e ai principi e alle regole del mercato interno.
Assicurare la conformità delle normative nazionali al trattato costituisce
pertanto un presupposto del successo della politica dell’UE sul gioco a
distanza. Dato il tipo di sfide
poste dallo sviluppo del mercato dei giochi a distanza, con le loro
implicazioni per ciascuno Stato membro, gli Stati membri non possono affrontare
efficacemente tali sfide da soli e fornire individualmente un’offerta di
servizi di gioco d’azzardo a distanza che sia adeguatamente disciplinata e
sufficientemente sicura. Gli interventi della Commissione sulla cooperazione
amministrativa aiuteranno gli Stati membri a comprendere meglio i reciproci
regimi normativi, a condividere le buone pratiche e a migliorare la convergenza
nell’affrontare i problemi comuni. Una collaborazione maggiore e di lungo
periodo fra gli Stati membri migliorerebbe inoltre la capacità dell’UE di
affrontare più efficacemente la questione del gioco d’azzardo nella sua
dimensione internazionale. Migliorare la tutela
dei consumatori e l’ambiente normativo è nell’interesse di tutti gli Stati
membri e soggetti interessati. Lo sviluppo di una serie attraente di occasioni
di gioco legali è anche importante per allontanare efficacemente i consumatori
dai siti non regolamentati. L’azione a livello dell’UE dovrebbe pertanto mirare
a proteggere adeguatamente tutti i cittadini europei all’interno di un ambiente
normativo equilibrato. Su queste premesse la Commissione propone d’intervenire,
di concerto con gli Stati membri, per offrire una tutela comune e ad alto livello
a tutti i consumatori e cittadini europei, compresi i minori e i gruppi
vulnerabili. Le azioni proposte cercano di combattere i rischi che pongono i
mercati non regolamentati e la criminalità organizzata, quali la frode e la
manipolazione. Nell’insieme, le
iniziative dovranno contribuire ad un quadro migliore che disciplini i servizi
di raccolta a distanza nell’UE e apra la strada ad una cooperazione potenziata
tra le autorità di regolamentazione degli Stati membri. La Commissione: ·
istituirà nel 2012 un gruppo di esperti sul gioco d’azzardo,
composto da rappresentanti degli Stati membri, volto a scambiare esperienze e
buone pratiche nonché a offrire assistenza e consulenza tecnica sull’elaborazione
delle iniziative dell’UE.
1.1. Conformità
dei regimi normativi nazionali al diritto dell’UE
La regolamentazione
degli Stati membri sul gioco d’azzardo on-line è caratterizzata dalla diversità
dei quadri normativi. Sono pochi gli Stati membri che vietano i giochi di sorte
su Internet, tutti o determinati tipi, come il poker e il casinò. In alcune
giurisdizioni europee sono stati istituiti regimi di monopolio (che offrono
servizi di gioco d’azzardo on-line), gestiti da un operatore pubblico
controllato dallo Stato o da un privato sulla base di un diritto esclusivo. Un
numero crescente di Stati membri tuttavia ha istituito regimi di licenze che
consentono a più d’un operatore di offrire servizi sul mercato. Per raccogliere le
sfide di ordine sociale, tecnologico e normativo, un numero rilevante di Stati
membri ha recentemente riveduto la propria legislazione sul gioco d’azzardo in
modo da tener conto delle nuove forme di servizi di gioco d’azzardo. Questa
evoluzione legislativa ha dato luogo ad un aumento dell’offerta dei servizi di
gioco d’azzardo da parte degli operatori autorizzati in uno Stato membro dell’UE
negli ultimi anni, e a forti differenze nelle normative nazionali. Vi è stato
inoltre uno sviluppo nelle offerte transnazionali, spesso non autorizzate dalla
normativa nazionale dello Stato membro destinatario. La non conformità di tali
norme nazionali al trattato è stata denunciata dinanzi ai tribunali nazionali e
la Corte di giustizia dell’Unione europea è stata adita su questioni
pregiudiziali in merito all’interpretazione del diritto dell’UE. Gli ordinamenti
normativi nazionali devono rispettare il diritto dell’UE. In una serie di
sentenze, la Corte di giustizia ha fornito orientamenti generali sull’interpretazione
delle libertà fondamentali del mercato interno nel settore del gioco d’azzardo
(a distanza), tenendo conto della specificità delle attività di gioco, al fine
di permettere ai tribunali nazionali di valutare in che circostanze le norme
restrittive sul gioco d’azzardo siano giustificate dall’interesse generale. La Corte ha
confermato che la fornitura e l’uso delle offerte transnazionali di gioco d’azzardo
sono un’attività economica che rientra nel quadro delle libertà fondamentali
del TFUE. In particolare, l’articolo 56 del TFUE vieta le restrizioni alla
libera prestazione dei servizi nei confronti dei destinatari in altri Stati
membri. È risultato che le norme nazionali che vietano la promozione dei
servizi di gioco d’azzardo autorizzati in altri Stati membri restringono la
libertà dei residenti nazionali di ricevere, via internet, i servizi offerti in
altri Stati membri. Limitano altresì la libertà degli operatori stabiliti in
altri Stati membri di offrire servizi di gioco d’azzardo. Gli Stati membri
possono restringere o limitare l’offerta transnazionale di tutti o di
determinati servizi di raccolta a distanza sulla base degli obiettivi di
interesse generale che cercano di proteggere. Le disposizioni nazionali vertono
soprattutto sulla tutela dei consumatori, in particolare la prevenzione del
gioco d’azzardo problematico e la tutela dei minori, e sulla prevenzione della
criminalità e delle frodi. Gli Stati membri, se da un lato adducono di solito
motivi legittimi per limitare i servizi transnazionali di gioco d’azzardo, dall’altro
devono però dimostrare l’opportunità e necessità delle misure restrittive, in
particolare l’esistenza di un problema legato all’obiettivo di tutela dell’interesse
generale o la coerenza con il regime normativo. Gli Stati membri devono
dimostrare che gli obiettivi di interesse generale che hanno liberamente scelto
di garantire sono perseguiti in modo coerente e sistematico; non devono
adottare, agevolare né tollerare misure contrarie al conseguimento di tali
obiettivi. Negli anni scorsi la
Commissione ha avviato procedure di violazione nei confronti di un cospicuo
numero di Stati membri, che sono tuttora pendenti. Sono anche registrate varie
denunce nel settore del gioco d’azzardo, a norma dell’articolo 49 e/o dell’articolo
56 del TFUE. Per l’attuale esame della legislazione nazionale nei casi e nelle
denunce di infrazione pendenti, la Commissione si basa sui dati di fatto
dettagliati tratti dalla consultazione del Libro verde nonché sulla
giurisprudenza della Corte di giustizia. La valutazione verte in particolare
sulla coerenza delle politiche nazionali in materia di gioco d’azzardo,
specialmente per quanto riguarda i rispettivi approcci normativi nei confronti
delle offerte in loco e a distanza per lo stesso tipo di gioco e nei confronti
di giochi palesemente comparabili in termini di grado di rischio in relazione
alla frode e/o alla tutela del consumatore. La valutazione verte altresì sulla
trasparenza e non discriminazione dei sistemi di licenza nonché sulla
proporzionalità delle condizioni di licenza. Contemporaneamente
all’adozione della presente comunicazione, la Commissione invita gli Stati
membri interessati a fornire informazioni sugli ultimi sviluppi delle
rispettive normative sul gioco d’azzardo. Gli Stati membri nei confronti dei
quali sono aperte delle procedure o denunce d’infrazione, sono stati registrati
e saranno invitati a fornire informazioni giuridiche e fattuali (aggiornate)
per permettere alla Commissione di portare a termine al valutazione della
compatibilità con il diritto dell’UE. Laddove necessario,
la Commissione interverrà per dare esecuzione alle disposizioni pertinenti del
trattato nei confronti delle norme nazionali non conformi al diritto dell’UE,
tenendo conto della giurisprudenza recente della Corte di giustizia. Inoltre,
la conformità del progetto di legislazione nazionale sul gioco d’azzardo a distanza
al diritto dell’UE continuerà ad essere valutata in base alla cosiddetta
procedura di notificazione[12]. La Commissione: ·
Accelererà la messa a punto della valutazione delle
disposizioni nazionali nei casi e denunce d’infrazione pendenti e interverrà a fini
d’esecuzione laddove necessario.
1.2. Rafforzare
la supervisione, la cooperazione amministrativa e l’effettiva applicazione
della legge
Per garantire l’applicazione
e attuazione di una politica efficace relativa al gioco d’azzardo a livello
nazionale e dell’UE, gli Stati membri hanno bisogno di autorità di
regolamentazione competenti, che collaborino con quelle degli altri Stati
membri e si avvalgano di tutti i mezzi di esecuzione efficaci a disposizione. Diverse iniziative
indicate nella presente comunicazione comportano il trattamento di dati
personali. In merito, sarà assicurata la conformità all’acquis dell’UE in
materia di protezione dei dati[13].
Ciò richiederà in particolare una definizione chiara delle finalità specifiche
del trattamento dei dati, per garantirne la qualità e la riduzione al minimo
nonché la conformità con altri requisiti sulla protezione dei dati.
1.2.1. Sorveglianza e controllo adeguati negli Stati membri
Per assicurare l’applicazione
e attuazione delle norme in materia di gioco d’azzardo e un’efficace
collaborazione transfrontaliera sul piano amministrativo, ciascuno Stato membro
dovrebbe disporre di autorità di regolamentazione correttamente attrezzate all’uopo.
Le autorità di regolamentazione nazionali devono possedere le competenze e conoscenze
adeguate che consentano loro di affrontare le sfide, sul piano normativo, di un
mercato in rapida crescita e basato sulla tecnologia. Poiché forse non tutte le
autorità di regolamentazione dispongono di piena competenza nella sorveglianza
del mercato del gioco d’azzardo, può darsi che debbano collaborare con altre
autorità compenti a livello regionale o nazionale per riuscire a soddisfare le
richieste di cooperazione delle autorità di regolamentazione degli altri Stati
membri.
1.2.2. Intensificare la cooperazione amministrativa transfrontaliera
Una maggiore
cooperazione amministrativa è fondamentale per raccogliere le sfide odierne in
materia di regolamentazione. Una cooperazione più stretta aiuterà gli Stati
membri e le autorità di regolamentazione del gioco d’azzardo nel loro ruolo
normativo e di sorveglianza con ripercussioni positive sulla qualità del
lavoro. La cooperazione pratica permetterà agli Stati membri di familiarizzarsi
con i sistemi e le pratiche altrui, e di sviluppare relazioni di lavoro più
strette a livello operativo. Le azioni volte a potenziare la cooperazione
amministrativa devono comportare inoltre una riduzione degli oneri
amministrativi superflui, in particolare nel processo di autorizzazione e nella
sorveglianza degli operatori autorizzati in più d’una giurisdizione. Anche la
certificazione e la standardizzazione dell’attrezzatura di gioco a distanza
possono svolgere un ruolo importante in proposito. Un’efficiente
cooperazione amministrativa richiede una definizione chiara dei settori in cui
gli Stati membri possono chiedere e scambiare informazioni e sviluppare azioni
ed iniziative comuni. Inoltre, occorre disporre di una struttura adeguata e di
un mandato chiaro di cooperazione che risponda alle esigenze operative delle
autorità di regolamentazione. La forma precisa di cooperazione tra le autorità
di regolamentazione nazionali dipende dal tipo d’informazioni e dati che si
possono scambiare. Un primo passo
immediato verso la cooperazione è lo scambio di informazioni generali e migliori
pratiche, per mettere in comune le conoscenze e l’esperienza e sviluppare la
fiducia e il senso di reciproco interesse tra le autorità. In un secondo
momento, grazie al dialogo con gli Stati membri, la Commissione valuterà
ulteriormente le possibilità di scambio di dati personali, nel rispetto delle
norme nazionali e dell’UE sulla protezione dei dati. A tal fine, il ricorso al
sistema d’informazione del mercato interno (IMI[14]) potrebbe facilitare la cooperazione
amministrativa tra Stati membri. La cooperazione all’interno
dell’UE non risolverà tutti i problemi del mercato della raccolta a distanza. Molti
di questi sono di tipo transfrontaliero, con origine spesso fuori dell’UE. Per
coordinare gli interventi e promuovere iniziative nei confronti dei paesi fuori
dell’UE, la Commissione, di concerto con gli Stati membri, individuerà le
questioni da trattare con i paesi terzi e si impegnerà a rafforzare il dialogo
con essi.
1.2.3. Assicurare un controllo efficace a livello nazionale
È fondamentale che
gli Stati membri attuino la legislazione nazionale in modo efficace – il cui
prerequisito di base è la conformità al diritto dell’UE - per assicurare il
conseguimento degli obiettivi di interesse generale delle loro politiche in
materia di gioco d’azzardo. Tali controlli dipendono anche da una solida
struttura organizzativa e da piene competenze dell’autorità nazionale in
materia, da un’adeguata cooperazione amministrativa con le altre autorità di
regolamentazione e da strumenti di controllo idonei. Le misure d’esecuzione
sono volte a ridurre il primo contatto dei cittadini con l’offerta di servizi
transnazionali di gioco d’azzardo on-line non conformi alla legislazione
vigente nello Stato membro destinatario (“non autorizzati”)[15], e ad assicurare la conformità alle norme e
ai principi comuni nazionali in materia di gioco d’azzardo, ad esempio l’istruzione
e l’informazione dei giocatori, la comprensione delle scelte e dei
comportamenti dei giocatori e la promozione di una condotta responsabile del
settore. Le misure d’esecuzione efficaci, quali la limitazione dell’accesso ai
siti web che offrono servizi di gioco d’azzardo non autorizzati o il blocco dei
pagamenti tra giocatori e operatori non autorizzati, offrono determinati
vantaggi ma possono anche comportare inconvenienti. Tali misure richiedono
pertanto un’attenta valutazione alla luce della tutela dei diritti e delle
libertà fondamentali del TFUE. Le misure pratiche di esecuzione che impongono
agli intermediari on-line di intervenire laddove ospitino offerte illegali (ritirando
l’offerta o impedendo l’accesso all’offerta ai clienti in determinati Stati
membri) potrebbero beneficiare di chiarimenti in merito alle procedure da
seguire. La Commissione sta preparando un’iniziativa orizzontale sulle
procedure di notifica e di intervento che dovrebbe fornire i chiarimenti
necessari. Si potrebbe inoltre intensificare la cooperazione attraverso la rete
istituita dal regolamento sulla cooperazione per la tutela dei consumatori, che
permette interventi transfrontalieri[16].
INTERVENTI PRINCIPALI La Commissione: ·
agevolerà la cooperazione amministrativa tra le
autorità di regolamentazione del gioco d’azzardo ed esaminerà le possibilità
offerte dal regolamento IMI in merito allo scambio di informazioni/cooperazione
tra Stati membri entro il 2013; ·
intensificherà lo scambio d’informazioni e migliori
pratiche sulle misure d’esecuzione ed esaminerà i vantaggi e gli eventuali
limiti delle misure d’esecuzione pratica, quali il blocco dei pagamenti e
l’accesso impedito ai siti web a livello dell’UE; ·
entro la fine del 2012 fornirà chiarimenti sulle
procedure di notifica e intervento su contenuti non autorizzati ma ospitati da
intermediari on-line nell’UE[17]; ·
svilupperà un dialogo a livello normativo con i
paesi terzi. Si raccomanda agli Stati membri di: ·
istituire autorità di regolamentazione del gioco d’azzardo
con competenze precise e assicurare la cooperazione con altre autorità
competenti; ·
valutare in che modo informare i consumatori delle
offerte autorizzate a disposizione in modo da guidare la domanda verso il
mercato legale.
1.3. Tutela
dei consumatori e dei cittadini
Nell’insieme gli
Stati membri dell’UE convergono sull’obiettivo di tutelare i cittadini, benché
differiscano sugli approcci normativi e tecnici adottati per conseguire questo
obiettivo. Occorre intervenire adeguatamente a livello dell’UE per: 1)
distogliere i consumatori dalle offerte non regolamentate e potenzialmente
dannose; 2) tutelare i minori dall’accesso ai locali di gioco d’azzardo; 3)
proteggere altri gruppi vulnerabili; 4) prevenire lo sviluppo di patologie
legate al gioco d’azzardo[18]. Tutti
i cittadini dovrebbero godere di un elevato livello di protezione in tutto il
mercato interno. Salvo il pieno
diritto di ciascuno Stato membro di determinare il regime normativo dei servizi
di gioco d’azzardo, la Commissione rileva notevoli vantaggi nello sviluppo di
una serie di possibilità di gioco autorizzate per dissuadere effettivamente i
consumatori dall’accogliere altre offerte di gioco. È importante che gli
operatori autorizzati siano in grado di offrire prodotti sufficientemente
attraenti, poiché in mancanza di offerte credibili e sostenibili i consumatori
continueranno a rivolgersi a siti web di giochi d’azzardo non regolamentato,
con conseguenze potenzialmente dannose.
1.3.1. Verso un elevato livello di protezione nell’UE
Si stimano a circa
6,84 milioni i consumatori europei che partecipano ai giochi d’azzardo a
distanza[19]. In un
ambiente intrinsecamente transnazionale i consumatori devono poter fare scelte
informate ed essere in grado di riconoscere le offerte autorizzate. Dinanzi a
un eccesso d’informazione, i consumatori si basano sulle denominazioni[20]. Pertanto la Commissione raccomanda che
informazioni dettagliate sull’autorità di regolamentazione competente figurino
in evidenza sul sito degli operatori e che sia migliorato il livello d’informazione
e di conoscenza dei consumatori. Vari Stati membri
hanno esperienza in materia di tutela dei consumatori nell’ambiente on-line; il
settore del gioco d’azzardo ha altresì sviluppato competenze tecniche di valore
e approcci autoregolamentati per un gioco socialmente responsabile. Tutti i
soggetti interessati devono impegnarsi: occorre trovare il giusto equilibrio,
in quanto le misure di tutela dei consumatori non devono avere l’effetto avverso
d’indurre i giocatori a cercare offerte più allettanti su siti non
regolamentati. Una serie comune di
principi elaborati a livello UE dovrebbe mirare ad assicurare un elevato
livello di tutela dei consumatori, tali principi dovrebbero comprendere la registrazione
effettiva ed efficace dei giocatori, l’accertamento della loro età e identità,
in particolare nel quadro di operazioni monetarie, controlli fattuali
(movimento contabile, segnalazioni d’avvertimento, rinvio verso linee d’assistenza)
politica di non concessione di credito, protezione dei fondi dei giocatori,
possibilità di autorestrizione (limiti di tempo e finanziari, esclusione
volontaria) assistenza del consumatore e gestione efficiente dei reclami[21]. In una prima fase, la
Commissione elaborerà una raccomandazione sulla tutela comune dei consumatori.
1.3.2. Garantire la tutela dei minori
La tutela dei minori
dev’essere una priorità anche perché in Europa il 75% dei giovani tra i 6 e i
17 anni usa internet[22]. Le
misure di tutela preventive dovrebbero evitare che i minori ottengano l’accesso
a contenuti di gioco d’azzardo. La raccomandazione dovrebbe pertanto promuovere
sistemi normativi che forniscano strumenti adeguati di accertamento dell’età e
assicurino il controllo da parte degli operatori. Inoltre i siti di gioco d’azzardo
dovrebbero essere indotti a riportare avvisi sui quali sia indicato chiaramente
“il gioco d’azzardo è vietato ai minori” e fornire informazioni sull’attuazione
delle misure di accertamento dell’età. Questi tipi di misure dovrebbero essere
integrate da più ampi sforzi, ad esempio verso una maggiore sensibilizzazione
dei genitori sui rischi connessi all’internet e sul filtraggio dei programmi in
casa. Inoltre, tutti gli operatori dovrebbero gestire le loro attività in modo
responsabile.
1.3.3. Aumentare la pubblicità responsabile
La pubblicità
responsabile è essenziale per far sì che i cittadini siano consapevoli di
quanto segue: 1) il gioco d’azzardo è soggetto a limiti di età; 2) il gioco d’azzardo
può essere dannoso se praticato in modo irresponsabile; 3) i rischi possono
essere finanziari, sociali o legati alla salute. Nell’UE non tutti gli Stati
membri dispongono di regolamentazione sulla pubblicità specifica ai servizi di
raccolta. Alcuni Stati membri hanno codici di condotta dedicati. Il settore del
gioco d’azzardo e quello della pubblicità hanno anche adottato approcci
autoregolamentati. Tutti i cittadini dell’UE devono essere adeguatamente
informati sulle scelte che operano e sui rischi associati al gioco d’azzardo. La Commissione preparerà
una raccomandazione sulla pubblicità del gioco d’azzardo responsabile per far
sì che gli operatori autorizzati in un dato Stato membro pubblicizzino un gioco
d’azzardo socialmente responsabile e forniscano le informazioni essenziali ai
consumatori. Affinché la raccomandazione sia del tutto efficace, sia gli Stati
membri sia il settore saranno invitati a contribuire a definirne il campo d’applicazione
e la struttura. Gli Stati membri saranno esortati a prevedere sanzioni adeguate
in caso di violazione o non conformità. La raccomandazione completerà la
direttiva sulle pratiche commerciali sleali[23].
1.3.4. Prevenire il gioco d’azzardo problematico e la dipendenza
Sulla base delle
risposte al libro verde, si può stimare che una percentuale tra lo 0,5 e il 3% della
popolazione dell’UE soffre di un qualche tipo di patologia legata al gioco d’azzardo.
Non sono al momento disponibili dati sull’entità né sulla varietà di tali
patologie. Inoltre studi e inchieste attuali non consentono di trarre
conclusioni indiscutibili. È necessaria una migliore comprensione degli
elementi seguenti: 1) le attuali definizioni; 2) i fattori determinanti del
disturbo (ad esempio, corsa alla rivincita dopo una perdita, messaggi
commerciali, accessibilità, frequenza); 3) nessi causali tra i tipi di
giochi/scommesse; 4) adeguatezza degli strumenti di prevenzione (ad esempio,
segnalazioni di avvertimento, autolimitazioni, restrizioni su taluni
giochi/scommesse); 5) tipo di trattamento necessario. La Commissione sta
attualmente cercando di ottenere informazioni pertinenti attraverso ALICE RAP[24], un progetto di ricerca cofinanziato dall’UE
volto tra l’altro a inserire dati, classificare la patologia, valutare i
fattori determinanti e la transizione verso la dipendenza, presentare pratiche
di gestione delle dipendenze e fornire un quadro consolidato dell’entità del
problema nell’UE. Sulla base delle relazioni intermedie che saranno redatte
nell’ambito del presente progetto, la Commissione valuterà l’opportunità di
avviare iniziative per una ricerca sullo sviluppo delle patologie legate al
gioco d’azzardo, compresi il rilevamento e il trattamento. INTERVENTI PRINCIPALI La Commissione: ·
adotterà raccomandazioni sulla tutela comune dei
consumatori e sulla pubblicità del gioco d’azzardo responsabile nel 2013; ·
sosterrà un’analisi comparativa e una verifica
degli strumenti di controllo a disposizione dei genitori attraverso il
programma per l’uso sicuro di Internet[25]
e il meccanismo per collegare l’Europa[26]; ·
esaminerà le raccomandazioni sulla dipendenza dal
gioco d’azzardo su Internet tra gli adolescenti in base a EU NET ADB[27] nel 2012; ·
riferirà sui gruppi di lavoro pertinenti nel quadro
di ALICE RAP e procederà ad una valutazione dei risultati della ricerca; ·
valuterà le prestazioni di mercato dei servizi di
gioco d’azzardo on-line nel quadro della relazione annuale sul monitoraggio del
mercato da parte dei consumatori a partire dal 2013. Si raccomanda agli Stati membri di: ·
intensificare l’informazione e le iniziative di
sensibilizzazione ai rischi connessi al gioco d’azzardo e alle offerte di gioco
non regolamentate; ·
migliorare la cooperazione tra le autorità di
regolamentazione in materia e le organizzazioni dei consumatori; ·
aumentare la disponibilità e l’uso di pratiche di
sicurezza on-line per i bambini e i giovani in modo da evitare che accedano ai
siti di gioco d’azzardo; ·
indagare e raccogliere dati sulle patologie dovute
al gioco.
1.4. Prevenzione
delle frodi e del riciclaggio di denaro
I principali
obiettivi di interesse generale degli Stati membri sono la prevenzione delle
frodi nel gioco d’azzardo e la prevenzione del riciclaggio di denaro. La frode
con carta di credito e il furto degli estremi bancari risultano essere i reati
più comuni in relazione al gioco d’azzardo a distanza. Il gioco d’azzardo a distanza
può anche essere sfruttato per riciclare proventi di attività illecite. Questi
reati penali sono spesso commessi oltre frontiera nell’ambito della criminalità
organizzata. Le autorità degli
Stati membri e gli operatori regolamentati devono affrontare una serie di sfide
in merito all’applicazione effettiva dei meccanismi antifrode e
antiriciclaggio. È possibile venirne a capo con successo grazie alla
cooperazione e al coordinamento internazionali, ad esempio attraverso una
cooperazione strutturata tra le autorità nazionali in materia di gioco d’azzardo,
la polizia nazionale e le autorità internazionali di contrasto della
criminalità. Nelle dovute proporzioni, le misure di prevenzione e protezione
attinenti anche alla lotta al riciclaggio di denaro (ad esempio il divieto di
incorrere in una perdita su base anonima) dovrebbero essere valutate anche nell’ambito
della raccomandazione sulla tutela comune dei consumatori. Occorre inoltre
formare la magistratura su questioni inerenti alle frodi e al riciclaggio di
denaro connessi al gioco d’azzardo.
1.4.1. Ampliare le misure di lotta al riciclaggio di denaro
Per quanto riguarda
le attività di gioco d’azzardo, la direttiva antiriciclaggio[28] si applica attualmente solo ai casinò. Alcuni
Stati membri hanno già esteso il campo d’applicazione della direttiva ad altre
forme di gioco d’azzardo e vari operatori regolamentati applicano strumenti
quali le procedure di accertamento del cliente, l’elaborazione del suo profilo
e il monitoraggio dei pagamenti. Per creare condizioni di parità per tutti gli
operatori del settore e assicurare un livello di tutela raffrontabile tra gli
Stati membri, occorre un’applicazione più ampia della direttiva a tutti i
servizi di raccolta. Nell’ambito della
revisione della direttiva, la Commissione valuterà l’eventualità di estenderne
il campo d’applicazione a tutte le forme di gioco d’azzardo, nel pieno rispetto
della proporzionalità.
1.4.2. Lotta al furto d’identità e ad a altre forme di criminalità informatica
Dalla consultazione
pubblica è parso evidente che il tipo più comune di frode nel gioco d’azzardo è
il furto d’identità. Ciò sembra tuttavia riflettere un modello più generale,
ossia il problema sempre più grave che il furto d’identità e le altre forme di
criminalità informatica creano all’offerta dei servizi on-line. Questi problemi
sono trattati attualmente dalla Commissione nell’ambito dei lavori sulla
criminalità informatica, anche attraverso la recente proposta di istituire un
Centro europeo per la lotta alla criminalità informatica[29].
Per garantire che le soluzioni individuate in quest’ambito contribuiscano anche
a ottenere servizi più sicuri di gioco d’azzardo on-line, la Commissione
favorirà gli scambi di esperienze e buone prassi nella lotta alla criminalità
informatica in sede di gruppo di esperti sul gioco d’azzardo, nonché gli scambi
con il Centro europeo per la lotta alla criminalità informatica, se opportuno.
1.4.3. Preservare la sicurezza delle attrezzature di gioco
Quando decidono in
merito alle domande di licenza per il gioco d’azzardo, le autorità competenti
degli Stati membri richiedono di norma la certificazione delle attrezzature di
gioco a distanza, compreso il software in materia. Per garantire un livello di
sicurezza analogo nel gioco d’azzardo a distanza nell’UE, ridurre l’onere amministrativo
relativo alle varie procedure nazionali di certificazione e prevedere la
possibilità di interoperabilità laddove opportuno, la Commissione esaminerà i
vantaggi dell’introduzione di una certificazione UE standard sull’attrezzatura
di gioco. INTERVENTI PRINCIPALI La Commissione: ·
vaglierà l’opportunità di ampliare il campo d’applicazione
della direttiva antiriciclaggio a tutte le forme di gioco d’azzardo nel 2012; ·
incoraggerà, nell’ambito dei lavori sulla
criminalità informatica, gli scambi di esperienze e buone pratiche in sede di
gruppo di esperti sul gioco d’azzardo, nonché gli scambi con il Centro europeo
per la lotta alla criminalità informatica, se opportuno; ·
esaminerà la possibilità di uno standard UE sull’attrezzatura
di gioco d’azzardo, compreso il software nel 2013. Si raccomanda agli Stati membri di: ·
promuovere la formazione della magistratura su
questioni inerenti alla frode e al riciclaggio di denaro connessi al gioco
d’azzardo.
1.5. Preservare
l’integrità dello sport ed evitare il fenomeno delle partite truccate
Le scommesse relative
alle partite truccate sono un tipo di frode specifica che va contro gli
interessi delle organizzazioni sportive, dei tifosi, dei soggetti interessati
(consumatori) e degli operatori di gioco d’azzardo regolamentati. Le partite
truccate violano il principio di equità della gara sportiva, che è uno degli
obiettivi dell’intervento dell’UE nel settore dello sport (articolo 165 del
TFUE). Per affrontare al questione sono necessari gli sforzi concordati e
coordinati delle autorità pubbliche, delle organizzazioni sportive e degli
operatori di gioco d’azzardo[30]. Nell’UE
sono predisposti vari meccanismi di regolamentazione (condizioni di licenza del
gioco d’azzardo, statuti delle federazioni sportive) e di autoregolamentazione
(codici di condotta) oltre a campagne educative, norme sul conflitto d’interessi,
sistema di monitoraggio delle scommesse e strumenti di allarme (denunce di
irregolarità, linee d’urgenza ecc.). Esiste una cooperazione tra i soggetti
interessati, ma è di entità limitata. È evidente la necessità di maggiore
cooperazione tra gli operatori di scommesse, organismi sportivi e autorità
competenti, comprese quelle di regolamentazione del settore del gioco d’azzardo,
a livello sia nazionale che internazionale.
1.5.1. Promuovere la cooperazione tra le parti interessate
Gli accordi di
cooperazione sono uno strumento utile in questo settore e la Commissione ne
incoraggia lo sviluppo e l’estensione a tutte le parti interessate (operatori
di gioco d’azzardo, organizzazioni sportive, autorità di regolamentazione). Tali
accordi agevolano effettivamente la creazione di punti di contatto nazionali in
cui tutte le parti interessate coinvolte nella lotta alle partite truccate a
livello nazionale possono incontrarsi, scambiare informazioni e coordinare gli
interventi. I punti di contatto nazionali sono un elemento essenziale per l’efficienza
della cooperazione ai fini della lotta alle partite truccate a livello dell’UE
e mondiale.
1.5.2. Messa a punto di misure di lotta alle partite truccate
Gli approcci degli
Stati membri al finanziamento delle misure di lotta alle partite truccate
variano sensibilmente e nessuno dei modelli attualmente applicati risulta più o
meno efficiente degli altri. La Commissione
elaborerà in una raccomandazione misure di lotta alle partite truccate
applicabili a tutti gli Stati membri e alle discipline sportive, in
cooperazione con le parti interessate al fine di: 1) promuovere uno scambio più
efficiente di buone pratiche nella prevenzione delle scommesse collegate a
partite truccate, comprese le iniziative di sensibilizzazione e formazione per
gli operatori del settore dello sport; 2) assicurare l’informazione reciproca e
interventi volti a controllare attività sospette da parte di organismi,
operatori o autorità di regolamentazione dello sport, anche raccogliendo dati
affidabili sull’entità del problema; 3) stabilire disposizioni minime sul
conflitto d’interessi, ad esempio il divieto di scommettere per sportivi e
funzionari del settore, e l’esclusione delle manifestazioni giovanili dalle
scommesse; 4) introdurre linee d’urgenza e altri meccanismi di denuncia d’irregolarità
o di allarme. A tal fine saranno organizzati seminari cui parteciperanno
esperti in materia di gioco d’azzardo.
1.5.3. Garantire un’efficace deterrenza per le partite truccate
Dallo studio sulle
partite truccate nello sport[31] è
risultato che questo fenomeno è considerato un reato penale in tutti gli Stati
membri. Vi si legge inoltre che l’incriminazione specifica dei reati sportivi
non ha necessariamente comportato un miglioramento del rispetto delle regole né
un minor numero di casi sospetti. Le principali carenze in relazione all’azione
penale per i casi di partite truccate sono di tipo operativo e le iniziative a
livello dell’UE dovrebbero mirare a migliorare l’esecuzione delle disposizioni
di lotta alle partite truccate. La Commissione
partecipa ai lavori del Consiglio d’Europa su un’eventuale convenzione contro
la manipolazione dei risultati sportivi, volta ad offrire ai sistemi nazionali
strumenti, competenze e risorse necessari per combattere questa minaccia.
1.5.4. Promozione della cooperazione internazionale
Con una parte dei
fondi disponibili a titolo dell’azione preparatoria - Partenariati europei per
lo sport 2012[32], la
Commissione lancerà progetti di prova volti a promuovere la cooperazione
internazionale nella prevenzione delle partite truccate. Proseguirà anche la
cooperazione con il Comitato olimpico internazionale (CIO) e il Consiglio d’Europa
i quali avevano proposto ed elaborato misure per combattere il fenomeno a
livello mondiale[33]. La
Commissione esaminerà la possibilità di inserire la tutela dell’integrità dello
sport e la lotta alle partite truccate nelle discussioni con i paesi terzi e le
con le organizzazioni internazionali competenti nel settore dello sport. INTERVENTI
PRINCIPALI La
Commissione: ·
nel 2014 adotterà una raccomandazione sulle buone
prassi nella prevenzione e nella lotta contro le scommesse legate alle partite
truccate; ·
parteciperà attivamente ai lavori del Consiglio d’Europa
sull’eventualità di una convenzione sulla manipolazione dei risultati sportivi;
·
promuoverà la cooperazione internazionale e il
dialogo nella prevenzione delle partite truccate. Si
raccomanda agli Stati membri di: ·
istituire punti di contatto nazionali che raggruppino
tutti i soggetti coinvolti nella lotta al fenomeno delle partite truccate; ·
attrezzare i sistemi nazionali giuridici e
amministrativi con strumenti, competenze e risorse atte a combattere le partite
truccate; ·
prendere in considerazione il finanziamento
sostenibile di misure volte a tutelare l’integrità dello sport.
2.
Conclusioni
La risposta alle
varie sfide di tipo normativo e tecnico del settore del gioco d’azzardo a
distanza richiede misure solide ed efficaci. Gli interventi indicati nella presente
comunicazione formano una strategia completa per dare una risposta a tali
sfide. La Commissione
europea collaborerà con Parlamento europeo, Stati membri e tutte le parti
interessate alla rapida applicazione della presente comunicazione. Lancerà una
prima riunione del gruppo di esperti sul gioco d’azzardo nel 2012 e avvierà un
dialogo con tutti gli interessati. Nel 2013 si terrà una conferenza delle parti
interessate. La Commissione
europea valuterà l’attuazione della presente comunicazione e l’applicazione
delle misure da parte di Stati membri e parti interessate e riferirà sui
progressi realizzati in una relazione entro due anni dall’adozione della
comunicazione stessa. Nella relazione la Commissione valuterà se gli interventi
siano stati sufficienti, soprattutto per quanto riguarda l’obiettivo di una più
efficace tutela dei consumatori e quello di scoraggiare le partite truccate. La
Commissione valuterà altresì se i suddetti interventi conferiscano un quadro UE
adeguato per il gioco d’azzardo a distanza o se occorrano misure complementari,
legislative se necessario, a livello UE. [1] Con il termine “gioco d’azzardo
a distanza” si intende una serie di servizi di raccolta e canali di
distribuzione di vario tipo. Per una visione d’insieme anche in merito alle
discussioni sulle definizioni, cfr. il documento di lavoro dei servizi della
Commissione, sezione 2. [2]
Nel 2011 le entrate annuali del mercato complessivo del gioco nell’UE erano
stimate a circa 84,9 miliardi di euro, con tassi di crescita annua intorno
al 3%. Tra il 2008 e il 2011 il mercato del gioco fisico è cresciuto di circa l’8,3%.
[3] H2 Gambling Capital (società di
consulenza nel settore dei giochi d’azzardo). [4] Libro verde sul gioco d’azzardo on-line
nel mercato interno (COM(2011) 128 def.). [5] N. di riferimento del documento di lavoro dei servizi della
Commissione. [6]
Il concetto di minori nella presente comunicazione include i “fanciulli”. In
linea con l’articolo 1 della convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del
fanciullo, per “fanciullo” s’intende una persona al di sotto dei 18 anni di
età. In alcuni Stati membri i giovani adulti rientrano nel regime applicabile
ai fanciulli. [7]
Tutti gli interventi che in questo documento si propone di affidare alla
Commissione sono coerenti e compatibili con il quadro finanziario pluriennale
vigente. [8]
Conclusioni del 3057° Consiglio (COMPETITIVITÀ), del
10 dicembre 2010, sul quadro relativo ai giochi d’azzardo e alle
scommesse negli Stati membri dell’Unione europea. [9]
Relazioni della presidenza del Consiglio sul quadro relativo ai giochi d’azzardo
e alle scommesse negli Stati membri dell’Unione europea (2008-2011). [10] 2011/2084(INI). [11] CESE 1581/2011 - INT/579. [12] Direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio
del 22 giugno 1998 che prevede una procedura d’informazione nel settore delle
norme e delle regolamentazioni tecniche, modificata dalla direttiva 98/48/CE. [13] Direttiva 95/46/CE relativa alla tutela
delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché
alla libera circolazione di tali dati; per la riforma della protezione dei dati
e il pacchetto di riforme adottato dalla Commissione il 25 gennaio 2012, cfr.: http://ec.europa.eu/justice/newsroom/data-protection/news/120125_en.htm [14] Nel settembre/ottobre 2012 si prevede che Parlamento
europeo e Consiglio adottino formalmente il regolamento relativo alla
cooperazione amministrativa attraverso il sistema di informazione del mercato
interno (in base alla proposta della Commissione COM/2011/0522 definitivo). Il
regolamento offrirà la possibilità di avviare progetti pilota intesi a saggiare
l’uso dell’IMI per la cooperazione amministrativa, compreso lo scambio di dati
personali, in ogni settore del mercato unico, fermo restando un fondamento
giuridico per lo scambio dei suddetti dati. [15] Il fatto che dei servizi di
raccolta non siano autorizzati nello Stato membro destinatario non implica che
non siano regolamentati nello Stato membro d’origine né che non siano
autorizzati in altri Stati membri destinatari. [16] Regolamento (CE) n. 2006/2004 sulla cooperazione tra
le autorità nazionali responsabili dell’esecuzione della normativa che tutela i
consumatori («Regolamento sulla cooperazione per la tutela dei consumatori»). [17] Per ulteriori informazioni: http://ec.europa.eu/internal_market/e-commerce/notice-and-action/index_en.htm
[18] Ad esempio il gioco d’azzardo
problematico, il gioco patologico, il gioco compulsivo. [19] H2 Gambling Capital. [20] Un’agenda europea dei consumatori -
Stimolare la fiducia e la crescita (COM(2012) 225 final). [21] Come indicato nella proposta di direttiva sulla risoluzione
alternativa delle controversie dei consumatori (ADR) e nella proposta di
regolamento relativo alla risoluzione delle controversie online dei consumatori
(regolamento sull’ODR per i consumatori):
http://ec.europa.eu/consumers/redress_cons/adr_policy_work_en.htm.
[22] Strategia europea per un’internet
migliore per i ragazzi (COM(2012) 196 final). [23] Direttiva 2005/29/CE relativa alle pratiche commerciali sleali tra imprese e
consumatori nel mercato interno e che modifica le direttive 84/450/CEE,
97/7/CE, 98/27/CE e 2002/65/CE e il regolamento (CE) n. 2006/2004. [24] Si tratta di un progetto
interdisciplinare nell’ambito del Settimo programma quadro per la ricerca e lo
sviluppo tecnologico incentrato sulla ricerca relativa alla dipendenza e agli
stili di vita in Europa nel quinquennio 2011-2015. Per maggiori informazioni: http://ec.europa.eu/research/social-sciences/projects/486_en.html [25] Decisione n. 1351/2008/CE relativa a un programma
comunitario pluriennale per la protezione dei bambini che usano Internet e
altre tecnologie di comunicazione. [26] Proposta di REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL
CONSIGLIO che istituisce il meccanismo per collegare l’Europa (COM(2011) 665). [27] Al fine di valutare la prevalenza e i fattori determinanti
dell’uso di Internet al limite della dipendenza, nonché l’effettiva dipendenza
da Internet tra gli adolescenti europei. [28] Direttiva 2005/60/CE relativa alla
prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei
proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo. [29] Lotta alla criminalità nell’era
digitale: istituzione di un Centro europeo per la lotta alla criminalità
informatica (COM(2012) 140 final). [30] Cfr. la dichiarazione di Nicosia
del 20 settembre 2012 sulla lotta alle partite truccate. [31] http://ec.europa.eu/sport/news/20120410-study-on-match-fixing_en.htm [32] http://ec.europa.eu/sport/news/20120417-2012-call-for-proposals_en.htm [33] CM/Rec(2011) 10, raccomandazioni
del CIO del 2 febbraio 2012 contro le partite truccate.