RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO Relazione intermedia relativa all'attuazione del Piano d'azione sui minori non accompagnati /* COM/2012/0554 final */
I. Introduzione Nel maggio 2010 la Commissione ha adottato il
Piano d'azione sui minori non accompagnati (2010-2014)[1] seguito, nel giugno 2010,
dall'adozione in sede di Consiglio delle conclusioni sui minori non
accompagnati[2].
Il Piano d'azione e le conclusioni del Consiglio presentavano un approccio comune
all'intera UE basato sul principio dell'interesse superiore del minore e
individuavano le principali linee d'azione, quali la prevenzione, l'accoglienza
e l'identificazione di soluzioni durevoli da attuare mediante una serie di
misure concrete intraprese dalle istituzioni e dalle agenzie dell'Unione
europea (UE), dagli Stati membri e dalle parti interessate. Nel Piano d'azione e nelle conclusioni del
Consiglio si invitava la Commissione a riferire in merito alla rispettiva attuazione
entro la metà del 2012. La presente relazione intermedia illustra gli sviluppi
registrati tra maggio 2010 e giugno 2012 e identifica i settori che richiedono
maggiore attenzione e azioni mirate nel corso dei prossimi due anni. La
relazione è corredata da un documento di lavoro dei servizi della Commissione[3], che fornisce una descrizione
più dettagliata delle azioni svolte dalle istituzioni e agenzie dell'UE, nonché
dalle amministrazioni nazionali degli Stati membri dell'UE, e fa riferimento,
ove opportuno, alle iniziative di altri portatori d'interessi. La relazione e
il documento di lavoro si basano su ricerche, consultazioni con gli Stati
membri e sul dialogo in corso con le organizzazioni della società civile. II. Situazione attuale Gli sviluppi degli ultimi due anni rivelano
che l'arrivo di minori non accompagnati[4]
non è un fenomeno temporaneo, bensì una componente a lungo termine della
migrazione nell'UE, e che l'Unione deve adottare un'impostazione comune nei
confronti di questo gruppo di migranti. I motivi alla base dell'arrivo di minori non
accompagnati continuano ad essere svariati e collegati tra loro. Alcuni minori fuggono
da conflitti armati, catastrofi naturali, discriminazioni o persecuzioni. In
questo contesto eventi di portata mondiale, quali il conflitto in Afghanistan e
in Iraq o i disordini politici legati alla primavera araba, possono essere
considerati fattori importanti che contribuiscono a tali flussi. Nel 2009
l'Afghanistan e l'Iraq erano i principali paesi di origine dei minori giunti
nell'UE non accompagnati[5]
e, insieme ai paesi del Corno d'Africa, hanno continuato ad essere importanti
paesi di provenienza dei minori diretti nella maggior parte degli Stati membri
anche nel 2010[6].
Alcuni minori non partono spontaneamente, ma vengono inviati dalle loro
famiglie, per evitare persecuzioni politiche, per accedere all'istruzione e
all'assistenza sociale e medica negate in patria o semplicemente per sfuggire
alla povertà e trovare lavoro nell'UE[7],
mentre altri cercano di ricongiungersi con familiari che già si trovano
nell'Unione. Infine alcuni minori non accompagnati arrivano nell'UE in quanto vittime
della tratta di esseri umani e destinati allo sfruttamento. Il Piano d'azione notava che le statistiche su
questo gruppo di migranti sono limitate e, nonostante alcuni miglioramenti
nella raccolta dei dati, la situazione è rimasta pressoché invariata. I dati
disponibili più attendibili sono quelli sui minori non accompagnati che hanno
presentato domanda di asilo. Nel 2011 le domande di asilo erano 12 225 nel
territorio dell'UE‑27: una cifra paragonabile a quelle degli anni precedenti[8], il che suggerisce che questo
tipo di migrazione sia ancora molto rilevante. Sugli altri tipi di flussi di
minori non accompagnati le informazioni disponibili sono meno numerose. Nel 2011
si è registrato un totale di 4 406 permessi di soggiorno rilasciati
dagli Stati membri a minori non accompagnati[9].
Nel complesso i dati non indicano riduzioni sostanziali nel numero di minori
che arrivano nell'UE, ed è improbabile che questa tendenza cambi nei prossimi
anni. La portata e la natura dei flussi continuano a
differire da uno Stato membro all'altro. In alcuni Stati membri i minori non
accompagnati arrivano soprattutto in qualità di richiedenti asilo. Un esempio
fra gli altri è quello della Svezia, dove il numero di domande di asilo
presentate da minori non accompagnati è aumentato costantemente anno dopo anno,
passando da 1 510 nel 2008 a 2 655 nel 2011. Analogamente in
Germania, nel corso dello stesso periodo, il numero di richieste di asilo da
parte di questo gruppo di migranti è quasi triplicato, passando da 765 a 2 125[10]. In altri Stati membri i flussi di richiedenti
asilo sono relativamente meno significativi rispetto a quelli di minori che
immigrano irregolarmente. È il caso di Italia e Spagna, che nel 2010 hanno
rilasciato primi permessi rispettivamente a 2 278 e 819 minori non
accompagnati che non avevano presentato domanda di asilo[11]. Una quota crescente di tali
flussi irregolari è dovuta ai disordini politici nei paesi del nord Africa ed
altrove. Ad esempio in Italia si è constatato che, negli ultimi anni, i flussi
di minori non accompagnati provenienti da paesi di origine tradizionali, come
l'Albania, si erano ridotti mentre erano aumentati i flussi da paesi africani e
del Medio Oriente instabili sotto il profilo sociopolitico. Un ultimo gruppo di Stati membri è costituito
dai paesi di transito, che ricevono pochissime domande di asilo da minori non
accompagnati - di norma meno di 60 l'anno[12]
- ma che vengono attraversati da alcuni minori i quali tentano di raggiungere
il loro paese di destinazione. La maggior parte dei paesi dell'Europa centrale
e orientale rientra in questa categoria. III. Raccolta di dati La raccolta di dati continua ad essere una
delle lacune fondamentali. Il fatto che i minori non accompagnati non
costituiscano un gruppo omogeneo e siano assistiti da autorità diverse fa sì
che non tutti i minori non accompagnati rientrino nella raccolta di dati
effettuata periodicamente dagli Stati membri. Mentre disponiamo di dati
statistici affidabili sui minori non accompagnati che chiedono asilo, meno
numerose sono le statistiche sui migranti clandestini o sulle vittime della
tratta di esseri umani. Nel corso degli ultimi due anni tuttavia si
sono compiuti notevoli progressi sia nella raccolta che nello scambio di dati
quantitativi e qualitativi. La revisione degli orientamenti per la raccolta dei
dati a norma dell'articolo 6 del regolamento sulle statistiche[13] ha consentito nel 2011
all'Eurostat di raccogliere dati su una categoria supplementare di permessi,
ossia i permessi di soggiorno rilasciati a minori non accompagnati che non
chiedono asilo o cui non è stato rilasciato un permesso di soggiorno in qualità
di vittime della tratta di esseri umani: ciò permette di avere un'idea generale
dell'entità e della dinamica del fenomeno migratorio non legato alle richieste
di asilo[14].
Nel settembre 2010 Frontex ha pubblicato una valutazione mirata dei rischi
analizzando cifre, nazionalità, itinerari e mezzi utilizzati per agevolare la
migrazione dei minori non accompagnati che richiedono asilo[15]. La rete europea sulle
migrazioni (REM) ha continuato a svolgere un ruolo di primo piano nello scambio
di dati sui minori non accompagnati. Un'inchiesta ad hoc effettuata nel primo
trimestre del 2012 ha fornito statistiche ed informazioni aggiornate sulle
pratiche relative a queste domande di asilo[16].
L'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo
(UESA)[17],
di recente istituzione, partecipa alla condivisione e al monitoraggio dei dati.
Il programma di lavoro per il 2012 stabilisce la creazione di un sistema di
condivisione e verifica delle informazioni sui minori non accompagnati a
livello di UESA, nonché la raccolta di dati e l'elaborazione di informazioni sui
paesi di origine (IPO)[18].
La via da seguire
Gli Stati membri, le istituzioni e agenzie
dell'UE e le organizzazioni non governative e internazionali devono spiegare
sforzi supplementari per la raccolta e lo scambio di dati quantitativi e
qualitativi, ivi comprese le statistiche disaggregate in base al sesso. È
necessario migliorare ulteriormente la raffrontabilità dei dati raccolti nel
territorio dell'UE. Gli Stati membri sono invitati a proseguire la raccolta di
dati sui minori non accompagnati che chiedono asilo, ma anche su quelli che
immigrano irregolarmente o sono vittime della tratta di esseri umani. In
particolare, è opportuno suddividere ulteriormente i dati sulla tratta dei
minori in modo da ottenere informazioni sui minori non accompagnati vittime
della tratta di esseri umani. La raccolta di dati non dovrebbe limitarsi al
rilevamento iniziale, ovvero al momento in cui i minori non accompagnati entrano
in uno Stato membro: è necessario anche capire meglio cosa accade loro una
volta che si trovano sul territorio dell'Unione. Gli Stati membri dovrebbero
per quanto possibile raccogliere dati quantitativi e qualitativi riguardanti il
numero di minori non accompagnati in fuga da strutture di assistenza, i tipi di
servizi e di sostegno forniti nelle varie fasi delle procedure applicabili
(come le procedure accelerate o di frontiera, l'accertamento dell'età, la
ricerca delle famiglie, la designazione dei tutori, ecc.). Si dovrebbero infine
raccogliere anche dati statistici sul numero di minori non accompagnati
rimpatriati[19].
Nel 2013-2014 la Commissione realizzerà uno
studio per raccogliere dati a livello dell'Unione sul coinvolgimento dei minori
nei procedimenti giudiziari penali, civili e amministrativi, nel quadro di un
progetto pilota sostenuto dal Parlamento europeo. In tale occasione la
Commissione raccoglierà dati statistici basati su indicatori pertinenti e
traccerà un quadro sintetico del coinvolgimento dei minori non accompagnati nei
procedimenti giudiziari amministrativi dell'UE. L'UESA contribuirà ad agevolare lo scambio di
informazioni e la condivisione delle conoscenze attraverso riunioni di esperti
sul tema dei minori non accompagnati. Entro la fine del 2012 l'UESA presenterà
la relazione IPO per l'Afghanistan, che comprenderà questioni riguardanti
specificamente i gruppi vulnerabili, ivi compresi i minori non accompagnati. IV. Prevenzione della migrazione a
rischio e della tratta dei minori Il Piano d'azione riconosce che la prevenzione
della migrazione a rischio e della tratta dei minori costituisce il primo passo
per affrontare efficacemente la questione della migrazione dei minori non
accompagnati. A tale scopo l'UE e i suoi Stati membri hanno continuato a
integrare la questione della migrazione, e più in particolare della migrazione
dei minori, nella cooperazione allo sviluppo. Hanno inoltre condotto un'opera
di sensibilizzazione e di formazione per migliorare l'identificazione
tempestiva delle vittime della tratta e per informare i giovani e le loro
famiglie sui rischi legati alla migrazione irregolare. Le attività si sono
infine concentrate sullo sviluppo di sistemi integrati di tutela dei minori. Nel quadro del programma tematico Asilo e
migrazione, del programma tematico Investire nelle persone, dello strumento
europeo per la democrazia e i diritti umani e dello strumento di cooperazione
allo sviluppo[20],
l'UE ha finanziato progetti di prevenzione della migrazione a rischio e della
tratta, facendo opera di sensibilizzazione tra i minori a rischio e formando
personale specializzato nell'individuare situazioni sensibili. L'UE ha inoltre
continuato a sostenere i paesi terzi affinché migliorino le proprie capacità
legislative e amministrative volte a individuare i minori richiedenti asilo e quelli
che sono vittime della tratta di esseri umani[21].
Il finanziamento offerto da singoli Stati
membri e dall'UE a centri di accoglienza e di istruzione in paesi di origine
quali Senegal, Marocco, Moldavia, Egitto, Kenya, Guatemala e Bolivia ha
prodotto risultati incoraggianti[22].
Sono inoltre in fase di avvio delle campagne d'informazione e vengono
realizzate attività di sviluppo delle capacità a sostegno delle autorità
nazionali e delle guardie di frontiera[23]. L'impegno costante al fianco dei paesi terzi è
stato un elemento determinante della prevenzione della tratta e della
migrazione a rischio. Dei minori non accompagnati si è discusso nel quadro dei
dialoghi sui diritti umani[24].
L'Unione ha continuato ad applicare gli orientamenti dell'UE in materia di
promozione e tutela dei diritti del bambino[25].
La revisione degli orientamenti nel 2012 dovrebbe insistere maggiormente sui
gruppi più vulnerabili, come i minori non accompagnati. Il problema dei minori non accompagnati viene
affrontato nel quadro dei dialoghi su migrazione e mobilità, quali il
partenariato UE-Africa in materia di migrazione, mobilità e occupazione e il
processo di Rabat sulla migrazione e lo sviluppo. Se ne è discusso nel marzo 2011
in occasione della riunione del gruppo di lavoro sulle questioni sociali e la
migrazione con il Marocco, come pure nel corso del dialogo in materia di
migrazione, mobilità e sicurezza avviato nell'ottobre 2011 con Tunisia e
Marocco. Il piano d'azione del processo di Praga 2012-2016 prevede anch'esso
azioni specifiche riguardanti i minori non accompagnati[26]. I paesi di accoglienza hanno messo in comune pratiche
ed esperienze realizzate a proposito di questo gruppo di migranti nel quadro
del G8 e della piattaforma di cooperazione UE-USA per le questioni inerenti
alla migrazione e ai rifugiati. Nel quadro della piattaforma UE-USA la Spagna
ha organizzato nel 2011 un seminario sui minori non accompagnati, che ha
consentito uno scambio di vedute e di pratiche tra gli Stati membri e gli Stati
Uniti[27].
Al fine di migliorare le informazioni
comunicate ai potenziali migranti, la Commissione ha inserito un riferimento
specifico ai minori non accompagnati nel portale europeo dell'immigrazione,
inaugurato nel novembre 2011[28]. La via da seguire
L'UE e gli Stati membri devono continuare ad
affrontare la questione della migrazione dei minori non accompagnati nel
contesto della cooperazione allo sviluppo. Per ottimizzare l'utilizzo delle
risorse disponibili, è essenziale garantire una maggiore condivisione delle
informazioni relative alle iniziative intraprese e alle azioni programmate. Le
discussioni sul quadro di bilancio dell'UE per il periodo 2014-2020 dovrebbero
sfociare in un miglior coordinamento dei fondi esterni[29]. È inoltre necessario un impegno costante con i
paesi di origine e di transito. Una cooperazione stabile con i paesi terzi
aiuterà l'UE e gli Stati membri a capire meglio le loro esigenze, il che a sua
volta agevolerà la definizione e l'attuazione dei progetti futuri. È importante
che tale cooperazione non si limiti alle misure di prevenzione ma si soffermi
anche su altri aspetti pertinenti: ripristinare i legami familiari, garantire
il rimpatrio sicuro dei minori ed evitare il pericolo che questi cadano
nuovamente nelle reti dei trafficanti. Tali questioni dovrebbero inoltre essere
affrontate nel contesto dei partenariati per la mobilità e nel corso dei
dialoghi con i principali paesi di origine. Vanno incoraggiati ulteriori scambi con i
paesi terzi di destinazione dei minori non accompagnati, non solo al fine di condividere
esperienze e buone pratiche ma anche per trovare soluzioni concrete in materia
di prevenzione, di reperimento delle famiglie e di rimpatrio in condizioni di
sicurezza. V. Accoglienza e garanzie
procedurali nell'UE Il Piano d'azione ha riconosciuto quanto siano
importanti le misure di accoglienza per garantire un'adeguata assistenza ai
minori non accompagnati che si trovano sul territorio dell'Unione. L'UE ha
pertanto continuato a rafforzare le misure di accoglienza e l'accesso alle
garanzie procedurali specifiche per i minori. Sono state proposte modifiche al codice
frontiere Schengen e alla convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen,
al fine di migliorare la gestione dei minori non accompagnati alle frontiere.
Tali emendamenti introdurranno il modulo di formazione sui minori non
accompagnati per le guardie di frontiera e stabiliranno ufficialmente un elenco
dei punti di contatto nazionali, che dovranno obbligatoriamente essere
consultati per le questioni inerenti ai minori. L'operazione congiunta
"Hammer", condotta sotto l'egida di Frontex, ha portato alla
definizione di orientamenti operativi su come trattare i minori, compresi
quelli non accompagnati, alle frontiere esterne. Un seminario intitolato "Unaccompanied
Minors: children crossing the external borders of the EU in search of
protection" (minori non accompagnati: bambini e ragazzi che
attraversano le frontiere esterne dell'UE in cerca di protezione), organizzato
sotto la presidenza belga, ha formulato una serie di raccomandazioni rivolte
alle autorità nazionali e agli attori transnazionali[30]. Per quanto concerne i minori non accompagnati
che chiedono asilo, l'UE sta completando i negoziati sulla revisione dell'acquis
in materia di asilo, intesa ad accrescere la protezione di questo gruppo di
migranti. Nel dicembre 2011 è stata adottata la "direttiva qualifiche"[31], che rafforza la disposizione che
riguarda la ricerca dei familiari e, per la prima volta, presenta un elenco
indicativo di fattori di cui tenere conto nel determinare l'interesse superiore
del minore. Nell'aprile 2011 il Parlamento europeo e il
Consiglio hanno adottato la direttiva concernente la prevenzione e la
repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime
(direttiva sulla tratta di esseri umani)[32],
che stabilisce nuove disposizioni relative all'assistenza, al sostegno e alla
protezione per i minori non accompagnati vittime della tratta: in particolare,
gli Stati membri sono tenuti ad adottare le misure necessarie affinché le
azioni specifiche intese ad assistere e sostenere le vittime minorenni della
tratta di esseri umani siano intraprese a seguito di una valutazione
individuale della particolare situazione di ogni vittima minore di età, tenendo
debito conto del parere, delle esigenze e dei timori del minore, nella prospettiva
di trovare una soluzione duratura per lo stesso. Gli Stati membri sono inoltre
chiamati a nominare un tutore o un rappresentante del minore a partire dal
momento in cui questi è identificato dalle autorità. La Commissione ha istituito un gruppo di
esperti in materia di minori non accompagnati coinvolti nel processo
migratorio, allo scopo di scambiare opinioni e pratiche sulle varie questioni
relative a questo problema[33].
La sua prima riunione tematica, tenutasi il 21 giugno 2011 e dedicata
al tema della tutela, ha confermato che quest'ultima costituisce uno degli
elementi cruciali della protezione dei minori e che, pur non esistendo un
modello unico di tutela, vi sono problemi comuni a tutti gli Stati dell'UE: uno
di questi è la necessità di formare i tutori. Al fine di sostenere le reti di
tutori, la Commissione ha finanziato il progetto "European Network of
Guardianship Institutions: Guardianship in practice" (rete europea
degli istituti di tutela: la tutela nella pratica), in corso di attuazione per
opera della Fondazione NIDOS[34].
La Commissione ha inoltre finanziato un progetto coordinato da Defence for
Children - Paesi Bassi, che ha portato alla formulazione di norme fondamentali
per i tutori di minori non accompagnati[35],
nonché un progetto volto a migliorare la qualità della tutela e dell'assistenza
dei minori non accompagnati che chiedono asilo in Europa centrale[36]. Nel 2012, l'UESA ha posto l'accento
sull'urgenza di istituire un gruppo di lavoro sull'accertamento dell'età, che
produca documentazione tecnica e un manuale sull'argomento[37]. Nella primavera del 2012
l'UESA ha inviato un questionario agli Stati membri e alle organizzazioni della
società civile al fine di valutare politiche e pratiche correnti nell'UE. I
risultati agevoleranno i futuri compiti del gruppo di lavoro dell'UESA e
alimenteranno l'elaborazione di orientamenti. Il gruppo di esperti sui minori non
accompagnati ha esaminato con grande attenzione l'aspetto della ricerca delle
famiglie[38].
Il gruppo è giunto alla conclusione che, senza la partecipazione dei paesi di
origine, è impossibile rintracciare la famiglia, i tutori legali o i centri di
assistenza per i minori, non si possono ripristinare i legami familiari e i
ragazzi non possono essere reintegrati in un ambiente sicuro. La Spagna e la
Francia hanno presentato le loro modalità di cooperazione con i paesi di
origine mentre l'Italia ha spiegato in che modo procede l'OIM per rintracciare
le famiglie. Nonostante le diverse soluzioni adottate per affrontare la
questione di come rintracciare le famiglie, gli Stati membri hanno potuto
condividere in maniera costruttiva alcune regole e pratiche instaurate a
livello nazionale. È stato pertanto proposto di elaborare un questionario allo
scopo di catalogare le informazioni e condividere le migliori prassi in materia
di ricerca delle famiglie. Nella sua relazione comparativa per il 2010
sui minori separati dalle famiglie e richiedenti asilo negli Stati membri
dell'UE, l'Agenzia per i diritti fondamentali (FRA) ha esaminato le prospettive
e le esperienze dei minori non accompagnati in 12 Stati membri dell'Unione,
individuando le buone prassi e le carenze dei sistemi esistenti in relazione ad
aspetti quali l'alloggio, l'accesso all'assistenza sanitaria, l'istruzione e la
formazione, l'assistenza legale, il ruolo degli assistenti sociali,
l'accertamento dell'età, la ricerca della famiglia e il ricongiungimento
familiare[39].
Nel febbraio 2011 la Commissione ha adottato
il programma UE per i diritti dei minori, che affronta il problema della
protezione dei minori in situazioni vulnerabili, compresi quelli non
accompagnati. Tra le azioni in fase di valutazione figura la promozione delle
direttive del Consiglio d'Europa del 2010 sulla giustizia adattata ai bambini, contenenti
disposizioni in materia di minori non accompagnati. Il programma sostiene e
incoraggia inoltre lo sviluppo di attività di formazione per giudici e altri
professionisti a livello europeo, sui modi per favorire una partecipazione
ottimale dei minori ai procedimenti giudiziari. Nel corso del 2011 l'UESA ha aggiornato il modulo
sulle "tecniche di colloquio con i minori" del curriculum europeo in
materia di asilo. Tale modulo tratta delle esigenze in materia di formazione
dei funzionari del settore su questioni legate al genere, ai traumi e all'età.
Garantisce altresì che i colloqui con i minori siano condotti con modalità
consone alla loro età[40]. L'aspetto del finanziamento continua a
rivestire una grande importanza nello sviluppo pratico di un approccio comune a
tutta l'Unione nei confronti dei minori non accompagnati. Nel 2011 il
Parlamento europeo ha approvato un progetto pilota che dovrebbe erogare un
importo di un milione di euro per finanziare progetti in materia di
prevenzione, accoglienza, protezione e politiche di integrazione per i minori
non accompagnati[41].
Riconoscendo i limiti dell'approccio "settoriale", la proposta di
regolamento del 2011 che istituisce il Fondo Asilo e migrazione[42] mette insieme le forme di
sostegno finanziario all'integrazione, alla migrazione, all'asilo e alla
gestione dei rimpatri e risponde al contempo alle esigenze dei vari gruppi di
cittadini di paesi terzi, compresi i minori non accompagnati, in modo più
globale e coordinato. La via da seguire
L'UE si è impegnata a rivedere l'acquis
in materia di asilo entro la fine del 2012. La Commissione ha proposto norme di
protezione più elevate a favore dei minori non accompagnati. Occorre prestare
attenzione al recepimento delle disposizioni che riguardano questo gruppo di
migranti. I seminari organizzati per discutere del recepimento della direttiva
sulla tratta degli esseri umani e della direttiva sulle qualifiche, nonché di
altre future direttive in materia di asilo, dovrebbero per quanto possibile
includere discussioni sulla questione dei minori non accompagnati. La Commissione continuerà ad assicurare che la
legislazione europea riguardante i minori non accompagnati venga attuata
correttamente e che siano affrontati i potenziali divari nel livello di
protezione. In cooperazione con Frontex l'UESA vaglierà
ulteriori opportunità di formazione che tengano conto dell'età e delle
procedure di valutazione degli elementi probatori, per gestire i casi che
coinvolgono minori alle frontiere esterne dell'UE. Favorirà inoltre un
ulteriore scambio di informazioni e la condivisione delle conoscenze attraverso
una serie di riunioni di esperti sul tema dei minori non accompagnati. Con il sostegno dell'UESA e degli Stati
membri, la Commissione continuerà a lavorare sulla ricerca delle famiglie, sia
a livello dell'Unione che nei paesi terzi, al fine di individuare e promuovere
le migliori prassi. L'UE e gli Stati membri dovrebbero inoltre incoraggiare
ulteriormente la cooperazione con i paesi di origine dei minori non
accompagnati. La Commissione continuerà a mettere a
disposizione risorse finanziarie per progetti riguardanti i minori non
accompagnati. Occorre tuttavia rafforzare gli sforzi volti ad incoraggiare
l'utilizzo dei fondi. Gli Stati membri e le organizzazioni della società civile
sono invitati a presentare proposte mirate intese a promuovere l'attuazione dell'approccio
comune dell'UE sui minori non accompagnati. Un contributo importante potrebbe
provenire da nuovi progetti incentrati sui metodi più efficaci per evitare la
scomparsa dei minori dai centri di accoglienza, per migliorare gli standard di
alloggio e per affrontare le situazioni che si vengono a creare nel momento del
compimento dei 18 anni di età. È infine necessario garantire la disponibilità
delle risorse finanziarie al di là del 2013. Il futuro Fondo Asilo e migrazione
dovrebbe agevolare il finanziamento di progetti sui minori non accompagnati. VI. Ricerca di soluzioni durature La maggior parte degli Stati membri ha
recepito la "direttiva rimpatri"[43]
nella propria legislazione nazionale. Ciò ha portato a notevoli miglioramenti
nella protezione dei minori non accompagnati in diversi Stati membri. Nella
fase di recepimento della direttiva, l'argomento è stato trattato con particolare
attenzione durante le riunioni del comitato di contatto sulla direttiva
rimpatri. Nel quadro del Fondo per i rimpatri la
Commissione ha finanziato la piattaforma europea di rimpatrio per i minori non
accompagnati e il progetto europeo di strumento di reinserimento, gestito dal
servizio olandese dei rimpatri e dei ritorni, che include tra i gruppi
destinatari i minori non accompagnati. Lo studio sulle pratiche in materia di
rimpatrio dei minori, finanziato dalla Commissione, offre agli Stati membri un
elenco di buone prassi da prendere in esame nel caso di eventuali rimpatri di
minori nei paesi terzi[44].
Nel suo programma di lavoro per il 2011 il Fondo per i rimpatri ha invitato a
presentare progetti relativi alla ricerca delle famiglie, alla sorveglianza dei
minori rimpatriati e ai centri di accoglienza per minori non accompagnati
rimpatriati. Il Fondo europeo per i rifugiati e il Fondo
europeo per l'integrazione dei cittadini di paesi terzi accordano la priorità a
questo gruppo di migranti, a condizione che le attività pertinenti siano idonee
a fruire di un cofinanziamento più elevato[45].
La modifica apportata nel marzo 2012 al Fondo
europeo per i rifugiati[46],
con la creazione del "programma comune di reinsediamento UE",
rafforza il ruolo dell'Unione nel fornire protezione internazionale ai minori
non accompagnati. Attraverso incentivi finanziari il nuovo programma incoraggia
gli Stati membri a partecipare al reinsediamento nell'UE di minori non
accompagnati che abbiano ottenuto lo status di rifugiato in un paese terzo. La via da seguire
La relazione sull'applicazione della direttiva
sui rimpatri, che la Commissione dovrà presentare entro dicembre 2013,
esaminerà attentamente, tra gli altri aspetti, l'attuazione delle disposizioni
riguardanti i minori non accompagnati. Il Fondo per i rimpatri continuerà a mettere a
disposizione finanziamenti per attività concernenti questo gruppo di migranti.
Gli Stati membri e le organizzazioni della società civile sono invitati a
sfruttare appieno le risorse finanziarie disponibili nel quadro di tale Fondo. La Commissione continuerà ad adoperarsi
affinché la questione dei minori non accompagnati sia inserita tra le priorità
del programma di reinsediamento dell'Unione, come previsto per il 2014-2020 dal
Fondo Asilo e migrazione. VII. Conclusioni Il Piano d'azione dell'UE sui minori non
accompagnati e le conclusioni del Consiglio sono stati elementi cruciali nella
definizione di un'impostazione nei confronti di questa categoria di giovani
migranti che fosse comune a tutta l'UE e basata sui diritti . L'approccio comune dell'UE ha ispirato
riflessioni politiche trasversali più costruttive su come affrontare la
situazione dei minori, indipendentemente dal loro status di migranti, e ha
agevolato le discussioni tra le istituzioni dell'UE, le autorità nazionali e le
organizzazioni intergovernative e non governative in diversi consessi politici,
consentendo uno scambio più intenso di conoscenze e di pratiche in materia di
minori non accompagnati. Ha inoltre promosso il finanziamento di misure intese
ad affrontare la situazione di questi minori. Il riconoscimento esplicito
dell'interesse superiore del minore come principio guida ha contribuito alla
formulazione di disposizioni volte a garantire, nei nuovi strumenti legislativi
dell'UE, una protezione più completa per questo gruppo particolarmente
vulnerabile di migranti. L'arrivo di minori non accompagnati nel
territorio dell'UE non è un fenomeno temporaneo, bensì una componente a lungo
termine della migrazione nell'Unione. Oggi e in futuro è necessario un
approccio comune dell'Unione sui minori non accompagnati perché si continui, a
livello nazionale ed europeo, a rispondere efficacemente e nel pieno rispetto
dei diritti del minore a questa sfida complessa e transnazionale. Nel corso degli ultimi due anni la Commissione
si è particolare impegnata per accrescere il coordinamento e la coerenza tra i
vari strumenti legislativi, finanziari e politici riguardanti i minori non
accompagnati. Le azioni realizzate hanno contribuito a migliorare la raccolta
dei dati, la prevenzione della migrazione a rischio e della tratta dei minori,
la protezione dei minori una volta entrati nell'UE e l'identificazione di
soluzioni durature. Lo sviluppo di un approccio comune a tutta
l'UE sui minori non accompagnati è tuttavia un processo dinamico e progressivo.
Richiede ulteriori sforzi in termini di condivisione delle conoscenze in
materia e presuppone l'elaborazione e l'attuazione di misure legislative e di
altro genere volte a garantire un'adeguata protezione dei minori. Occorre in
particolare migliorare i metodi per la ricerca di soluzioni durature. In questo
contesto la Conferenza sui minori non accompagnati, organizzata dalla
presidenza danese dell'UE e da Save the Children nel giugno 2012, ha dato un
contribuito estremamente utile alla seconda fase di attuazione del Piano
d'azione. La Commissione continuerà a considerare
prioritario il finanziamento di progetti concernenti i minori non accompagnati.
Gli Stati membri e le organizzazioni internazionali e non governative sono
invitati a utilizzare appieno le risorse finanziarie disponibili. Inoltre il
futuro strumento finanziario (il fondo Asilo e migrazione), una volta adottato,
dovrebbe garantire il finanziamento coerente delle attività relative a questo
gruppo di migranti. Attraverso i suoi strumenti di assistenza esterna l'UE
continuerà a finanziare, nei paesi terzi e nelle loro regioni, iniziative che
riguardino i minori non accompagnati. Anche gli altri attori istituzionali
dell'Unione sono invitati a riflettere sulle capacità che potrebbero impiegare
a favore di un'attuazione più efficace. Le organizzazioni internazionali
governative e non governative, i portatori d'interessi e gli attori di primo
piano in questo campo, sono tutti incoraggiati a proseguire il loro impegno
nell'applicazione dell'approccio comune dell'UE. L'Unione e i suoi Stati membri devono
intensificare gli sforzi di collaborazione in atto con i paesi terzi di
origine, di transito e di destinazione al fine di approfondire l'approccio comune
dell'UE sui minori non accompagnati. Occorre continuare ad affrontare la
situazione di questi bambini e ragazzi nel contesto della politica migratoria
esterna, come previsto nell'approccio globale in materia di migrazione e
mobilità. Su questioni quali il ripristino del nucleo familiare o il rimpatrio
in condizioni di sicurezza, non si possono compiere passi avanti senza la
partecipazione dei paesi di origine. La collaborazione con i paesi terzi nel
prevenire la migrazione a rischio, infine, presuppone il coordinamento con gli
aiuti allo sviluppo e alla cooperazione. [1] COM(2010) 213 definitivo. [2] Conclusioni del Consiglio sui minori non accompagnati, 3018a
riunione del Consiglio "Giustizia e affari interni", Lussemburgo, 3
giugno 2010. [3] Documento di lavoro dei servizi della Commissione SWD(2012) 281. [4] La definizione di "minore non accompagnato"
risulta dall'articolo 2, lettera f), della direttiva 2001/55/CE del Consiglio. [5] Nel 2009 l'Afghanistan, la Somalia e l'Iraq erano i tre
principali paesi di provenienza dei minori non accompagnati giunti nell'UE: si
veda il documento di Frontex "Minori non accompagnati nel processo
migratorio" (2010). [6] "Ad-Hoc query on Unaccompanied Minors – updated
facts and statistics" (inchiesta ad hoc sui minori non accompagnati –
Dati e statistiche aggiornati), REM (rete europea sulle migrazioni), http://www.emn.europa.eu, "Ad-Hoc Queries/Protection" (n. 367). [7] In particolare in Francia: cfr. Frontex (2010) "Minori
non accompagnati nel processo migratorio". [8] Rispettivamente 10 845 nel 2010, 12 245 nel 2009
e 11 715 nel 2008 (dati Eurostat). [9] Dati Eurostat. [10] Dati Eurostat. [11] Il corrispondente numero di minori non accompagnati che
hanno presentato domanda di asilo nel 2010 era di 15 in Spagna e 305 in Italia
(dati Eurostat). [12] Ad esempio nel 2011 sono state presentate 10 domande di
asilo da minori non accompagnati nella Repubblica ceca e in Lituania, 20 in
Slovacchia, 25 in Bulgaria, 55 in Romania, 60 in Ungheria e Slovenia. In
Estonia e Lettonia non si sono registrate domande di questo tipo (dati Eurostat). [13] Regolamento (CE) n. 862/2007. [14] Eurostat,
"First permits issued for other reasons by reason, length of validity
and citizenship": http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=migr_resoth [15] Frontex (2010) "Minori non accompagnati nel
processo migratorio". [16] "Ad-Hoc Query on Unaccompanied Minors - updated
facts and statistics", n. 367. Sito web della REM: http://emn.intrasoft-intl.com/html/index.html. [17] Regolamento (UE) n. 439/2010 del 19 maggio 2010, che
istituisce l'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo. [18] Programma di lavoro per il 2012 dell'UESA: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/pdf/easo_2011_00110000_it.pdf. [19] Commissione
europea, Direzione generale Affari interni, "Comparative Study on
Practices in the Field of Return of Minors" (studio comparativo sulle
pratiche in materia di rimpatrio dei minori), HOME/2009/RFXX/PR/1002; relazione
finale del dicembre 2011, disponibile al seguente indirizzo: http://ec.europa.eu/home-affairs/doc_centre/immigration/docs/studies/Return_of_children-final.pdf, pag. 27. [20] Per un elenco completo dei progetti si veda il documento
di lavoro dei servizi della Commissione citato alla nota 3. [21] Ibid. [22] Informazioni fornite da AT, BE, ES, IT, NL e SE. [23] Informazioni fornite da BG, EL, ES, FI, IE, HU, IT, LT,
PO, SI, SK e UK. [24] I dialoghi sui diritti umani con Unione africana,
Bangladesh, Bielorussia, Cambogia, Canada, i paesi candidati (Croazia, ex
Repubblica jugoslava di Macedonia, Turchia), Cina, Egitto, Georgia, India,
Israele, Giappone, Giordania, Kazakhstan, Kirghizistan, Laos e Libano. [25] Orientamenti dell'UE in materia di promozione e tutela dei
diritti del bambino, Consiglio dell'Unione europea, Orientamenti dell'UE sui
diritti umani e sul diritto internazionale umanitario, 2009. [26] Piano d'azione del processo di Praga per il periodo 2012-2016,
punti I.3, e II.4, dell'allegato. [27] Seminario "Understanding the situation of
unaccompanied minors in the US and the EU and sharing best practices in both
regions" (situazione dei minori non accompagnati negli Stati Uniti e
nell'UE e condivisione delle migliori pratiche nelle due regioni), Madrid, 31
maggio 2011. [28] Si veda http://ec.europa.eu/immigration, sezione
"Avoiding the risks", voce "Children travelling alone":
http://ec.europa.eu/immigration/tab3.do?subSec=17&language=7$en#anchor3. [29] "Un bilancio per la strategia 2020",
Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al
Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, COM(2011) 500
definitivo. [30] Seminario della presidenza belga su "Unaccompanied
Minors: children crossing the external borders of the EU in search of
protection", tenutosi il 9 e 10 dicembre 2010 a Bruxelles. La
conferenza, cofinanziata dalla Commissione (Fondo per le frontiere esterne), si
è incentrata fin dal primo incontro sulla protezione dei minori, e ha avuto
esito in una serie di raccomandazioni. [31] Direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme sull'attribuzione, a
cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione
internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi
titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della
protezione riconosciuta (GU L 337 del 20.12.2011, pag. 9), http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:337:0009:0026:IT:PDF. [32] GU L 101 del 15.4., pag. 1, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:101:0001:0011:IT:PDF. [33] "Expert group on unaccompanied minors in the
migration process" (gruppo di esperti sui minori non accompagnati nel
processo migratorio), E02402, http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=groupDetail.groupDetail&groupID=2402.
Alle riunioni partecipano esperti degli Stati membri, organizzazioni non
governative, organizzazioni internazionali, istituzioni ed agenzie dell'UE. [34] Azioni comunitarie del Fondo europeo per i rifugiati (2011). [35] Il
progetto "Closing a protection gap: Core Standards for guardians
of separated children in Europe" (colmare il divario in materia di
protezione: norme fondamentali per i tutori dei ragazzi separati dalle famiglie
in Europa), coordinato da Defence for Children - Paesi Bassi, è stato
finanziato nel quadro del programma DAPHNE III e si è concluso nel 2011. È
disponibile al seguente indirizzo: http://www.defenceforchildren.nl/images/69/1632.pdf. [36] "Improving
the Quality of Unaccompanied Minor Asylum Seekers' Guardianship and Care in
Central European Countries" (migliorare la qualità della tutela e
dell'assistenza dei minori non accompagnati che chiedono asilo nei paesi
dell'Europa centrale), realizzato dall'Organizzazione internazionale per le
migrazioni: http://www.iom.hu/PDF/guardianship_brochure.pdf. [37] Programma di lavoro per il 2012 dell'UESA: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/pdf/easo_2011_00110000_it.pdf. [38] Riunione del 26 marzo 2012: http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=groupDetail.groupDetail&groupID=2402. [39] http://fra.europa.eu/fraWebsite/attachments/SEPAC-comparative-report_EN.pdf. [40] Si veda: http://www.asylum-curriculum.eu/eacweb/Specialised-learning/61-interviewing-children.html. [41] Linea di bilancio 18 03 18: "Progetto pilota –
Analisi delle politiche di accoglienza, protezione e integrazione dei minori
non accompagnati nell'Unione". [42] Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del
Consiglio che istituisce il Fondo Asilo e migrazione (COM(2011) 751
definitivo). [43] Direttiva
2008/115/CE (GU L 348 del 24.12.2012, pag. 98): http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:348:0098:0107:IT:PDF. [44] Commissione
europea, direzione generale Affari interni, "Comparative Study on
Practices in the Field of Return of Minors" (studio comparativo sulle
pratiche in materia di rimpatrio dei minori), HOME/2009/RFXX/PR/1002; relazione
finale, dicembre 2011, disponibile al seguente indirizzo: http://ec.europa.eu/home-affairs/doc_centre/immigration/immigration_studies_en.htm, pag. 160. [45] Del 75% anziché del 50%. [46] Decisione n. 281/2012/CE del Parlamento europeo e del Consiglio,
del 29 marzo 2012, che modifica la decisione n. 573/2007/CE che istituisce il
Fondo europeo per i rifugiati per il periodo 2008-2013, nell'ambito del
programma generale "Solidarietà e gestione dei flussi migratori".