15.2.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 44/133

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con soddisfazione la comunicazione della Commissione, che apre un dibattito indispensabile sulla ridefinizione delle fonti energetiche rinnovabili (FER) e delle relative politiche d'accompagnamento.

1.2

Il CESE esprime serie preoccupazioni per l'aumento dei prezzi per i consumatori, anche a causa dei costi elevati di un gran numero di regimi nazionali di sostegno. Una situazione, questa, che incontra una crescente opposizione. Il Comitato chiede alla Commissione di elaborare uno studio sull'evoluzione, attuale e prevista, dei prezzi nel settore dell'energia nel suo complesso, e sostiene l'obiettivo di mantenere i costi al livello più basso possibile, se non addirittura di ridurli, e garantire che le tecnologie per le FER divengano competitive e, in ultima analisi, orientate al mercato.

1.3

A giudizio del Comitato, il modo migliore per soddisfare i requisiti di efficienza e quelli del mercato interno consiste nell'instaurare un sistema di regimi nazionali di sostegno comune a tutti gli Stati membri dell'UE e adattato alle singole tecnologie. Questi regimi dovrebbero essere applicati per un periodo limitato, finché le tecnologie non risultino competitive, non offrire sovracompensazioni e garantire un sostegno su misura alle soluzioni che implicano progetti locali di piccole dimensioni. Tuttavia, finché il mercato interno dell'energia non funziona adeguatamente, i regimi di sostegno vanno elaborati in funzione delle diverse zone di prezzo o dei singoli Stati membri.

1.4

Invece di concentrare i principali sforzi su un modello centralizzato, bisogna porre maggiormente l'accento sull'impulso allo sviluppo di soluzioni decentrate, a livello locale. Dette soluzioni possono e devono essere stimolate dai vantaggi offerti a livello locale. La regolamentazione, le misure di sostegno e l'accesso alle reti devono essere chiari, semplici ed affidabili in modo da facilitare la partecipazione dei piccoli (auto)produttori.

1.5

Le tecnologie per le FER offrono opportunità importanti, come pure altre tecnologie intese a ridurre le emissioni di gas a effetto serra quali il «carbone pulito», lo stoccaggio dell'elettricità, la gestione della domanda, l'utilizzo del carbonio, la fissione e la fusione nucleari, o la riduzione di altre emissioni di gas a effetto serra (GES) come il metano, ecc. In molti casi gli sviluppi sono chiaramente promettenti e vanno adeguatamente incoraggiati. Occorre in particolare sostenere la dimostrazione e la diffusione tempestive delle nuove tecnologie.

1.6

Il CESE raccomanda che, dopo il 2020, la Commissione concentri i suoi sforzi su una politica di decarbonizzazione. Una politica che, in definitiva, potrebbe rinunciare a obiettivi in materia di energia rinnovabile e concentrarsi invece su un chiaro obiettivo di riduzione delle emissioni di GES, basato sulle esigenze di riduzione di tali gas a lungo termine, nonché puntare a un prezzo del carbonio sufficientemente elevato da indurre gli attori interessati ad adottare misure di efficienza energetica migliori e a contribuire agli investimenti nella R&S, senza tuttavia essere eccessivo per i consumatori e la competitività industriale. Vi è inoltre bisogno di azioni mirate per accelerare lo sviluppo delle FER e degli investimenti nelle relative tecnologie, dal momento che, in ultima istanza, esse permetteranno di realizzare un vero cambiamento. Tali misure dovrebbero, per essere davvero ottimali, essere comuni a tutti gli Stati membri dell'UE e adattate alle singole tecnologie.

1.7

Il CESE accoglie con favore i propositi della Commissione in merito ai passi da intraprendere nel prossimo futuro allo scopo di migliorare il quadro attuale in materia di energie rinnovabili. È necessario adottare quanto prima disposizioni volte a integrare l'energia rinnovabile nei mercati dell'energia, nonché affrontare con urgenza questioni come la connessione alla rete, il bilanciamento e le tariffe di rete.

2.1

Il maggior ricorso alle fonti energetiche rinnovabili è essenziale per l'attuale politica energetica dell'UE visto che dovrebbe contribuire sia alla riduzione delle emissioni di GES che alla sicurezza dell'approvvigionamento energetico e alla creazione di nuovi posti di lavoro. Pertanto, l'obiettivo dell'Unione di portare al 20 % entro il 2020 la quota di energia ricavata da FER costituisce uno degli obiettivi principali della strategia Europa 2020.

2.2

Per oltre un decennio il CESE, in diversi pareri, ha sostenuto l'obiettivo di accrescere l'uso delle FER e formulato osservazioni e raccomandazioni in merito alle politiche proposte sulla base dell'esperienza pratica maturata nell'ambito della società civile (1).

2.3

Il maggiore ricorso alle FER costituisce uno sviluppo positivo che, secondo la Commissione, attualmente supera l'obiettivo del 20 %. In base alla Tabella di marcia per l'energia 2050, occorre assicurare uno sviluppo positivo. Una forte crescita dell'uso delle FER costituisce una delle opzioni cosiddette no regrets («senza rimpianti», ovvero che non ci faranno rimpiangere di non aver agito) di tale tabella. Nel luglio 2012 il CESE ha presentato il proprio parere in merito alla Tabella di marcia per l'energia 2050, pronunciandosi a favore di questa conclusione generale sulle energie rinnovabili (2).

2.4

Il rapido aumento delle FER sta sollevando problemi legati ai costi, all'incidenza sul mercato dell'energia e al fabbisogno di infrastrutture. È quindi tempo di considerare opzioni strategiche per il futuro. Gli investitori stanno già considerando il periodo oltre il 2020 e avrebbero bisogno anche di segnali chiari in merito alle politiche future per poter garantire gli elevati livelli di investimenti necessari in questo campo.

3.1

La Commissione si prefigge di continuare a sviluppare le energie rinnovabili e a promuovere soluzioni innovative. Secondo il commissario europeo per l'Energia, per realizzare questo obiettivo con un buon rapporto costi-benefici occorre, in sintesi, produrre energia eolica e solare laddove è conveniente sotto il profilo economico e commercializzarla all'interno dell'UE.

3.2

La Commissione chiede che l'UE adotti un approccio più coordinato ai regimi di sostegno e ricorra maggiormente allo scambio di energie rinnovabili all'interno dell'UE.

3.3

Nella comunicazione vengono esaminate le sfide che la politica energetica si trova attualmente ad affrontare, e le possibili opzioni strategiche, in relazione ai seguenti punti:

3.4

La Commissione presenterà delle proposte per una politica in materia di energie rinnovabili per il periodo successivo al 2020. Per avviare questo processo, la valutazione d'impatto allegata alla comunicazione esamina tre possibili opzioni politiche post 2020:

Da un raffronto generico risulta che, rispetto all'opzione 3, le opzioni 1 e 2 soddisfano maggiormente i criteri fissati dalla Commissione. Tuttavia, nessuna delle opzioni è scevra da inconvenienti rispetto a detti criteri.

3.5

La comunicazione indica infine quattro ambiti principali in cui occorre intensificare gli sforzi fino al 2020: il mercato dell'energia, i regimi di sostegno, i meccanismi di cooperazione e la cooperazione energetica nel Mediterraneo.

4.1

Il CESE accoglie con soddisfazione la comunicazione della Commissione, che apre un dibattito indispensabile sulla ridefinizione delle FER e delle relative politiche d'accompagnamento. Inoltre, concorda in linea generale con l'analisi – presentata dalla Commissione – della situazione attuale, delle sfide e delle opzioni disponibili. Il Comitato formula quindi le seguenti osservazioni.

4.2

Il CESE si compiace del fatto che la Commissione metta in rilievo la crescita repentina della spesa destinata alle energie rinnovabili e dei relativi costi – nonostante la diminuzione dei costi unitari – nonché i costi previsti degli investimenti in produzione, infrastrutture/reti ed energia di bilanciamento. Il CESE esprime serie preoccupazioni per l'aumento dei prezzi per i consumatori di energia, che può avere un impatto sproporzionato sui consumatori a basso reddito, aumento dovuto anche ai costi elevati di un gran numero di regimi nazionali di sostegno. Una situazione, questa, che incontra una crescente opposizione. Persino i costi unitari potrebbero non continuare a scendere al tasso attuale quando sarà stata utilizzata la maggior parte delle opzioni efficienti sotto il profilo dei costi. Il Comitato chiede alla Commissione di elaborare uno studio sull'evoluzione, attuale e prevista, dei prezzi nel settore dell'energia nel suo complesso, e sostiene l'obiettivo di mantenere i costi al livello più basso possibile, se non addirittura di ridurli, e garantire che le tecnologie per le FER divengano competitive e, in ultima analisi, orientate al mercato.

4.3

Per quanto riguarda i regimi di sostegno, il CESE conviene sul fatto che le modifiche apportate ai regimi di sostegno di diversi paesi mentre erano in vigore abbiano creato gravi problemi. Anche le politiche a breve termine non risultano soddisfacenti, dal momento che non sono in grado di coprire i costi supplementari reali a carico degli investitori. Occorre garantire non solo la prevedibilità, ma anche l'efficienza in termini di costi dei regimi di sostegno, e incoraggiare la competitività in campo tecnologico. Pertanto è corretto porre l'accento sull'esposizione ai prezzi di mercato. È necessario che la Commissione dia impulso alla riforma dei regimi di sostegno, anche per evitare la frammentazione del mercato interno, con l'obiettivo ultimo di eliminare gradualmente le sovvenzioni.

4.4

Peraltro, un regime europeo unico che copra tutte le tecnologie FER non sarebbe efficiente. Vi è invece bisogno di sistemi flessibili pienamente adattati alla maturità e alla situazione delle singole tecnologie. A giudizio del Comitato, il modo migliore per soddisfare i requisiti di efficienza e quelli del mercato interno consiste nell'instaurare un sistema di regimi nazionali di sostegno comune a tutti gli Stati membri dell'UE e adattato alle singole tecnologie. Questi regimi dovrebbero essere applicati per un periodo limitato, finché le tecnologie non risultino competitive, e non offrire sovracompensazioni. Vi è bisogno di regimi adeguati favorevoli a soluzioni che implichino progetti locali di piccole dimensioni (cfr. il punto 4.11).

4.5

Tuttavia, finché il mercato interno non funziona correttamente e il livello dei prezzi varia da uno Stato membro all'altro, a causa della mancata attuazione della legislazione UE e delle strozzature esistenti nelle infrastrutture di trasmissione, i regimi di sostegno vanno elaborati in funzione delle diverse zone di prezzo o dei singoli Stati membri per ottenere una maggiore efficienza ed evitare sovracompensazioni.

4.6

Per quanto riguarda l'obiettivo di stimolare la cooperazione e gli scambi, il CESE sostiene con forza una maggiore cooperazione tra gli Stati membri nel campo dell'energia, se non addirittura una vera e propria politica energetica comune: una Comunità europea dell'energia (CEE). Il CESE sostiene anche le proposte formulate nel capitolo della comunicazione dedicato a tale argomento.

4.7

Il CESE concorda con le osservazioni della Commissione circa la necessità di integrare le FER nel mercato interno dell'energia elettrica e le sfide poste da tale integrazione. I segnali dei prezzi di mercato, compresi quelli del carbonio nel quadro del sistema UE di scambio di quote di emissioni (ETS), devono essere globali. in modo da stimolare adeguatamente gli investimenti. Il Comitato sostiene il principio in base al quale tutti i produttori di elettricità, compresi i produttori di FER, assumono le medesime responsabilità, anche in materia di bilanciamento.

4.8

I «meccanismi di pagamento sulla base della capacità» mediante i quali i governi determinano i necessari livelli di capacità produttiva di riserva risultano problematici, in quanto si giustificano per il fatto che i segnali del mercato non garantiscono l'efficienza in termini di costi di tali impianti. Qualora dovesse risultare necessario un mercato delle capacità, esso dovrebbe presentare carattere paneuropeo, e nella prima fase dovrebbe possibilmente essere regionale nel contesto dell'UE o per lo meno coordinato con i paesi vicini.

4.9

Occorre approfondire e quantificare ulteriormente il problema dei prezzi all'ingrosso dell'elettricità, che potrebbero subire pressioni al ribasso a causa della maggior presenza di energia eolica e solare (con costi marginali vicini allo zero). In questo contesto bisogna tenere conto dell'effetto contrario del sistema di scambio delle quote di emissione. Una maggiore quantità di energia elettrica da fonti rinnovabili probabilmente provocherebbe una volatilità assai maggiore dei prezzi all'ingrosso dell'elettricità, causando così anche altri problemi. In ogni caso, un basso costo marginale dell'energia non significa necessariamente un prezzo più basso per l'utente, dato che quest'ultimo, in un modo o nell'altro, è tenuto a pagare per tutti gli investimenti e la produzione, nonché per la trasmissione, il bilanciamento e il sostegno.

4.10

Il CESE, che ha accolto con soddisfazione il pacchetto sulle infrastrutture energetiche transeuropee e adottato un parere sull'argomento (COM(2011) 658 final) (3), sottolinea la necessità di adottare e applicare tale pacchetto. Tuttavia, se l'obiettivo prefissato è quello di «produrre energia eolica e solare laddove è conveniente sotto il profilo economico e commercializzarla all'interno dell'UE», i costi degli investimenti nelle infrastrutture necessarie possono risultare troppo elevati. Inoltre, uno scarso coinvolgimento dei cittadini potrebbe accrescere i costi e i rischi politici.

4.11

Bisogna porre maggiormente l'accento sull'impulso allo sviluppo di soluzioni decentrate, a livello locale. Tali soluzioni possono e devono essere stimolate dai vantaggi offerti sempre a livello locale, e concentrarsi su diverse tecnologie come la biomassa (compresi i residui) e l'energia geotermica oltre all'energia eolica e solare, in funzione della situazione locale. La regolamentazione, le misure di sostegno e l'accesso alle reti devono essere chiari, semplici ed affidabili, in modo da facilitare la partecipazione dei piccoli (auto)produttori. La creazione di sistemi energetici ibridi locali, abbinati a delle reti e a una gestione intelligenti, consentirebbe di mirare all'autosufficienza energetica a livello locale. Tuttavia, anche questo approccio presenta dei limiti, poiché vi è bisogno di un bilanciamento basato essenzialmente sui carburanti fossili finché non si trova una soluzione concreta ed economicamente sostenibile al problema dello stoccaggio dell'elettricità (cfr. a questo proposito Friedrich Wagner, Features of an electricity supply system based on variable input, Istituto Max Planck per la fisica dei plasmi).

4.12

È evidente che gli interessi dei consumatori sono al centro della posizione del CESE in materia di energia, e ciò risulta chiaramente da diversi pareri adottati dal Comitato sull'argomento (4). In questo contesto una delle questioni da affrontare riguarda il conflitto tra prezzi elevati dell'energia come incentivi per favorire il risparmio e il rischio di povertà energetica. Il CESE sostiene l'approccio della Commissione inteso a rafforzare la posizione dei consumatori poiché è dell'avviso che non sia possibile conseguire buoni risultati senza la loro partecipazione attiva. Occorre peraltro dedicare maggiore attenzione alla necessità di garantire la libertà di scelta dei consumatori.

4.12.1

Come affermato più volte dal CESE, la sensibilizzazione e l'istruzione sono fattori essenziali per rafforzare la posizione dei consumatori. In questo contesto i consumatori devono disporre di informazioni chiare e facilmente accessibili in merito alla quota a loro carico del sostegno alle FER, generalmente denominata spesa totale nazionale pro capite per il sostegno alle FER. L'ideale sarebbe che queste informazioni fossero inserite nelle fatture energetiche.

4.13

Le tecnologie per le FER offrono opportunità importanti, come pure altre tecnologie intese a ridurre le emissioni di gas a effetto serra, quali il «carbone pulito», lo stoccaggio dell'elettricità, la gestione della domanda, l'utilizzo del carbonio, la fissione e la fusione nucleari, o la riduzione di altre emissioni di GES come il metano, ecc. In molti casi gli sviluppi – chiaramente promettenti – vanno adeguatamente incoraggiati. Come il CESE ha sottolineato più volte in passato, è essenziale elaborare e orientare correttamente gli strumenti di finanziamento in funzione della maturità raggiunta dalle diverse tecnologie. Occorre in particolare sostenere la dimostrazione e la diffusione tempestive delle nuove tecnologie. Per questo è essenziale garantire le risorse destinate al piano strategico per le tecnologie energetiche (SET Plan). È urgente intervenire quanto prima, poiché sembra che negli Stati Uniti il settore privato abbia di recente aumentato i propri investimenti globali in ricerca e sviluppo nel campo dell'energia, e ciò potrebbe ripercuotersi sulla competitività dell'UE.

4.14

Sembra che, secondo la Commissione, sia possibile promuovere adeguatamente l'innovazione e quindi l'occupazione se si dispone di finanziamenti comuni sufficienti e di determinati obiettivi vincolanti. Tuttavia, questi fattori da soli non sono in grado di garantire risultati positivi. Vi è bisogno anche di mercati aperti e di un corretto funzionamento delle regole di concorrenza, dal momento che quest'ultima induce le imprese a perseguire l'innovazione e a rinnovarsi.

4.15

È essenziale garantire la sostenibilità dell'intero sistema energetico. Ciò vale per tutte le sue componenti, non solo per la bioenergia. L'impatto ambientale e territoriale dell'uso delle FER varia da una fonte energetica all'altra. È necessario introdurre dei criteri di sostenibilità, per cui il sostegno finanziario da parte dei fondi UE dovrebbe essere concesso soltanto se la produzione di energia da FER soddisfi tali criteri. Il CESE sostiene il messaggio della comunicazione circa la sostenibilità della bioenergia, ma sottolinea anche che le nuove proposte non devono comportare alcun aumento degli oneri amministrativi per i produttori e gli utilizzatori. Per quanto possibile, i requisiti devono fondarsi sugli attuali sistemi di monitoraggio, informazione e comunicazione, ad esempio quelli applicati in molti Stati membri nel settore della silvicoltura sostenibile.

4.16

Come già affermato al punto 2.4, il CESE ritiene necessario avviare i preparativi per una politica in materia di energie rinnovabili post 2020.

4.17

Nella valutazione d'impatto (che allo stato attuale presenta diverse carenze, come ad esempio la mancanza di determinate tabelle) inizialmente la Commissione presenta un'opzione di «scenario invariato» (status quo) che il CESE non condivide. Per quanto riguarda le altre tre opzioni in merito a un quadro politico futuro, il Comitato esprime preoccupazione per gli aspetti di seguito indicati.

4.17.1

L'opzione della decarbonizzazione senza obiettivi in materia di energie rinnovabili post 2020 non sembra garantire un incremento nell'uso di tali energie. Tuttavia, essa costituisce l'opzione più adatta a un mercato energetico aperto e produrrebbe i risultati più efficaci sotto il profilo dei costi, oltre a rafforzare il sistema ETS. Questa opzione assicurerebbe uno sviluppo positivo dell'uso delle FER, alla luce del marcato sviluppo che queste hanno registrato finora, degli investimenti attuali e futuri in R&S e in altri settori, degli obiettivi vincolanti in materia di clima e delle future politiche delineate dalla Commissione.

4.17.2

Il mantenimento dell'attuale regime con obiettivi nazionali vincolanti sarebbe efficace e benefico almeno per una parte del settore delle energie rinnovabili, ma non garantirebbe l'efficienza in termini di costi della decarbonizzazione. Stabilire dei prezzi fissi nel quadro di questa opzione, inoltre, comprometterebbe seriamente il sistema di scambio delle quote di emissione. Gli Stati membri dovrebbero ridefinire le proprie politiche per soddisfare le condizioni previste, e ciò ostacolerebbe il funzionamento del mercato interno dell'energia nonostante tutti gli sforzi per rafforzare la cooperazione e gli scambi. Gli obiettivi vincolanti hanno effettivamente contribuito a dare impulso allo sviluppo delle tecnologie delle energie rinnovabili nell'UE, ma è possibile che in futuro questo non sia più un aspetto rilevante.

4.17.3

L'opzione di una gestione migliore nonché più armonizzata dell'intero settore europeo dell'energia, trainata da un obiettivo ambizioso dell'UE in materia di energia rinnovabili, potrebbe, secondo il CESE, presentare numerosi vantaggi importanti, in linea con il concetto di Comunità europea dell'energia (5). Questa opzione dovrebbe essere preferita fino a quando non siano stati fissati obiettivi di riduzione delle emissioni di GES basati sulle esigenze di riduzione di tali gas a lungo termine. Tuttavia, i rischi - rilevati dalla Commissione – di costi più elevati e di difficoltà di accettazione da parte del pubblico appaiono rilevanti. Inoltre, è probabile che sia necessario creare anche una nuova e articolata struttura amministrativa.

4.18

Il CESE raccomanda alla Commissione di concentrare la sua attività post 2020 su una politica di decarbonizzazione, essenzialmente fondata sulla prima opzione. Tale politica non dovrà fondarsi su obiettivi in materia di energia rinnovabile, bensì su un chiaro obiettivo di riduzione delle emissioni di GES e un prezzo del carbonio sufficientemente elevato da indurre gli attori interessati ad adottare misure per una migliore efficienza energetica e a contribuire agli investimenti nella R&S, senza tuttavia essere eccessivo per i consumatori e la competitività industriale. Vi è inoltre bisogno di azioni mirate per accelerare lo sviluppo delle FER e gli investimenti nelle relative tecnologie, dal momento che, in ultima istanza, esse permetteranno di realizzare un vero cambiamento. Tali misure dovrebbero, per essere davvero ottimali, essere comuni a tutti gli Stati membri dell'UE e adattate alle singole tecnologie.

4.19

Già nel prossimo futuro sarà necessario adottare una serie di misure per migliorare il funzionamento del quadro attuale in materia di energie rinnovabili. Il CESE accoglie con soddisfazione i propositi della Commissione. È indispensabile adottare quanto prima disposizioni volte a integrare l'energia rinnovabile nei mercati dell'energia, nonché affrontare con urgenza questioni come la connessione alla rete, il bilanciamento e le tariffe di rete.