4.10.2012   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 299/1

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Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) invita le istituzioni europee e i governi nazionali a rinnovare il loro impegno politico per il coinvolgimento nella strategia Europa 2020 di tutti i partner pertinenti: il Parlamento europeo, il Comitato delle regioni, il Comitato economico e sociale europeo, i parlamenti nazionali, gli enti regionali e locali, le parti sociali, la società civile organizzata, i consigli economici e sociali nazionali (CES) e le istituzioni analoghe, le città e tutte le altre forme di governo locale.

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Il CESE si impegna a proseguire la collaborazione con i CES nazionali e le istituzioni analoghe, nonché con i rappresentanti nazionali della società civile organizzata, dei quali intende diventare il punto di contatto europeo, e a offrire una piattaforma affinché possano, a loro volta, continuare a lavorare sulla strategia Europa 2020.

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Il CESE ritiene che, col tempo, l'Unione europea dovrebbe dotarsi di una visione di lungo periodo dell'obiettivo ultimo di coinvolgere i soggetti interessati, e lavorare per realizzare gradualmente questo obiettivo.

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A breve termine, il CESE reputa che alcuni cambiamenti di minore entità potrebbero incidere in modo significativo sulle possibilità di fare progressi. In particolare, gli Stati membri e la Commissione dovrebbero rivedere con urgenza la tempistica e le fasi dei processi per rendere possibile una reale partecipazione e corresponsabilità di tutti i soggetti interessati.

2.1

Il 18 aprile 2012 la futura presidenza cipriota ha chiesto al Comitato economico e sociale europeo (CESE) di elaborare un parere sul rafforzamento dei processi partecipativi e sul coinvolgimento degli enti locali, delle ONG e delle parti sociali nell'attuazione della strategia Europa 2020, alla luce dell'intenzione della presidenza stessa di considerare questo tema prioritario in vista della riunione informale del Consiglio Occupazione, politica sociale, salute e consumatori (EPSCO) del luglio prossimo.

Il semestre europeo è giunto al suo terzo anno, ed è il momento opportuno per esaminare i processi partecipativi nell'ambito della strategia Europa 2020 al fine di individuare ulteriori possibilità di sviluppo.

2.2

Il comitato direttivo Europa 2020 del CESE si occupa della supervisione di questo lavoro e invita i CES nazionali e gli organismi analoghi negli Stati membri a incontrarsi per condividere le loro esperienze circa le possibilità di migliorare i processi partecipativi nel quadro della strategia.

2.3

Il ruolo svolto dal CESE nell'attuazione della strategia Europa 2020 (1) è ora pienamente riconosciuto, e il Comitato desidera formulare alcune raccomandazioni circa le possibilità di migliorare i processi partecipativi nel quadro della strategia stessa e del semestre europeo.

3.1

L'Unione europea e la sua popolazione si trovano ad affrontare una grave crisi economica e finanziaria, che ha inciso pesantemente su tutta l'UE e sui suoi cittadini. Molti Stati membri si trovano in situazioni di estrema difficoltà, e gli elevati tassi di disoccupazione rimangono motivo di preoccupazione. Il CESE, come già manifestato in numerosissimi suoi pareri pubblicati negli ultimi tre anni, ritiene quindi che la strategia Europa 2020 sia più importante che mai, in quanto offre un'agenda globale per le riforme volta a conseguire una crescita sostenibile e a creare un'UE più solida e resistente alle difficoltà.

3.2

La strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva è la strategia per la crescita che definisce gli obiettivi negli ambiti di azione cruciali al livello dell'UE e degli Stati membri. Si tratta di una politica di ampissima portata e ha l'ambizione generale di sostenere una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, abbracciando ambiti quali il progresso dell'innovazione e della R&S, i cambiamenti climatici, l'energia, la disoccupazione, la politica industriale, la coesione sociale e territoriale, i livelli di povertà, la politica di coesione e molti altri.

3.3

La governance della strategia Europa 2020 si prefigge di riunire le competenze europee, nazionali e condivise in un sistema multilivello, contribuendo in tal modo a rafforzare la legittimità dell'approfondimento dell'integrazione europea. Rispetto alla strategia di Lisbona, la strategia Europa 2020 è caratterizzata da iniziative faro interconnesse che forniscono orientamento e sostegno in importanti ambiti tematici, priorità, obiettivi principiali e un sistema di supervisione rafforzato e rigoroso, con l'opzione di valutare criticamente i progressi (o la loro mancanza) a livello nazionale.

3.4

Sempre rispetto alla strategia di Lisbona, è diverso il meccanismo di rendicontazione, non solo perché è più esigente, ma anche perché si allinea ai processi previsti dai sistemi di governance economica nuovi o migliorati, cosicché, per esempio, il programma di stabilità e di convergenza e i programmi nazionali di riforma sono presentati insieme alla Commissione europea, il che le consente di avere un'immagine più completa della situazione e dei progetti dei singoli Stati membri.

3.5

La stessa comunicazione con cui la Commissione ha lanciato la strategia Europa 2020 ha messo per la prima volta in risalto questo cambiamento, affermando chiaramente che "abbiamo bisogno di una maggiore titolarità" e che a questo fine "anche il contributo delle parti interessate a livello nazionale e regionale e delle parti sociali deve assumere un'importanza maggiore". La Commissione si è inoltre impegnata in modo specifico a coinvolgere maggiormente il CESE e il Comitato delle regioni. Questa esigenza di processi partecipativi è stata ribadita più volte, e in particolare nelle conclusioni del Consiglio europeo del marzo 2010 e negli Orientamenti per l'elaborazione, l'attuazione e il monitoraggio dei programmi nazionali di riforma della strategia Europa 2020, pubblicati dalla Commissione europea, ove si afferma che "sarà importante coinvolgere pienamente i parlamenti nazionali, le parti sociali, le regioni e altri soggetti interessati nella preparazione dei PNR, per incrementare la titolarità della strategia".

4.1

A tre anni dal lancio della strategia Europa 2020, è chiaro che molti Stati membri si sono impegnati a coinvolgere le parti sociali e la società civile organizzata nel semestre europeo, e hanno associato questi partner ai propri processi nazionali. La realizzazione pratica di questo impegno è però disomogenea, si assiste a situazioni molto diverse, e anche dove l'impegno c'è ed è sincero, vi sono notevoli differenze nella reale partecipazione dei partner a questo processo. Se da un lato molti Stati membri informano e consultano i propri partner, dall'altro il processo risente di una mancanza di orientamento e spesso genera nei partecipanti una sensazione di distacco e di assenza di una strategia globale. In particolare, sia il CESE che altri hanno espresso preoccupazioni circa le scadenze molto ravvicinate, che spesso non lasciano praticamente tempo per un dibattito adeguato con le parti sociali, la società civile organizzata e i parlamenti nazionali. Questi problemi non sono sentiti soltanto a livello nazionale: molte organizzazioni a livello europeo si sono chieste se non si possano migliorare il semestre europeo e la governance, nonché il monitoraggio nel quadro della strategia Europa 2020. Il Parlamento europeo ha formulato alcune raccomandazioni politiche per definire meglio il proprio ruolo e il contributo che potrebbe apportare (2), e il Comitato delle regioni sta preparando e pubblicherà a breve i propri orientamenti.

4.2

In seno al CESE, l'istituzione del comitato direttivo Europa 2020 ha apportato il necessario orientamento al nostro lavoro, mettendo a disposizione del Comitato un unico gruppo responsabile del monitoraggio di tutte le materie che rientrano nella strategia e delle proposte a esse correlate, invece di prenderle in considerazione una a una. Alle riunioni del comitato direttivo partecipano regolarmente rappresentanti della Commissione e altri soggetti interessati. Per rafforzare il legame con gli Stati membri, il comitato invita regolarmente i CES nazionali e le istituzioni analoghe in occasione dei momenti importanti del semestre europeo e organizza manifestazioni locali nel quadro della strategia Europa 2020 in collaborazione con gli attori della società civile dei diversi Stati membri. Queste attività vanno rafforzate e ulteriormente sviluppate.

4.3

Il ruolo svolto dal CESE nel riunire i CES nazionali e le istituzioni analoghe, benché non concentrato esclusivamente sul semestre europeo e sulla strategia Europa 2020, è risultato utile anche per l'evoluzione dell'analisi e la comprensione, da parte tanto del CESE quanto dei CES nazionali, della situazione in tutta l'UE, nonché per dare più forza alle loro proposte.

5.1

È chiaro che, al fine di ottimizzare l'impatto del semestre europeo, un miglioramento e un rafforzamento dei processi partecipativi nel quadro della strategia Europa 2020 sarebbero vantaggiosi per la strategia stessa e in definitiva per il benessere dei cittadini.

5.2

L'Unione europea e i suoi Stati membri si riferiscono spesso all'utilità dei processi partecipativi e al coinvolgimento della società civile organizzata. Le parti sociali e i cittadini in generale dispongono infatti di numerosi processi e sistemi diversi, ed è utile che vi sia chiarezza a proposito delle ragioni della loro importanza e dei potenziali vantaggi di un sistema di più ampia partecipazione che funzioni correttamente. Un impegno proattivo con la società civile organizzata e con le parti sociali può generare:

6.1

Esaminando i processi utilizzati finora a livello sia europeo che nazionale, il CESE ritiene che molto rimanga da fare e che questi processi possano costituire la base sulla quale sviluppare un sistema che porti veramente a un partenariato solido tra le istituzioni europee, i governi nazionali, le parti sociali, le organizzazioni della società civile, i parlamenti nazionali e regionali e altri soggetti interessati. Ciò non sarà possibile senza uno sforzo mirato e concertato, e richiederà un certo tempo. Il CESE reputa tuttavia che questi sistemi vadano sviluppati costruendo gradualmente un processo di partenariato a più livelli strategico e globale, realizzando nel contempo semplici azioni per consentire miglioramenti rapidi in tempi brevi.

6.2

In particolare, il CESE invita le istituzioni europee e i governi nazionali a rinnovare il loro impegno politico a coinvolgere in modo più regolare e sistematico le parti sociali, le organizzazioni della società civile, i parlamenti nazionali, gli enti regionali e locali e tutti gli altri soggetti interessati, assicurandosi che ciò avvenga nel modo più completo possibile attraverso processi partecipativi forti, vitali e sostenibili nel quadro della strategia Europa 2020. Il Trattato di Lisbona sottolinea la necessità di consultare la società civile a livello europeo e di coinvolgerla nei processi decisionali. Se gli Stati membri devono conquistarsi una maggiore titolarità e partecipazione sia alla strategia Europa 2020 che al processo europeo, è necessario che seguano gli stessi principi, consultando i CES e gli organismi analoghi ogniqualvolta possibile.

7.1

Per quanto riguarda il proprio ruolo, il CESE considera vitale continuare a impegnarsi in modo strategico e mirato riguardo a tutte le parti della strategia Europa 2020, al fine di mantenere la capacità di individuare le possibili sinergie generate dalla strategia stessa e dalle sue componenti.

7.2

Il CESE è dell'avviso che occorra proseguire e sviluppare ulteriormente il lavoro svolto dal proprio comitato direttivo Europa 2020. È necessario che quest'ultimo continui a concentrarsi sulla strategia e sulle sue implicazioni per i cittadini, e si avvalga della comunicazione interna con i membri che non partecipano ai suoi lavori per garantire che tutti possano trarre beneficio dalle sue analisi e dai suoi approfondimenti.

7.3

Il CESE ritiene che i risultati da esso gradualmente conseguiti nel coordinamento dei collegamenti tra i CES nazionali, ove esistono, e dei lavori da essi svolti abbiano inciso in modo altamente positivo, ma che si possa comunque migliorare. Molte di queste organizzazioni hanno anche un ruolo da svolgere a livello nazionale nell'ambito della strategia Europa 2020, come pure molti dei loro membri. Per quanto riguarda un maggiore coinvolgimento nella strategia stessa, il CESE è dell'avviso che in quest'ambito un'azione rapida e semplice possa apportare vantaggi significativi. Il Comitato ritiene inoltre di essere nella posizione ideale per diventare un punto di contatto a livello europeo per i CES nazionali e le istituzioni analoghe, in particolare assistendoli nel loro lavoro sulla strategia Europa 2020. Il CESE è disposto a impegnarsi in questo senso e a dare il via a questo processo di ulteriore rafforzamento dei contatti e della collaborazione invitando i CES nazionali e le istituzioni analoghe a partecipare a un convegno dedicato alla strategia che intende organizzare quanto prima.

8.1

Il CESE sostiene fortemente l'intenzione della presidenza cipriota di concentrarsi sul rafforzamento dei processi partecipativi nel quadro della strategia Europa 2020 e di dedicare a questa finalità parte del Consiglio informale EPSCO del luglio 2012. Il CESE appoggia pienamente questa iniziativa, che deve incoraggiare gli Stati membri e la Commissione europea a valutare pienamente le possibilità di migliorare il proprio operato in quest'ambito.

8.2

Il CESE invita tutti gli Stati membri a chiarire a livello nazionale quali organi statali siano responsabili di quali misure nel contesto della strategia Europa 2020, e quali siano le relazioni tra gli enti responsabili del coordinamento o del monitoraggio dei programmi nazionali di riforma e quelli che si occupano dell'effettiva attuazione. Anche un semplice chiarimento in questo senso da parte delle autorità di ciascuno Stato membro consentirebbe ai soggetti interessati di interagire con gli organi giusti e ottenere così risultati migliori.

8.3

Il CESE ritiene che la piena trasparenza a proposito delle forme di partecipazione utilizzate in ciascuno Stato membro e una descrizione dei processi e degli strumenti che i governi intendono utilizzare porteranno chiarezza per tutti circa i diversi sviluppi e le loro giustificazioni e modalità.

8.4

A giudizio del CESE, la Commissione europea e gli Stati membri dovrebbero riesaminare con urgenza la tempistica delle diverse azioni realizzate nel quadro del semestre europeo. Quasi tutti i soggetti interessati che agiscono nell'ambito delle strutture esistenti hanno sottolineato che il problema più persistente è costituito dalla mancanza di tempo sufficiente per poter fornire una risposta meditata od organizzare una discussione adeguata. Gli Stati membri dovrebbero esaminare urgentemente le scadenze attualmente in vigore e valutare le possibilità di renderle più ragionevoli.

8.5.

Il CESE incoraggia con forza gli enti locali e regionali ad approfondire il loro impegno nei processi della strategia Europa 2020, sia all'interno dei loro quadri nazionali che direttamente a livello UE. La creazione della Piattaforma di monitoraggio Europa 2020 da parte del Comitato delle regioni costituisce un passo significativo verso il conseguimento di questo obiettivo. Secondo il CESE, i governi nazionali dovrebbero sostenere questo maggiore impegno. Le conoscenze degli enti locali e regionali in materia di sviluppi locali e potenziali applicazioni costituiscono un elemento chiave delle iniziative da realizzare per consentire alla strategia Europa 2020 di svolgere appieno il suo ruolo.

9.1

Il CESE è dell'avviso che esistano già alcuni modelli che possono rivelarsi altamente utili per la creazione di forti strutture dedicate a un dialogo permanente. A questo proposito, il Codice di buone prassi per la partecipazione civile nel processo decisionale elaborato dal Consiglio d'Europa (3) rappresenta un ottimo quadro e un insieme di principi che possono essere applicati alla strategia Europa 2020. L'adozione di principi di questo tipo consentirà all'Unione europea e agli Stati membri di incrementare gradualmente il livello di coinvolgimento nelle discussioni, passando da un livello piuttosto basso, in cui ci si concentra essenzialmente sulla fornitura di informazioni, attraverso la consultazione aperta e lo sviluppo di un dialogo tra i partecipanti, alla creazione di un vero e proprio partenariato. Si tratta delle quattro fasi dell'evoluzione dei processi partecipativi descritte nel suddetto Codice di buone prassi, e il CESE ritiene che i processi della strategia Europa 2020 dovrebbero cominciare a evolversi in questo senso. Il Codice fornisce inoltre diversi strumenti utili che potrebbero essere applicati ai processi della strategia Europa 2020.

9.2

La società civile organizzata negli Stati membri dovrebbe essere coinvolta attraverso il semestre europeo. Un processo chiave nell'ambito della concezione è l'elaborazione dei programmi nazionali di riforma. Il processo di elaborazione al livello degli Stati membri dovrebbe fondarsi su un dialogo ampio e maggiormente basato sulla collaborazione con le parti sociali e la società civile organizzata. Questi soggetti, oltre a mettere a disposizione le loro competenze in materia di obiettivi e di elaborazione di programmi e strategie in ambiti quali l'occupazione, l'istruzione e l'inclusione sociale, hanno anche un ruolo fondamentale nell'attuazione di queste strategie.

9.3

Un'altra fase importante del semestre europeo è rappresentata dalla pubblicazione e dal successivo riesame delle raccomandazioni specifiche per paese. Le parti sociali europee e la società civile organizzata devono essere informate e consultate in merito alle raccomandazioni riguardanti ciascuno Stato membro. In tale contesto, la tempistica è cruciale per permettere che la società civile organizzata venga coinvolta in una fase precoce nella formulazione delle prospettive future per i cicli successivi.

9.4

In alcuni precedenti pareri, il CESE ha proposto di ricorrere all'analisi comparativa al fine di misurare i progressi fatti nell'attuazione della strategia Europa 2020. Secondo questo metodo, il CES nazionale (o un organismo analogo) analizza e stabilisce i propri criteri prioritari avvalendosi di statistiche liberamente accessibili sul sito web di Eurostat. Alcuni CES stanno già operando in questo senso e gli altri dovrebbero essere incoraggiati a fare altrettanto. Attraverso l'analisi comparativa, le parti interessate possono monitorare costantemente l'attuazione delle riforme e fornire così un contributo prezioso alla revisione dei programmi nazionali di riforma.

9.5

Andrebbero adottate delle misure per rinvigorire il dibattito sull'attuazione della strategia Europa 2020 negli Stati membri, e i governi dovrebbero sviluppare processi di feedback più efficaci circa l'impatto sulla strategia di un dialogo civile e sociale più ampio. In questo contesto, il ruolo della società civile nel follow-up può rivelarsi particolarmente prezioso. Sarebbe utile organizzare convegni periodici negli Stati membri con la partecipazione di tutti i soggetti interessati pertinenti ma anche audizioni aperte nei parlamenti per presentare i programmi nazionali di riforma.

9.6

Vi è una contraddizione tra la crescente consapevolezza delle istituzioni europee sulla necessità di consultare la società civile organizzata e le difficoltà che incontra attualmente la maggioranza dei CES e degli organismi analoghi a livello nazionale. Spesso queste organizzazioni sono finanziate principalmente con fondi pubblici e in molti Stati membri i loro bilanci hanno subito tagli drastici, che li hanno indotti a concentrarsi esclusivamente sulle priorità nazionali riducendo la loro partecipazione a livello europeo. Le istituzioni europee dovrebbero valutare le possibilità di offrire a questi organismi sostegno e assistenza, almeno per quanto riguarda il loro contributo al semestre europeo.

9.7

Dato che può essere particolarmente utile disporre di un punto di contatto per il follow-up con i CES nazionali e gli organismi analoghi, la Commissione europea dovrebbe considerare la possibilità di dare incarico al CESE di invitarli, col sostegno della Commissione stessa, a un convegno, da tenersi almeno una volta l'anno e con una attenta scelta dei tempi per integrarsi nel semestre europeo, al fine di discutere del semestre stesso, della strategia Europa 2020, del contributo che questi soggetti possono offrire e delle buone pratiche in quest'ambito.

10.1

Il CESE è dell'avviso che anche le parti interessate potrebbero adoperarsi per rafforzare la loro partecipazione ai processi della strategia Europa 2020. Pur nella convinzione che la responsabilità primaria sia degli Stati membri e che spetti a loro riesaminare i processi per migliorare il coinvolgimento dei partner, il Comitato ritiene che i soggetti interessati potrebbero imparare di più gli uni dagli altri e acquisire maggiore fiducia nei loro rapporti diretti con le istituzioni europee e con i governi nazionali. Analogamente, sebbene siano i governi a dover ripensare con urgenza la tempistica dei processi, le parti interessate potrebbero cercare di anticipare meglio le diverse fasi del semestre europeo.

11.1

Nel consultare il CESE la presidenza cipriota ha insistito in particolare sulla necessità di un contributo inteso a migliorare la partecipazione della società civile all'attuazione e al seguito di alcune politiche come la povertà e l'esclusione. A giudizio del CESE, la partecipazione delle parti interessate a un dialogo strutturato e regolare, a livello sia nazionale che dell'UE, è determinante per migliorare le possibilità di trovare soluzioni efficaci in questi ambiti d'azione.

11.2

È importante sviluppare il lavoro in partenariato (stakeholder approach) e il dialogo strutturato con gli attori della società civile nel quadro della definizione delle politiche, dell'attuazione e del seguito dei lavori della piattaforma contro la povertà e l'esclusione. In questo ambito sono spesso gli attori della società civile a rilevare per primi e a richiamare l'attenzione su tendenze e sviluppi sociali nuovi. Il loro lavoro mirato a porre in evidenza la prospettiva degli utenti, il lavoro di prevenzione ma anche lo sviluppo e la prestazione di servizi innovativi a favore di questi gruppi specifici offrono conoscenze ed esperienze preziose per l'elaborazione di strategie di lotta alla povertà e all'esclusione. A questo proposito il CESE desidera sottolineare l'importanza del ruolo strategico svolto dall'economia sociale e dalle ONG per ridurre la povertà, promuovere la creazione di nuove opportunità occupazionali e sviluppare servizi che soddisfino in maniera creativa i bisogni della società.

11.3

In questo contesto è importante menzionare le cosiddette relazioni sociali nazionali (National Social Reports - NSR), elaborate dal comitato per la protezione sociale (CPS), che vanno a integrare i programmi nazionali di riforma. Tali relazioni, che si fondano sul metodo di coordinamento aperto, danno una valutazione della dimensione sociale della strategia Europa 2020. Esse individuano le riforme più urgenti da realizzare in base alla strategia di crescita annuale e presentano proposte in merito a misure concrete da adottare. È essenziale attuare un processo che permetta di coinvolgere più efficacemente i soggetti interessati nell'elaborazione delle relazioni sociali - coinvolgimento che attualmente è inadeguato - e di integrarli maggiormente nei programmi nazionali di riforma. È inoltre assolutamente necessario rafforzare il metodo di coordinamento aperto nell'ambito della protezione sociale partendo da strategie nazionali integrate allo scopo di rafforzare i vincoli con la piattaforma europea contro la povertà e l'esclusione sociale.

11.4

L'evento annuale organizzato dall'UE sul tema della lotta alla povertà e all'esclusione sociale dovrebbe essere accompagnato, a livello nazionale, da un'audizione sul medesimo tema con la partecipazione del settore pubblico, delle persone che vivono in condizioni di povertà, delle organizzazioni non governative, delle organizzazioni dell'economia sociale, delle parti sociali e di altri attori della società civile, con il proposito di individuare ed esaminare congiuntamente i progressi e le lacune in questi ambiti di azione e presentare proposte di riforma. L'evento dovrebbe coincidere con la fase di elaborazione dei programmi nazionali di riforma.

11.5

Anche l'organizzazione di riunioni di dialogo e consultazioni permanenti su temi specifici va programmata con anticipo in modo da permettere ai soggetti interessati di manifestare interesse. Il lavoro in partenariato dovrebbe prevedere anche una valutazione degli effetti sociali della valutazione annuale della crescita e dei progressi compiuti in questo contesto.

11.6

I programmi nazionali di riforma e la definizione di obiettivi nazionali sono un fattore chiave per un'effettiva attuazione della strategia Europa 2020 e delle politiche di lotta alla povertà. È importante garantire che l'obiettivo relativo alla povertà sia definito correttamente in modo da includere i gruppi che sono a rischio di povertà e che subiscono diverse forme di esclusione, assicurando che le strategie e le riforme siano realmente destinate a tali gruppi. In questo contesto, la partecipazione e la collaborazione degli attori della società civile sono essenziali poiché spesso sono loro che riescono a individuare in tempo i nuovi gruppi a rischio o a stabilire i rischi crescenti per i gruppi emarginati.