20.5.2005   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 120/123

1.1

Nel suo parere del 24 settembre 2003 (1), il Comitato economico e sociale europeo esprimeva il suo sostegno al progetto di Trattato costituzionale, sottolineando che, dopo l'auspicato accordo tra gli Stati membri, la sfida essenziale sarebbe stata quella di far accettare il Trattato dai cittadini e dalla società civile degli Stati membri dell'Unione europea.

1.2

È questa la fase in cui ci troviamo, con i dibattiti sulla ratifica del Trattato lanciati in ogni paese dell'Unione, quale che sia la modalità di ratifica scelta, parlamentare o per via referendaria.

1.3

Di fronte a questa scadenza determinante per il futuro della costruzione europea, è necessario spronare tutti a mettere da parte i loro interessi personali, settoriali, professionali, locali e nazionali: il Trattato deve essere esaminato sotto il profilo del suo significato politico globale nel processo messo in moto più di 50 anni fa dai fondatori delle Comunità europee.

1.4

In questo contesto, il Comitato si compiace dell'iniziativa di consultarlo sul Trattato costituzionale presa dalla commissione per gli affari costituzionali del Parlamento europeo, e intende cogliere appieno l'opportunità che gli viene così offerta di rivolgere:

2.1.1

Sono le modalità stesse di elaborazione del Trattato costituzionale, vale a dire una Convenzione composta in maggioranza di parlamentari nazionali e europei, a rappresentare un progresso ed esse meritano che su di loro venga richia- mata l'attenzione dei cittadini. Gli sforzi volti a coinvolgere la società civile organizzata, attraverso audizioni, consultazioni e tramite la partecipazione di osservatori scelti dalle parti sociali e dal CESE, hanno costituito un progresso considerevole, anche rispetto alle pratiche costituzionali nella maggioranza degli stati membri. Nel suo parere del 24 settembre 2003 (2), il Comitato ha peraltro avanzato suggerimenti per potenziare in futuro il processo di partecipazione della società civile.

2.1.2

Malgrado alcuni passi indietro, la CIG non ha snaturato il testo proposto dalla Convenzione. Il Trattato costituzionale poggia sul consenso di tutte le formazioni politiche ed è il frutto di un autentico dibattito democratico.

2.1.3

Anche se la Convenzione non disponeva di poteri costituenti, tenuto conto della natura mista dell'UE, unione di Stati e di popoli, essa ha fatto segnare una vera e propria svolta rispetto alle pratiche precedenti che lasciavano completamente da parte i rappresentanti parlamentari e la società civile.

2.1.4

L'abbandono del Trattato costituzionale significherebbe la sconfitta del metodo adottato. Di conseguenza, è fondamentale perorare l'accettazione definitiva di tale metodo (come del resto il Trattato costituzionale stesso prevede).

2.1.5

Per questo motivo il comitato, che ha preso parte ai lavori della Convenzione, sostiene la legittimità di questo Trattato e chiede a tutti i membri della Convenzione e agli osservatori, la cui firma figura in calce al testo, di fare altrettanto.

2.2.1

La Costituzione fornisce una nuova cornice di funzionamento per l'Unione. Essa comporta tre parti principali, di cui le prime due sono assolutamente innovatrici: la prima parte definisce i principi e i valori che fondano l'Unione, la seconda parte definisce i diritti fondamentali dei cittadini. La terza ingloba e aggiorna le politiche comunitarie contenute nei precedenti Trattati.

2.2.2

La Costituzione permette di sostituire ai Trattati esistenti un testo unico e completo che rende più comprensibile e accessibile a ciascun cittadino il funzionamento dell'UE.

2.2.3

La costituzione europea non sostituisce quelle nazionali, ma coesiste con esse e si applicherà a tutto il territorio dell'Unione europea.

2.2.4

Se il contenuto non è «rivoluzionario» in senso stretto, la natura costituzionale del nuovo Trattato deve segnare una soluzione di continuità nella coscienza collettiva dei popoli europei in riferimento a un'aspirazione e a un destino comune. Il Comitato deve assumersi il compito di far capire a tutti questo progresso della costruzione europea.

2.3.1

La finalità del Trattato costituzionale è chiara: stabilire un'Unione politica a nome dei cittadini e degli Stati d'Europa.

2.3.2

Al centro delle aspirazioni dell'Unione vengono poste le aspettative fondamentali dei cittadini europei. Vengono infatti esplicitamente menzionati come obiettivi dell'Unione: la piena occupazione, un'economia sociale di mercato fortemente competitiva e un elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità dell'ambiente. L'unione mira inoltre a promuovere «la coesione economica, sociale e territoriale, e la solidarietà tra gli Stati membri» e a offrire «ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia.»

2.3.3

La legittimità democratica del processo decisionale è stata nettamente migliorata:

2.3.3.1

sono state estese le competenze del Parlamento europeo in quanto colegislatore. È un'evoluzione che potrà contribuire a rafforzare la percezione presso i cittadini dell'importanza di tale istituzione.

2.3.3.2

Il nuovo ruolo attribuito ai parlamenti nazionali offre una garanzia contro eventuali eccessi di regolamentazione a livello europeo. La Commissione è obbligata a informarli di ogni nuova iniziativa e il «meccanismo di allarme rapido» dà loro un potere di controllo dell'applicazione del principio di sussidiarietà.

2.3.4

I cittadini avranno d'ora in poi la possibilità di essere informati delle posizioni assunte dai loro governi in seno al Consiglio, il quale sarà appunto soggetto a un obbligo di trasparenza nell'esercizio delle sue funzioni legislative.

2.3.5

Per la prima volta, la democrazia partecipativa è riconosciuta come principio di funzionamento dell'Unione, complemento indispensabile della democrazia rappresentativa.

2.3.5.1

Attraverso il mantenimento di un dialogo più aperto e regolare con le associazioni rappresentative della società civile, le istituzioni europee dovrebbero agire in modo più coerente e trasparente. In particolare è lecito sperare che, grazie alla consultazione delle parti interessate, si possano evitare normative troppo dettagliate o inapplicabili nella realtà. La commissione avrà l'obbligo di valutare meglio l'impatto economico e sociale delle sue proposte, anche a livello regionale e locale.

2.3.5.2

Una delle grandi innovazioni introdotte dalla Costituzione consiste nell'istituzione di un diritto d'iniziativa popolare. I cittadini europei, se sono almeno un milione e rappresentano un numero significativo di Stati membri, potranno d'ora in poi invitare la Commissione europea a presentare una proposta legislativa corrispondente alle loro aspettative.

2.3.6

Viene confermato il ruolo delle parti sociali come elemento centrale della vita democratica dell'Unione, nel rispetto dell'autonomia del dialogo sociale.

2.3.7

L'inserimento di questa nuova parte (I) dovrebbe permettere di ridurre il deficit democratico in un'Unione che si amplia.

2.4.1

La carta dei diritti fondamentali è stata elaborata da una Convenzione la cui legittimità democratica è stata ampiamente riconosciuta. I contributi delle organizzazioni della società civile hanno svolto un ruolo importante nella redazione del testo della Carta.

2.4.2

La Carta viene considerata un progresso perché essa integra, senza dissociarli, tutti i tipi di diritti individuali o collettivi (i diritti civili e politici, i diritti sociali e economici), apportando poi un elemento innovativo con il riconoscimento ai cittadini di diritti «più contemporanei» (in relazione con lo sviluppo sostenibile, la protezione dei consumatori, la parità dei sessi, la bioetica, la tutela dei dati personali, ecc.).

2.4.3

I diritti fondamentali dei cittadini formano parte integrante del Trattato costituzionale e non sono inseriti in un preambolo.

2.4.4

L'inserimento della Carta europea dei diritti fondamentali nel Trattato, chiesta a gran voce da numerose organizzazioni europee della società civile, ha un'importanza significativa in quanto conferisce a tale Carta forza giuridica vincolante.

2.4.5

In concreto, questo progresso significa che i cittadini beneficeranno di una migliore tutela giuridica: essi potranno infatti invocare d'ora in poi la Carta dinanzi a ciascuna giurisdizione nazionale contro le decisioni delle istituzioni europee e degli Stati membri quando applicano il diritto comunitario.

2.4.6

Il Comitato che è stato coinvolto nell'elaborazione della Carta europea dei diritti fondamentali, considera il suo inserimento nel Trattato come un progresso significativo nella tutela dei diritti delle persone fisiche e giuridiche.

2.5.1

I Trattati esistenti e in particolare il metodo comunitario hanno dato ottima prova di sé. La terza parte del Trattato costituzionale ingloba le principali disposizioni dei Trattati esistenti relative alle politiche comuni dell'Unione, estendendo la maggioranza qualificata a una ventina di ambiti finora soggetti alla regola dell'unanimità. Inoltre essa fa della codecisione la «procedura legislativa ordinaria», rafforzando di fatto i poteri del Parlamento europeo. La maggior parte delle decisioni dell'Unione riguardo alle politiche comuni potranno quindi essere prese in maniera più efficace e più democratica.

2.5.2

In questa terza parte sono posti i principi generali dei settori nei quali gli Stati membri hanno deciso di mettere in comune le loro risorse ovvero di cooperare. Il contenuto delle politiche però non è cristallizzato: dipende dalle decisioni e, pertanto, dalla volontà dei governi e delle maggioranze in seno al Parlamento europeo.

2.5.3

È il caso, per esempio, della politica sociale, con l'inserimento di una disposizione generale (detta «clausola sociale») secondo la quale «Nella definizione e nell'attuazione delle politiche l'Unione tiene conto delle esigenze connesse con la promozione di un livello di occupazione elevato, la garanzia di una protezione sociale adeguata, la lotta contro l'esclusione sociale e un livello elevato di istruzione, formazione e tutela della salute umana». Altrettanto vale per la lotta contro tutte le forme di discriminazione e di esclusione e per il riconoscimento del ruolo dei servizi di interesse generale nella promozione della coesione sociale e territoriale nell'Unione, o ancora, come stabilisce il Trattato, per la considerazione della dimensione ambientale e delle esigenze di protezione dei consumatori.

2.5.4

La difficoltà di coinvolgere i cittadini in relazione al Trattato costituzionale risiede proprio nel fatto che essi sono abituati a essere consultati su azioni da portare avanti oppure su un progetto politico e non su un quadro di funzionamento. Al fine di mobilitarli, è necessario aprire-il dibattito su ciò che i cittadini e gli Stati membri vogliono fare, adesso che la Costituzione ha chiaramente definito i principi, i valori, gli obiettivi e le regole di funzionamento.

2.5.5

Per questo motivo e in questa fase, il Comitato vuole stabilire un collegamento tra il Trattato costituzionale e la strategia di Lisbona che sarà sottoposta fra breve a una revisione intermedia. la strategia di Lisbona andrebbe illustrata nei dibattiti, perché essa delinea una prospettiva per il futuro per tutti i cittadini europei: la competitività, la piena occupazione, la diffusione delle conoscenze, l'investimento in capitale umano, la crescita, ma anche la salvaguardia del contesto e della qualità di vita per mezzo dello sviluppo sostenibile. Oggi questa strategia è in una fase di stallo perché gli strumenti per la sua attuazione sono carenti e il coinvolgimento dei cittadini e della società civile risulta cronicamente insufficiente. È quindi indispensabile a questo punto dare un nuovo slancio attraverso nuove iniziative comunitarie per dare credibilità al progetto economico e sociale dell'Unione.

2.5.6

Nel suo parere destinato al Consiglio europeo (3), il Comitato chiede che la revisione intermedia dia di nuovo ai cittadini e agli attori della società civile voce in capitolo sulla Strategia di Lisbona. Questa scadenza rappresenta un'occasione da non mancare per inviare loro un messaggio politico chiaro sul contenuto del progetto dell'Unione.

2.5.7

È necessario rendere i cittadini consapevoli del fatto che essi hanno, grazie ai progressi democratici rappresentati dalla Costituzione, gli strumenti per decidere essi stessi il contenuto delle politiche e delle azioni che l'Unione deve concretamente portare avanti per rispondere alle loro aspettative. Dire «NO» al Trattato costituzionale equivarrebbe quindi a cristallizzare i Trattati nella loro forma attuale.

2.6.1

Non si intende qui tacere sulle insufficienze del Trattato costituzionale nella redazione adottata. Durante i lavori della Convenzione, e ancor meno durante quelli della CIG, non è stato possibile prendere in considerazione molte richieste della società civile. Nel suo parere del 24 settembre 2003 (4), il Comitato aveva rilevato una serie di punti deboli nel progetto di Trattato costituzionale e in particolare:

2.6.1.1

le insufficienti disposizioni operative per l'attuazione del principio di democrazia partecipativa. Questo vuol dire che il ruolo del Comitato non è stato rafforzato in misura soddisfacente, tale cioè da assicurare un effettivo dialogo civile.

2.6.1.2

L'assenza di disposizioni che riconoscano il ruolo della società civile organizzata nell'attuazione del principio di sussidiarietà (in special modo della sussidiarietà funzionale) nel protocollo sull'applicazione di tale principio.

2.6.1.3

La scarsa incisività della governance comunitaria in materia di politica economica e dell'occupazione, oltre all'assenza di regole che prevedano la consultazione del Parlamento europeo e del Comitato stesso in questi settori, che interessano direttamente gli attori della società civile.

2.6.1.4

L'assenza di consultazione obbligatoria del Comitato per quanto riguarda l'applicazione del principio di non discriminazione, la politica comune in materia d'asilo e d'immigrazione o, ancora, per quanto concerne la cultura, malgrado la competenza specifica della nostra istituzione in questi ambiti.

2.6.2

Bisogna allora respingere il Trattato? Il comitato ritiene che la politica del tanto «peggio tanto meglio» costituirebbe un segnale negativo per la costruzione europea, sia all'interno che all'esterno dell'Unione, dove forze ostili o concorrenti troverebbero certo motivo di rallegrarsi di questo fallimento. Reputa invece possibile valorizzare la cornice istituzionale proposta e migliorarla con provvedimenti operativi:

2.6.2.1

in primo luogo le disposizioni sulla democrazia partecipativa dovrebbero formare oggetto di una serie di comunicazioni aventi lo scopo di definire i metodi di consultazione e il ruolo del Comitato.

2.6.2.2

Il contenuto della legge europea che stabilisce le procedure di attuazione del diritto d'iniziativa popolare dovrebbe poi formare oggetto di consultazioni della società civile. Il Comitato potrebbe così essere consultato con una richiesta di parere esplorativo e potrebbe, inoltre, offrire il suo sostegno alle iniziative provenienti dalla società civile.

2.6.2.3

Il principio di democrazia partecipativa andrebbe applicato alle grandi strategie dell'Unione in favore della crescita, dell'occupazione e dello sviluppo sostenibile.

2.6.3

È inoltre importante, sempre in riferimento al Trattato costituzionale che è stato adottato, informare i cittadini sui meccanismi in esso presenti che possono introdurre elementi di flessibilità e aprire la strada a progressi, senza necessità di revisione di tale Trattato:

2.6.3.1

per gli Stati membri che auspicano approfondire il processo d'integrazione europea sarà più semplice instaurare una cooperazione rafforzata.

2.6.3.2

Se emerge una volontà politica di tutti gli stati membri, sarà possibile approfondire l'integrazione in settori «sensibili» in cui è stata mantenuta la regola dell'unanimità, come per esempio nei settori della politica fiscale o di quella sociale. Grazie a una «clausola passerella» infatti è possibile estendere il voto a maggioranza qualificata a questi settori.

2.6.4

Scegliendo un atteggiamento impegnato, critico e costruttivo, la società civile organizzata aiuterà a far sì che il cittadino sia correttamente informato e manterrà la pressione nei confronti dei governi. La cosa peggiore sarebbe che il mondo politico vedesse confermata l'idea, purtroppo molto diffusa, che la costruzione europea non interessi i cittadini. È un'idea del tutto sbagliata, perché i cittadini si aspettano molto dall'europa e, in particolare, si aspettano che essa contribuisca a migliorare la loro vita quotidiana offrendo loro una prospettiva per il futuro.

2.6.5

È convinzione del Comitato che l'adozione del Trattato costituzionale non costituisca un obiettivo in sé, ma che essa apra la strada a un rafforzamento della democrazia partecipativa. Respingere il Trattato equivarrebbe a rinunciare ai progressi ottenuti dalla società civile grazie al metodo della Convenzione.

3.1.1

la complessità del Trattato costituzionale richiede la predisposizione di strumenti d'informazione che, a monte del processo di comunicazione, potranno essere usati per avviare campagne o organizzare dibattiti.

3.1.2

Il compito di concepire tali strumenti d'informazione e di renderli accessibili dovrebbe spettare agli Stati membri, coadiuvati dagli uffici d'informazione del Parlamento europeo e dalle rappresentanze della Commissione nei singoli stati membri.

3.1.3

Questi strumenti potrebbero presentarsi sotto forma di griglie di lettura del Trattato costituzionale adattate alle preoccupazioni delle diverse categorie della popolazione di ciascuno Stato membro. Quanto più questi strumenti saranno costruiti «su misura», tanto più potranno essere impiegati in modo efficace dai mezzi di comunicazione, dalle organizzazioni della società civile, dai gruppi politici e dagli enti regionali e locali per diffondere l'informazione e mobilitare i cittadini.

3.1.4

La messa a disposizione di risorse finanziarie sufficienti è necessaria per attuare una strategia di comunicazione all'altezza delle aspettative dei cittadini.

3.2.1

Una volta che tali risorse siano state rese disponibili, i mezzi di comunicazione, gli enti regionali e locali, i gruppi politici e le organizzazioni della società civile avranno gli strumenti per svolgere il loro ruolo di canali d'informazione, potendo trasmettere messaggi chiari, e adattati alle preoccupazioni del loro pubblico locale, sulla portata del Trattato costituzionale.

3.2.2

In un primo tempo, sarebbe utile stabilire, a livello di ciascuno Stato membro, come il Trattato costituzionale venga percepito dalle diverse categorie della popolazione in modo da poter condurre una riflessione sul contenuto dei messaggi da trasmettere. In funzione delle conclusioni cui si giungerà, i messaggi avranno l'obiettivo di dissipare i timori dei cittadini e di dare risposte alle loro aspettative.

3.2.3

Inoltre, i latori del messaggio e i supporti della comunicazione dovranno essere scelti con cura. È necessario che gli attori coinvolti siano diversi tra loro in modo da garantire il carattere pluralistico della campagna; in aggiunta, il fatto che essi siano vicini ai cittadini favorirà la credibilità e l'accettazione dei messaggi trasmessi: ecco quindi l'importanza delle azioni condotte a livello locale e regionale.

3.2.4

Il Comitato raccomanda al Parlamento europeo la creazione di gruppi di lavoro con professionisti che lavorano nel campo della comunicazione istituzionale in ciascuno Stato membro, con l'obiettivo di sottoporre ai governi proposte concrete riguardanti le azioni e i mezzi necessari per avviare una campagna di comunicazione efficace negli Stati membri. Il Comitato è pronto a contribuire con la propria esperienza specifica in materia e fornendo il sostegno dei suoi referenti negli Stati membri, consigli economici e sociali nazionali e istituzioni analoghe.

3.3.1

Le campagne di comunicazione dovrebbero portare all'apertura di un vero e proprio dialogo con i cittadini, i quali per potersi formare un proprio giudizio e esprimerlo devono avere l'opportunità di porre domande e di essere messi a confronto con argomenti diversi.

3.3.2

Questo dialogo sarà possibile solo nel quadro di dibattiti decentrati. L'informazione che verrà così fornita ai cittadini permetterà di rispondere meglio alle loro attese e alle loro domande e garantirà il carattere democratico dei dibattiti.

3.3.3

Le istituzioni nazionali e europee dovranno dare a queste iniziative un sostegno logistico. I consigli economici e sociali nazionali o le istituzioni analoghe potrebbero coordinare i dibattiti a livello nazionale, definendo un calendario delle manifestazioni e fungendo da referenti del Comitato economico e sociale europeo, che potrebbe fornire loro la documentazione e metterli in contatto con eventuali personalità disposte a intervenire nelle manifestazioni da essi organizzate.

3.3.4

Allo scopo di assicurare una certa coerenza di queste iniziative, il Comitato chiede al Parlamento europeo e alla Commissione europea che le iniziative dei rappresentanti della società civile organizzata beneficino dello stesso sostegno di quelle degli eletti e dei rappresentanti delle istituzioni europee e nazionali e degli enti regionali e locali nel quadro dell'operazione «1 000 dibattiti per l'Europa». Non si può sottovalutare l'importanza della partecipazione della società civile organizzata.

3.3.5

Il Comitato chiede al Parlamento europeo che una quota significativa delle dotazioni di bilancio per le attività di comunicazione dell'Unione sia destinata ai dibattiti sul Trattato costituzionale, a integrazione delle risorse delle istituzioni pubbliche nazionali e locali e dei mezzi propri messi a disposizione dalla società civile.

3.4.1

È indispensabile evitare che l'adozione del Trattato costituzionale da parte dei cittadini europei sia condizionata da questioni di politica interna.

3.4.2

In tale contesto il Comitato raccomanda di dare un'autentica dimensione transnazionale ai dibattiti e alla ratifica del Trattato costituzionale:

3.4.2.1

per un verso quindi, le istituzioni europee dovrebbero contribuire al coordinamento delle azioni di comunicazione dei movimenti politici, degli enti regionali e locali e delle organizzazioni della società civile. Si dovrebbe, in effetti, favorire lo scambio di buone pratiche in questo settore e far beneficiare ciascuno degli sforzi degli altri. Per esempio il comitato potrebbe facilitare lo scambio di buone pratiche (e di know-how) a livello europeo tra le organizzazioni della società civile che avviino azioni di comunicazione. Potrebbe inoltre istituire un sistema per far risalire le informazioni, vale a dire un sistema che consenta di valutare a livello europeo i suggerimenti, le critiche e le raccomandazioni formulate dai cittadini nel quadro dei dibattiti organizzati dalla società civile. Potrebbe infine dare il suo sostegno a iniziative transfrontaliere o multinazionali.

3.4.2.2

Il Comitato sostiene poi, d'altro canto, la proposta della commissione per gli affari costituzionali del Parlamento europeo di concentrare, per quanto possibile, le ratifiche intorno a una data simbolica (come per esempio l'8 o il 9 maggio).

3.4.3

Il Comitato invoca quindi una partecipazione attiva delle istituzioni europee all'elaborazione e all'attuazione della strategia di comunicazione sul Trattato costituzionale. È necessario portare avanti un'azione complementare a quella degli Stati membri e inviare ai cittadini un segnale forte e positivo dall'Europa.

3.4.4

Per parte sua, il Comitato s'impegna a trasmettere alla società civile europea messaggi chiari sui progressi democratici del Trattato costituzionale, specie in termini di cittadinanza e partecipazione.