Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema "Verso un regime paneuropeo della navigazione fluviale"

(2004/C 10/13)

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 23 gennaio 2003, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, paragrafo 2, del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema "Verso un regime paneuropeo della navigazione fluviale".

La sezione specializzata Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Simons in data 4 settembre 2003.

Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato all'unanimità il seguente parere il 24 settembre 2003, nel corso della 402a sessione plenaria, con 29 voti favorevoli e 1 contrario.

1. Introduzione

1.1. La navigazione fluviale gioca un ruolo non trascurabile nell'ambito del trasporto merci in Europa: se è vero infatti che in base all'attuale ripartizione modale del trasporto di merci essa rappresenta solo il 4,1 % del totale su scala europea(1), è vero altresì che in taluni Stati membri la sua quota di mercato è decisamente più cospicua (ad esempio, il 42,7 % nei Paesi Bassi e il 13,1 % in Germania e in Belgio). Ad ogni modo, la navigazione interna possiede le capacità sufficienti per accrescere in modo sostanziale il proprio peso nel settore del trasporto merci in Europa e viene quindi considerata una modalità di trasporto a elevato potenziale di crescita. In base a un recente studio(2) e a proiezioni ufficiali, nei prossimi anni essa conoscerà un'espansione considerevole, espansione per la quale dispone di capacità sufficienti sull'attuale rete navigabile interna. Grazie alle grandi arterie navigabili transfrontaliere, ma anche alle numerose vie d'acqua nazionali esistenti in tutta Europa, la navigazione interna è in grado di coprire gran parte del continente. Inoltre, appare per molti versi innovativa e si configura sempre più come un'alternativa al trasporto su strada: di conseguenza, è già riuscita a conquistare nuovi mercati.

1.2. Con l'ampliamento dell'Unione europea, la navigazione fluviale vedrà crescere la propria rilevanza nel mercato interno, dato che numerosi paesi in via di adesione dispongono di vie navigabili atte al trasporto di merci. Pertanto, nel quadro dell'annunciata politica della Commissione europea, la navigazione interna potrà contribuire in modo sensibile all'integrazione dei nuovi Stati membri nell'Unione e alla loro espansione economica.

1.3. La navigazione fluviale è anche considerata il modo di trasporto relativamente più pulito ed ecologico. Nonostante gli investimenti volti a ridurre il tasso di inquinamento dei motori per il trasporto su strada, la navigazione fluviale si conferma come il sistema di trasporto più ecocompatibile sul piano delle emissioni e dell'incidenza ambientale(3). In tal modo contribuisce a ridurre l'impatto del trasporto sull'ambiente e, oltre a ciò, si sforza di consolidare ulteriormente tale posizione attraverso investimenti volti a migliorare i risultati sul piano ambientale e della sicurezza.

1.4. Quanto al problema dei rifiuti (carico, nave e rifiuti domestici), il settore della navigazione fluviale si è dotato di misure di autoregolamentazione prima ancora che fosse introdotta una normativa in materia.

2. Le difficoltà

2.1. Nel quadro della nuova politica della Commissione europea, si punta a raggiungere un nuovo equilibrio nel trasporto e, in tale contesto, la navigazione interna è vista come uno strumento adeguato per realizzare un mercato del trasporto più equilibrato. Tuttavia, per poterne sfruttare appieno le potenzialità, occorrerà rimuovere una serie di ostacoli che al momento ne impediscono il pieno sviluppo.

2.2. Tali ostacoli si situano per lo più al livello delle infrastrutture, nonché dello sviluppo e dell'ampliamento delle reti transeuropee, ma sono anche il portato della mancanza di armonizzazione e di uniformazione giuridica della navigazione interna.

2.3. In sede di revisione degli orientamenti sulle reti transeuropee e di definizione di un elenco di priorità da parte della Commissione europea, il settore della navigazione fluviale ha identificato le difficoltà esistenti, invitando la Commissione a inserirne alcune nella lista delle priorità(4). Sull'argomento si rinvia al relativo parere d'iniziativa del CESE(5).

2.4. Per quanto riguarda le regolamentazioni di diritto sia pubblico che privato in materia di navigazione interna, si può affermare che, a differenza degli altri modi di trasporto, nell'attuale Comunità la navigazione interna rimane soggetta a un regime giuridico frammentato e che il problema è destinato ad accentuarsi con l'ampliamento dell'Unione. Stando alle conclusioni comuni del comitato consultivo misto UE-Romania(6), anche per la navigazione sul Danubio si riscontra una serie di problemi giuridici. Gli aspetti di diritto pubblico della navigazione sul Danubio, sul Reno e sulle vie navigabili nazionali fanno capo infatti a una molteplicità di regimi, basati a loro volta su una serie di convenzioni sopranazionali e intergovernative e di accordi bilaterali(7). Sul piano del diritto sostanziale è già in corso una cauta armonizzazione, anche se lungi dall'essere soddisfacente, della legislazione di diritto pubblico riguardante il Reno, le vie navigabili comunitarie e il Danubio, basata sul principio del riconoscimento reciproco e sul regime relativo alla navigazione sul Reno.

2.5. Sul piano del diritto privato esistono ancora regolamentazioni divergenti in tema di contratti di trasporto e di responsabilità negli Stati membri dell'Unione e nei paesi terzi. Di recente una serie di iniziative in tale ambito ha condotto alla conclusione di accordi internazionali che devono però essere ancora ratificati e recepiti negli ordinamenti giuridici nazionali.

2.6. La mancanza di un regime uniforme di diritto pubblico e privato comporta per i soggetti interessati (vettori, caricatori, assicuratori) una situazione di scarsa chiarezza e di incertezza giuridica in un comparto economico di rilevanza per lo più internazionale. Di conseguenza, perché si possa realizzare l'auspicato riequilibrio modale nel quadro dell'annunciata politica europea dei trasporti, sarà necessario tenere presenti anche tali problemi.

2.7. Il presente parere - che si colloca sulla scia di altri pareri già emessi dal Comitato in materia di navigazione interna in generale, infrastrutture, corridoi e Danubio(8) - è inteso ad analizzare i già citati problemi, con particolare riguardo per l'armonizzazione e l'uniformazione delle norme sulla navigazione interna, allo scopo di preparare il terreno per una regolamentazione paneuropea del settore.

3. L'armonizzazione/uniformazione della regolamentazione

3.1. Aspetti di diritto pubblico

3.1.1. La navigazione interna europea è caratterizzata dalla concomitanza di tre regimi giuridici diversi, il cui campo di applicazione coincide in parte sotto il profilo geografico:

- la convenzione di Mannheim del 1868(9);

- i trattati CE e l'acquis comunitario;

- la convenzione di Belgrado del 1948(10).

3.1.1.1. La convenzione di Mannheim è la più antica in vigore a livello europeo, essendo stata conclusa nel 1868 tra i paesi attraversati dal Reno(11). Nel quadro di tale convenzione, gli Stati firmatari, che sono anche membri dell'UE, hanno conferito alla commissione centrale per la navigazione sul Reno (CCNR) alcune competenze in una serie di ambiti. La convenzione garantisce in linea di principio la libertà di navigazione sul fiume. Per attuare i principi della convenzione, la CCNR ha adottato vari regolamenti e risoluzioni, relativi tra l'altro ai requisiti tecnici, all'equipaggio, alla sicurezza e alla libertà di navigazione. La CCNR dispone di un potere giurisdizionale sulle controversie sorte nell'ambito della sfera di competenza della convenzione: le proprie decisioni sono vincolanti per gli Stati firmatari e devono essere recepite nelle legislazioni nazionali. La navigazione sul Reno è disciplinata in sostanza da un regime uniforme, applicato secondo modalità analoghe in tutti i paesi firmatari: al riguardo si noti che, tra essi, l'unico non appartenente all'Unione è la Svizzera.

3.1.1.2. Il trattato che istituisce la Comunità europea(12) - con tutte le relative modifiche, aggiunte e norme derivate - ha fatto sì che gli Stati membri trasferissero alla Commissione europea le competenze necessarie per la realizzazione di un mercato interno. La Commissione ha così acquisito, tra l'altro, le competenze relative al settore del trasporto di merci, in cui - attraverso regolamenti e direttive - si è gradualmente sviluppato un diritto comunitario derivato. Tale diritto comunitario, applicabile negli Stati membri della Comunità europea, riguarda tra l'altro i requisiti tecnici, l'equipaggio e la sicurezza, per cui la Commissione ha cercato di renderne i contenuti conformi alle decisioni e alle risoluzioni della CCNR nei rispettivi ambiti, applicandoli alla realtà comunitaria.

3.1.1.3. Nel 1948 i paesi attraversati dal Danubio hanno firmato la cosiddetta convenzione di Belgrado(13). In tale occasione è stata creata la commissione del Danubio, che vigila sull'applicazione del regime di navigazione istituito dalla convenzione e continua a svilupparlo. In linea di massima, tale regime è volto a disciplinare la navigazione internazionale sul Danubio. Per dare attuazione ai principi della convenzione, la commissione del Danubio ha rivolto ai paesi firmatari una serie di raccomandazioni, in parte anch'esse relative ai requisiti tecnici, alla sicurezza e all'equipaggio. Tuttavia, ai sensi della convenzione di Belgrado, le decisioni della commissione del Danubio si configurano appunto come raccomandazioni agli Stati membri, i quali non sono tenuti a recepirle nei rispettivi ordinamenti nazionali. Data la natura non vincolante di tali decisioni, la navigazione sul Danubio non è soggetta a un regime uniforme, in quanto le decisioni non formano oggetto di un'applicazione automatica e integrale nei vari paesi. Dopo l'imminente adesione di paesi dell'area balcanica all'UE e un eventuale ulteriore allargamento ad altri paesi di tale area, resteranno ancora alcuni Stati firmatari della convenzione che non faranno parte dell'Unione, vale a dire la Russia, l'Ucraina e la Moldavia.

3.1.2. La navigazione fluviale europea è oggi disciplinata da una pluralità di regimi che danno origine a strumenti giuridici eterogenei e, sul piano dei contenuti, a regolamentazioni divergenti. Tale situazione determina a sua volta una serie di ostacoli de jure e de facto che si configurano, tra l'altro, come:

- restrizioni nell'accesso ai mercati;

- restrizioni nei diritti di trasporto per le "navi straniere";

- disparità sul piano dei requisiti tecnici e dei certificati.

In margine alla conferenza ministeriale paneuropea svoltasi a Rotterdam nel 2001, tali disparità sono state elencate e precisate in un recente studio delle organizzazioni internazionali interessate (gruppo di volontari CEE-NU)(14). Il gruppo di lavoro ha individuato e commentato in un documento gli ostacoli regolamentari esistenti, soffermandosi in particolar modo sulle restrizioni nei diritti di trasporto per le navi straniere, sulla libertà di navigazione lungo le varie vie d'acqua, sulle disparità nelle regolamentazioni tecniche, sui certificati di conduzione e sulle qualifiche necessarie per i membri degli equipaggi, nonché sull'insufficiente armonizzazione delle regolamentazioni di diritto civile. Data la prevista convergenza tra la CCNR e la commissione sul Danubio, e in considerazione altresì delle iniziative intraprese riguardo al riconoscimento reciproco delle diverse decisioni, come pure dell'ampliamento dell'Unione e dell'annullamento degli accordi bilaterali nella misura in cui rientrano nella sfera di competenza comunitaria, per il prossimo futuro è da attendersi un'armonizzazione su tutta una serie di ambiti.

Nell'ambito del CESE, i summenzionati ostacoli sono già stati esaminati nel rapporto del comitato consultivo misto UE/Romania sull'ottimizzazione del bacino danubiano come corridoio paneuropeo RTE.

3.1.3. Il completamento del raccordo tra il Reno e il Danubio nel 1992 ha dato impulso all'espansione delle attività economiche e del trasporto tra Est e Ovest. Inoltre, l'apertura dei mercati dei paesi dell'Europa orientale, il passaggio dall'economia pianificata all'economia di mercato e l'adesione di un gran numero di essi all'Unione hanno dato il via a una nuova era che richiede un impegno sostenuto per la creazione di un regime paneuropeo della navigazione fluviale. Un appello in tal senso figura nella dichiarazione finale della già citata conferenza ministeriale di Rotterdam.

3.2. Aspetti di diritto privato

3.2.1. A differenza del trasporto di merci via mare, su strada o su rotaia, il trasporto per via navigabile è soggetto a legislazioni nazionali diverse.

3.2.2. Di recente, tuttavia, ci si è sforzati di concludere accordi volti ad armonizzare e a unificare il diritto in questo settore.

3.2.3. Anche su iniziativa delle imprese (in particolare nei settori della navigazione interna e delle assicurazioni), negli anni scorsi sono stati conclusi alcuni accordi internazionali volti a dare una disciplina uniforme al trasporto di merci in Europa, al fine di promuovere la certezza del diritto e l'assicurabilità. Gli accordi citati qui di seguito puntano all'introduzione di un regime di navigazione uniforme di diritto privato che tragga ispirazione - tenuto conto della natura di questo comparto economico - da analoghi accordi internazionali in materia di navigazione marittima e di trasporto su strada.

3.2.3.1. Convenzione di Strasburgo sulla limitazione della responsabilità nella navigazione interna (CLNI)

La CLNI limita la responsabilità extracontrattuale delle navi della navigazione interna nei confronti di terzi. In origine, essa è stata elaborata e firmata dai paesi attraversati dal Reno, ma dalla sua entrata in vigore, nel 1997, è stata aperta anche all'adesione e alla ratifica dei paesi dell'Europa orientale(15).

3.2.3.2. Convenzione di Budapest sul contratto di trasporto di merci per navigazione interna (CMNI)

La CMNI prevede un regime unico per il contratto di trasporto di merci per via navigabile, comparabile a quelli che disciplinano altre modalità di trasporto (ad esempio il protocollo dell'Aia-Visby e le regole di Amburgo per il trasporto marittimo e la convenzione CMR per il trasporto su strada). Attualmente, infatti, negli Stati membri dell'Unione europea il contratto di trasporto di merci è disciplinato da regolamentazioni nazionali divergenti. Nei futuri Stati membri e negli altri paesi danubiani il diritto privato è ancora in fase di sviluppo, per cui l'introduzione di un accordo internazionale consentirebbe di evitare un'ulteriore frammentazione sul piano giuridico. La convenzione è stata firmata nel 2001 da tutti i paesi europei interessati dalla navigazione interna, ma deve ancora essere ratificata e posta in atto.

3.2.3.3. Progetto di convenzione europea sulla responsabilità civile per i danni in relazione al trasporto di sostanze pericolose e nocive per via navigabile (CRDNI)

Consapevole della responsabilità delle imprese, il settore della navigazione interna si sta sforzando di introdurre un regime unico sulla responsabilità civile per i danni in relazione al trasporto di sostanze pericolose e nocive per via navigabile, i quali al momento sono disciplinati in modo diverso a seconda dei paesi e presentano gradi di tutela differenti della parte lesa. Questo progetto di convenzione introduce un regime unico di responsabilità civile per i danni legati al trasporto - sempre più frequente - di sostanze pericolose per via navigabile. Tenuto conto dell'esigenza di garantire il massimo grado di tutela alla parte lesa, la convenzione punta a creare un sistema in larga parte ispirato alle disposizioni del diritto marittimo, i cui principi fondamentali sono:

- la canalizzazione della responsabilità;

- la responsabilità per i rischi;

- l'obbligo di assicurazione.

3.2.4. Tra le convenzioni citate, solo una (la convenzione di Strasburgo sulla limitazione della responsabilità nella navigazione interna - CLNI) è entrata finora in vigore in cinque paesi interessati dalla navigazione interna, mentre la seconda (la convenzione di Budapest sul contratto di trasporto di merci per navigazione interna - CMNI) deve essere ratificata e posta in atto e la terza (il progetto di convenzione europea sulla responsabilità civile per i danni in relazione al trasporto di sostanze pericolose e nocive per via navigabile - CRDNI) non è ancora stata adottata.

4. Ambiente e sicurezza

4.1. Riguardo all'impatto ambientale della navigazione fluviale si consideri, a titolo di confronto, che il consumo energetico per tonnellata chilometro di merci trasportate per via navigabile è pari a 1/5(16) di quello relativo al trasporto su strada e a 3/5 di quello del trasporto ferroviario. L'innovazione che caratterizza il settore fa sì che le nuove navi dispongano di motori dalla tecnologia più avanzata, il che comporta una riduzione delle emissioni prodotte, mentre le vecchie navi adattano spesso i propri motori alle più recenti tecnologie.

4.2. Per quanto concerne la gestione dei rifiuti, la commissione centrale per la navigazione sul Reno ha adottato la "convenzione sulla raccolta, il deposito e il ritiro dei rifiuti nella navigazione sul Reno e nella navigazione interna". Nella consapevolezza che la prevenzione, la raccolta, il deposito e il ritiro dei rifiuti ai fini del loro trattamento e smaltimento per motivi sia di tutela ambientale sia di sicurezza e salute del personale e di quanti prendono parte alla navigazione interna, sono un'esigenza imprescindibile tanto per la navigazione fluviale quanto per i comparti economici ad essa legati, gli Stati membri hanno concordato un sistema di deposito e di raccolta dei rifiuti.

4.3. In base al principio del "chi inquina paga", la convenzione prevede la raccolta dei rifiuti della navigazione, compresi quelli oleosi e grassi, nonché il ritiro e lo smaltimento dei rifiuti provenienti dal carico.

4.4. In attesa che la convenzione entri in vigore, il ritiro dei rifiuti provenienti dalle navi resta soggetto a norme, procedure e agevolazioni divergenti da paese a paese.

4.5. Per quanto riguarda la sicurezza della navigazione fluviale esistono requisiti rigorosi inerenti, in generale, alle attrezzature tecniche delle navi e, in modo specifico, al trasporto di merci pericolose.

4.6. Dal canto suo, la navigazione sul Reno è soggetta all'ADNR(17), che specifica a quali condizioni le merci pericolose possono essere trasportate sul Reno.

4.6.1. In Germania, nei Paesi Bassi, in Belgio e in Francia, l'ADNR si applica anche alle vie navigabili diverse dal Reno, mentre per la navigazione sul Danubio vige il cosiddetto ADND, che ha natura di raccomandazione e si basa a sua volta sulla raccomandazione della commissione economica per l'Europa delle Nazioni Unite (CEE-NU) in materia. L'accordo europeo relativo al trasporto internazionale di merci pericolose è entrato in vigore nel 2000, sotto l'egida della CEE-NU e in collaborazione con la CCNR. Di conseguenza, esso si applica in linea di principio a tutta l'Europa ed entrerà in vigore quando sarà stato ratificato da sette Stati. Quando ciò avverrà, i suoi allegati verranno innervati in quelli dell'ADNR, per garantire la continuità delle norme applicabili. Si ricorda infine che in un progetto di direttiva del 1997(18) la Commissione europea aveva proposto di trasporre le disposizioni dell'ADNR negli Stati membri dell'UE.

4.7. Particolare attenzione richiede la vigilanza sul rispetto di tutte queste regolamentazioni, che al momento appare inadeguata.

5. Aspetti sociali e occupazionali

5.1. La libera circolazione dei lavoratori e la situazione occupazionale in generale

5.1.1. Nell'Unione gli aspetti sociali sono strettamente collegati alla realizzazione e al funzionamento del mercato unico. Le competenze in materia di politica sociale assegnate alla Comunità dal Trattato CE si fondano in particolare sul principio della libera circolazione dei lavoratori e sul relativo coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale (ex artt. 39 e 136).

5.1.2. La situazione occupazionale nel settore della navigazione fluviale negli Stati membri dell'Unione è caratterizzata dalla scarsità di manodopera qualificata, mentre i paesi in via di adesione dispongono di un elevato potenziale di lavoratori qualificati.

5.2. La legislazione riguardante gli equipaggi

5.2.1. Le differenze tra le qualifiche e le certificazioni, da un lato, e i requisiti nel settore della navigazione fluviale negli Stati membri attuali e futuri, dall'altro, possono rendere più difficile l'assunzione di personale e la libera circolazione dei lavoratori.

5.2.2. A norma della convenzione di Mannheim, gli Stati membri della CCNR hanno adottato una normativa sulle qualifiche dei battellieri e la composizione degli equipaggi, la quale è uniforme e si applica in tutti i paesi interessati(19). Tale normativa, che si applica alla navigazione sul Reno, funge nel contempo da base per la legislazione sulle vie navigabili nazionali nei paesi aderenti alla CCNR.

5.2.3. Ne consegue che le norme relative ai tempi di navigazione, alla composizione degli equipaggi, ai periodi di riposo, alle qualifiche e alla formazione dell'equipaggio della navigazione interna rientrano nell'ambito di diverse regolamentazioni di diritto pubblico. Tale situazione, che appare irrinunciabile, produce altresì delle disparità riguardo alla vigilanza sul rispetto di tali norme.

5.2.4. In base alla convenzione di Belgrado, la navigazione sul Danubio è soggetta solo a un regolamento relativo ai certificati di conduzione per i battellieri. Data la natura non vincolante delle norme della convenzione, non si sa in quale misura tali certificati vengano rilasciati dai vari paesi: ad ogni modo essi sono oggetto di un riconoscimento reciproco da parte degli Stati membri della commissione del Danubio.

5.2.5. A livello comunitario è già vigente una regolamentazione sui certificati di conduzione delle navi e si è elaborato un primo orientamento per una normativa in materia di equipaggi, intesa a creare un'ampia base uniforme con disposizioni più flessibili a livello regionale o locale.

5.2.6. L'attuale normativa sugli equipaggi delle navi della navigazione interna è correlata ai requisiti relativi alle attrezzature delle navi, che impongono un equipaggio minimo per la navigazione. Tali requisiti sono strettamente collegati agli standard tecnico-nautici delle navi della navigazione interna.

5.3. Il dialogo sociale

Nell'ambito della navigazione interna non è stata praticamente sviluppata alcuna forma di dialogo sociale. Per quanto concerne gli Stati membri della CCNR è da considerare che la normativa in materia di equipaggi si applica in maniera uniforme a tutti i membri, senza prevedere disposizioni specifiche per le singole categorie di lavoratori. D'altro canto, va osservato che le norme a tutela dei lavoratori, ad esempio quelle relative all'orario e alle condizioni di lavoro, non tengono in alcuna considerazione le circostanze specifiche che presiedono alla navigazione interna né la regolamentazione vigente in materia di equipaggio. A ciò si aggiunga che il settore della navigazione interna consta soprattutto di lavoratori autonomi.

5.4. L'armonizzazione

5.4.1. Per promuovere l'integrazione sociale e la sicurezza su scala europea occorrono una regolamentazione europea armonizzata sulle qualifiche richieste agli equipaggi e disposizioni chiare in materia di riconoscimento reciproco, sì da garantire condizioni eque nell'interesse dei soggetti in campo.

5.4.2. Alcuni recenti colloqui tra la CCNR e la commissione del Danubio hanno riguardato tra l'altro il tema del riconoscimento reciproco dei certificati di conduzione dei battellieri da parte degli Stati membri delle due commissioni.

5.4.3. La Commissione europea ha sancito il riconoscimento reciproco dei certificati di conduzione per i battellieri nelle direttive 91/672/CEE e 96/50/CE.

5.4.4. Anche per quanto concerne le qualifiche necessarie per gli altri membri degli equipaggi occorrono norme armonizzate su scala europea e disposizioni chiare sul riconoscimento reciproco dei certificati. L'armonizzazione dei percorsi formativi può contribuire in modo rilevante all'auspicata armonizzazione delle normative riguardanti gli equipaggi su scala comunitaria.

5.5. La comunicazione

5.5.1. Una particolare attenzione merita l'aspetto della comunicazione nell'ambito della navigazione fluviale internazionale. Nei paesi europei interessati dalla navigazione fluviale si parlano diverse lingue: ciò, data la mobilità dei lavoratori, ha già dato origine - e potrebbe continuare anche in futuro - a problemi di comunicazione sia tra i membri degli equipaggi sia tra i vari soggetti partecipanti alla navigazione fluviale.

5.5.2. Ai fini della sicurezza del trasporto fluviale, la comprensibilità reciproca è un aspetto di primaria importanza e richiede quindi attenzione. A questo riguardo si può far riferimento al Guide de radiotéléphonie pour la navigation intérieure ("Guida di radiotelefonia per la navigazione interna"), un manuale che fornisce indicazioni sulla lingua da utilizzare nelle comunicazioni tra le navi o tra navi e terraferma.

6. L'attuale quadro politico europeo

6.1. La posizione del Comitato economico e sociale europeo sul futuro della navigazione interna

6.1.1. Nel suo recente parere sul tema "L'avvenire della rete transeuropea di vie navigabili"(20), il Comitato ha sottolineato che la navigazione interna è un'opzione realistica di cui si sottovaluta l'importanza.

6.1.2. La navigazione interna presenta ancora potenzialità di crescita e potrà quindi assumere grande rilievo in un riequilibrio tra i modi di trasporto (il cosiddetto trasferimento modale) e nell'intermodalità.

6.1.3. Secondo le conclusioni congiunte del comitato consultivo misto UE-Romania(21), l'obiettivo ultimo perseguito con la politica di ottimizzazione del bacino danubiano, come corridoio paneuropeo RTE, è anzitutto quello di collegare il corridoio VII(22) al resto del sistema paneuropeo di trasporti. Su un piano più generale, ultimamente si è dato forte impulso al collegamento tra le varie componenti della rete paneuropea di trasporti.

6.1.4. Il Comitato ribadisce di essere favorevole a un dialogo sociale permanente e strutturato in merito ai corridoi paneuropei, nell'ambito dei quali vanno migliorati i contatti tra i partner socioeconomici dei PECO(23).

6.2. Il Libro bianco della Commissione "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte"(24)

6.2.1. La Commissione ha deciso di affrontare i problemi ravvisati nel settore dei trasporti attraverso una serie di politiche che prevedono in particolare il cosiddetto trasferimento modale.

6.2.2. Tenendo conto dei principali obiettivi fissati per la politica dei trasporti, nel Libro bianco la Commissione rileva che la navigazione interna, pur essendo una delle modalità in grado di supplire alla congestione delle infrastrutture stradali, finora non è stata pienamente sfruttata.

6.2.3. Per rafforzare la posizione della navigazione fluviale e dare un nuovo impulso al settore, la Commissione punta a migliorarne le condizioni mediante una più completa armonizzazione dei requisiti tecnici delle navi di navigazione interna, dei certificati di conduzione e delle disposizioni in materia di equipaggio.

6.2.4. Nel quadro della nuova politica europea in materia di trasporti, la Commissione ambisce a consolidare la posizione della Comunità nell'ambito degli organismi internazionali esistenti, come la CCNR e la commissione del Danubio(25).

6.3. Osservazioni del Parlamento europeo sul Libro bianco della Commissione "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte"

6.3.1. Nella sua relazione sul Libro bianco della Commissione(26), il Parlamento europeo dà atto dell'utilità della navigazione fluviale nel quadro della politica dei trasporti, dato il carattere innovativo, ecocompatibile e relativamente economico di tale modalità di trasporto, e reputa che si debba procedere al suo ammodernamento, alla sua valorizzazione e alla sua espansione attraverso investimenti appropriati.

6.4. La Commissione europea e la commissione centrale per la navigazione sul Reno (CCNR)

6.4.1. Il 3 marzo 2003, la Commissione europea e la CCNR hanno concluso un accordo di cooperazione. Dato che, infatti, entrambe le organizzazioni perseguono i medesimi obiettivi riguardo all'espansione della navigazione interna, esse hanno deciso di promuovere l'unificazione del mercato della navigazione fluviale in base al principio della libertà di navigazione. Con questo accordo, la Commissione europea e la CCNR evidenziano la necessità di una collaborazione efficace al fine di creare le condizioni per l'espansione e il pieno sviluppo del potenziale della navigazione fluviale europea.

6.4.2. Il 28 novembre 2002 i paesi membri della CCNR hanno firmato il protocollo n. 7 alla convenzione riveduta di Mannheim, il quale consente il riconoscimento di certificati e patenti rilasciati in base a disposizioni comparabili a quelle dei regolamenti sulla navigazione sul Reno. Questa misura, applicabile in particolare ai documenti comunitari, punta a consentire un'armonizzazione pragmatica dei vari regimi in vigore e a semplificare gli oneri amministrativi per le imprese del settore della navigazione interna.

6.5. La commissione del Danubio

La commissione del Danubio prevede attualmente l'aggiornamento e il riesame della convenzione di Belgrado, nell'ambito della collaborazione esistente da alcuni anni con la CCNR nella forma di comitati paritetici. I negoziati relativi a un'eventuale revisione vertono in particolare:

- sulla questione basilare della portata della libertà di navigazione sul Danubio (solo libertà di navigazione o libertà di navigazione e di trasporto);

- sulla natura delle decisioni della commissione del Danubio (vincolanti o meno).

6.6. Progetti politici paneuropei

Alcune recenti decisioni politiche riconoscono l'importanza della navigazione interna, contribuendo in modo positivo a migliorare la situazione del settore:

- nel corso della Conferenza paneuropea sul trasporto fluviale (Rotterdam, 5 e 6 settembre 2001)(27), i rappresentanti dei governi dei paesi europei e delle organizzazioni internazionali, come pure gli osservatori di altri paesi interessati a tale forma di trasporto, hanno riconosciuto l'impulso dato dalla Conferenza ministeriale sul trasporto per via navigabile interna (Budapest, settembre 1991) alle discussioni e alle iniziative intraprese per promuovere il trasporto fluviale e rimuovere gli ostacoli allo sviluppo del settore. Tra l'altro, essi hanno dichiarato di voler creare un mercato paneuropeo del trasporto fluviale trasparente e integrato, basato sui principi della reciprocità, della libertà di navigazione, della concorrenza leale e della parità di trattamento degli utenti delle vie navigabili.

- Al termine del quarto convegno organizzato congiuntamente dall'IVR (Associazione internazionale per la tutela degli interessi comuni della navigazione fluviale europea) e dall'ufficio TAIEX (Scambio d'informazioni per l'assistenza tecnica) della Commissione europea sulle prospettive future della navigazione fluviale, svoltosi il 21 e 22 marzo 2002, i rappresentanti delle istituzioni internazionali, dei ministeri, del settore della navigazione interna, di quello delle assicurazioni, dei caricatori e di altre categorie interessate hanno adottato una risoluzione volta a promuovere l'uniformazione della regolamentazione in materia di navigazione fluviale.

7. Raccomandazioni

7.1. Portata e strumenti giuridici

7.1.1. Per realizzare l'integrazione dei vari regimi giuridici e giungere a una legislazione uniforme in materia di navigazione interna, è necessario armonizzare i trattati, le convenzioni e gli accordi bilaterali applicabili alle vie navigabili nazionali e internazionali.

7.1.2. Tale armonizzazione riguarda gli Stati membri attuali e futuri dell'Unione, ma anche i paesi terzi collegati con tali Stati per vie d'acqua.

7.1.3. Gli strumenti giuridici che consentiranno di raggiungere gli obiettivi dell'armonizzazione e dell'unificazione consistono nell'integrazione dei regimi in vigore oppure, per gli aspetti di diritto pubblico, nel reciproco riconoscimento delle rispettive regolamentazioni e, per quelli di diritto privato, nella realizzazione e nella ratifica di convenzioni internazionali.

7.2. Aspetti di diritto pubblico

7.2.1. Attualmente la navigazione interna europea è soggetta a regimi giuridici diversi che a loro volta determinano una disparità di strumenti giuridici, nonché regolamentazioni divergenti sul fronte dei contenuti: si tratta del regime della CCNR, che si applica ai paesi aderenti a tale commissione, del regime comunitario, cui sono soggetti gli Stati membri dell'Unione, e infine del regime della commissione del Danubio, che concerne i paesi del bacino danubiano. Mentre il regime della CCNR e quello dell'Unione presentano un carattere vincolante e disposizioni in parte coincidenti, quello facente capo alla commissione del Danubio si limita a esprimere una serie di raccomandazioni.

7.2.2. Sistemi integrati

- Le disposizioni dell'Unione e della CCNR in materia di navigazione interna sono in parte armonizzate sul piano dei contenuti o lo saranno in tempi brevi, essendo la priorità comune ai due regimi la tutela della navigazione interna per quanto concerne la sicurezza e le condizioni tecniche delle navi, in base ai più rigorosi standard in vigore. È altresì auspicabile l'ulteriore integrazione delle normative in materia in base al principio di reciprocità e alle norme di grado più elevato già introdotte.

- Il rapporto tra le disposizioni dell'Unione e quelle della commissione del Danubio, per quanto concerne i futuri Stati membri delle due istituzioni, risulterà complicato al momento dell'adesione di questi ultimi all'Unione. Dato infatti il carattere non vincolante dell'attuale regolamentazione della commissione del Danubio, al momento di entrare nell'Unione i nuovi Stati membri dovranno già aver recepito l'acquis comunitario nei rispettivi ordinamenti nazionali. Tenuto conto della sua posizione e della funzione coordinatrice che svolge tra Est e Ovest, la commissione del Danubio potrà rivestire un ruolo di spicco in un'Unione ampliata, configurandosi come trait d'union tra l'Unione (e i suoi Stati membri) e gli altri paesi appartenenti alla commissione del Danubio. A tale scopo sarebbe opportuno disporre di una nuova convenzione sul Danubio che si allineasse alle disposizioni della CCNR e dell'Unione, come raccomanda anche il rapporto del comitato consultivo misto UE/Romania sull'ottimizzazione del bacino danubiano come corridoio paneuropeo RTE.

- I paesi balcanici interessati dalla navigazione sul Danubio sono destinati con ogni probabilità a diventare membri dell'Unione europea: l'adesione della Bulgaria e della Romania è già prevista per il 2007, la Croazia ha posto di recente la propria candidatura e sicuramente sarà seguita da Serbia e Montenegro. Con l'adesione all'Unione, di conseguenza, i paesi attraversati dal Danubio ricadrebbero, tramite l'acquis comunitario, nella sfera di competenza del diritto europeo della navigazione interna. Con l'adesione dell'UE alla commissione centrale per la navigazione sul Reno, prevista nel Libro bianco della Commissione, la Comunità riconosce il carattere vincolante della convenzione come base per l'adozione di un regime paneuropeo della navigazione interna.

7.3. Aspetti di diritto privato

Se è vero che già da decenni tutte le modalità di trasporto dispongono di regolamentazioni internazionali uniformi per gli aspetti di diritto privato, appare evidente che la realizzazione di una regolamentazione armonizzata e uniforme riveste la massima importanza anche per la navigazione interna, in quanto modo di trasporto transfrontaliero per eccellenza. Dal punto di vista del settore della navigazione interna è necessario giungere quanto prima all'entrata in vigore di convenzioni internazionali, e ciò al fine di:

- realizzare gli obiettivi politici su scala europea;

- evitare, da un lato, la messa a punto di nuove regolamentazioni provvisorie in materia di navigazione interna nei futuri Stati membri dell'Unione europea e in altri paesi danubiani e, dall'altro, l'ulteriore frammentazione del diritto della navigazione interna;

- completare, grazie all'anello mancante, la catena dei trasporti internazionali.

7.4. La ratifica e l'attuazione degli accordi internazionali

Per i motivi suesposti, il CESE esorta gli Stati membri (attuali e futuri) dell'Unione a:

- ratificare e porre in atto gli accordi internazionali già conclusi (ovvero, la convenzione di Budapest sul contratto di trasporto di merci per navigazione interna (CMNI) e la convenzione di Strasburgo sulla limitazione della responsabilità nella navigazione interna (CLNI));

- dare vita a una convenzione internazionale solida e giuridicamente equilibrata in materia di responsabilità per i danni e/o le perdite subite nel quadro del trasporto di sostanze pericolose per via navigabile, in base al progetto di convenzione europea - avviato su iniziativa delle imprese del settore - sulla responsabilità civile per i danni in relazione al trasporto di sostanze pericolose e nocive per via navigabile (CRDNI);

- prendere tutte le misure atte a prevenire una frammentazione del diritto e a unificare i vari settori della navigazione interna.

7.5. La politica sociale

Per realizzare condizioni di equità nell'ambito della navigazione interna appare necessario creare una base comunitaria per la regolamentazione in materia di equipaggi nell'UE. L'esistenza di un dialogo sociale tra le organizzazioni dei datori di lavoro, dei lavoratori e dei lavoratori autonomi può dare un contributo essenziale a tal fine, favorendo nel contempo una maggiore convergenza sia tra le varie regolamentazioni riguardanti gli equipaggi sia tra le norme in difesa dei lavoratori.

7.6. Azioni future

Il Comitato invita tutte le parti interessate a sostenere il loro impegno in tale direzione. Da parte sua, continuerà ad adoperarsi affinché l'obiettivo di un regime giuridico uniforme per tutte le vie navigabili europee si concretizzi quanto prima.

Bruxelles, 24 settembre 2003.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Roger Briesch

(1) EU Energy and Transport in figures, Statistical pocketbook 2002 ("L'energia e i trasporti comunitari in cifre: annuario statistico 2002"), ISSN 1225-1095.

(2) Waardevol transport, feiten en cijfers van het goderenvervoer en de binnenvaart 2002/2003 ("Una preziosa modalità di trasporto: dati e cifre relativi al trasporto di merci e alla navigazione interna nel biennio 2002/2003"), Bureau Voorlichting Binnenvaart, Rotterdam.

(3) Id., pag. 44 segg.

(4) Opuscolo INE e parere sulla revisione degli orientamenti in materia di reti transeuropee dell'EBU (Unione europea della navigazione interna).

(5) Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Revisione dell'elenco dei progetti RTE (Reti transeuropee) in vista del 2004, (relatore: Levaux) in fase di adozione.

(6) Conclusioni comuni della quinta riunione del comitato consultivo misto UE-Romania, svoltasi il 23 e 24 maggio 2002 a Bucarest, sull'ottimizzazione del Danubio come corridoio paneuropeo RTE, (doc. disponibile in EN, FR e DE).

(7) Tali convenzioni e accordi cesseranno di essere validi con l'ampliamento dell'UE, nella misura in cui rientrano nella sfera di competenza della Comunità.

(8) Cfr. Conclusioni comuni adottate in occasione della quinta riunione del comitato consultivo misto UE-Romania in merito all'ottimizzazione del Danubio come corridoio paneuropeo RTE, parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Realizzazione del dialogo sociale strutturato in merito ai corridoi di trasporto paneuropei, e parere d'iniziativa sul tema "L'avvenire della rete transeuropea di vie navigabili", GU C 80 del 3.3.2002.

(9) Gli attuali Stati membri della convenzione di Mannheim sono: Belgio, Francia, Germania, Paesi Bassi e Svizzera.

(10) Gli attuali Stati membri della convenzione di Belgrado sono: Austria, Bulgaria, Croazia, Germania, Moldavia, Romania, Russia, Serbia e Montenegro, Slovacchia, Ucraina e Ungheria.

(11) Convenzione di Mannheim - Convenzione riveduta per la navigazione sul Reno (altrimenti detta "Trattato di Mannheim"), del 17 ottobre 1868 e relativi protocolli, GU 75/1869.

(12) Trattato che istituisce la Comunità europea del 25 marzo 1957 (1957, 1974, 1991).

(13) Convenzione di Belgrado - Convenzione relativa al regime di navigazione sul Danubio, firmata a Belgrado il 18 agosto 1948, 1949 Nazioni Unite, Raccolta dei trattati, traduzione n. 518. Alcuni paesi ritengono peraltro che, da un punto di vista giuridico, siano ancora applicabili la convenzione internazionale del 1856 e la convenzione europea del Danubio del 1921.

(14) Gruppo di volontari CEE-NU (Commissione economica per l'Europa delle Nazioni Unite) sul tema "Ostacoli giuridici": Inventory of existing legislative obstacles that hamper the establishment of a harmonised and competitive pan-European inland navigation market (Rotterdam Declaration, item 13) (Inventario degli ostacoli giuridici esistenti che ostano alla creazione di un mercato armonizzato e competitivo della navigazione interna su scala paneuropea (Dichiarazione di Rotterdam, punto 13)).

(15) Entrato in vigore il 1o settembre 1997 e ratificato da Germania, Lussemburgo, Paesi Bassi e Svizzera.

(16) Cfr. parere sul tema "L'avvenire della rete transeuropea di vie navigabili" (cfr. sopra nota 3, pag. 50) che, ai punti 3 et 4, contiene una serie di cifre relative alla navigazione interna.

(17) Accordo europeo relativo al trasporto internazionale di merci pericolose sul Reno.

(18) COM(97) 367 def.

(19) Regolamento sulla visita delle navi del Reno, capo 23.

(20) Parere d'iniziativa del CESE sul tema "L'avvenire della rete transeuropea di vie navigabili", GU C 80 del 3.4.2002.

(21) EU Energy and Transport in figures, Statistical pocketbook 2002, ISSN 1225-1095.

(22) Austria, Bulgaria, Croazia, Germania, Moldavia, Romania, Slovacchia, Ucraina e Ungheria.

(23) Cfr. il parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema "Realizzazione del dialogo sociale strutturato in merito ai corridoi di trasporto paneuropei" (CESE 1351/2002).

(24) COM(2001) 370 def. del 12.9.2001.

(25) In occasione della riunione di sezione, il rappresentante della Commissione ha segnalato che il 1o agosto è stato deciso di avviare dei negoziati.

(26) Relazione del 9.12.2002 sul Libro bianco della Commissione, COM(2001) 370 def. - C5-0658/2001 - 2001/2281(COS).

(27) Cfr. la dichiarazione adottata dalla conferenza di Rotterdam il 6 settembre 2001.