COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE - Analisi del programma Auto/Oil II

SINTESI

La presente comunicazione analizza l'impostazione e lo svolgimento del programma Auto/Oil II, riferendone le principali conclusioni in materia di:

* emissioni e previsioni sulla qualità dell'aria;

* sviluppo di strumenti di modellazione per giudicare le diverse possibilità di intervento politico;

* conclusioni sul rapporto costo-efficacia degli interventi politici considerati.

Il primo programma Auto/Oil ha segnato una svolta decisiva per la politica ambientale comunitaria in quanto ha coinvolto tutti i soggetti interessati in un programma tecnico volto ad individuare i modi economicamente più efficienti per conseguire alcuni obiettivi concordati di qualità dell'aria. Ne sono risultate due proposte di direttiva che fissano norme sulla qualità dei carburanti e sulle emissioni dei veicoli applicabili a partire dal 2000.

Il secondo programma Auto/Oil era stato originariamente concepito per dare fondamento analitico ad un simile pacchetto di misure destinato ad entrare in vigore a partire dal 2005; ma dato che l'accordo concluso dal Consiglio e dal Parlamento sulle cosiddette "direttive Auto/Oil I" ha di fatto fissato molte norme da applicare dopo il 2005, il programma è stato completamente reimpostato e gli obiettivi sono stati ridefiniti:

(1) completare il lavoro in corso per conoscere la qualità dell'aria nel futuro e istituire un contesto omogeneo entro il quale sia possibile valutare i possibili modi di abbattere le emissioni sulla scorta dei principi della convenienza economica, della scientificità e della trasparenza;

(2) fornire fondamento analitico ed elementi di supporto per il piccolo insieme di misure comunitarie che dovrà prendere effetto intorno al 2005;

(3) fornire il fondamento, in termini di dati e strumenti di modellazione, per la transizione verso lo studio della qualità dell'aria nel lungo periodo, con riferimento a tutte le sorgenti di emissioni.

Analogamente al precedente, questo programma si è basato sui principi della convenienza economica, della scientificità e della trasparenza; si differenzia dall'Auto/Oil I in quanto ha coinvolto una più ampia gamma di soggetti interessati. Il rapporto costo-efficacia delle misure è stato giudicato sulla scorta di obiettivi di qualità dell'aria concordati e tratti dalla legislazione comunitaria già in vigore o proposta. Per l'individuazione dei possibili interventi politici relativi a tecnologia dei veicoli, qualità dei carburanti, controllo e manutenzione, misure non tecniche e strumenti fiscali sono stati istituiti altrettanti gruppi di lavoro distinti. Molte delle possibili misure individuate da questi gruppi di lavoro sono state analizzate con il sistema TREMOVE, un modello integrato per il settore dei trasporti che analizza costi ed effetti delle misure tecniche e non che investono il trasporto stradale.

Le proiezioni sulle emissioni del trasporto stradale sono state ottenute per mezzo di uno scenario di riferimento appositamente sviluppato dall'Auto/Oil II. Ne emerge che entro il 2020 le emissioni degli inquinanti tradizionalmente disciplinati scenderanno a meno del 20% rispetto ai livelli del 1995, mentre le emissioni di CO2 continueranno ad aumentare almeno fino al 2005. Dal confronto con gli scenari elaborati per le emissioni di altre sorgenti si evince che la quota delle emissioni globali (non CO2) attribuibile al trasporto stradale scenderà considerevolmente tra il 1990 e il 2010, mentre aumenterà in modo corrispondente l'importanza relativa di altri settori.

Le implicazioni di queste proiezioni relative alla futura qualità atmosferica sono state studiate secondo due metodi di modellazione complementari. Entrambi i gruppi di risultati ottenuti preconizzano un grosso miglioramento della qualità dell'aria in ambiente urbano di qui al 2010, sebbene numerosi obiettivi ambientali non saranno conseguiti. Tra gli inquinanti analizzati, quelli che pongono i principali problemi ancora irrisolti sono il particolato, l'ozono troposferico a livello regionale ed alcuni episodi localizzati di inquinamento da biossido di azoto.

La valutazione delle possibilità di intervento effettuata nel contesto del programma Auto/Oil II ha permesso di identificare alcune opzioni economicamente efficaci per la riduzione delle emissioni dei veicoli a due e tre ruote; da ciò è scaturita una proposta della Commissione adottata di recente. Per quanto riguarda la qualità dei carburanti, sono stati studiati gli effetti delle diverse specifiche di benzina e diesel, ad eccezione degli effetti di una riduzione al di sotto delle 50 parti per milione per lo zolfo. In base a dati preliminari risulta che applicando ai parchi di autoveicoli vincolati speciali requisiti, è possibile risolvere in parte i problemi di inquinamento a livello locale. Un'analisi delle misure non tecniche nelle città rappresentative ha dimostrato che esse racchiudono un notevole potenziale di abbattimento ad un tempo delle emissioni e dei costi, purché siano ottimizzate e combinate fra loro onde evitare possibili effetti avversi. Anche le misure fiscali hanno dato prova di fornire soluzioni a somma positiva sia per l'ambiente che per l'economia.

La legislazione vigente in materia di qualità dei carburanti ed emissioni dei veicoli commerciali leggeri, dei veicoli commerciali pesanti e dei veicoli a due e tre ruote contiene una serie di clausole evolutive sulle quali la Commissione sta lavorando. Alla sezione 5 è riassunto l'andamento dei lavori in ciascuna di queste aree: è stata già adottata dalla Commissione una proposta di direttiva che inasprisce le norme per le emissioni dei veicoli a due a tre ruote sulla base del lavoro svolto nell'ambito di Auto-Oil II. L'aggiornamento tecnico per i veicoli commerciali leggeri e pesanti sarà probabilmente proposto dalla Commissione nel corso dell'anno prossimo. Un'eventuale modifica della direttiva sulla qualità dei carburanti 98/70/CE dipenderà dall'esito di un esercizio di consultazione attualmente in corso riguardante i livelli di zolfo nella benzina e nel diesel.

Per quanto molto lavoro sia stato realizzato nel programma Auto-Oil II, alcuni aspetti negativi ravvisati forniscono una preziosa opportunità per formulare alcune conclusioni su come realizzare in futuro programmi analoghi. Tali conclusioni sono discusse all'ultimo punto del presente documento.

È riportato in allegato un elenco delle sigle utilizzate nella presente comunicazione.

1. Introduzione

Il programma Auto/Oil II è stato ultimato di recente; si tratta di un programma di lavoro tecnico intrapreso congiuntamente da numerosi servizi della Commissione e da un'ampia gamma di soggetti interessati, finalizzato a valutare i possibili interventi politici atti a conseguire gli obiettivi di qualità dell'aria, con particolare enfasi sulla riduzione delle emissioni del trasporto stradale. Il programma Auto/Oil II si basa sui principi della convenienza economica, della scientificità e della trasparenza.

I risultati del programma sono contenuti in una serie di relazioni a cura dei gruppi di lavoro e dei consulenti e in una relazione di sintesi elaborata dai servizi della Commissione europea e pubblicata su Internet. Scopo della presente comunicazione è spiegare l'impostazione e le principali conclusioni del programma, riferire sullo stato di avanzamento di una serie di pertinenti proposte legislative in fieri e suggerire i prossimi passi.

2. Antefatto

2.1. Il primo programma Auto/Oil

Il testo incorniciato sintetizza i principi e la metodologia Auto/Oil. Il primo programma fu istituito nel 1992 per dare fondamento analitico alle norme sulle emissioni dei veicoli e la qualità dei carburanti da imporre a partire dall'anno 2000. Si avvertiva allora l'esigenza di una valutazione oggettiva dei modi economicamente più efficaci per ridurre le emissioni del trasporto stradale in modo da allinearsi ai nuovi livelli di qualità dell'aria, all'epoca in fase di sviluppo. Questo era il fine del programma di lavoro tecnico che la Commissione propose all'epoca all'industria automobilistica e l'industria petrolifera europea.

Il programma comprendeva i seguenti elementi:

* previsione del futuro sviluppo delle emissioni dei veicoli in base alle tendenze del momento;

* modellazione di previsione della risultante qualità dell'aria in termini di una serie di inquinanti;

* ricerca sull'interazione fra emissioni dei veicoli e qualità dei carburanti;

* studio del rapporto costo-efficacia al fine di identificare gli insiemi di misure che offrono le migliori prospettive di conseguire i livelli di qualità dell'aria prefissi.

Il programma fu concluso nel 1996 e immediatamente seguito dall'adozione di una comunicazione in cui la Commissione presentava una strategia per il controllo delle emissioni nel trasporto stradale (COM(96) 248). Ad essa si accompagnavano proposte che hanno poi portato all'adozione delle direttive 98/69/CE sulle emissioni dei veicoli commerciali leggeri e 98/70/CE sulla qualità dei carburanti. A queste si sono poi aggiunte ulteriori proposte concernenti le emissioni di altri tipi di veicoli e procedure migliorate di controllo e manutenzione .

2.2. Sviluppo e finalità del programma Auto/Oil II

Dal programma Auto/Oil I era scaturita la proposta di una serie di norme vincolanti che avrebbero dovuto prendere effetto a partire dal 2000, e di una serie limitata di norme orientative relative alle emissioni dei veicoli a partire dal 2005. Allo stesso tempo era previsto che un secondo programma fornisse il fondamento tecnico in base al quale completare e confermare o rettificare le norme del 2005.

Nella primavera del 1997 il programma Auto/Oil II ha quindi avuto inizio con questo orientamento. Tuttavia già nel corso del 1998 è divenuto chiaro che il Consiglio e il Parlamento avrebbero di fatto fissato molte delle norme previste per il 2005. Di conseguenza il programma è stato reimpostato nel senso di porsi i seguenti obiettivi:

(1) completare il lavoro in corso per conoscere la qualità dell'aria nel futuro e istituire un contesto omogeneo entro il quale sia possibile valutare i possibili modi di abbattere le emissioni sulla scorta dei principi della convenienza economica, della scientificità e della trasparenza;

(2) fornire fondamento analitico ed elementi di supporto per il piccolo insieme di misure comunitarie che dovrà prendere effetto intorno al 2005;

(3) fornire il fondamento, in termini di dati e strumenti di modellazione, per la transizione verso lo studio della qualità dell'aria nel lungo periodo, con riferimento a tutte le sorgenti di emissioni.

Le nuove misure previste nel contesto del secondo obiettivo possono comprendere:

* specifiche ambientali per le benzine e i diesel a complemento delle specifiche obbligatorie per lo zolfo e i composti aromatici;

* specifiche ambientali per i veicoli a due e a tre ruote;

* norme comunitarie per il miglioramento dei controlli tecnici sui veicoli;

* specifiche per i carburanti utilizzati dai parchi di autoveicoli vincolati;

* specifiche ambientali per gas di petrolio liquefatto, gas naturale e biocarburanti.

Scopo della presente comunicazione è spiegare l'impostazione e le principali risultanze e conclusioni del programma, riferire sullo stato di avanzamento di una serie di pertinenti proposte legislative in fieri e suggerire i prossimi passi.

3. Approccio

Per poter conseguire gli obiettivi concordati era necessario seguire in larga misura le orme tracciate con l'Auto/Oil I, ovvero:

* prevedere le emissioni del trasporto stradale e la qualità dell'aria nel futuro ed identificare le aree che necessitano ulteriori interventi;

* identificare i possibili insiemi di misure sul settore del trasporto stradale che possono contribuire a conseguire gli obiettivi di qualità dell'aria;

* stimare costi ed effetti di questi scenari politici.

Al tempo stesso l'esperienza tratta dal programma Auto/Oil I e gli obiettivi rivisitati di Auto/Oil II hanno condotto ad una serie di modifiche:

* una delle lezioni tratte dal primo programma riguarda l'esigenza di coinvolgere un'ampia comunità di interessi: la partecipazione ai gruppi di lavoro di Auto/Oil II è stata quindi estesa a tutti i soggetti interessati, compresi gli Stati membri e le organizzazioni non governative; anche il Parlamento europeo è stato tenuto costantemente informato dei progressi;

* in secondo luogo, per preparare studi di qualità dell'aria relativi al lungo periodo e a tutte le emissioni, si è cercato di stimare le emissioni provenienti da settori diversi dal trasporto stradale e di identificare possibili misure supplementari in questi settori;

* in terzo luogo, lo sviluppo di un contesto omogeneo per la valutazione di un'ampia gamma di opzioni politiche presupponeva di sviluppare strumenti e basi di dati che mettessero sullo stesso livello le misure tecniche e quelle non tecniche;.

* quarto, si è riconosciuto che un approccio integrato presuppone di prendere in considerazione anche i fenomeni non direttamente trattati. Per esempio, sebbene il biossido di carbonio (CO2) non costituisca in questo contesto un fattore determinante, in quanto l'enfasi è posta sulla qualità dell'aria piuttosto che sul cambiamento climatico, occorre tuttavia riconoscere che le tendenze delle emissioni di gas serra vanno considerate nel giudicare le misure sia tecniche che non tecniche, al fine di evitare effetti collaterali controproducenti. È stato quindi inserito un accenno sulle tendenze future delle emissioni di CO2, ed una valutazione dell'impatto delle misure di qualità dell'aria sul CO2.

La gestione del programma è stata affidata ad un gruppo interservizi ad hoc facente capo ad un gruppo di contatto comprendente tutti i soggetti interessati. La responsabilità di svolgere le diverse attività era delegata a sette gruppi di lavoro di esperti, ciascuno presieduto da un servizio della Commissione ma con ampia partecipazione di altri soggetti ed esperti.

Sono stati fissati obiettivi di qualità dell'aria per cinque inquinanti principali: benzene (C6H6), monossido di carbonio (CO), biossido di azoto (NO2), particolato (PT10) e ozono (O3). Essi sono principalmente derivati da direttive recentemente proposte o adottate, in cui sono fissati valori limite o valori-obiettivo per la qualità dell'aria da raggiungere nel 2005 o nel 2010. Le relative cifre sono riportate nella tabella 1.

Al fine di stimare le concentrazioni attuali e future di questi inquinanti, si è reso necessario stimare le emissioni di benzene, CO e PT10 nonché dei precursori dell'ozono: ossidi di azoto (NOX) e composti organici volatili (COV). Sono state stimate anche le emissioni di diossido di zolfo (SO2). I limiti di emissione nazionali proposti dalla Commissione per gli ossidi di azoto e i composti organici volatili sono stati riutilizzati per gli obiettivi di riduzione delle emissioni complementari per l'ozono "regionale", e sono riportati alla tabella 2.

Tabella 1: principali obiettivi ambientali di Auto/Oil II

>SPAZIO PER TABELLA>

L'obiettivo preciso contenuto nel COM(1999) 125 fa riferimento alla media massima di 8 ore nell'arco di 24 ore, che non deve essere superata per più di 20 giorni per ogni anno solare calcolati su una media di 3 anni.

Tabella 2: limiti nazionali di emissione di NOX e COV (migliaia di tonnellate) da conseguire entro il 2010 (COM(99) 125) [1]

[1] Le cifre qui riportate sono tratte dalla proposta di direttiva della Commissione relativa ai limiti nazionali di emissione di alcuni inquinanti atmosferici e sono stati usati quali obiettivi ambientali ai fini del programma Auto/Oil II. Di recente il Consiglio ha raggiunto un consenso politico relativo ad un diverso insieme di obiettivi, ma il risultato definitivo dipenderà dalla seconda lettura in Parlamento e dall'eventuale procedura di conciliazione.

>SPAZIO PER TABELLA>

4. Principali risultanze del programma Auto/Oil II

4.1. Risultanze relative a emissioni e qualità dell'aria

I risultati dettagliati su emissioni e qualità dell'aria sono presentati nelle relazioni tecniche. Qui ci limiteremo a riassumerli brevemente.

Le proiezioni sono state ottenute sulla base del cosiddetto "caso di riferimento Auto/Oil II", essenzialmente uno scenario business as usual, relativo al complesso dei 15 paesi UE, al periodo 1990-2020 e a tutte le sorgenti di emissioni. La metodologia usata per configurare il caso di riferimento operava una netta distinzione fra le emissioni del trasporto stradale e le emissioni di altro genere. Mentre si è posta grande attenzione nello sviluppo di un modello valido per stimare le emissioni del trasporto stradale, i dati relativi alle altre sorgenti sono stati generalmente attinti da stime esistenti effettuate nel contesto di altri programmi sull'inquinamento atmosferico.

4.1.1. Emissioni del trasporto stradale

Il caso di riferimento per il trasporto stradale tiene conto dei più recenti sviluppi normativi in materia di veicoli e carburanti. Si avvale delle previsioni nazionali contenute nello scenario messo a punto dalla Commissione e relativo al quadro macroeconomico fino al 2020, oltre ad altre previsioni sul traffico ottenute dalle autorità locali, nazionali ed internazionali e a dati dettagliati relativi a parchi veicoli, costi e prezzi.

La figura 1 riassume i risultati del caso di riferimento per il trasporto stradale, con le emissioni totali nell'UE di ciascun inquinante (CO2 compreso) rispetto ai livelli del 1995. Se ne evince che, per tutti gli inquinanti eccetto il CO2, le emissioni diminuiranno a meno del 20% rispetto ai rispettivi livelli del 1995 entro il 2020, mentre le emissioni di CO2 continueranno ad aumentare fino al 2005 per poi stabilizzarsi (posto che gli accordi volontari dei produttori di automobili siano rispettati). Queste riduzioni delle emissioni sono previste nonostante l'attesa crescita della domanda di trasporti. Saranno le emissioni di SO2 a diminuire più rapidamente, scendendo a circa il 10% dei livelli del 1995 già nel 2005, mentre gli NOX registreranno il calo più lento tra gli inquinanti disciplinati, e nel 2010 saranno ancora pari al 30% circa rispetto ai livelli del 1995.

Si noti che i dati relativi al particolato (PT) si riferiscono esclusivamente alle emissioni diesel. Si tenga inoltre presente che, al di là di questi dati che si riferiscono alle emissioni totali nell'UE, il caso di riferimento ha anche rivelato notevoli variazioni geografiche delle riduzioni previste.

4.1.2. Emissioni generate da altre sorgenti

Gli scenari relativi alle emissioni di altre sorgenti sono stati tratti dal modello di informazione e simulazione sull'inquinamento atmosferico regionale dell'Istituto IIASA (RAINS), da un inventario sul PT10 e da previsioni effettuate dall'istituto TNO, oppure semplicemente calcolati a partire da altri scenari esistenti (CO, benzene e CO2).

Figura 1: emissioni generate dal trasporto stradale in Europa

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Fatta eccezione per alcune sorgenti specifiche, come i grossi impianti di combustione e gli inceneritori di rifiuti, la fissazione di livelli quantitativi vincolanti come si è fatto nel settore del trasporto stradale per i sei inquinanti del programma Auto/Oil II non ha veri e propri precedenti in altri settori. Sebbene sia quindi lecito supporre che gli interventi di riduzione delle emissioni degli altri settori avranno ripercussioni meno ingenti che quelle del settore del trasporto stradale, è anche vero che i relativi risultati sono generalmente più difficili da predire. Per esempio non è stato possibile tener conto del possibile impatto sulle emissioni di strumenti quali la direttiva 96/61/CE sulla prevenzione e il controllo integrato dell'inquinamento. Inoltre molti degli scenari utilizzati arrivano solo fino al 2010, dando come assunto che le emissioni restino costanti dopo tale data. I confronti fra il trasporto stradale e le altre emissioni richiedono pertanto una certa cautela, soprattutto per quanto riguarda le proiezioni del 2020.

Ciononostante i risultati relativi alle sorgenti diverse dal trasporto stradale presentati nella relazione tecnica sembrerebbero indicare che, in base alle attuali tendenze e politiche, la quota delle emissioni globali attribuibili al trasporto stradale sarà notevolmente diminuita tra il 1990 e il 2010 per i sei inquinanti dell'Auto/Oil II (ad eccezione del CO2), e che l'importanza relativa degli altri settori aumenterà in modo corrispondente.

4.1.3. Determinazione della qualità dell'aria

Due tipi di determinazione della qualità dell'aria sono stati effettuati nell'Auto/Oil II:

(1) modellazione della determinazione dell'impatto urbano coordinata dall'Istituto dell'ambiente del Centro comune di ricerca della Commissione europea ;

(2) un "approccio empirico generalizzato" (GEA) complementare effettuato dall'Agenzia europea dell'ambiente.

La determinazione dell'impatto urbano si è incentrata su un esame dettagliato della qualità dell'aria in dieci città d'Europa. Tale esame è stato realizzato utilizzando una metodologia integrata messa a punto dal Centro comune di ricerca che ha utilizzato diversi modelli per definire e convalidare una relazione chimica e fisica tra emissioni e concentrazioni della qualità dell'aria. Le città selezionate per l'analisi sono Atene, Berlino, Colonia, Dublino, Helsinki, Londra, Lione, Madrid, Milano e Utrecht. In linea di massima la determinazione ha rilevato i dati sull'emissione entro un perimetro di 300 km x 300 km attorno a ciascuna delle città e ha combinato tali dati con quelli relativi allo scenario di riferimento per stimare l'evoluzione di tali emissioni nel periodo di modellazione (1990-2020). Messe assieme, le aree studiate comprendono 1 065 insediamenti e il 46,5% della popolazione urbana dell'UE. Sono poi state generate, in base a modelli di dispersione e fotochimici e secondo dati meteorologici rappresentativi, proiezioni sulla qualità dell'aria che sono poi state convalidate sulla scorta di dati di controllo.

L'approccio empirico generalizzato (GEA) ha riguardato circa 200 agglomerati urbani ed ha utilizzato modelli semplici di tipo top-down per valutare la quota della popolazione europea che abita in centri urbani i quali con tutta probabilità non si metteranno in linea con gli obiettivi di qualità dell'aria nei prossimi anni a meno di intraprendere ulteriori interventi. L'approccio è complementare alla più dettagliata modellazione UIA; nonostante gli elementi di incertezza ovviamente introdotti dalla sua semplificazione, questo approccio presenta il vantaggio dell'omogeneità e della dimensione del campione. Analogamente alla modellazione UIA, sono state usate le proiezioni sulle emissioni del caso di riferimento Auto/Oil II quale base per le proiezioni sulla qualità dell'aria per l'anno 2010.

Entrambi i gruppi di risultati suggeriscono che il previsto abbattimento delle emissioni comporterà un sensibile miglioramento della qualità dell'aria in ambiente urbano di qui al 2010. Ciononostante numerosi obiettivi ambientali resteranno lungi dall'essere conseguiti, soprattutto nel caso del PT. Si pensa che il numero di abitanti colpiti da episodi di inquinamento perché nella loro città sono simultaneamente superati i valori obiettivo relativi a quattro o più inquinanti scenderà dagli oltre 40 milioni del 1995 a meno di 4,5 milioni nel 2010. Nel caso del PT, subordinatamente alle incertezze di cui sopra, la riduzione della popolazione totale esposta a superamenti delle soglie sarà più modesta, ma la gravità degli episodi di inquinamento risulterà considerevolmente ridotta. Un'ultima considerazione: se anche fossero soppresse tutte le emissioni del traffico ma restassero inalterate le emissioni di altre sorgenti, non sarebbe possibile attestarsi al di sotto dei limiti entro il 2010. I futuri interventi dovranno pertanto focalizzarsi su settori diversi da quello del trasporto stradale.

Merita una parentesi particolare la tematica del PT e dell'ozono.

La modellazione del PT10 è soggetta a una serie di notevoli incognite, tra cui gli inventari delle emissioni, le rilevazioni delle concentrazioni e l'assenza di modelli dettagliati per il particolato secondario. Malgrado queste limitazioni, si può comunque supporre con ragionevole certezza che l'esposizione al PT10 rimarrà un notevole problema per la qualità atmosferica nel prossimo futuro.

Sebbene costituisca un fattore importante delle future politiche di qualità atmosferica, all'interno dell'Auto/Oil II la modellazione dell'ozono è stata molto limitata, poiché la strategia relativa all'ozono sviluppata in parallelo fornisce già una valutazione completa dei livelli di ozono previsti nel 2010 e la Commissione ha già proposto un insieme di limiti nazionali di emissioni da rispettare entro tale data.

La modellazione UIA comprende anche un calcolo, mediante tecniche di conservazione di massa, del contributo di ciascuna categoria di sorgenti di emissioni alla concentrazione di ciascun inquinante nelle dieci città. Al di là delle incertezze che sono sempre legate a qualunque tecnica di ripartizione delle sorgenti, l'analisi suggerisce che, per quanto la sua quota diminuisca rispetto alle emissioni totali, il trasporto stradale resterà fortemente responsabile della qualità dell'aria in ambiente urbano nei casi in cui sono previsti superamenti.

4.2. Valutazione degli interventi politici: sviluppo di strumenti di modellazione

Come illustrato alla sezione 3, lo sviluppo di un contesto omogeneo per valutare tutte le possibilità di intervento ai fini dell'abbattimento delle emissioni presuppone di sviluppare strumenti capaci di mettere sullo stesso piano le misure tecniche e le misure non tecniche. Un importante passo avanti del programma Auto/Oil II in questo contesto è l'aver sviluppato e collaudato il modello TREMOVE e le sue basi di dati.

Il TREMOVE è stato sviluppato da e per conto dei servizi della Commissione in collaborazione con esperti dell'industria, degli Stati membri e di ONG. Vuole essere di ausilio al processo di valutazione politica all'interno del programma Auto/Oil II fornendo un modello integrato per il settore dei trasporti che analizza i costi e gli effetti (in termini di abbattimento delle emissioni) di un'ampia gamma di misure tecniche e non tecniche applicate ai trasporti stradali. Nel contesto del programma il modello è stato usato nei modi seguenti:

* per formare uno scenario di riferimento esaustivo migliorando la conoscenza generale del sistema dei trasporti nel suo complesso;

* per identificare il rapporto costo-efficacia delle singole misure, tenendo conto di fattori quali il rendimento tecnico, l'impatto sui costi dell'uso nel ciclo di vita e l'adeguamento al mercato;

* per identificare gli insiemi di politiche che presentano il miglior rapporto costo-efficacia;

* per identificare i possibili effetti collaterali (ad esempio inquinamento acustico o incidenti) delle misure finalizzate a migliorare la qualità dell'aria.

Lo scopo di questo tipo di modello non è sviluppare un'ennesima metodologia di calcolo delle emissioni, ma piuttosto combinare quelle esistenti in uno strumento esaustivo di simulazione degli interventi. Il tipo di dati di ingresso necessari comprende convenzioni e assunti economici generali, stime del costo delle diverse misure (compresi i costi di capitale e di esercizio), effetti delle misure sulle emissioni dei singoli veicoli per chilometro e dati relativi alla qualità dei carburanti sul mercato. Va sottolineato che l'obiettivo di tali modelli è fornire un orientamento strategico e che la precisione dei risultati dipende fortemente dai dati di ingresso usati.

I risultati e le conclusioni presentati nella sezione che segue si basano su analisi eseguite mediante il TREMOVE, che è generalmente accettato dai soggetti interessati quale strumento adatto alla valutazione integrata delle opzioni politiche relative alle emissioni del trasporto su strada. Pur essendo chiaramente improprio selezionare un unico modello quale base per le analisi future, l'accettazione di questo tipo di approccio rappresenta un significativo passo avanti nell'elaborazione di politiche in questo settore.

4.3. Valutazione degli interventi politici: risultati e conclusioni

A scopi di comparazione si è partiti dal presupposto che tutti gli interventi siano attuati a partire dal 2005. Resta inteso comunque che l'efficacia di alcune misure (come i programmi di retrofit) può essere potenziata da un'introduzione più precoce. Per permettere l'analisi dell'andamento dei costi nel tempo, i costi totali per la società sono espressi in termini di valore attuale, ovvero di sommatoria dei costi annuali fino all'anno 2020 scontati all'attualità.

Le opzioni politiche studiate nel contesto del programma Auto/Oil II comprendono misure relative alla tecnologia dei veicoli, misure relative alla qualità dei carburanti, regimi di controllo e manutenzione, misure non tecniche e strumenti fiscali.

4.3.1. Misure relative alla tecnologia dei veicoli

Alla luce dell'accordo raggiunto dal Consiglio e dal Parlamento sulle norme vincolanti applicabili al 2005, le misure relative alla tecnologia dei veicoli studiate dal programma Auto/Oil II si sono limitate all'applicazione selettiva di sistemi avanzati di trasformazione per alcune categorie di veicoli e motocicli. Si presume che l'introduzione di sistemi avanzati di trasformazione come i filtri per PT e i catalizzatori riducenti di NOX, facciano parte dello scenario di riferimento dopo il 2005 per le autovetture e i veicoli commerciali leggeri. Per quanto riguarda i veicoli commerciali pesanti si presume che i filtri di particelle siano introdotti nel parco veicoli a partire dal 2005, mentre i catalizzatori riducenti di NOX sarebbero montati a partire dal 2008.

Le possibili opzioni di modifica tecnologica dei motocicli dipendono dal tipo e dalla cilindrata dei motori e comprendono modifiche dei motori, catalizzatori a ossidazione, sistemi di iniezione diretta, sistemi di iniezione dell'aria secondaria e catalizzatori a tre vie. I fattori di costo supplementare e di riduzione delle emissioni associati a queste misure sono tratti da uno studio effettuato per conto della Commissione. È stato studiato mediante il TREMOVE il rapporto costo-efficacia di quattro scenari comprendenti diverse combinazioni di queste misure. Il loro costo medio per la società varia da 800 a 2 700 milioni di euro e permette importanti riduzioni dei COV (fino al 3% delle emissioni totali nell'UE del trasporto stradale), con maggior potenziale negli Stati membri meridionali e nelle aree urbane in cui si fa maggior uso di motocicli.

Le analisi sull'applicazione mirata di tecnologie motoristiche suggeriscono che l'uso di tali sistemi, soprattutto nei parchi veicoli vincolati che hanno un arco di vita relativamente lungo, può generare notevoli abbattimenti delle emissioni a livello locale e può fornire soluzioni economicamente convenienti per ottemperare alle norme di qualità atmosferica. Se gli effetti simulati superavano spesso il potenziale delle misure paneuropee, l'impatto e i costi dipendono fortemente dalla portata della misura e dalla situazione della rete e della flotta locali.

4.3.2. Misure relative alla qualità dei carburanti

Dal punto di vista dei carburanti, sono stati analizzati scenari relativi a benzina, diesel, city fuel e carburanti alternativi, concentrandosi principalmente, alla luce delle previsioni sulla qualità dell'aria nel 2010, sull'abbattimento delle emissioni di PT e COV. Sono stati presi in considerazione quattro scenari relativi alla benzina e finalizzati all'abbattimento di COV, oltre a cinque scenari diesel finalizzati all'abbattimento di PT. È importante notare che, poiché la norma relativa al tenore di zolfo nel 2005 per entrambi i carburanti è già fissata a 50 ppm dalla direttiva 98/70/CE, nessuno di questi scenari prevede un ulteriore abbattimento del tenore di zolfo. Si fa inoltre presente che l'impatto sulle emissioni degli scenari studiati è stato calcolato sulla base di una serie di assunti sviluppati nel programma Auto/Oil I e relativi al rapporto fra emissioni e parametri del carburante. Tali assunti sono stati sviluppati sulla base della tecnologia motoristica disponibile all'epoca. Man mano che nel parco veicoli i nuovi veicoli sostituiranno i vecchi, la rilevanza tecnica di tali assunti è destinata a diminuire.

Si stima che il costo totale per l'industria della raffineria si aggiri tra 300 e 700 milioni di euro all'anno per gli scenari benzina e tra i 400 e i 1 000 milioni di euro all'anno per gli scenari diesel, sebbene si possano attendere significative differenze da Stato a Stato. L'impatto di questi costi sul prezzo dei carburanti sarebbe molto limitato, e non porterebbe a significativi cambiamenti dei modelli comportamentali (ad esempio nella preferenza fra veicoli a benzina o diesel o fra il trasporto privato e quello pubblico). Il costo medio per la società si aggira fra i 1 700 e i 4 300 milioni di euro per la benzina e fra i 2 200 e i 6 200 milioni di euro per il diesel. L'impatto degli scenari diesel sui COV è calcolato all'1-3% delle emissioni totali del trasporto stradale, ma si stima anche che le emissioni di NOX aumenterebbero di circa l'1-2%. Potrebbe anche rendersi necessario un maggior uso di additivi ossigenati. Gli scenari diesel ridurrebbero le emissioni di PT del 5-7% circa rispetto al totale dei trasporti stradali nel 2010.

Sono state studiate specifiche qualitative più severe per i cosiddetti "city fuels", ovvero i carburanti utilizzati dai parchi veicoli vincolati all'interno e nei dintorni delle aree urbane. Le formulazioni che consistono in ulteriori modifiche di densità, poliaromatici e T95 possono produrre fino al 20% in meno di emissioni di PT. Tra i carburanti alternativi esaminati dall'Auto/Oil II vi sono i combustibili gassosi (gas naturale compresso, gas di petrolio liquefatto e etere dimetile), i biocarburanti (biodiesel e bioetanolo), e le emulsioni acqua-diesel. Il potenziale di tali carburanti nell'abbattere le emissioni inquinanti e di CO2 è descritto nella relazione tecnica, assieme ai costi associati. I dati preliminari suggeriscono che questi carburanti possono fornire una possibile soluzione ad alcuni problemi locali. È ovvio che al di fuori di Auto-Oil sono in atto ricerche molto più recenti sui carburanti alternativi e riformulati. In futuro sarà di fondamentale importanza tener conto il più possibile delle ricerche specifiche nella definizione delle politiche.

4.3.3. Controllo e manutenzione

Le riduzioni delle emissioni previste dallo scenario di riferimento tengono conto dell'atteso deterioramento generale nel tempo del rendimento dei singoli veicoli in fatto di emissioni. Non tengono conto tuttavia del rischio che la tecnologia di abbattimento fallisca completamente. Ecco perché è importantissimo che esista un regime di controllo e manutenzione che funzioni in modo adeguato, garantendo che le riduzioni previste si concretizzino.

Le misure relative a controllo e manutenzione sono essenzialmente incentrate sui controlli tecnici delle autovetture catalizzate fabbricate secondo la norma Euro 1, ovvero conformemente alla direttiva 91/441/CEE. Lo studio ha analizzato la capacità di tali controlli tecnici di individuare le vetture che emettono oltre il 50% in più rispetto alle norme applicabili; è stata studiata anche la possibilità di utilizzare tecniche di rilevamento a distanza. Ne risulta che i controlli brevi attualmente disciplinati individuano solo il 15% dei veicoli fortemente inquinanti rispetto a tutto il parco dei veicoli catalizzati. Un programma di controllo e manutenzione che funzioni correttamente sarebbe in grado di produrre sensibili riduzioni delle emissioni al momento dell'introduzione. Anche lo sviluppo dei sistemi di diagnosi di bordo (OBD) è considerato una strada promettente per i futuri programmi di controllo tecnico.

4.3.4. Misure non tecniche

È stata studiata un'ampia gamma di misure non tecniche da applicare ai vari settori della politica dei trasporti e della gestione della domanda, come la gestione della viabilità, il trasporto pubblico, l'intermodalità, la determinazione degli oneri e l'ammodernamento del parco veicoli. I dati relativi alle pratiche a livello urbano e necessari per l'analisi del rapporto costo-efficacia sono stati raccolti per mezzo di un questionario distribuito ad autorità municipali, organismi di ricerca, consulenti, gruppi di pressione e operatori di trasporto pubblico. Dalle risposte emerge che l'attuale politica è generalmente incentrata sulla gestione della viabilità, il trasporto pubblico e la tarifficazione stradale, ma sono stati ottenuti pochi dati quantitativi circa il costo e l'impatto di queste misure.

Usando il TREMOVE sono stati valutati alcuni interventi intrapresi ad Atene e a Lione. Vi sono singole misure non tecniche, come i parcheggi a pagamento e la tarifficazione stradale per fasce orarie, che risultano avere un potenziale impatto sulle emissioni totali in queste aree. La maggior parte di esse è stata anche accompagnata da una diminuzione dei costi, il che le rende soluzioni a somma positiva.

Cionondimeno sono stati identificati alcuni possibili effetti negativi di certe misure, come i seguenti:

* le misure volte a ridurre i congestionamenti tendono ad incoraggiare traffico supplementare;

* le limitazioni alla circolazione nelle aree urbane centrali tendono a far concentrare le attività lungo le cinture suburbane, generando flussi di traffico supplementari che sono molto più difficili da comprimere;

* l'impatto sulle emissioni delle misure volte a promuovere l'uso di autobus dipende in modo cruciale dagli assunti su fattori di carico e tassi di emissione.

Dovrebbe essere possibile evitare tali effetti negativi combinando misure fisiche, logistiche ed economiche secondo un approccio su più fronti nei confronti del trasporto stradale motorizzato. Sta di fatto che tali approcci combinati tendono generalmente ad essere più efficaci delle singole misure che riguardano solo un aspetto del sistema dei trasporti, e costituiscono le opzioni più valide verso soluzioni sostenibili ed economicamente convenienti.

4.3.5. Misure fiscali

Le misure fiscali analizzate dall'Auto/Oil II si suddividono in misure a sé stanti, non connesse a norme tecniche specifiche, e misure volte a promuovere norme specifiche in materia di tecnologia dei veicoli o qualità dei carburanti. Tra gli scenari fiscali specifici valutati per mezzo del TREMOVE vi sono l'aumento della tassa minima sul carburante a livello comunitario, la sostituzione delle tasse di immatricolazione con un aumento della tassa sul carburante , la sostituzione della tassa di circolazione con una tassa sul carburante.

Ne risulta che un aumento globale e non differenziato delle accise comporta riduzioni modeste delle emissioni (intorno al 2%), ma ha altri benefici sulla società nel suo complesso se si presuppone che il gettito supplementare sia utilizzato per alleviare l'imposizione sul reddito da lavoro. La modifica dell'entità delle tasse di circolazione e di immatricolazione può avere un maggiore potenziale di riduzione delle emissioni, sebbene questo vari da Stato a Stato a causa delle notevoli differenze della struttura fiscale di ciascuno. Sarebbe necessario un notevole lavoro analitico per garantire la neutralità del bilancio.

4.3.6. Valutazione integrata

E' opinione generale che il metodo utilizzato per il programma Auto/Oil II abbia consentito notevoli progressi nella valutazione integrata delle politiche. I soggetti interessati sono particolarmente soddisfatti dell'analisi simultanea di numerosi obiettivi di qualità dell'aria e delle prestazioni del settore dei trasporti nel suo complesso, contrapposta ad un'analisi di singole soluzioni tecniche e non tecniche considerate isolatamente. Ancora una volta si è avuta una conferma dei vantaggi dello studio simultaneo delle tecnologie dei veicoli e dei carburanti, introdotto dall'Auto/Oil I. La differenziazione geografica e lo stretto legame tra proiezioni delle emissioni e della qualità dell'aria hanno permesso inoltre una migliore valutazione delle soluzioni possibili pur tenendo conto, ove necessario, delle caratteristiche peculiari di ciascuno Stato membro.

Stando alle previsioni sulla qualità dell'aria e agli scenari di cui sopra, sembra che le misure locali possano contribuire a fornire soluzioni economicamente convenienti ai problemi di qualità dell'aria che restano da risolvere relativamente a CO, benzene e NO2 . Resta però importante sorvegliare da vicino le future tendenze del comparto dei trasporti, perché questo garantirà che tali buone prospettive si realizzino concretamente e permetterà di intervenire tempestivamente se così non fosse.

5. Proposte legislative correlate

I requisiti tecnici previsti dalla normativa comunitaria al fine di ridurre le emissioni del trasporto stradale si suddividono in quattro gruppi:

(1) Specifiche relative alla qualità di benzina e diesel di cui alla direttiva 98/70/CE.

(2) Norme sulle emissioni dei veicoli applicabili ai veicoli commerciali leggeri (categorie internazionali M1 ed NI) di cui alla direttiva 70/220/CEE, modificata da ultimo dalla direttiva 98/69/CE (e successivamente dalla direttiva 1999/102/CE).

(3) Norme relative alle emissioni dei veicoli applicabili ai veicoli commerciali pesanti (altre categorie) di cui alla direttiva 88/77/CEE, modificata da ultimo dalla direttiva 1999/96/CE.

(4) Norme relative alle emissioni dei veicoli applicabili ai veicoli a due e tre ruote di cui alla direttiva 97/24/CE.

Le direttive 98/69/CE, 98/70/CE e 1999/96/CE contengono disposizioni relative all'aggiornamento ed al completamento di tali requisiti tecnici. Lo scopo di questa sezione è riferire su alcuni di tali aggiornamenti, nonché sugli sviluppi paralleli relativi ai macchinari mobili non stradali.

Per le ragioni illustrate al punto 2.2, i rapporto tra il programma Auto-Oil II e gli aggiornamenti legislativi in questione non è così stretto come era stato originariamente previsto. In particolare, il fatto che molte norme obbligatorie da applicarsi a decorrere dal 2005 siano state inserite nelle direttive 98/69/CE e 98/70/CE ha fatto sì che più che a colmare le lacune legislative gli interventi si siano concentrati sulla definizione di una piattaforma su cui basare gli studi a lungo termine sulla qualità dell'aria. Tuttavia, alcuni dei risultati del programma Auto-Oil hanno contribuito o contribuiranno più o meno direttamente all'elaborazione dei provvedimenti legislativi menzionati al presente punto. A mo' di esempio, si citi la proposta che fissa nuovi standard per i veicoli a due e tre ruote basata sugli studi del rapporto costo-efficacia realizzati nel quadro di Auto-Oil II e citati al punto 4.

5.1. Specifiche di qualità del carburante

La direttiva 98/70/CE rientra nel pacchetto di misure previste dall'Auto/Oil I per la strategia di controllo delle emissioni del trasporto stradale descritta nella comunicazione della Commissione COM(96)248. Come già accennato, mentre la proposta originaria che accompagnava la comunicazione prevedeva di fissare norme obbligatorie solo per il 2000, il Consiglio ed il Parlamento europeo hanno deciso di inserire nella direttiva norme vincolanti anche per il 2005.

Le norme per il 2005 figurano agli allegati III e IV della direttiva, che sono tuttavia incompleti e contengono solo le seguenti specifiche:

* per la benzina, un numero minimo di ottano ricerca di 95, un numero minimo di ottano motore di 85, un tenore massimo di idrocarburi aromatici del 35% per volume e un tenore massimo di zolfo di 50 parti per milione;

* per il diesel, solo un tenore massimo di zolfo di 50 parti per milione.

Per questa ragione, l'articolo 9 della direttiva prevede una modifica della stessa, quale far parte integrante della strategia comunitaria di ottemperanza alle norme di qualità atmosferica della Comunità e di conseguimento dei relativi obiettivi. Il completamento delle specifiche obbligatorie per il 2005 costituiva pertanto una delle misure per le quali l'Auto/Oil II avrebbe dovuto fornire un fondamento tecnico. Non era previsto tuttavia che tale modifica alterasse i limiti del tenore di zolfo della benzina o del diesel, poiché questo è già fissato dalla direttiva.

Rispetto all'adozione della direttiva 98/70/CE, una serie di sviluppi tecnologici, politici e di mercato hanno fatto riaprire il dibattito relativo ad un'eventuale diminuzione del tenore massimo di zolfo per la benzina ed il diesel dopo il 2005. Poiché il programma Auto/Oil II non ha affrontato la questione, nel maggio 2000 la Commissione ha indetto un invito aperto in materia; i contributi presentati in questo contesto saranno riassunti ed analizzati da un gruppo di esperti indipendenti; la Commissione si baserà sulle conclusioni di tale gruppo nel decidere se disciplinare diversamente il tenore di zolfo nella benzina e nel diesel in occasione della modifica della direttiva.

Si auspica di poter adottare una proposta di modifica della direttiva 98/70/CE all'inizio del 2001.

5.2. Veicoli commerciali leggeri

La proposta della Commissione che ha portato all'adozione della direttiva 98/69/CE costituiva un'altra componente del pacchetto Auto/Oil I che corredava la comunicazione della Commissione (96)248. Analogamente alla direttiva 98/70/CE, la direttiva 98/69/CE va al di là di quanto originariamente previsto nella proposta della Commissione, fissando norme tecniche applicabili a partire dal 2005. Ciononostante l'articolo 3, paragrafo 1 della direttiva prevede che la Commissione proponga le seguenti misure con effetto dal 1° gennaio 2005:

* per la categoria N1, classi II e III, valori limite di partenza a freddo con bassa temperatura ambiente (266 K o -7° C);

* disposizioni comunitarie per un miglioramento dei controlli tecnici;

* valori limite di soglia per i sistemi diagnostici di bordo (OBD) per il 2005/6 per i veicoli M1 ed N1;

* esame delle prove di tipo V, e loro eventuale abolizione.

Diversamente dall'analisi strategica prevista dall'Auto/Oil II, la discussione tecnica dettagliata e la preparazione di queste misure ha luogo in seno al Gruppo "Emissione dei veicoli a motore" (MVEG). Seguono alcune osservazioni concernenti l'importanza per l'ambiente ed i progressi compiuti riguardo a ciascuna di queste misure, nonché le questioni correlate dei carburanti di riferimento e delle prove di durata potenziate.

5.2.1. Emissioni di partenza a freddo dei veicoli N1, classe II e III

Il termine "emissioni di partenza a freddo" si riferisce al comportamento in fatto di emissioni di un veicolo messo in moto o funzionante a basse temperature. E' rilevante anche all'inizio di un viaggio a temperatura normale, prima che il motore e i sistemi di scappamento abbiano raggiunto la temperatura di regime. Poiché molti spostamenti in aree urbane sono di breve durata, le emissioni di partenza a freddo possono costituire un'importante quota delle emissioni totali di ciascuno spostamento. Queste misure riguardano i veicoli con motore a benzina, ma molti veicoli N1 di classe II e III hanno motori diesel, il cui comportamento in fatto di emissioni è meno influenzato dalla temperatura. La questione non è pertanto di grossa rilevanza dal punto di vista ambientale.

La proposta è comunque stata discussa all'interno del MVEG, ed è stato raggiunto un accordo di principio. Se ne prevede l'adozione della Commissione nel corso delle prossime settimane.

5.2.2. Miglioramento dei controlli su strada

Man mano che i valori limite per le emissioni divengono più severi, la frazione relativamente piccola di veicoli non ottemperanti può potenzialmente causare una quota crescente delle emissioni totali dei veicoli. Per questa ragione è estremamente importante disporre di un programma di controlli tecnici esaustivo, che garantisca che i veicoli siano sottoposti ad adeguata manutenzione, onde assicurare che le attese riduzioni delle emissioni del trasporto stradale siano effettivamente realizzate.

D'altro canto si prevede che i nuovi veicoli presentino prestazioni in fatto di emissioni più stabili rispetto ai vecchi veicoli. Poiché lo sviluppo dei sistemi diagnostici di bordo (OBD) è considerato una strada promettente per il futuro, la Commissione ha finora incanalato i propri sforzi nell'ulteriore sviluppo dei sistemi OBD quale strumento di controllo e manutenzione e di ausilio nei controlli tecnici, anziché verso il miglioramento delle procedure di controllo tecnico delle emissioni.

5.2.3. Soglie OBD per il 2005/6

I sistemi diagnostici di bordo (OBD) servono ad avvertire l'automobilista quando si verificano anomalie dei sistemi di abbattimento dell'inquinamento. Costituiscono anche un importante strumento di diagnosi e riparazione in caso di problemi e guasti ai sistemi di controllo delle emissioni. Un OBD tecnicamente ben sviluppato costituisce quindi un importante strumento di riduzione delle emissioni durante la guida e svolgerà quindi un ruolo chiave nei futuri programmi di controllo e manutenzione. La direttiva 98/69/CE prevede l'introduzione della prima tappa dei requisiti OBD per i veicoli a benzina dal 2000/1 e per i veicoli diesel M1 dal 2003/4. Questi dovranno essere allineati con gli sviluppi tecnici, ed in particolare dovranno essere definite nuove soglie OBD per i veicoli a benzina contestualmente all'entrata in vigore delle norme sulle emissioni del 2005. Per le ragioni sopra illustrate, il miglioramento dei requisiti OBD è di grande valore dal punto di vista ambientale.

E' attualmente in corso uno studio tecnico commissionato dalla Commissione, la quale prevede di adottare le eventuali proposte necessarie in materia nella prima metà del 2001.

5.2.4. Esame della prova tipo V e della verifica di conformità in circolazione

La cosiddetta "prova di tipo V" è un test ormai superato per verificare la durata dei dispositivi antinquinamento, connesso con la verifica della conformità dei veicoli in circolazione introdotta dalla direttiva 98/69/CE. Una volta organizzato un controllo della conformità in circolazione perfettamente efficace, potrà non essere più necessario verificare anche la durata dei sistemi antinquinamento sui prototipi all'atto dell'omologazione. Tuttavia non vi sono ancora elementi pratici a supporto dell'efficacia del sistema di verifica della conformità in circolazione. È quindi necessario aspettare di aver accumulato tali elementi prima di prendere decisioni sul futuro ruolo della prova tipo V.

5.2.5. Carburanti di riferimento

Per controllare le prestazioni dei nuovi veicoli in fase di omologazione, i costruttori sono tenuti ad utilizzare carburanti di riferimento che rispettino determinate specifiche, di cui alla direttiva 98/69/CE, e che forniscono una base standard per i test di laboratorio. Tuttavia le specifiche del carburante di riferimento non necessariamente corrispondono a quelle dei carburanti effettivamente commercializzati e in alcuni casi possono dare in fase di prova risultati che non riflettono le reali prestazioni del veicolo in fatto di emissioni. Nell'ambito del riesame della direttiva 98/69/CE è previsto l'adeguamento di alcune di queste specifiche di riferimento. In particolare devono essere modificate le specifiche relative al tenore di zolfo di benzina e diesel e al tenore di idrocarburi aromatici e ossigeno della benzina applicabili ai carburanti di riferimento da utilizzare per verificare l'ottemperanza alle norme del 2005. Le nuove specifiche garantiranno che i carburanti utilizzati per l'omologazione corrispondano ai carburanti effettivamente venduti sul mercato.

Il problema è strettamente connesso alla modifica della direttiva 98/70/CE, ed in particolare alla questione se essa modificherà o meno le disposizioni relative al tenore di zolfo. E' attesa una proposta all'inizio del 2001, contestualmente alla modifica della direttiva 98/70/CE.

5.2.6. Potenziamento della prova di durata

Oltre alle misure elencate all'articolo 3, paragrafo 1 della direttiva 98/69/CE, con effetto dal 1° gennaio 2005, la direttiva contiene anche un elenco di misure da inserire eventualmente fra le disposizioni che prenderanno effetto dopo il 2005. Una di queste è la modifica dei requisiti di durata, tra cui l'estensione della prova di durata vigente.

L'estensione, sia nel tempo che nella distanza, dei requisiti di durata potrebbe costituire un elemento portante delle future migliorie in campo ambientale.

5.3. Veicoli commerciali pesanti

Le proposte Auto/Oil I relative alla qualità del carburante ed alle emissioni dei veicoli leggeri sono state poi seguite da un'altra proposta relativa alle emissioni dei veicoli commerciali pesanti. Ciò ha condotto all'adozione della direttiva 1999/96/CE, che fissa valori limite di emissione per i veicoli commerciali pesanti con effetto a partire dal 2000 e dal 2005, nonché limiti più severi per le emissioni di NOx con effetto dal 2008.

Analogamente alla direttiva 98/69/CE, la direttiva 1999/96/CE prevede l'adozione di una serie di ulteriori misure con effetto dal 2005/6: These are:

* disposizioni relative allo sviluppo dei sistemi di diagnosi di bordo (OBD) e dei sistemi di misurazione di bordo (OBM) per il controllo delle emissioni dei gas di scarico in circolazione;

* requisiti di durata e controlli in circolazione;

* limiti adeguati per gli inquinanti attualmente non disciplinati, che potranno diventare importanti a seguito della diffusione di nuovi carburanti alternativi.

Per la Commissione tutte queste tematiche hanno la massima priorità dal punto di vista ambientale e le pertinenti proposte saranno presentate nella prima metà del 2001.

Inoltre la direttiva 1999/96/CE impone anche alla Commissione di riferire entro il 31 dicembre del 2002 circa lo stato dell'arte delle tecnologie necessarie ad ottemperare ai limiti obbligatori di NOx a partire dal 2008. La Commissione inizierà a lavorare sull'argomento nel prossimo futuro, in modo da inviare all'industria un opportuno segnale sull'importanza di una tempestiva attuazione di questa norma.

5.4. Veicoli a due o tre ruote

I limiti di emissione attualmente in vigore per motocicli e ciclomotori sono definiti nella direttiva 97/24/CE e sono obbligatori per tutte le nuove omologazioni UE dal 17 giugno 1999. All'articolo 5 della direttiva 97/24/CE, la Commissione è tenuta a presentare proposte per un ulteriore inasprimento dei limiti di emissione dei motocicli sulla base di studi sul potenziale di abbattimento delle tecnologie e sulla base di una valutazione dei costi e dei benefici derivanti dall'applicazione di valori limite più severi. Questa disposizione non si applica ai ciclomotori, poiché una seconda fase applicabile a partire dal 2002 è stata già introdotta dalla direttiva 97/24/CE.

A seguito di uno studio di fattibilità tecnica, la Commissione ha approfondito l'esame del rapporto costo-efficacia di quattro scenari comprendenti diverse combinazioni di misure tecniche per la riduzione delle emissioni per i motocicli. Sulla base di tali analisi la Commissione ha recentemente adottato la proposta COM(2000) 314 definitivo, volta a modificare la direttiva 97/24/CE.

La proposta fissa un insieme unico (per i motocicli a due tempi e a quattro tempi) di limiti di emissione di monossido di carbonio (CO), idrocarburi (HC) ed ossidi di azoto (NOx), applicabile ai motocicli omologati a partire dal 1° gennaio 2003 per i nuovi tipi di veicolo ed a partire dal 1° gennaio 2004 per tutti i nuovi veicoli. I nuovi limiti rappresentano importanti riduzioni rispetto agli attuali limiti di HC e CO. Sono introdotti anche nuovi valori limite per i veicoli a tre ruote e i quadricicli.

Inoltre la proposta introduce valori limite permissivi per fornire un'opzione agli Stati membri che vogliano stimolare tecnologie ambientali più avanzate mediante la concessione di incentivi fiscali. Prevede poi un secondo scaglione di limiti per un'ulteriore riduzione delle emissioni dei motocicli a partire dall'anno 2006. Tali valori limite possono essere sviluppati in dettaglio solo quando il ciclo di prova sia stato modificato. Una modifica sostanziale del ciclo di prova è attualmente in fase di sviluppo in seno al gruppo di lavoro dell'UN-ECE su Inquinamento ed Energia (GRPE - un sottogruppo del WP29). In base al calendario di questa attività, appare fattibile anticipare la nuova proposta e presentare entro fine 2000 il nuovo ciclo di prova e limiti di emissione vincolanti applicabili a partire dal 2006.

5.5. Macchine mobili non stradali

Dal punto di vista tecnico esiste uno stretto legame fra emissioni dei veicoli ed emissioni delle macchine mobili non stradali. Queste ultime sono attualmente disciplinate dalla direttiva 97/68/CE, che riguarda i motori ad accensione per compressione di potenza compresa tra 18 e 560 kW. Il considerando 5 della direttiva prevede che la portata della stessa debba essere estesa anche ai motori a benzina (ad accensione comandata).

Sono state svolte consultazioni con gli Stati membri circa la possibile estensione del campo di applicazione, e la Commissione intende presentare una proposta entro la fine dell'anno.

6. Conclusioni

6.1. Lezioni da trarre dal programma Auto/Oil II

I due programmi Auto/Oil hanno contribuito in modo sostanziale all'adozione di un approccio più aperto, razionale e sistematico della politica ambientale. Il secondo programma è stato particolarmente innovativo sotto una serie di aspetti.

* Si è contraddistinto per aver coinvolto un'ampia gamma di soggetti interessati (Stati membri, Parlamento europeo, industria ed ONG) fin dalle prime fasi del suo sviluppo.

* Ha assunto un approccio integrato nel senso di avere analizzato un'ampia gamma di possibili misure, sia tecniche che non tecniche, al fine di conseguire una serie di obiettivi di qualità atmosferica. Ha proceduto ad una valutazione integrata di tali misure in modo da identificare gli insiemi di misure che sono in grado di conseguire gli obiettivi con il miglior rapporto costo-efficacia.

* Grazie ad un intenso dialogo tra le parti interessate e al coinvolgimento degli specialisti, la struttura dell'Auto/Oil II ha garantito che le risultanze poggino sui dati scientifici più attendibili attualmente disponibili. Fra queste, appare particolarmente utile l'aver sviluppato e convalidato modelli che permettono una valutazione olistica del rapporto costo-efficacia delle misure tecniche e non tecniche.

Il programma Auto/Oil II ha anche costituito una massiccia esperienza da cui tutti gli interessati possono trarre preziose conclusioni: una lezione particolarmente importante riguarda il modo in cui debbono essere applicati i principi di fondo dell'efficacia rispetto ai costi, della scientificità e della trasparenza. Il fine ultimo di programmi quale l'Auto/Oil è quello di essere di ausilio nello sviluppo delle politiche e nell'elaborazione della legislazione; per assolvere a tale compito, è essenziale che tali programmi siano sufficientemente flessibili da tenersi al passo con l'evoluzione tecnologica, politica e del mercato. All'elevato livello della trasparenza e della procedura di consultazione dei settori interessati inerenti alla metodologia Auto-Oil deve fare riscontro la collaborazione di tali settori in termini di fornitura dei dati essenziali sulle tecnologie e dei relativi costi: la partecipazione dei settori interessati non può avvenire a senso unico.

Di seguito sono indicati altri due aspetti di cui si dovrà tenere conto in futuro per lo sviluppo delle politiche sulla qualità dell'aria.

* È necessario migliorare le conoscenze scientifiche sui legami tra obiettivi in materia di emissioni e prescrizioni sulla qualità dell'aria.

* Un insieme di politiche che voglia essere realmente valido ed economicamente efficace necessita un approccio integrato che tenga conto di sorgenti delle emissioni, inquinanti e misure. Una delle lezioni principali del programma Auto-Oil II è che per ottenere risultati efficaci ed economicamente validi non ci si deve concentrare esclusivamente sul trasporto su strada e su sorgenti specifiche di emissione. Analogamente, in futuro si dovrà tenere conto della penetrazione nel mercato dei veicoli stradali di alternative ai motori a combustione interna.

Ora, sebbene il vantaggio dei programmi Auto/Oil stia proprio in questo approccio sistematico, integrato e trasparente rispetto agli obiettivi politici, il pericolo insito è che possa risultare inflessibile. Ma se le decisioni politiche devono basarsi sui migliori dati scientifici disponibili, come vuole il trattato, allora il processo di raccolta delle informazioni deve inserirsi nei limiti di tempo imposti da tali sviluppi. L'impegno in direzione di un dialogo aperto e trasparente con i soggetti interessati non deve pertanto trasformarsi in una rigida applicazione di approcci metodologici che sono incompatibili con l'esigenza di flessibilità e rilevanza politica.

6.2. Misure da intraprendere nel settore dei trasporti

Per quanto riguarda il settore dei trasporti, il programma Auto/Oil II ha prodotto utili risultati relativi alla convenienza economica di una serie di misure tecniche e non tecniche. Alcune delle conclusioni fondamentali a tale riguardo sono elencate più sotto. Mentre alcune di esse si prestano all'intervento comunitario, altre devono essere prese a livello nazionale o locale. La Commissione invita gli Stati membri a svolgere il proprio ruolo in proposito.

* Sono state identificate opzioni economicamente efficaci per ridurre le emissioni dei veicoli a due e tre ruote.

* Nel settore della qualità dei carburanti resta aperta l'importante questione della possibile ulteriore riduzione dei livelli di zolfo al di sotto di 50 ppm, per la quale è attualmente in corso un esercizio di consultazione. L'adattamento di altri parametri dei carburanti sarà preso in esame a seconda dei risultati della revisione sullo zolfo.

* L'uso di particolari specifiche per i carburanti utilizzati dai parchi di veicoli vincolati circolanti nei centri urbani e nelle loro vicinanze può potenzialmente contribuire a risolvere i problemi di inquinamento a livello locale.

* I sistemi diagnostici di bordo svolgeranno un ruolo centrale nel futuro sviluppo dei regimi di controllo e manutenzione, ma non sostituiranno le revisioni regolari nel breve termine.

* Le misure non tecniche, da intraprendere sostanzialmente a livello nazionale o locale, costituiscono un'opportunità particolarmente interessante per la riduzione concomitante di emissioni e costi. Per una maggiore efficacia devono essere applicate in modo combinato ed occorre fare in modo di evitare una serie di potenziali effetti avversi.

* Anche le misure fiscali forniscono una soluzione a somma positiva sia per l'ambiente che per l'economia. Un aumento indifferenziato delle tasse sul carburante presenta il vantaggio di una risorsa fiscale sostenibile e che non provoca distorsioni, ma un'efficacia di riduzione delle emissioni che dipende dagli assunti relativi all'elasticità della domanda dei trasporti. Per contro, un regime differenziato e ben mirato appare uno strumento efficace per influenzare il comportamento dei consumatori ed un mezzo efficace per accelerare il miglioramento delle prestazioni ambientali del settore dei trasporti, con costi per la società minimi o nulli.

6.3. Il futuro della politica sulla qualità dell'aria

Le proiezioni sulle emissioni e sulla qualità dell'aria sviluppate nel contesto del programma suggeriscono che, fra gli inquinanti analizzati, le principali sfide da affrontare sono:

* particolato

* gli episodi localizzati di inquinamento da NO2;

* l'ozono (ottemperanza ai limiti di emissione di NOx e COV).

Accanto a questi, sarà importante sorvegliare i problemi già esistenti o emergenti associati ad altri inquinanti non disciplinati, come gli idrocarburi policiclici aromatici (PAH), e sorvegliare le tendenze delle emissioni per verificare che le prospettive positive relative a CO, benzene ed NO2 si concretizzino realmente.

Pur avendo prodotto alcuni risultati utili relativamente alle misure da intraprendere nel settore dei trasporti, l'analisi suggerisce anche in modo chiaro che se si vogliono conseguire ulteriori miglioramenti della qualità dell'aria dovranno essere maggiormente studiate le altre sorgenti di emissione. Di conseguenza la Commissione intende avviare all'inizio del 2001 un nuovo programma integrato, detto "Clean Air for Europe", per elaborare una strategia esaustiva sulla qualità dell'aria che riguardi tutte le sorgenti di emissione pertinenti entro il 2004.

Infine, alle previste riduzioni delle emissioni inquinanti del trasporto stradale non corrisponde una simile riduzione delle emissioni di CO2. Sebbene la strategia comunitaria relativa alle emissioni di CO2 del trasporto stradale esuli dall'ambito di questa comunicazione, è chiaro che si tratta di una problematica cruciale che deve essere affrontata nel quadro dei nostri impegni di Kyoto e del programma ECCP. Il punto focale del programma Clean Air for Europe sarà l'inquinamento e non le emissioni di gas serra, ma saranno comunque mantenute strette correlazioni con l'ECCP in modo da garantire il perfetto coordinamento gli approcci dell'una e dell'altra iniziativa siano adeguatamente coordinati.

Allegato: Lista di acronimi

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