Parere del Comitato delle regioni in merito al tema "Impatto delle reti di trasmissione d'energia elettrica ad alta tensione"

(1999/C 293/03)

IL COMITATO DELLE REGIONI

vista la proposta di raccomandazione del Consiglio in merito alla limitazione dell'esposizione delle persone ai campi elettromagnetici di potenza compresa tra 0 Hz e 300 GHz, COM (1998) 268 def.;

vista la decisione del suo Ufficio di presidenza del 16 settembre 1998, conformemente all'articolo 198, quarto comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di formulare un parere in materia e d'affidarne la preparazione alla Commissione 4 "Assetto territoriale, questioni urbane, energia, ambiente";

visto lo standard sperimentale europeo Cenelec ENV 50166-1 che è stato elaborato nel novembre 1994 dalla Commissione tecnica TC 111 del Comitato europeo di normalizzazione elettrotecnica;

viste le proposte della Commissione internazionale per la protezione dalle radiazioni non ionizzanti (Icnirp - International Commission on Non Ionizing Radiation Protection), Commissione scientifica istituita dall'Associazione internazionale per la protezione dalle radiazioni (IRPA - International Radiation Protection Association), con l'obiettivo di promuovere la protezione dalle radiazioni non ionizzanti (NIR) per la tutela dell'uomo ma anche dell'ambiente;

viste le proposte del dipartimento dell'ambiente dell'Organizzazione mondiale della sanità (OMS), che ha promosso la cooperazione degli scienziati di tutti i paesi per garantire le condizioni di salute ottimali per tutta la popolazione del pianeta;

viste le regolamentazioni vigenti nei diversi paesi europei, relative agli effetti sulla salute delle persone dei campi elettrici e magnetici di bassa frequenza;

visto l'auspicio espresso dal Comitato che il Consiglio emani una raccomandazione, che fissi i limiti consentiti per i campi elettrici e magnetici di bassa frequenza, il rispetto dei quali assicurerà che siano evitati effetti nocivi sulla salute umana;

visto il progetto di parere (CdR 399/98 riv. 2) formulato dalla Commissione 4 il 4 febbraio 1999 (relatore: Kouloumbis),

ha adottato a maggioranza, nel corso della 29a sessione plenaria del 2 e 3 giugno 1999 (seduta del 3 giugno), il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La rapida estensione delle reti dell'elettricità e delle telecomunicazioni ha provocato l'inquinamento elettromagnetico dell'ambiente e, contestualmente un aumento costante delle preoccupazioni dell'opinione pubblica per le possibili conseguenze derivanti dall'esposizione ai campi elettromagnetici (EMF - electric and magnetic fields - campi elettrici e magnetici).

1.2. Nell'ultimo decennio si è sviluppata la riflessione sulle ricadute ambientali della trasmissione e della distribuzione dell'energia elettrica nelle aree abitate. L'aspetto ambientale della trasmissione e della distribuzione dell'elettricità comprende una serie di questioni che vanno dalla sgradevolezza estetica delle installazioni delle linee elettriche alla crescente inquietudine dell'opinione pubblica per la presenza e il comportamento dei campi elettrici e magnetici.

1.3. Poiché attualmente la trasmissione di grandi quantità di energia elettrica mediante reti è un fatto, la collocazione delle linee dell'alta tensione acquista un significato particolare.

1.4. Le principali considerazioni ambientali relative alle reti di trasmissione e distribuzione dell'elettricità riguardano i seguenti aspetti:

- inquinamento visivo,

- inquinamento elettrochimico,

- campi elettrici e magnetici,

- inquinamento sonoro, [causato da UHF (frequenza ultra alta) e EHF (frequenza estremamente elevata)].

1.5. L'interesse e la ricerca sono concentrati sulla valutazione dei possibili effetti nocivi delle linee dell'alta tensione sulla salute delle persone. Coloro che vivono vicino o addirittura sotto le linee dell'alta tensione hanno cominciato ad "avvertire" la presenza dei campi elettromagnetici (EMF), soprattutto di quelli dell'alta tensione.

1.6. Fino ad oggi, anche se sono stati effettuati studi significativi sulle possibili conseguenze degli EMF sulla salute, non si sono raggiunti risultati definitivi sui rischi per gli organismi viventi. Vi è tuttavia una concorde e sempre più decisa presa di posizione negativa da parte di diverse organizzazioni ambientaliste.

1.7. Va tuttavia segnalato che una parte della comunità scientifica internazionale mantiene ancora delle riserve per quanto riguarda gli standard di sicurezza relativi all'impatto dei campi elettrici e magnetici sull'ambiente e sulla salute delle persone. Molti ricercatori hanno presentato studi che mettono in evidenza la necessità di adottare una politica di protezione in materia di limiti ammissibili.

1.8. Gli standard elaborati dal Cenelec alcuni anni fa costituiscono una prima base per la revisione dei livelli di sicurezza, alla luce di risultati della ricerca scientifica e degli atteggiamenti della popolazione.

1.9. A tutt'oggi si possono citare parecchi casi in cui l'opinione pubblica o le popolazioni direttamente interessate sono riuscite a ritardare o a fare annullare le installazioni di nuove linee elettriche o l'ammodernamento delle vecchie, con gravi conseguenze che si sono tradotte in totali o parziali interruzioni dell'erogazione di energia elettrica (ad esempio, nell'Italia meridionale nel settembre 1995; ad Atene, in Grecia, nel marzo 1998). È da attendersi che situazioni del genere causino in futuro ulteriori problemi.

1.10. Per tutte le ragioni summenzionate, la piena comprensione dei fatti e dei problemi relativi alla trasmissione e alla distribuzione dell'elettricità risponderà alle crescenti preoccupazioni dell'opinione pubblica per i possibili effetti sulla salute derivanti dalla distribuzione dell'energia elettrica.

1.11. Si ritiene che lo studio dell'impatto ambientale delle linee dell'alta tensione delle reti elettriche nell'UE potrà far luce su un fattore che costituisce un ostacolo significativo al completamento del mercato interno dell'elettricità. Si può prevedere che, con la creazione di un mercato aperto dell'elettricità, grandi quantità di energia elettrica saranno trasmesse attraverso le reti europee in modo da ottimizzare l'efficienza delle risorse sotto il profilo economico e di consumi, in conformità con la recente Direttiva UE sull'elettricità(1) (Direttiva 96/92/CE).

1.12. Si rende, pertanto, necessario un intervento di carattere strutturale volto a garantire condizioni di sicurezza nelle linee dell'alta tensione, curando in particolare la distanza dai centri abitati ed una adeguata altezza degli impianti. Questo intervento richiede il coinvolgimento delle amministrazioni locali interessate.

2. Impatto dei campi elettromagnetici

2.1. Negli ultimi anni la comunità internazionale si è particolarmente interessata al tema delle eventuali conseguenze per la salute di un campo elettrico e magnetico di bassa frequenza. Sono state condotte decine di studi e sono stati pubblicati i risultati ed è particolarmente difficile trarre conclusioni dalle ricerche effettuate dai singoli scienziati.

2.2. I campi elettrici e magnetici sono generati dal passaggio dell'elettricità e sono presenti nell'ambiente circostante. I campi elettrici sono determinati dalla tensione (la differenza di potenziale elettrico) e si misurano in volt per metro (V/m). La presenza di edifici, alberi ecc. crea uno scudo di protezione dai campi elettrici.

2.3. I campi magnetici sono determinati dal passaggio della corrente elettrica e si misurano in ampere per metro (A/m). Creare uno scudo di protezione contro questi campi non è tanto facile quanto per i campi elettrici, ma la loro intensità diminuisce in modo rilevante con la distanza.

2.4. Negli anni '70 si è riservata una grande attenzione ai possibili effetti sulla salute derivanti dall'esposizione ai campi elettrici. Le decine di dettagliati lavori di ricerca scientifica effettuati non hanno potuto determinare il rischio per la salute umana derivante dalla suddetta esposizione nelle aree sottostanti le linee.

2.5. Negli anni '80 l'interesse degli studiosi si è rivolto principalmente ai possibili effetti dei campi magnetici sulle persone. In particolare è stato considerato il rapporto con lo sviluppo dei carcinomi, dopo che un certo numero di studi epidemiologici ha fornito elementi che sembrano confermare l'aumento della comparsa di tumori in adulti e bambini che vivono in vicinanza delle linee di trasmissione dell'elettricità.

2.6. In seguito a ciò, alcune organizzazioni internazionali hanno riesaminato in modo accurato i risultati di tali studi. Tutte le analisi portano alla conclusione che tali risultati sono appena sufficienti a giustificare ulteriori studi sugli effetti dei campi magnetici sull'uomo, e che pertanto non vi è ragione di modificare prassi correntemente applicate per la protezione dai campi magnetici.

2.7. I rischi derivanti dai campi elettromagnetici possono rientrare nella categoria degli effetti biologici sull'organismo umano che possono tradursi in effetti termici e in effetti non termici.

Effetti biologici

2.8. Gli effetti biologici si riferiscono all'azione delle radiazioni sui tessuti più sensibili e più facilmente danneggiabili, come il cervello, gli occhi e gli organi genitali. Esistono, in modo specifico, parecchi studi che correlano l'esposizione a frequenze estremamente basse (ELF) con il manifestarsi del cancro e lo sviluppo dei tumori del cervello. L'Organizzazione mondiale della sanità (OMS) e il Comitato europeo di normalizzazione elettrotecnica (Cenelec) hanno già promosso programmi pluriennali di ricerche in diversi centri, per trovare risposte ai problemi suddetti.

Effetti termici

2.9. Gli effetti termici sono facilmente comprensibili e sono stati esaminati diffusamente; riguardano il surriscaldamento del corpo quando si trova nel campo delle radiazioni. La maggior parte delle molecole biologiche assorbe energia dalle variazioni dei campi elettromagnetici; tale energia viene convertita in energia cinetica; le molecole si mettono a vibrare producendo calore e facendo aumentare la temperatura corporea.

2.10. Gli effetti termici possono essere utili e gradevoli, ma anche nocivi per la salute e la sicurezza. Occorre evitare il riscaldamento delle molecole; i rischi che ne derivano sono determinati dall'intensità della radiazione e non dalla sua frequenza. Ciò significa che il valore critico è la densità dell'energia assorbita.

2.11. La determinazione del limite ammissibile di radiazione, al di sotto del quale non vi è rischio per la sicurezza delle persone, costituisce una procedura complessa nel cui quadro devono essere considerati anche fattori di sicurezza. I limiti di sicurezza concepiti come "esposizione massima consentita" non saranno linee di separazione magiche tra la sicurezza assoluta ed il rischio certo. Vi sono limiti che è bene non superare e che sono il risultato di un lungo processo di studi di valutazione internazionali.

Effetti non termici

2.12. Recentemente si è discusso molto degli effetti non termici. Sono già stati resi noti i risultati di molte ricerche, di cui tuttavia solo una percentuale molto limitata dimostra l'esistenza di alcuni effetti di scarsa importanza sulle cellule. Parallelamente, vi sono stati altri studi analoghi o anche studi che riproducono tali valori che non hanno dimostrato alcun effetto.

2.13. Non esiste un metodo chiaro per produrre effetti biologici non termici, dunque tutti gli elementi di prova esistenti sono indiretti. La ricerca sugli effetti non termici è considerata molto difficile ed ancora più difficile è la valutazione degli studi epidemiologici a causa della presenza di molti fattori con un effetto di distorsione.

2.14. Ad oggi la comunità scientifica internazionale ritiene che non esistano quegli elementi significativi di prova, che potrebbero consentire o costringere alla definizione di standard di sicurezza in relazione agli effetti non termici.

3. Norma di riferimento per i campi elettromagnetici

3.1. Nel novembre 1994, la Commissione tecnica TC 111 del Comitato europeo di normalizzazione elettrotecnica (Cenelec) ha approvato la pubblicazione della norma europea ENV 50166-1 "Human Exposure to Electromagnetic Fields: IF (0HZ - 10 KHz)". Quest'ultima così come la norma ENV 50166-2 per le frequenze dai 10 KHz fino ai 300 GHz, sono i primi strumenti europei che si occupano del tema, e costituiscono effettivamente il primo passo nello sforzo di affrontare sia il problema generale dell'esposizione ai campi elettromagnetici, sia le questioni più specifiche come le procedure di misurazione di tali campi e delle modalità di controllo e regolazione dell'esposizione delle persone ai campi elettromagnetici e alle correnti che ne derivano.

3.2. La norma ENV 50166-1 mira ad evitare le conseguenze nocive causate da una breve esposizione dell'organismo umano ai campi elettromagnetici statici e a bassa frequenza, nello spettro compreso tra gli 0 Hz e i 10 KHz. In questo spettro, i campi elettrici e quelli magnetici devono essere trattati separatamente.

3.3. Tale norma tiene conto, in modo specifico, dei seguenti elementi: a) le correnti d'induzione nel corpo umano, che possono stimolare i tessuti nervosi e quelli muscolari; b) le correnti superficiali provenienti dai campi elettrici che possono provocare un senso di malessere e di pressione, e c) le correnti che possono attraversare il corpo umano, quando quest'ultimo viene in contatto con oggetti all'interno del campo elettromagnetico, e possono causare elettrocuzione o shock improvviso.

3.4. La norma fissa i limiti di base e livelli di riferimento dell'esposizione alle radiazioni elettromagnetiche ed, inoltre, divide tali livelli in due categorie di applicazione: l'esposizione dei lavoratori ai campi elettromagnetici e l'esposizione del resto della popolazione. Per quest'ultima categoria, in particolare, sono stati definiti campi di riferimento e livelli di corrente elettrica da 2 e 3 volte inferiori rispetto alla prima.

3.5. Tuttavia, studi supplementari possono indurre o hanno già indotto diversi paesi a considerare i livelli di riferimento fissati dalla norma come requisiti minimi in determinate sezioni dello spettro, e a stabilire nuove norme di sicurezza più elevate. Inoltre, è probabile che tale norma venga modificata alla luce di nuove scoperte scientifiche fino a diventare la norma definitiva, oppure che alla fine venga ritirata. Da quanto precede risulta chiaramente la necessità di effettuare ulteriori ricerche e studi in questo settore così vasto e così critico, se si vuole ottenere la piena normalizzazione.

3.6. Sebbene la norma summenzionata (così come l'ENV 50166-2) abbia in linea di principio un carattere opzionale, il testo che la definisce è considerato molto importante e valido, perché la sua stessa esistenza garantisce la sicurezza, fa in modo che gli impianti mal funzionanti si individuino e si sostituiscono nel contesto del mercato unico europeo.

4. Disposizioni giuridiche

4.1. Tutti gli impianti e le apparecchiature elettriche ed elettroniche generano nell'ambiente campi elettrici e magnetici, la cui intensità dipende direttamente dal voltaggio e dalla distanza, rispetto al punto di emissione, della corrente elettrica.

4.2. I campi elettrici, anche se non costituiscono un rischio per le persone, possono tuttavia produrre effetti fastidiosi come sensazioni di formicolio, prurito, cattivo funzionamento di determinate apparecchiature e strumenti elettrici ed elettronici (ad esempio, pacemaker).

4.3. Analogamente, si ritiene che i campi magnetici abbiano delle ripercussioni sulla salute umana, e per questo motivo sono state effettuate decine di studi in tutto il mondo, che però, in grandissima parte, non forniscono prove della pericolosità dei campi suddetti. Tuttavia, non vi sono prove certe per sostenere il contrario.

4.4. Normative dei campi elettromagnetici

4.4.1. Limiti di esposizione ai campi elettromagnetici

4.4.1.1. Nel gennaio 1990, l'Associazione internazionale per la Protezione dalle Radiazioni (IPRA), che fa parte dell'OMS (Organizzazione mondiale della sanità) e nel 1998 la ICNIRP (International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection: Commissione internazionale per la tutela dalle radiazioni non ionizzanti), hanno pubblicato degli orientamenti dal titolo "Interim guidelines on limits of exposure to 50/60 Hz electric and magnetic fields" (Orientamenti provvisori sui limiti di esposizione ai campi elettromagnetici di potenza compresa tra i 50 e i 60 Hz).

I limiti massimi di esposizione per la popolazione previsti dagli orientamenti sono: campi elettrici: 5 kV/m, campi magnetici: 0,1 mT.

4.4.1.2. Le proposte di normalizzazione basati sui limiti indicati sono all'esame del Cenelec. Alcuni Stati hanno già adottato i limiti suddetti o analoghi, mentre altri aspettano l'approvazione ufficiale da parte del Cenelec.

4.4.1.3. La maggior parte degli enti elettrici europei hanno recepito le norme dell'IPRA, anche se non contengono prescrizioni vincolanti. Al contrario, in alcuni Stati il legislatore è intervenuto per stabilire la distanza minima delle installazioni elettriche dalle abitazioni o da altri edifici.

4.4.2. Distanza delle linee dell'alta tensione dagli edifici abitati

4.4.2.1. Alcuni Stati, quali il Lussemburgo, hanno adottato norme per definire la distanza minima delle linee dell'energia elettrica dalle abitazioni e da altri edifici pubblici come le scuole, gli impianti sportivi ecc.

4.4.2.2. Occorre tener presente che le distanze delle linee elettriche rispetto alle abitazioni variano in Europa da una regione all'altra. Paesi quali la Danimarca o la Svezia hanno deciso di non adottare norme restrittive, ma di proporre misure precauzionali che indicano determinate distanze dalle case o da altri edifici in caso di nuove installazioni.

4.4.2.3. In Francia è stato respinto un emendamento ad un testo legislativo che avrebbe proibito la costruzione di linee dell'energia elettrica ad altissima tensione (EHV) nelle vicinanze di abitazioni e consentito la creazione di "corridoi" nei quali sarebbe stato vietato costruire case sotto le linee di trasmissione.

4.4.2.4. Il Comitato ritiene necessario fissare una distanza minima per la costruzione di edifici in prossimità di linee elettriche. Tale distanza dovrebbe essere pari a quella indicata per l'installazione di nuove linee elettriche rispetto agli edifici esistenti.

4.5. Contenzioso

4.5.1. I campi elettromagnetici sono chiamati in causa generalmente nelle seguenti fattispecie:

- installazione di nuove linee di trasmissione,

- richieste d'indennizzo da parte di proprietari di immobili situati in prossimità delle linee elettriche,

- indennizzi da versare a persone con problemi di salute dovuti alla presenza di campi elettromagnetici.

4.5.2. Per quanto riguarda le controversie relative all'installazione di nuove linee, i campi elettromagnetici sono uno degli elementi menzionati nei ricorsi contro la costruzione di linee dell'alta tensione.

4.5.3. I tribunali tedeschi e italiani respingono le richieste d'indennizzo basate sugli effetti dei campi elettromagnetici, perché secondo le indicazioni dell'IRPA (Associazione internazionale per la protezione dalle radiazioni) non esiste un pericolo del genere. In Danimarca, i tribunali ammettono che il valore di stabili situati in prossimità delle linee dell'alta tensione subisce una certa diminuzione, mentre in Svezia la presenza dei campi summenzionati è stata presa in considerazione nelle richieste d'indennizzo da parte di proprietari di beni situati nei pressi delle linee dell'energia elettrica.

4.5.4. Le norme e le sentenze giudiziarie si adegueranno nei prossimi anni per tener conto delle nuove scoperte scientifiche. Tuttavia, la maggior parte degli Stati europei ha adottato una posizione prudente in modo da non intralciare inutilmente l'attività economica delle imprese di trasmissione e distribuzione dell'energia elettrica interessate.

4.6. Legislazione vigente

4.6.1. In quasi tutti gli Stati dell'Unione europea non esiste una legislazione sui campi elettromagnetici. In Germania dal 1o gennaio 1997 è in vigore un decreto sui campi elettromagnetici riguardante determinate infrastrutture (quali impianti di radiotrasmissione fissi e linee ad alta tensione), per proteggere la collettività e le persone che vivono nelle vicinanze dagli effetti ambientali negativi provocati dai campi elettromagnetici e per prevenirli.

4.7. Azioni legali

4.7.1. I ricorsi inoltrati nell'UE riguardano, in grandissima parte, azioni legali contro imprese che costruiscono nuove reti di trasmissione dell'energia elettrica.

5. Conclusioni

5.1. Il Comitato ritiene necessario che la Commissione prenda una posizione chiara sugli effetti dei campi elettrici e magnetici sull'ambiente e sulla salute delle persone, sulla base di discussioni e di studi.

5.2. Il Comitato è dell'avviso che la ricerca sul problema dei possibili effetti dei campi elettromagnetici a bassa frequenza abbia fatto registrare progressi significativi. Pertanto spetta ora al Consiglio adottare la proposta Raccomandazione relativa ai limiti ammissibili per evitare effetti nocivi di qualsiasi tipo sulla salute delle persone e sull'ambiente.

5.3. A giudizio del Comitato nell'adozione di limiti adeguati per i campi elettrici e magnetici si deve tener conto dei risultati sulle quali si basa la norma Cenelec nonché sui lavori condotti in materia da diversi organi internazionali quali l'Icnirp (Commissione internazionale per la protezione dalle radiazioni non ionizzanti), l'IRPA (Associazione internazionale per la protezione dalle radiazioni), l'OMS ecc. Inoltre, da considerare sono anche gli effetti atermici, che possono manifestarsi già ad un livello assai inferiore di quello dei limiti massimi citati e che possono altresì avere effetti negativi sulla salute delle persone.

5.4. Il Comitato ritiene che i limiti suddetti debbano da un lato fare in modo che si evitino effetti nocivi per le persone e per l'ambiente, ma dall'altro non debbano contribuire a creare problemi insormontabili per lo sviluppo delle reti elettriche; il Comitato osserva che l'uso delle reti è destinato ad aumentare nel quadro del completamento del mercato interno dell'energia elettrica, come definito nella Direttiva comunitaria 96/92/CE. Inoltre, i poteri statali e regionali dovrebbero prevedere come requisito indispensabile, nelle loro nuove iniziative di sviluppo urbanistico, l'installazione sotterranea delle reti ad alta tensione nei centri abitati.

5.5. Il Comitato considera che la proposta di raccomandazione del Consiglio presentata dalla Commissione per limitare l'esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici sia stato un primo significativo passo.

5.6. Il Comitato invita le Direzioni Generali competenti in materia di ambiente e sanità della Commissione a cooperare ed a continuare e approfondire lo studio dell'argomento, tenendo conto anche del concetto di prevenzione e di minimizzazione del rischio per quanto possibile, come succede già parzialmente ad esempio nel settore delle alte frequenze.

5.7. Il Comitato invita la Commissione a sfruttare le esperienze degli enti locali e regionali e a sviluppare con essi una duratura cooperazione.

5.8. Il Comitato è dell'avviso che, nel contesto dell'armonizzazione del funzionamento e dello sviluppo dei sistemi elettrici dell'Unione europea, la Commissione debba proporre limiti comuni per i campi elettromagnetici negli Stati europei, prendendo in considerazione anche le normative vigenti negli Stati membri dell'UE, ad esempio la Germania, il Lussemburgo ecc.

Bruxelles, 3 giugno 1999.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Manfred DAMMEYER

(1) GU L 27 del 30.1.1997, pag. 20.