(1)

L’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze, sanciti dall’articolo 2 del trattato sull’Unione europea (TUE). Come ricordato all’articolo 2 TUE, questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini.

(2)

Nelle conclusioni del 21 luglio 2020 il Consiglio europeo ha affermato che gli interessi finanziari dell’Unione devono essere tutelati in conformità dei principi generali sanciti nei trattati, in particolare i valori di cui all’articolo 2 TUE. Ha inoltre sottolineato l’importanza della tutela degli interessi finanziari dell’Unione e l’importanza del rispetto dello Stato di diritto.

(3)

Lo Stato di diritto impone che tutti i pubblici poteri agiscano entro i limiti fissati dalla legge, in linea con i valori della democrazia e nel rispetto dei diritti fondamentali quali stabiliti nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea («Carta») e negli altri strumenti applicabili, sotto il controllo di organi giurisdizionali indipendenti e imparziali. Esso esige, in particolare, che i principi di legalità (3) che sottendono un processo legislativo trasparente, responsabile, democratico e pluralistico; certezza del diritto (4); divieto di arbitrarietà del potere esecutivo (5); tutela giurisdizionale effettiva, compreso l’accesso alla giustizia, da parte di organi giurisdizionali indipendenti e imparziali (6); e separazione dei poteri (7) debbano essere rispettati (8).

(4)

I criteri di adesione, definiti dal Consiglio europeo di Copenaghen del 1993 e rafforzati dal Consiglio europeo di Madrid del 1995, rappresentano le condizioni fondamentali che un paese candidato deve soddisfare per diventare uno Stato membro dell’Unione. Oggi tali criteri sono sanciti nell’articolo 49 TUE.

(5)

Quando un paese candidato diventa uno Stato membro, aderisce a una costruzione giuridica che poggia sulla premessa fondamentale secondo cui ciascuno Stato membro condivide con tutti gli altri Stati membri, e riconosce che questi condividono con esso, una serie di valori comuni sui quali l’Unione si fonda, così come precisato all’articolo 2 TUE. Questa premessa implica e giustifica l’esistenza della fiducia reciproca tra gli Stati membri quanto al riconoscimento di tali valori e, pertanto, al rispetto del diritto dell’Unione che li attua (9). Le leggi e le prassi degli Stati membri dovrebbero continuare a rispettare i valori comuni sui quali l’Unione si fonda.

(6)

Sebbene non esista una gerarchia tra i valori dell’Unione, il rispetto dello Stato di diritto è essenziale per la tutela degli altri valori fondamentali su cui si fonda l’Unione, quali la libertà, la democrazia, l’uguaglianza e il rispetto dei diritti umani. Il rispetto dello Stato di diritto è intrinsecamente connesso al rispetto della democrazia e dei diritti fondamentali. L’uno non può esistere senza gli altri, e viceversa.

(7)

Quando gli Stati membri eseguono il bilancio dell’Unione, comprese le risorse assegnate attraverso lo strumento dell’Unione europea per la ripresa istituito a norma del regolamento (UE) 2020/2094 del Consiglio (10), nonché mediante prestiti e altri strumenti garantiti dal bilancio dell’Unione, indipendentemente dal metodo di esecuzione che utilizzano, il rispetto dello Stato di diritto è un presupposto essenziale per il rispetto dei principi di una sana gestione finanziaria, sanciti nell’articolo 317 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE).

(8)

Gli Stati membri possono garantire una sana gestione finanziaria solo se le loro autorità pubbliche agiscono in conformità della legge, se i casi di frode, inclusi i casi di frode fiscale, evasione fiscale, corruzione, conflitto di interessi o altre violazioni del diritto, sono effettivamente perseguiti dai servizi responsabili delle indagini e dell’azione penale, e se le decisioni arbitrarie o illegittime delle autorità pubbliche, comprese le autorità di contrasto, possono essere soggette a un effettivo controllo giurisdizionale da parte di organi giurisdizionali indipendenti e della Corte di giustizia dell’Unione europea.

(9)

L’indipendenza e l’imparzialità della magistratura andrebbero sempre garantite e i servizi responsabili delle indagini e dell’azione penale dovrebbero essere in grado di svolgere correttamente la loro funzione. La magistratura e i servizi responsabili delle indagini e dell’azione penale dovrebbero disporre di risorse umane e finanziarie sufficienti e di procedure che consentano loro di agire in modo efficace e rispettando pienamente il diritto a un processo equo, compreso il rispetto dei diritti della difesa. Le sentenze definitive dovrebbero trovare effettiva esecuzione. Tali condizioni sono richieste come garanzia minima avverso decisioni illegittime e arbitrarie delle autorità pubbliche che possano ledere gli interessi finanziari dell’Unione.

(10)

L’indipendenza della magistratura presuppone in particolare che, sia a norma delle disposizioni pertinenti quanto nella pratica, l’organo giurisdizionale interessato possa svolgere le sue funzioni giurisdizionali in piena autonomia, senza vincoli gerarchici o di subordinazione nei confronti di alcun altro organo e senza ricevere ordini o istruzioni da alcuna fonte, restando pertanto al riparo da interventi o pressioni dall’esterno tali da compromettere l’indipendenza di giudizio dei suoi membri e da influenzare le loro decisioni. Le garanzie di indipendenza e di imparzialità richiedono l’esistenza di disposizioni, specialmente per quanto riguarda la composizione dell’organo nonché la nomina, la durata delle funzioni, le cause di ricusazione e revoca dei suoi membri, che consentano di fugare qualsiasi legittimo dubbio che i singoli possano nutrire in merito all’impermeabilità di detto organo rispetto a elementi esterni e alla sua neutralità rispetto agli interessi contrapposti.

(11)

Il rispetto dello Stato di diritto è essenziale non solo per i cittadini dell’Unione ma anche per le iniziative imprenditoriali, l’innovazione, gli investimenti, la coesione economica, sociale e territoriale e il corretto funzionamento del mercato interno, i quali prosperano al massimo se è in vigore un quadro giuridico e istituzionale solido.

(12)

L’articolo 19 TUE, che concretizza il valore dello Stato di diritto di cui all’articolo 2 TUE, impone agli Stati membri di prevedere una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione, compresi quelli relativi all’esecuzione del bilancio dell’Unione. L’esistenza stessa di un effettivo controllo giurisdizionale destinato ad assicurare il rispetto del diritto dell’Unione è intrinseca a uno Stato di diritto e presuppone l’esistenza di organi giurisdizionali indipendenti (11). Preservare l’indipendenza di detti organi è di primaria importanza, come confermato dall’articolo 47, secondo comma, della Carta (12). Ciò vale segnatamente per il controllo giurisdizionale della regolarità degli atti, dei contratti o di altri strumenti che generano spese o debiti pubblici, in particolare nell’ambito di procedure di appalto pubblico ove è parimenti possibile adire detti organi.

(13)

Vi è pertanto una chiara correlazione tra il rispetto dello Stato di diritto e l’esecuzione efficiente del bilancio dell’Unione in conformità dei principi di sana gestione finanziaria.

(14)

L’Unione ha messo a punto una serie di strumenti e processi che promuovono lo Stato di diritto e la sua applicazione, compresi il sostegno finanziario alle organizzazioni della società civile, il meccanismo europeo per lo Stato di diritto e il quadro di valutazione UE della giustizia, e garantiscono una risposta efficace da parte delle istituzioni dell’Unione alle violazioni dello Stato di diritto attraverso procedure di infrazione e la procedura di cui all’articolo 7 TUE. Il meccanismo previsto nel presente regolamento integra tali strumenti proteggendo il bilancio dell’Unione da violazioni dei principi dello Stato di diritto che ne compromettono la sana gestione finanziaria o incidono sulla tutela degli interessi finanziari dell’Unione.

(15)

Le violazioni dei principi dello Stato di diritto, in particolare quelli che si ripercuotono sul corretto funzionamento delle autorità pubbliche e sull’effettivo controllo giurisdizionale, possono nuocere gravemente agli interessi finanziari dell’Unione. Ciò è vero per le singole violazioni dei principi dello Stato di diritto ma ancor più per le violazioni diffuse o dovute a pratiche od omissioni ricorrenti da parte delle autorità pubbliche oppure a misure generali adottate da tali autorità.

(16)

L’individuazione di violazioni dei principi dello Stato di diritto richiede una valutazione qualitativa approfondita da parte della Commissione. Tale valutazione dovrebbe essere oggettiva, imparziale ed equa e dovrebbe tenere conto delle pertinenti informazioni provenienti dalle fonti disponibili e da enti riconosciuti, comprese le sentenze della Corte di giustizia dell’Unione europea, le relazioni della Corte dei conti, la relazione sullo Stato di diritto e il quadro di valutazione UE della giustizia elaborati annualmente dalla Commissione, le relazioni dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e della Procura europea (EPPO), se del caso, e le conclusioni e raccomandazioni delle organizzazioni e reti internazionali pertinenti, compresi gli organi del Consiglio d’Europa come il gruppo di Stati contro la corruzione (GRECO) del Consiglio d’Europa e la Commissione di Venezia, in particolare il suo elenco di criteri per la valutazione dello Stato di diritto, e le reti europee delle Corti supreme e dei Consigli di giustizia. Allo scopo di predisporre una valutazione qualitativa approfondita la Commissione potrebbe consultare, ove necessario, l’Agenzia dell’Unione europea per i diritti fondamentali e la Commissione di Venezia.

(17)

Le misure a norma del presente regolamento sono necessarie in particolare nei casi in cui le altre procedure previste dalla legislazione dell’Unione non consentano una protezione più efficace del bilancio dell’Unione. La legislazione finanziaria dell’Unione e la normativa settoriale e finanziaria applicabile prevedono varie possibilità al fine di proteggere il bilancio dell’Unione, tra cui interruzioni, sospensioni o rettifiche finanziarie connesse a irregolarità o gravi carenze nei sistemi di gestione e di controllo. È opportuno stabilire le misure da adottare in caso di violazioni dei principi dello Stato di diritto e la procedura da seguire per la loro adozione. Tali misure dovrebbero comprendere la sospensione dei pagamenti e degli impegni, la sospensione dell’erogazione dei versamenti o il rimborso anticipato dei prestiti, la riduzione dei finanziamenti nell’ambito degli impegni esistenti e il divieto di assumere nuovi impegni con i destinatari o concludere nuovi accordi su prestiti o altri strumenti garantiti dal bilancio dell’Unione.

(18)

Nel determinare le misure da adottare è opportuno applicare il principio di proporzionalità, in particolare tenendo conto della gravità della situazione, del tempo trascorso dal verificarsi della condotta in questione, della durata e ricorrenza della condotta, dell’intenzione, del grado di collaborazione dello Stato membro interessato nel porre fine alle violazioni dei principi dello Stato di diritto e degli effetti sulla sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o degli interessi finanziari dell’Unione.

(19)

È fondamentale che i legittimi interessi dei destinatari finali e dei beneficiari siano adeguatamente tutelati nel caso in cui siano adottate misure in caso di violazioni dei principi dello Stato di diritto. Nel valutare l’adozione di misure, la Commissione dovrebbe tener conto del loro potenziale impatto sui destinatari finali e sui beneficiari. Tenendo conto del fatto che in regime di gestione concorrente i pagamenti effettuati dalla Commissione a favore degli Stati membri sono giuridicamente indipendenti dai pagamenti effettuati dalle autorità nazionali a favore dei beneficiari, le opportune misure adottate a norma del presente regolamento non dovrebbero essere considerate incidere sulla disponibilità di finanziamenti per i pagamenti a favore dei beneficiari secondo i termini di pagamento stabiliti dalla normativa settoriale e finanziaria applicabile. Le decisioni adottate a norma del presente regolamento e gli obblighi nei confronti dei destinatari finali o dei beneficiari ivi stabiliti fanno parte del diritto applicabile dell’Unione per quanto riguarda l’esecuzione dei finanziamenti in regime di gestione concorrente. Gli Stati membri interessati dalle misure dovrebbero riferire periodicamente alla Commissione in merito al rispetto dei loro obblighi nei confronti dei destinatari finali o dei beneficiari.

Le relazioni sul rispetto degli obblighi di pagamento nei confronti dei beneficiari stabiliti nella normativa settoriale e finanziaria applicabile dovrebbero consentire alla Commissione di verificare che le decisioni adottate a norma del presente regolamento non incidano in alcun modo, direttamente o indirettamente, sui pagamenti da effettuare a norma della normativa settoriale e finanziaria applicabile. Per rafforzare la tutela dei destinatari finali o dei beneficiari, la Commissione dovrebbe fornire informazioni e orientamenti attraverso un sito web o un portale Internet, unitamente a strumenti adeguati per informare la Commissione delle eventuali violazioni dell’obbligo giuridico in capo ai soggetti pubblici e agli Stati membri di continuare a effettuare pagamenti dopo l’adozione di misure a norma del presente regolamento. La Commissione dovrebbe dare seguito a tali informazioni per verificare se sono state rispettate le norme applicabili, in particolare l’articolo 63, l’articolo 68, paragrafo 1, lettera b), e l’articolo 98 del regolamento (UE) 2020/… del Parlamento europeo e del Consiglio, del …, recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo Plus, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e norme finanziarie per tali e per il Fondo Asilo e migrazione, Fondo sicurezza interna e strumento per la gestione delle frontiere e i visti (13). Se del caso, al fine di garantire che qualsiasi importo dovuto da soggetti pubblici o Stati membri sia effettivamente versato ai destinatari finali o ai beneficiari, la Commissione dovrebbe recuperare i pagamenti effettuati o, a seconda dei casi, procedere a una rettifica finanziaria riducendo il sostegno dell’Unione a un programma in linea con la normativa settoriale e finanziaria applicabile.

(20)

Al fine di garantire condizioni uniformi per l’attuazione del presente regolamento e data l’importanza degli effetti finanziari delle misure adottate a norma dello stesso, è opportuno attribuire competenze di esecuzione al Consiglio, che dovrebbe deliberare su proposta della Commissione.

(21)

Prima di proporre l’adozione di misure a norma del presente regolamento, la Commissione dovrebbe informare lo Stato membro interessato dei motivi per cui ritiene possibile che vi siano violazioni dei principi dello Stato di diritto. La Commissione dovrebbe informare senza ritardo il Parlamento europeo e il Consiglio in merito a qualsiasi notifica di questo tipo e al contenuto della stessa. Lo Stato membro interessato dovrebbe essere autorizzato a presentare osservazioni. La Commissione dovrebbe tenere conto delle osservazioni presentate.

(22)

Nel fissare i termini a norma del presente regolamento per lo Stato membro interessato, la Commissione dovrebbe tenere conto, in particolare, della quantità di informazioni fornite e richieste, della complessità dei fatti pertinenti e della loro valutazione, nonché della capacità amministrativa dello Stato membro interessato.

(23)

Dopo aver analizzato le osservazioni dello Stato membro interessato, la Commissione, qualora ritenga che siano soddisfatte le condizioni per l’adozione di misure, dovrebbe presentare al Consiglio una proposta per l’adozione di opportune misure. Il Consiglio dovrebbe deliberare in merito alla proposta della Commissione di adottare opportune misure mediante una decisione di esecuzione entro il termine di un mese, che può essere eccezionalmente prorogato al massimo di altri due mesi. Al fine di garantire che il Consiglio adotti la decisione entro tali termini, la Commissione dovrebbe esercitare nel modo più adeguato i suoi diritti a norma dell’articolo 237 TFUE e del regolamento interno del Consiglio (14).

(24)

Dopo l’adozione di eventuali misure a norma del presente regolamento, la Commissione dovrebbe monitorare periodicamente la situazione nello Stato membro interessato. La Commissione dovrebbe riesaminare la situazione nel momento in cui lo Stato membro interessato adotta nuove misure correttive o in ogni caso al più tardi un anno dopo l’adozione delle misure.

(25)

Il Consiglio, agendo su proposta della Commissione, dovrebbe revocare le misure che hanno un effetto sospensivo, qualora alla situazione che ha portato all’imposizione di tali misure sia stato posto rimedio in misura sufficiente.

(26)

La procedura di adozione e revoca delle misure dovrebbe rispettare i principi di obiettività, non discriminazione e parità di trattamento degli Stati membri e dovrebbe essere condotta secondo un approccio imparziale e basato su elementi di prova. Qualora, in via eccezionale, lo Stato membro interessato ritenga che sussistano gravi violazioni di detti principi, esso può chiedere al presidente del Consiglio europeo di rinviare la questione alla successiva riunione del Consiglio europeo. In tali circostanze eccezionali, è opportuno non adottare decisioni relative alle misure fino a quando il Consiglio europeo non abbia discusso tale questione. Di norma tale procedura richiede non più di tre mesi a partire dal momento in cui la Commissione presenta la sua proposta al Consiglio.

(27)

La Commissione dovrebbe informare il Parlamento europeo in merito a tutte le misure proposte, adottate e revocate a norma del presente regolamento.

(28)

La Commissione dovrebbe riferire al Parlamento europeo e al Consiglio in merito all’applicazione del presente regolamento. Quando riferisce al Parlamento europeo e al Consiglio, la Commissione dovrebbe considerare, oltre all’efficacia delle misure adottate, l’efficacia complessiva della procedura di cui al presente regolamento e la complementarità del presente strumento con altri strumenti.

(29)

Il presente regolamento non dovrebbe incidere sulla competenza della EPPO o sugli obblighi degli Stati membri che non partecipano alla cooperazione rafforzata istituita dal regolamento (UE) 2017/1939 del Consiglio (15),