1.

Dalla metà del 2007 il funzionamento dei mercati del credito all’ingrosso ha subito notevoli scompensi. Di conseguenza, la liquidità si è notevolmente ridotta nel settore finanziario ed è aumentata la riluttanza da parte delle banche verso i prestiti interbancari e più in generale verso i prestiti all’economia. Con l’intensificarsi delle perturbazioni dei mercati del credito negli ultimi diciotto mesi, la crisi finanziaria si è aggravata e l’economia mondiale è entrata in una fase di grave recessione.

2.

È difficile prevedere una soluzione alla crisi finanziaria e una ripresa dell’economia mondiale senza garantire la stabilità del settore bancario e, più in generale, del sistema finanziario. Solo a quel punto potrà ritornare la fiducia degli investitori e le banche riprenderanno la normale attività di concessione di prestiti. Gli Stati SEE hanno quindi adottato misure a sostegno della stabilità dei rispettivi settori bancari e dell’attività di prestito, quali l’apporto di nuovo capitale attraverso fondi pubblici e la fornitura di garanzie statali sui prestiti alle banche.

3.

Diversi Stati SEE hanno annunciato l’intenzione di completare le misure di assistenza già in vigore con forme di sostegno per le attività bancarie che hanno subito una riduzione di valore (le cosiddette «attività deteriorate» o «impaired asset»). Tali annunci, avvenuti in parallelo con un’iniziativa simile adottata dagli Stati Uniti, hanno avviato un dibattito più ampio a livello del SEE sui meriti del sostegno a fronte di attività deteriorate come misura di assistenza alle banche attuata dai governi. Nel contesto di tale dibattito, la comunicazione della Commissione europea, corrispondente al presente capitolo della guida sugli aiuti di Stato dell’Autorità di vigilanza EFTA, è stata redatta dai servizi della Commissione europea in consultazione con la Banca centrale europea (BCE) e sulla base delle raccomandazioni formulate il 5 febbraio 2009 dall’Eurosistema (vedi allegato 1).

4.

Il presente capitolo si concentra sulle questioni che gli Stati EFTA devono affrontare al momento di prendere in considerazione, ideare e attuare misure di sostegno a fronte di attività deteriorate. A livello generale, tali questioni comprendono la ratio di interventi di questo tipo come misura di salvaguardia della stabilità finanziaria e di sostegno all’erogazione di prestiti bancari, le considerazioni di lungo periodo sulla redditività del settore bancario e sulla sostenibilità di bilancio, di cui tenere conto al momento di prendere in considerazione misure di sostegno a fronte di attività deteriorate, e la necessità di un approccio comune e coordinato a livello del SEE rispetto alle misure di sostegno a fronte di attività deteriorate, in particolare per garantire parità di condizioni. Nel contesto di un approccio di questo genere a livello del SEE, il presente capitolo fornisce inoltre orientamenti più specifici sull’applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato per le misure di sostegno a fronte di attività deteriorate, principalmente in merito a questioni quali i) le disposizioni in materia di trasparenza e di informativa (disclosure); ii) la condivisione degli oneri tra Stato, azionisti e creditori; iii) l’allineamento degli incentivi per i beneficiari con obiettivi strategici pubblici; iv) i principi per ideare misure di sostegno a fronte di attività deteriorate in termini di ammissibilità, valutazione e gestione delle attività deteriorate; v) i rapporti tra misure di sostegno a fronte di attività deteriorate, altre misure di aiuto pubblico e la ristrutturazione delle banche.

5.

Gli obiettivi immediati dei pacchetti di misure di salvataggio degli Stati SEE annunciati nel 2008 sono la salvaguardia della stabilità finanziaria e il sostegno a favore dell’offerta di credito all’economia reale. È troppo presto per trarre conclusioni definitive sull’efficacia di tali pacchetti di misure, ma è chiaro che essi hanno evitato il rischio di crollo finanziario e hanno sostenuto il funzionamento di importanti mercati interbancari. D’altro canto, l’evoluzione dell’attività di concessione di prestiti all’economia reale da quando sono stati annunciati i pacchetti di misure è stata negativa e le statistiche recenti indicano una forte decelerazione della crescita del credito (2). In molti Stati SEE si ha ora frequentemente notizia di imprese cui è stato rifiutato l’accesso al credito bancario e sembrerebbe che la stretta creditizia vada oltre quanto giustificato in base a considerazioni congiunturali.

6.

Una ragione fondamentale del flusso insufficiente di credito è l’incertezza relativa alla valutazione e all’ubicazione delle attività che hanno subito una riduzione di valore, fonte di problemi nel settore bancario sin dall’inizio della crisi. L’incertezza sulle valutazioni delle attività non solo ha continuato a minare la fiducia nel settore bancario, ma ha anche indebolito l’effetto delle misure di sostegno pubblico adottate finora. La ricapitalizzazione delle banche ha ad esempio contribuito ad attenuare gli effetti della riduzione di valore delle attività, ma gran parte della dotazione patrimoniale è stata assorbita dalle banche per riserve contro future diminuzioni di valore delle attività. Le banche hanno già preso misure per affrontare il problema delle attività deteriorate. Hanno registrato considerevoli rettifiche del valore delle attività (3), hanno adottato misure per limitare le perdite rimanenti riclassificando le attività nei propri bilanci e hanno progressivamente accantonato capitale supplementare per rafforzare la propria posizione di solvibilità. Il problema non è stato tuttavia risolto ad un livello sufficiente e la gravità inattesa del rallentamento economico indica ora un ulteriore e più esteso peggioramento del merito di credito delle attività delle banche.

7.

Il sostegno a fronte di attività deteriorate affronterebbe direttamente la questione dell’incertezza sulla qualità dei bilanci delle banche e contribuirebbe dunque a stimolare la fiducia nel settore. Esso potrebbe anche contribuire ad evitare il rischio di reiterate operazioni di ricapitalizzazione delle banche, poiché l’entità del deterioramento delle attività aumenta in una situazione di economia reale in peggioramento. Su questa base, diversi Stati SEE stanno prendendo attivamente in considerazione il sostegno a fronte di attività bancarie deteriorate, ad integrazione di altre misure.

8.

Le misure di sostegno a fronte di attività deteriorate devono essere ideate e attuate nel modo più efficace per conseguire gli obiettivi immediati di salvaguardia della stabilità finanziaria e di sostegno all’erogazione di prestiti bancari. In tale contesto, è importante garantire una partecipazione adeguata alle misure di sostegno a fronte di attività deteriorate, istituendo prezzi e condizioni adeguati e imponendo, se necessario, la partecipazione obbligatoria. Oltre a questi obiettivi immediati, tuttavia, nell’ideare e nell’attuare le misure di sostegno a fronte di attività deteriorate è indispensabile tener conto anche di considerazioni a più lungo termine.

9.

Se le misure di sostegno a fronte di attività deteriorate non vengono attuate in modo da limitare i rischi di gravi distorsioni della concorrenza fra le banche (sia negli Stati EFTA che su base transfrontaliera) in conformità della guida sugli aiuti di Stato dell’Autorità di vigilanza EFTA, anche provvedendo, se necessario, alla ristrutturazione delle imprese beneficiarie, ne risulterà un indebolimento strutturale del settore bancario del SEE, che avrà ripercussioni negative sul potenziale produttivo dell’economia più in generale. Un’altra conseguenza potrebbe essere la necessità ricorrente di un intervento statale nel settore, che aumenterebbe progressivamente l’onere per le finanze pubbliche. Questi rischi sono molto seri, se si considera la probabile entità dell’esposizione statale. Per limitare questi rischi di danni a lungo termine, l’intervento pubblico nel settore bancario deve essere mirato e affiancato da norme comportamentali di salvaguardia che allineino gli incentivi delle banche con gli obiettivi delle politiche pubbliche. Tali misure devono inserirsi in un’azione globale volta a ripristinare la redditività del settore bancario sulla base della necessaria ristrutturazione. La necessità di ristrutturare il settore bancario come contropartita del sostegno pubblico viene discussa in modo più approfondito nell’ambito delle norme in materia di aiuti di Stato nelle sezioni 5 e 6.

10.

È altresì fondamentale che nell’ideare e nell’attuare misure di sostegno a fronte di attività deteriorate gli Stati EFTA tengano conto del contesto di bilancio. Le stime delle rettifiche di valore delle attività complessivamente previste indicano che i costi a carico del bilancio — effettivi, potenziali o di entrambi i tipi — del sostegno a fronte di attività deteriorate potrebbero essere sostanziali, sia in termini assoluti che rispetto al PIL, negli Stati EFTA. Il sostegno pubblico mediante misure di sostegno a fronte di attività deteriorate (e altri tipi di misure) non deve essere di entità tale da destare preoccupazioni circa la sostenibilità delle finanze pubbliche come l’indebitamento eccessivo o i problemi di finanziamento. Queste considerazioni hanno particolare importanza a fronte dell’attuale aumento dei disavanzi di bilancio e del debito pubblico e delle sfide connesse all’emissione di titoli sovrani.

11.

Più specificamente, la situazione di bilancio degli Stati EFTA sarà un criterio importante per la scelta della modalità di gestione delle attività per cui viene concesso il sostegno, vale a dire l’acquisizione, l’assicurazione, lo swap o una soluzione ibrida (4). È possibile che le implicazioni per la credibilità di bilancio non differiscano molto tra i vari tipi di misure di sostegno a fronte di attività deteriorate, poiché i mercati finanziari contabilizzeranno probabilmente le perdite potenziali su basi analoghe (5). La strategia dell’acquisizione completa delle attività deteriorate avrebbe tuttavia un impatto più immediato sui rapporti di bilancio e sul finanziamento pubblico. Fermo restando che la scelta delle modalità di gestione delle attività deteriorate spetta ai singoli Stati EFTA, si potrebbero prendere in considerazione soluzioni ibride che rimuovano le attività «tossiche» dei bilanci delle banche trasferendole ad un soggetto separato (all’interno o all’esterno delle banche) che benefici in qualche modo di una garanzia dello Stato. Questo metodo è allettante, perché offre molti dei vantaggi connessi all’acquisizione di attività in termini di ripristino della fiducia nel sistema bancario, limitando al tempo stesso l’incidenza immediata sul bilancio.

12.

In un contesto di scarse risorse di bilancio, può essere opportuno concentrare le misure di sostegno a fronte di attività deteriorate su un numero limitato di banche importanti a livello sistemico. In alcuni Stati EFTA, il sostegno a fronte di attività deteriorate per le banche potrebbe essere fortemente limitato dai loro attuali vincoli di bilancio pubblico e/o dall’entità del bilancio delle loro banche rispetto al PIL.

13.

Nello scegliere una qualsiasi forma di misure di sostegno a fronte di attività deteriorate occorre conciliare gli obiettivi immediati di stabilità finanziaria e di erogazione di prestiti bancari con la necessità di evitare danni a lungo termine per il settore bancario nel SEE, per il mercato SEE e per l’economia più in generale. Il modo migliore per farlo consiste in un approccio comune e coordinato a livello del SEE che si prefigga i seguenti, vasti obiettivi:

14.

Il coordinamento fra gli Stati SEE sarebbe necessario solo a livello generale e potrebbe essere garantito mantenendo una flessibilità che consenta di adattare le misure alle situazioni specifiche delle singole banche. In mancanza di un coordinamento sufficiente ex ante, molti di questi obiettivi potranno essere realizzati solo imponendo un controllo supplementare ex post degli aiuti. Orientamenti comuni sulle caratteristiche di base delle misure di sostegno in questione contribuirebbero quindi a limitare al massimo la necessità di correzioni e adeguamenti a seguito di una valutazione di conformità rispetto alle norme in materia di aiuti di Stato. Questi orientamenti figurano nelle sezioni seguenti.

15.

Di norma, le banche sono tenute a valutare il rischio delle attività che acquisiscono e ad accertarsi di poter coprire le eventuali perdite connesse (6). Tuttavia, per sostenere la stabilità finanziaria è possibile ricorrere a misure di sostegno a fronte di attività deteriorate. Le misure pubbliche di sostegno a fronte di attività deteriorate costituiscono aiuti di Stato, in quanto esonerano la banca beneficiaria dalla (o compensano la) necessità di registrare una perdita o una riserva per un’eventuale perdita sulle sue attività deteriorate e/o liberano capitale obbligatorio per altri usi. Questo succederebbe, in particolare, laddove le attività deteriorate venissero acquistate o assicurate a un valore superiore al prezzo di mercato o laddove il prezzo della garanzia non compensasse lo Stato per la sua possibile passività massima a titolo della garanzia (7).

16.

Qualsiasi aiuto per misure di sostegno a fronte di attività deteriorate deve comunque rispettare i principi generali di necessità, di proporzionalità e di riduzione al minimo delle distorsioni della concorrenza. Questa assistenza implica gravi distorsioni della concorrenza sia fra banche beneficiarie e non beneficiarie che fra banche beneficiarie con gradi di necessità diversi. Le banche non beneficiarie che sono fondamentalmente sane possono sentirsi obbligate a chiedere l’intervento dello Stato per mantenere la loro posizione competitiva sul mercato. Possono verificarsi distorsioni analoghe della concorrenza fra Stati SEE, con il rischio di una gara di sovvenzioni fra gli Stati SEE (che cercano di salvare le proprie banche senza curarsi degli effetti sulle banche di altri Stati SEE) e una tendenza al protezionismo finanziario e alla frammentazione del mercato interno. La partecipazione al regime di sostegno a fronte di attività deteriorate deve pertanto essere subordinata a criteri obiettivi e chiaramente definiti, onde evitare che le singole banche traggano vantaggi ingiustificati.

17.

L’Autorità di vigilanza EFTA (in appresso «l’Autorità») ha definito i principi che disciplinano l’applicazione delle regole in materia di aiuti di Stato, in particolare l’articolo 61, paragrafo 3, lettera b), dell’accordo SEE, a qualsiasi misura di sostegno alle banche nell’ambito della crisi finanziaria globale nei propri orientamenti relativi alle istituzioni finanziarie (8). L’Autorità ha successivamente fornito orientamenti più dettagliati per l’applicazione pratica alla ricapitalizzazione di questi principi in un nuovo capitolo della guida sugli aiuti di Stato (9). Analogamente, i seguenti orientamenti, basati sugli stessi principi, individuano le caratteristiche principali delle misure o dei regimi di sostegno a fronte di attività deteriorate, che ne determinano l’efficacia e gli effetti sulla concorrenza. Questi orientamenti si applicano nello stesso modo a tutte le banche cui viene concesso un sostegno a fronte di attività deteriorate, a prescindere dalla loro situazione specifica, ma le implicazioni pratiche della loro applicazione possono variare a seconda del profilo di rischio e della redditività del beneficiario. I principi degli orientamenti si applicano, mutatis mutandis, quando due o più Stati SEE coordinano le misure adottate per fornire un sostegno a fronte di attività deteriorate a banche transfrontaliere.

18.

I presente orientamenti mirano a definire principi e condizioni coordinati per garantire per quanto possibile l’efficacia delle misure di sostegno a fronte di attività deteriorate nel mercato SEE, tenendo conto dell’obiettivo di lungo periodo di un ritorno a normali condizioni di mercato, ma mantenendo una flessibilità sufficiente per gestire caratteristiche specifiche o prevedere misure/procedure supplementari a livello individuale o nazionale per motivi di stabilità finanziaria. Per risultare efficaci, le misure di sostegno a fronte di attività deteriorate devono avere come effetto il mantenimento dell’erogazione di prestiti all’economia reale.

19.

Qualsiasi misura di sostegno a fronte di attività deteriorate deve basarsi su una precisa valutazione dell’entità dei problemi della banca connessi alle sue attività, della sua solvibilità intrinseca anteriormente al sostegno pubblico e delle sue possibilità di ridiventare redditizia, tenendo in debita considerazione tutte le alternative possibili onde agevolare il necessario processo di ristrutturazione, prevenire distorsioni negli incentivi di tutti i soggetti interessati ed evitare che si sprechino risorse pubbliche senza contribuire al ripristino del normale flusso di credito all’economia reale.

20.

Per ridurre al minimo il rischio di una necessità ricorrente di un intervento pubblico a favore degli stessi beneficiari, l’ammissibilità alle misure di sostegno a fronte di attività deteriorate deve essere subordinata al rispetto dei seguenti criteri:

21.

Come regola generale, le banche dovrebbero sostenere per quanto possibile le perdite associate alle attività deteriorate. Ciò comporta anzitutto l’obbligo di piena trasparenza e di informativa completa ex ante, seguito da una corretta valutazione delle attività prima dell’intervento dello Stato e da una corretta remunerazione dello Stato per la misura di sostegno, indipendentemente dalla sua forma, onde garantire una responsabilità equivalente degli azionisti e una condivisione degli oneri a prescindere dal modello specifico scelto. Combinando tali elementi si dovrebbe ottenere una coerenza globale per quanto riguarda la condivisione degli oneri tra le diverse forme di sostegno pubblico, tenendo conto delle caratteristiche specifiche dei vari tipi di assistenza (12).

22.

Al termine della valutazione corretta delle attività e delle perdite (13), e qualora da questa valutazione risulti una situazione di insolvenza tecnica in assenza d’intervento dello Stato, la banca dovrebbe essere posta in amministrazione controllata o liquidata in conformità del diritto SEE e nazionale. In una situazione di questo genere, potrebbe essere opportuno prevedere una tutela o garanzie per i detentori di titoli (14).

23.

Qualora, per motivi di stabilità finanziaria (15), non si ritenga opportuno porre una banca in amministrazione controllata o procedere alla sua liquidazione, possono essere concessi alle banche aiuti sotto forma di garanzie o di acquisizione di attività, limitati allo stretto indispensabile, affinché possano continuare a funzionare durante il periodo necessario per elaborare un piano di ristrutturazione o di liquidazione. In questi casi, ci si dovrebbe inoltre aspettare che gli azionisti coprano le perdite, perlomeno fintanto che non vengono raggiunti i limiti prescritti per l’adeguatezza patrimoniale. Possono essere valutate anche le possibilità di nazionalizzazione.

24.

Qualora una condivisione totale degli oneri non sia realizzabile ex ante, si potrebbe chiedere alla banca di coprire in parte la perdita o di contribuire alla copertura del rischio in una fase successiva, ad esempio sotto forma di clausole di recupero (claw-back) oppure, nel caso di un regime di assicurazione, mediante una clausola «first loss», a carico della banca (di norma con un minimo del 10 %), e una clausola di «residual loss sharing», mediante la quale la banca copre una percentuale (di norma con un minimo del 10 %) delle eventuali perdite supplementari (16).

25.

Di norma, più il contributo iniziale è limitato più il contributo degli azionisti in una fase successiva dovrà essere elevato, sotto forma di una conversione delle perdite dello Stato in azioni bancarie e/o sotto forma di misure compensative supplementari per limitare la distorsione della concorrenza nel valutare la necessaria ristrutturazione.

26.

Di norma, il termine di adesione ai programmi di sostegno a fronte di attività deteriorate dovrebbe essere di sei mesi dal varo del programma da parte del governo. Questo dovrebbe limitare la possibilità che le banche siano spinte a rinviare la necessaria trasmissione di informazioni nella speranza che i livelli di sostegno vengano aumentati in una fase successiva e agevolare la rapida soluzione dei problemi bancari prima che il rallentamento dell’economia aggravi ulteriormente la situazione. Durante questi sei mesi, le banche potrebbero presentare categorie di attività ammissibili da coprire con le misure di sostegno, con possibilità di riporto (17).

27.

Si potrebbero predisporre meccanismi adeguati per garantire che le banche più bisognose di un sostegno a fronte di attività deteriorate partecipino alla misura dello Stato. Tali meccanismi potrebbero prevedere la partecipazione obbligatoria al programma e dovrebbero comprendere almeno l’obbligo di informativa alle autorità di vigilanza. L’obbligo per tutte le banche di rivelare l’entità dei loro problemi connessi alle attività faciliterà la precisa definizione del fabbisogno e della portata necessaria del regime di sostegno a fronte di attività deteriorate a livello degli Stati EFTA.

28.

Laddove la partecipazione non sia obbligatoria, il regime può comprendere incentivi adeguati (come il conferimento di warrant o di diritti agli azionisti esistenti perché possano partecipare alla futura raccolta di capitale privato a condizioni preferenziali) onde agevolare l’adesione delle banche senza derogare ai principi di trasparenza, informativa, equa valutazione e condivisione degli oneri.

29.

Una volta scaduto il termine di sei mesi per l’adesione, la partecipazione sarà possibile solo in circostanze eccezionali e imprevedibili di cui la banca non sia responsabile (18) e a condizioni più rigorose, come una remunerazione più elevata per lo Stato e/o misure compensative di maggiore entità.

30.

L’accesso alle misure di sostegno a fronte di attività deteriorate deve essere sempre subordinato a un certo numero di vincoli comportamentali adeguati. In particolare, alle banche beneficiarie vanno applicate norme di salvaguardia per garantire che gli effetti del sostegno sul capitale vengano usati per l’erogazione di credito finalizzato a soddisfare opportunamente la domanda secondo criteri commerciali, senza discriminazioni e non per il finanziamento di una strategia di crescita (segnatamente con acquisizione di banche sane) a scapito dei concorrenti.

31.

Si dovrebbero inoltre prendere in considerazione restrizioni alla politica dei dividendi e massimali per la remunerazione dei dirigenti. La struttura specifica dei vincoli comportamentali dovrebbe essere determinata in base a una valutazione della proporzionalità, tenendo conto dei diversi fattori che possono comportare la necessità di una ristrutturazione (vedi sezione 6).

32.

Nel determinare la gamma delle attività ammissibili al sostegno, è necessario conciliare l’obiettivo della stabilità finanziaria immediata con la necessità di ripristinare, a medio termine, il normale funzionamento del mercato. Le attività generalmente definite «tossiche» (ad esempio i titoli statunitensi garantiti da ipoteca, le coperture e i derivati associati), che hanno provocato la crisi finanziaria e sono diventate per la maggior parte illiquide o soggette a forti riduzioni di valore, sono apparentemente la principale fonte di incertezza e di scetticismo circa la redditività delle banche. Limitando l’ammissibilità alle attività di questo tipo, si ridurrebbe il rischio di perdite per lo Stato e si contribuirebbe a prevenire distorsioni della concorrenza (19). Vi è però il rischio che una misura di sostegno troppo restrittiva non basti a ristabilire la fiducia nel settore bancario, considerate le differenze tra i problemi specifici incontrati negli Stati SEE e nelle singole banche e la misura in cui il problema della riduzione di valore (impairment) si è esteso ad altre attività. Questo giustificherebbe un approccio più pragmatico, contenente elementi di flessibilità, per consentire l’applicazione delle misure di sostegno anche ad altre attività, nella misura appropriata e se debitamente giustificato.

33.

Per individuare le attività ammissibili alle misure di sostegno occorre un approccio comune e coordinato a livello del SEE, che da un lato impedisca distorsioni di concorrenza fra Stati SEE e nel settore bancario SEE e dall’altro limiti gli incentivi per le banche transfrontaliere ad operare «arbitraggi» tra varie misure di sostegno nazionali. Per garantire coerenza nell’identificazione delle attività ammissibili in tutti gli Stati SEE, occorre definire categorie di attività («basket») che riflettano la gravità della riduzione di valore. L’allegato 3 contiene orientamenti più dettagliati per la definizione di queste categorie, il cui uso faciliterebbe il confronto tra le banche e i loro profili di rischio nell’intero SEE. Gli Stati EFTA dovrebbero poi decidere quale categoria di attività sostenere e in quale misura, fatto salvo l’esame dell’Autorità relativo al grado di deterioramento delle attività selezionate.

34.

Si dovrebbe definire una strategia adeguata per consentire a uno Stato EFTA il cui settore bancario risenta anche di altri fattori di entità tale da compromettere la stabilità finanziaria (come lo scoppio della bolla immobiliare sul mercato nazionale) di estendere l’ammissibilità a categorie di attività ben definite corrispondenti alla minaccia sistemica, con le debite giustificazioni e senza restrizioni quantitative.

35.

Si potrebbe introdurre una flessibilità supplementare prevedendo la possibilità per le banche che esulano dai criteri di ammissibilità di cui sopra di fruire di un sostegno a fronte di attività deteriorate, senza bisogno di una giustificazione specifica, per non oltre il 10-20 % delle attività globali di una data banca beneficiaria di un meccanismo di sostegno, considerate le diverse situazioni individuali degli Stati EFTA e delle banche. Non dovrebbero però rientrare in un programma di sostegno le attività che attualmente non possono essere considerate deteriorate. Il sostegno a fronte di attività deteriorate non dovrebbe costituire un’assicurazione illimitata contro le future conseguenze della recessione.

36.

In linea di massima, più i criteri di ammissibilità sono ampi e più la quota delle attività interessate nel portafoglio della banca è rilevante, più la ristrutturazione e le misure correttive dovranno essere di ampia portata onde evitare indebite distorsioni di concorrenza. In ogni caso, l’Autorità non considererà ammissibili alle misure di sostegno le attività iscritte nel bilancio della banca beneficiaria dopo una data limite specificata prima che fosse annunciato il programma di sostegno (20). Un diverso modo di procedere potrebbe dar luogo a un arbitraggio delle attività e provocherebbe un danno morale inammissibile, fornendo alle banche incentivi ad evitare una corretta valutazione dei rischi per prestiti e altri investimenti futuri con l’esatto ripetersi degli errori che hanno causato la crisi attuale (21).

37.

Un approccio corretto e coerente in materia di valutazione delle attività, comprese quelle più complesse e meno liquide, riveste un’importanza fondamentale per prevenire indebite distorsioni di concorrenza ed evitare gare di sovvenzioni fra Stati SEE. La valutazione dovrebbe seguire una metodologia generale definita a livello del SEE ed essere strettamente coordinata ex ante dall’Autorità tra tutti gli Stati EFTA per ottimizzare l’efficacia delle misure di sostegno a fronte di attività deteriorate e ridurre i rischi di distorsioni e di arbitraggi dannosi, specialmente per le banche transfrontaliere. Non è escluso che si debbano utilizzare metodi alternativi per tener conto di circostanze specifiche riguardanti, ad esempio, la tempestiva disponibilità dei dati pertinenti, purché garantiscano la stessa trasparenza. In ogni caso, le banche dovrebbero valutare i propri portafogli su base giornaliera e procedere alla trasmissione regolare e frequente dell’informativa alle autorità nazionali e alle loro autorità di vigilanza.

38.

Laddove la valutazione delle attività risulti particolarmente complessa, si potrebbero prendere in considerazione soluzioni alternative come la creazione di una «good bank», mediante la quale lo Stato acquisterebbe le attività «buone» anziché quelle deteriorate. In alternativa, si potrebbe optare per la proprietà pubblica di una banca (compresa la nazionalizzazione), nell’intento di eseguire la valutazione a tempo debito, nell’ambito di una ristrutturazione o di una liquidazione, in modo da fugare qualsiasi incertezza circa il valore effettivo delle attività interessate (22).

39.

In una prima fase, le attività dovrebbero essere valutate, per quanto possibile, sulla base del loro valore corrente di mercato. In linea di massima, qualsiasi trasferimento di attività cui si applica un regime e la cui valutazione superi il prezzo di mercato costituirà un aiuto di Stato. Il valore corrente di mercato, tuttavia, può discostarsi notevolmente dal valore contabile di queste attività nelle circostanze attuali o può essere inesistente in mancanza di un mercato (per determinate attività, il valore può effettivamente essere nullo).

40.

In una seconda fase, il valore attribuito alle attività deteriorate nell’ambito di un programma di sostegno («valore di trasferimento») supererà inevitabilmente i prezzi correnti di mercato per ottenere l’effetto di sostegno. Per garantire coerenza nel valutare la compatibilità dell’aiuto, l’Autorità considererebbe un valore di trasferimento che rifletta il valore economico a lungo termine («valore economico reale») delle attività, sulla base dei flussi di cassa sottostanti e di orizzonti temporali più ampi, un parametro accettabile da cui risulti la compatibilità dell’importo dell’aiuto in quanto minimo necessario. Si dovranno prendere in considerazione scarti di garanzia («haircut») uniformi applicabili a determinate categorie di attività per avvicinarsi al valore economico reale di attività talmente complesse da rendere impossibile una proiezione affidabile degli sviluppi nel prossimo futuro.

41.

Il valore di trasferimento per le misure di acquisizione o di assicurazione delle attività (23) dovrebbe quindi basarsi sul loro valore economico reale. Si garantirà inoltre un’adeguata remunerazione per lo Stato. Laddove gli Stati EFTA ritengano necessario — segnatamente per evitare un’insolvenza tecnica — utilizzare un valore di trasferimento delle attività superiore al loro valore economico reale, l’elemento di aiuto contenuto nella misura aumenterà proporzionalmente. Questo può essere accettato solo se accompagnato da una ristrutturazione approfondita e dall’introduzione di condizioni che consentano il recupero di questo aiuto supplementare in una fase successiva, ad esempio mediante meccanismi di recupero.

42.

Il processo di valutazione riguardante il valore di mercato, il valore economico reale e la remunerazione dello Stato dovrebbe seguire i principi e i processi elencati nell’allegato 4.

43.

Nel valutare i metodi di valutazione presentati dagli Stati EFTA per le misure di sostegno a fronte di attività deteriorate e la loro applicazione nei singoli casi, l’Autorità può consultare esperti in materia di valutazione (24). L’Autorità si avvarrà inoltre dell’esperienza degli organismi esistenti a livello dell’UE per garantire la coerenza dei metodi di valutazione.

44.

Spetta agli Stati EFTA scegliere, fra le opzioni elencate nella sezione 4, il modello più adatto per liberare le banche dalle attività deteriorate tenendo conto della gravità del problema, della situazione delle singole banche e delle considerazioni di bilancio. Scopo del controllo degli aiuti di Stato è garantire che le caratteristiche del modello selezionato siano tali da assicurare parità di trattamento ed evitare indebite distorsioni della concorrenza.

45.

Per quanto le modalità specifiche di fissazione del prezzo possano variare, le loro caratteristiche non dovrebbero incidere in misura considerevole sull’adeguata condivisione degli oneri tra Stato e banche beneficiarie. Sulla base di una valutazione corretta, il meccanismo di finanziamento globale di una società di gestione delle attività, un’assicurazione o una soluzione ibrida dovrebbero garantire che la banca assuma la stessa proporzione delle perdite. In questo contesto possono essere prese in considerazione clausole di recupero. In generale, tutti i regimi devono garantire che le banche beneficiarie coprano le spese sostenute nel trasferimento delle attività (vedi punto 50 e nota 11).

46.

A prescindere dal modello, per aiutare la banca a concentrarsi sul ripristino della redditività ed evitare conflitti di interessi, occorre garantire una chiara separazione funzionale e organizzativa tra la banca beneficiaria e le sue attività deteriorate, in particolare per quanto riguarda gestione, personale e clientela.

47.

L’allegato 5 contiene ulteriori precisazioni sulle implicazioni dei presenti orientamenti per le procedure relative agli aiuti di Stato, per quanto riguarda sia la notifica iniziale dell’aiuto che la valutazione, se necessario, dei piani di ristrutturazione.

48.

I principi e le condizioni sopra esposte costituiscono un quadro per la definizione di misure di sostegno a fronte di attività deteriorate in conformità delle norme in materia di aiuti di Stato. Nel contesto attuale, le norme in materia di aiuti di Stato mirano a garantire il sostegno minimo e meno distorsivo per liberare le banche beneficiarie dai rischi legati a una categoria separata di attività, onde creare solide basi per il ritorno alla redditività a lungo termine senza il sostegno dello Stato. Pur essendo una tappa obbligata per ripristinare la redditività delle banche, il trattamento delle attività deteriorate secondo i principi di cui sopra non basta, di per sé, a conseguire questo obiettivo. A seconda della situazione e delle caratteristiche specifiche, le banche dovranno prendere misure appropriate nel loro stesso interesse, onde evitare che si ripetano problemi di questo tipo e garantire una redditività sostenibile.

49.

In conformità delle norme in materia di aiuti di Stato, in particolare quelle sugli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione, il sostegno a fronte di attività deteriorate costituisce un’operazione strutturale e richiede un’attenta valutazione di tre condizioni: i) un contributo adeguato del beneficiario ai costi del programma per le attività deteriorate; ii) un’azione appropriata per garantire il ripristino della redditività; iii) le misure necessarie per ovviare alle distorsioni di concorrenza.

50.

Di norma, per rispettare la prima condizione si dovrebbero soddisfare le disposizioni indicate nei capitoli precedenti, in particolare in termini di informativa, valutazione, fissazione del prezzo e condivisione degli oneri. Ciò garantirà che il beneficiario copra perlomeno la totalità delle perdite sostenute nel trasferimento delle attività allo Stato. Quando ciò non sia materialmente possibile, l’aiuto può comunque essere autorizzato, in via eccezionale, applicando in modo più rigoroso le altre due condizioni.

51.

I requisiti necessari per ripristinare la redditività e la necessità di misure correttive per ovviare alle distorsioni di concorrenza saranno stabiliti di volta in volta. Per quanto riguarda la seconda condizione, ossia la necessità di ripristinare la redditività a lungo termine, va osservato che il sostegno a fronte di attività deteriorate può contribuire a tale obiettivo. La valutazione della redditività dovrebbe certificare l’adeguatezza patrimoniale effettiva e prospettica della banca dopo una valutazione completa e una considerazione approfondita dei possibili fattori di rischio (25).

52.

Dopo l’autorizzazione iniziale delle misure di sostegno a fronte di attività deteriorate, l’Autorità valuterà la portata della ristrutturazione necessaria sulla base dei seguenti criteri: i criteri indicati nel capitolo della guida sugli aiuti di Stato dell’Autorità di vigilanza EFTA relativo alla ricapitalizzazione delle banche; la quota delle attività della banca cui si applica il sostegno; il prezzo di trasferimento di queste attività rispetto al prezzo di mercato; le caratteristiche specifiche del sostegno concesso a fronte di attività deteriorate; l’entità complessiva dell’esposizione dello Stato relativa alle attività ponderate per il rischio di una banca; la natura e l’origine dei problemi della banca beneficiaria; la solidità del modello operativo e della strategia d’investimento della banca. L’Autorità terrà conto anche di eventuali concessioni supplementari di garanzie dello Stato o ricapitalizzazioni da parte dello Stato, in modo da avere un quadro completo della situazione della banca beneficiaria (26).

53.

La redditività a lungo termine implica che la banca sia in grado di sopravvivere senza alcun sostegno da parte dello Stato, il che significa che occorrono piani ben definiti per rimborsare tutto il capitale ricevuto dallo Stato e rinunciare alle garanzie statali. In funzione dell’esito della valutazione, la ristrutturazione dovrà comprendere un’analisi approfondita della strategia e dell’attività della banca riguardante, ad esempio, le attività operative principali, il riorientamento dei modelli operativi, la chiusura o cessione di divisioni aziendali/controllate, i cambiamenti nella gestione delle attività/passività e altri cambiamenti.

54.

Si presumerà che occorra una ristrutturazione approfondita quando una valutazione appropriata delle attività deteriorate secondo i principi esposti nella sezione 5.5 e nell’allegato 4 indichi un capitale netto negativo/un’insolvenza tecnica in assenza di un intervento dello Stato. Di norma, le richieste ripetute di aiuto e l’allontanamento dai principi generali indicati nelle sezioni che precedono denotano la necessità di tale ristrutturazione approfondita.

55.

È necessaria una ristrutturazione approfondita anche quando la banca ha già ricevuto aiuti di Stato sotto qualsiasi forma che contribuiscano a coprire o a evitare perdite o che superino complessivamente il 2 % delle attività totali della banca ponderate per il rischio, tenendo conto al tempo stesso della situazione specifica di ciascun beneficiario (27).

56.

Nel definire la tempistica di qualsiasi misura necessaria per ripristinare la sostenibilità si terrà conto sia della situazione specifica della banca interessata che della situazione complessiva del settore bancario, evitando di ritardare indebitamente gli adeguamenti necessari.

57.

In terzo luogo, si dovrebbe esaminare la portata delle misure compensative necessarie, basandosi sulle distorsioni di concorrenza derivanti dall’aiuto. Questo può comportare il ridimensionamento o la cessione di unità aziendali o di controllate redditizie, o l’assunzione di impegni comportamentali per limitare l’espansione commerciale.

58.

La necessità di misure compensative sarà presunta se la banca beneficiaria non soddisfa le condizioni indicate nei punti precedenti, in particolare quelle relative a informativa, valutazione, fissazione del prezzo e condivisione degli oneri.

59.

L’Autorità valuterà la portata delle misure compensative necessarie, basandosi sulla propria valutazione delle distorsioni di concorrenza derivanti dall’aiuto e in particolare sui seguenti fattori: l’importo totale dell’aiuto, comprese le garanzie e le misure di ricapitalizzazione; il volume delle attività deteriorate beneficiarie della misura; la quota delle perdite risultanti dall’attività; la solidità generale della banca; il profilo di rischio delle attività cui si applica il sostegno; la qualità della gestione del rischio da parte della banca; il livello dei coefficienti di solvibilità in assenza dell’aiuto; la posizione di mercato della banca beneficiaria e le distorsioni di concorrenza derivanti dal proseguimento delle attività di mercato della banca; incidenza dell’aiuto sulla struttura del settore bancario.

60.

Il presente capitolo della guida sugli aiuti di Stato si applica a partire dalla data di adozione, visto il contesto finanziario ed economico che richiede un’azione immediata.