Causa T-179/24

Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft,
Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s.

contro

Commissione europea

Ordinanza del Tribunale (Settima Sezione) del 23 maggio 2025

«Ricorso di annullamento – Sistema europeo di vigilanza finanziaria – Indagine per violazione del diritto dell’Unione – Parere formale della Commissione sulle misure necessarie per conformarsi al diritto dell'Unione – Articolo 17, paragrafo 4, del regolamento (UE) n. 1094/2010 – Atto impugnabile – Mancanza di incidenza diretta – Irricevibilità»

1. Ricorso di annullamento – Atti impugnabili – Nozione – Atti che producono effetti giuridici vincolanti –Parere formale della Commissione indirizzato a un’autorità nazionale sulle misure necessarie per conformarsi al diritto dell’Unione – Inclusione

   (Art. 263 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1094/2010, art. 17, § 4)

   (v. punti 31-33, 35)

2. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Incidenza diretta – Criteri – Parere formale della Commissione sulle misure necessarie per conformarsi al diritto dell’Unione indirizzato a un’autorità nazionale – Mantenimento del potere discrezionale di detta autorità quanto alla revoca o meno dell’autorizzazione all’esercizio dell’istituto finanziario che ha infranto il diritto dell’Unione – Ricorso proposto da detto istituto contro il parere formale – Mancanza di incidenza diretta – Irricevibilità

   (Art. 263, comma 4, TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1094/2010, art. 17, § 4)

   (v. punti 46-52, 75)

Sintesi

Investito di un ricorso di annullamento, che esso respinge in quanto irricevibile, per mancanza di incidenza diretta sulla ricorrente, il Tribunale si pronuncia per la prima volta sul carattere contenzioso dei pareri formali emessi dalla Commissione europea, indirizzati a un'autorità nazionale sul fondamento dell'articolo 17, paragrafo 4, del regolamento n. 1094/2010 ( 1 ) e diretti a stabilire le misure necessarie per conformarsi al diritto dell'Unione. In tale occasione, il Tribunale precisa la natura giuridica degli atti adottati dall'Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (EIOPA) e dalla Commissione sul fondamento di detto articolo 17 e, così, la questione se tali atti possano essere oggetto di un ricorso di annullamento.

La ricorrente, la società Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., è un'impresa di assicurazione sulla vita con sede in Slovacchia e soggetta alla vigilanza della Národná banka Slovenska (Banca nazionale slovacca; in prosieguo: la «NBS»). L'EIOPA aveva condotto un'indagine volta a determinare se la NBS avesse esercitato i suoi poteri di vigilanza nei confronti della ricorrente conformemente alla direttiva «Solvibilità II» ( 2 ) . In esito a tale indagine, l'EIOPA ha adottato una raccomandazione indirizzata alla NBS sulle misure necessarie per conformarsi alla direttiva «Solvibilità II» ( 3 ), la quale costituisce oggetto di un ricorso di annullamento proposto dalla ricorrente dinanzi al Tribunale e iscritto a ruolo con il numero di causa T-204/24.

Il 13 settembre 2022, la Commissione ha adottato un parere formale, indirizzato alla NBS, sulle misure necessarie per conformarsi alla direttiva «Solvibilità II» (in prosieguo: l’«atto impugnato») ( 4 ). Con tale parere, la Commissione ha considerato che detta autorità nazionale, fintantoché non avesse adottato misure di vigilanza che ponessero fine alle infrazioni in modo strutturale e duraturo, avrebbe continuato a violare il diritto dell’Unione. La Commissione constata una violazione persistente del diritto dell'Unione da parte della NBS e illustra le misure che quest'ultima deve adottare per far cessare tale violazione. Si tratta, secondo la Commissione, di adottare nei confronti della ricorrente, entro un termine di quattro mesi, una decisione definitiva contenente misure di vigilanza idonee a garantire il rispetto del diritto dell'Unione, come una decisione di revoca della sua autorizzazione.

A seguito di tale parere formale, la NBS ha revocato l'autorizzazione della ricorrente.

Giudizio del Tribunale

Investito di un'eccezione di irricevibilità dalla Commissione, il Tribunale esamina anzitutto se l'atto impugnato costituisca un atto che può essere oggetto di un ricorso di annullamento ai sensi dell'articolo 263 TFUE.

Il Tribunale ricorda che il ricorso di annullamento è esperibile avverso atti o disposizioni diretti a produrre effetti giuridici vincolanti. Se è vero che ciò non avviene, in linea di principio, nel caso dei pareri, l'impossibilità di proporre un ricorso di annullamento contro un parere non vale se l'atto contestato, per il suo contenuto, non costituisce un parere vero e proprio.

A tal titolo, per determinare se un atto produca effetti giuridici vincolanti, occorre riferirsi alla sua sostanza e valutarne gli effetti in funzione di criteri obiettivi, quali il contenuto dell'atto stesso, tenendo conto, se del caso, del contesto in cui quest'ultimo è stato adottato nonché dei poteri dell'istituzione, dell'organo o dell'organismo dell'Unione da cui esso promana. A titolo integrativo, può essere preso in considerazione anche il criterio soggettivo relativo all'intenzione dell'autore dell'atto.

Per quanto riguarda il contesto dell'adozione dell'atto impugnato e i poteri del suo autore, il Tribunale osserva che l'articolo 17 del regolamento n. 1094/2010 istituisce un «meccanismo in tre fasi» quando viene contestata a un'autorità nazionale, nelle sue pratiche di vigilanza, una non applicazione o un'applicazione non corretta o insufficiente del diritto dell'Unione, in particolare della direttiva «Solvibilità II».

Nella prima fase, l'EIOPA indaga, se del caso, sull’asserita violazione o mancata applicazione del diritto dell'Unione ( 5 ). Al termine dell’indagine, l’EIOPA può trasmettere all’autorità nazionale interessata una «raccomandazione in cui illustra l’azione necessaria per conformarsi al diritto dell’Unione» ( 6 ).

Nella seconda fase, se l'autorità nazionale interessata non si conforma al diritto dell'Unione entro un mese dal ricevimento della raccomandazione dell'EIOPA, la Commissione può esprimere un «parere formale per chiedere [a tale] autorità (…) di prendere le misure necessarie per rispettare il diritto dell’Unione» ( 7 ).

Nella terza fase, se l'autorità nazionale interessata non si conforma al parere formale emesso dalla Commissione entro il termine stabilito da tale parere e se sono soddisfatte determinate condizioni, l'EIOPA può adottare nei confronti dell'istituto finanziario interessato una «decisione (…) imponendogli di prendere misure per rispettare gli obblighi imposti dal diritto dell'Unione, tra cui la cessazione di ogni eventuale pratica» ( 8 ).

Dalla formulazione dell'articolo 17 del regolamento n. 1094/2010 risulta quindi che le raccomandazioni emesse dall'EIOPA sul fondamento dell'articolo 17, paragrafo 3, si limitano a «illustrare» le misure da adottare, mentre i pareri formali emessi dalla Commissione sul fondamento dell'articolo 17, paragrafo 4, e le decisioni individuali adottate dall'EIOPA sul fondamento dell'articolo 17, paragrafo 6, «chiedono» ovvero «impongono» ai loro rispettivi destinatari di prendere le misure necessarie.

Inoltre, se è vero che l'articolo 17, paragrafo 7, secondo comma, del regolamento n. 1094/2010 prevede che, quando adottano una misura in relazione alle questioni oggetto di un parere formale della Commissione o di una decisione individuale dell'EIOPA, le autorità nazionali interessate «si conformano [a tale] parere formale o [a tale] decisione, secondo i casi», né tale disposizione né alcun'altra disposizione di detto regolamento prevede che tali autorità siano tenute a conformarsi alle raccomandazioni formulate dall'EIOPA.

Tutto ciò considerato, il Tribunale dichiara che le raccomandazioni formulate dall'EIOPA sul fondamento dell'articolo 17, paragrafo 3, del regolamento n. 1094/2010 sono semplici raccomandazioni e non mirano a produrre di per sé effetti giuridici vincolanti nei confronti dell'autorità nazionale interessata o dell'ente finanziario interessato. Per contro, i pareri formali emessi dalla Commissione sul fondamento dell'articolo 17, paragrafo 4, di detto regolamento e le decisioni individuali adottate dall'EIOPA sul fondamento dell'articolo 17, paragrafo 6, del medesimo regolamento producono effetti giuridici vincolanti nei confronti dei loro destinatari.

In tali circostanze, e tenendo conto anche del contenuto dell'atto impugnato, del suo tenore letterale e dell'intenzione del suo autore, il Tribunale conclude, nel caso di specie, che l'atto impugnato produce effetti giuridici vincolanti nei confronti della NBS, in quanto le impone di adottare nei confronti della ricorrente, entro un termine di quattro mesi, una decisione definitiva contenente misure di vigilanza che garantiscano il rispetto del diritto dell'Unione. Pertanto, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, tale atto può essere oggetto di un ricorso di annullamento ai sensi dell'articolo 263 TFUE.

In un secondo momento, il Tribunale esamina se la ricorrente sia legittimata ad agire e, in particolare, se essa sia direttamente interessata dall'atto impugnato. Esso ricorda che la condizione secondo cui una persona fisica o giuridica deve essere direttamente interessata dalla misura oggetto del suo ricorso richiede che siano cumulativamente soddisfatti due criteri, vale a dire, da un lato, che tale misura produca direttamente effetti sulla situazione giuridica di tale persona e, dall'altro, che essa non lasci alcun potere discrezionale ai destinatari incaricati della sua applicazione, la quale ha carattere meramente automatico e deriva dalla sola normativa dell'Unione, senza intervento di altre norme intermedie.

Nel caso di specie, l'atto impugnato impone alla NBS di adottare nei confronti della ricorrente, entro un termine di quattro mesi, una decisione definitiva contenente misure di vigilanza che garantiscano il rispetto del diritto dell'Unione. Ne consegue che esso non lascia alla NBS alcun potere discrezionale per quanto riguarda il principio stesso dell'adozione di una decisione e di misure di vigilanza entro un determinato termine.

Per contro, il Tribunale ritiene che l'atto impugnato lasci innegabilmente un potere discrezionale alla NBS per quanto riguarda la natura delle misure di vigilanza da adottare. Infatti, tale atto non impone né vieta alla NBS di adottare una misura specifica. In particolare, la Commissione non ha imposto alla NBS di revocare l'autorizzazione della ricorrente. In tale contesto, il potere discrezionale della NBS era limitato solo dalle disposizioni di legge applicabili, le quali consentono, in alcuni casi, e, in altri casi, impongono all'autorità di vigilanza dello Stato membro d'origine di revocare l'autorizzazione di un'impresa di assicurazione o di riassicurazione.

Il Tribunale ne deduce che la NBS ha conservato un potere discrezionale nella definizione delle misure da adottare nei confronti della ricorrente e che, allora, solo le misure adottate dalla NBS potevano riguardare direttamente la ricorrente. Non esiste quindi un nesso diretto tra l'atto impugnato e gli effetti delle misure di esecuzione adottate successivamente dalla NBS nei confronti della ricorrente. Il Tribunale ne conclude che, quanto meno, il secondo criterio cumulativo richiesto, a titolo della condizione relativa all'incidenza diretta sulla ricorrente, non è soddisfatto nel caso di specie, cosicché tale condizione non è adempiuta. Pertanto, esso respinge il ricorso in quanto irricevibile.

( 1 ) Regolamento (UE) n. 1094/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010, che istituisce l’Autorità europea di vigilanza (Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali), modifica la decisione n. 716/2009/CE e abroga la decisione 2009/79/CE della Commissione (GU 2010, L 331, pag. 48).

( 2 ) Direttiva 2009/138/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2009, in materia di accesso ed esercizio delle attività di assicurazione e di riassicurazione (solvibilità II) (GU 2009, L 335, pag. 1; in prosieguo: la «direttiva “Solvibilità II”»).

( 3 ) In virtù dell'articolo 17, paragrafo 3, del regolamento n. 1094/2010.

( 4 ) In virtù dell'articolo 17, paragrafo 4, del regolamento n. 1094/2010.

( 5 ) In virtù dell'articolo 17, paragrafo 2, primo comma, del regolamento n. 1094/2010.

( 6 ) In virtù dell'articolo 17, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1094/2010.

( 7 ) In virtù dell'articolo 17, paragrafo 4, primo comma, del regolamento n. 1094/2010.

( 8 ) In virtù dell'articolo 17, paragrafo 6, primo comma, del regolamento n. 1094/2010.