CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
presentate il 13 novembre 2025 (1)(i)
Causa C‑557/24 P
Malacalza Investimenti Srl,
Vittorio Malacalza
contro
Banca Centrale Europea (BCE)
« Impugnazione – Politica economica e monetaria – Responsabilità extracontrattuale – Decisioni adottate dalla Banca centrale europea (BCE) relative alla Banca Carige – Direttiva 2014/59/UE – Risanamento e risoluzione degli enti creditizi – Articoli da 27 a 29 – Misure di intervento precoce – Regolamento (UE) n. 1024/2013 – Articoli 4, paragrafo 3, e 16 – Decisione della BCE che sottopone una banca a misure di intervento precoce – Imposizione di requisiti prudenziali rafforzati – Incidenza sui diritti degli azionisti e sussistenza di una responsabilità extracontrattuale della BCE »
1. Dinanzi al Tribunale, la Malacalza Investimenti Srl e Vittorio Malacalza hanno proposto un ricorso, fondato sull’articolo 268 TFUE, con cui chiedevano il risarcimento del danno che essi avrebbero subito a causa del comportamento della Banca centrale europea (BCE) nell’esercizio della sua funzione di vigilanza prudenziale sulla Banca Carige SpA tra il 2014 e il 2019.
2. Con sentenza del 5 giugno 2024, Malacalza Investimenti e Malacalza/BCE (T‑134/21, EU:T:2024:362; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), il Tribunale ha respinto il ricorso. I ricorrenti in primo grado adiscono ora la Corte in sede di impugnazione.
3. Le mie conclusioni si concentreranno sulle misure di intervento precoce che la BCE può adottare nei confronti di un ente creditizio in difficoltà. Esaminerò se, e a quali condizioni, gli azionisti di tale ente abbiano il diritto di intentare un’azione per responsabilità extracontrattuale nei confronti della BCE per i danni subiti in conseguenza dell’attuazione di tali misure.
I. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione
1. Regolamento (UE) n. 1024/2013 (2)
4. L’articolo 4 («Compiti attribuiti alla BCE») prevede quanto segue:
«1 Nel quadro dell’articolo 6, conformemente al paragrafo 3 del presente articolo la BCE ha competenza esclusiva nell’assolvimento dei compiti seguenti, a fini di vigilanza prudenziale, nei confronti di tutti gli enti creditizi stabiliti negli Stati membri partecipanti:
(...)
d) assicurare il rispetto degli atti di cui all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, che impongono agli enti creditizi requisiti prudenziali relativamente a requisiti in materia di fondi propri, cartolarizzazione, limiti ai grandi rischi, liquidità, leva finanziaria, segnalazione e informativa al pubblico delle informazioni su tali aspetti;
e) assicurare il rispetto degli atti di cui all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, che impongono agli enti creditizi requisiti che assicurino la presenza di solidi dispositivi di governo societario, compresi i requisiti di professionalità e onorabilità per le persone responsabili dell’amministrazione degli enti creditizi, di processi di gestione del rischio, di meccanismi di controllo interno, di politiche e prassi di remunerazione e di processi efficaci di valutazione dell’adeguatezza del capitale interno, compresi i modelli basati sui rating interni;
f) effettuare le valutazioni prudenziali comprese, se del caso in coordinamento con l’ABE, le prove di stress e la loro eventuale pubblicazione, per accertare se i dispositivi, le strategie, i processi e meccanismi instaurati dagli enti creditizi e i fondi propri da essi detenuti permettano una gestione solida e la copertura dei rischi e, alla luce di tale valutazione prudenziale, imporre agli enti creditizi obblighi specifici in materia di fondi propri aggiuntivi, specifici requisiti di informativa e di liquidità, nonché altre misure, ove specificamente contemplati dal pertinente diritto dell’Unione;
(...)
i) assolvere i compiti di vigilanza collegati ai piani di risanamento e alle misure di intervento precoce qualora un ente creditizio o gruppo nei cui confronti la BCE sia l’autorità di vigilanza su base consolidata non soddisfi o rischi di violare i requisiti prudenziali applicabili, nonché, solo nei casi previsti espressamente dal pertinente diritto dell’Unione per le autorità competenti, a cambiamenti strutturali richiesti agli enti creditizi per prevenire lo stress finanziario o il fallimento, ad esclusione dei poteri di risoluzione.
(...)
3 Ai fini dell’assolvimento dei compiti attribuitile dal presente regolamento e allo scopo di assicurare standard elevati di vigilanza, la BCE applica tutto il pertinente diritto dell’Unione e, se tale diritto dell’Unione è composto da direttive, la legislazione nazionale di recepimento di tali direttive. Laddove il pertinente diritto dell’Unione sia costituito da regolamenti e al momento tali regolamenti concedano esplicitamente opzioni per gli Stati membri, la BCE applica anche la legislazione nazionale di esercizio di tali opzioni.
(…)».
5. L’articolo 16 («Poteri di vigilanza») così recita:
«1. Ai fini dell’assolvimento dei suoi compiti di cui all’articolo 4, paragrafo 1, e fatti salvi gli altri poteri ad essa conferiti, la BCE dispone dei poteri di cui al paragrafo 2 del presente articolo di imporre a qualsiasi ente creditizio, società di partecipazione finanziaria o società di partecipazione finanziaria mista negli Stati membri partecipanti di adottare per tempo le misure necessarie per affrontare problemi pertinenti in qualsiasi delle seguenti circostanze:
a) l’ente creditizio non soddisfa i requisiti degli atti di cui all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma;
b) la BCE dispone di prove del fatto che l’ente creditizio rischia di violare i requisiti degli atti di cui all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, entro i successivi dodici mesi;
c) in base alla constatazione, nel quadro di una valutazione prudenziale conformemente all’articolo 4, paragrafo 1, lettera f), che i dispositivi, le strategie, i processi e i meccanismi attuati dall’ente creditizio e i fondi propri e la liquidità da esso detenuti non permettono una gestione solida e la copertura dei suoi rischi.
2. Ai fini dell’articolo 9, paragrafo 1, la BCE ha, in particolare, i seguenti poteri:
a) esigere che gli enti detengano fondi propri superiori ai requisiti patrimoniali stabiliti negli atti di cui all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, riguardo a elementi di rischio e a rischi che non rientrano nell’ambito di applicazione dei pertinenti atti dell’Unione;
b) chiedere il rafforzamento dei dispositivi, dei processi, dei meccanismi e delle strategie;
c) esigere che gli enti presentino un piano mirante a ripristinare la conformità ai requisiti in materia di vigilanza a norma degli atti di cui all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, e fissino un termine per la sua attuazione, compresi i miglioramenti di tale piano per quanto riguarda l’ambito di applicazione e il termine;
d) esigere che gli enti applichino una politica di accantonamenti specifica o che riservino alle voci dell’attivo un trattamento specifico con riferimento ai requisiti in materia di fondi propri;
e) restringere o limitare le attività, le operazioni o la rete degli enti o esigere la cessione di attività che presentano rischi eccessivi per la solidità dell’ente;
f) esigere la riduzione del rischio connesso alle attività, ai prodotti e ai sistemi degli enti;
g) esigere che gli enti limitino la componente variabile della remunerazione in percentuale dei ricavi netti quando è incompatibile con il mantenimento di una solida base patrimoniale;
h) esigere che gli enti utilizzino l’utile netto per rafforzare i fondi propri;
i) limitare o vietare le distribuzioni da parte dell’ente agli azionisti, ai soci o ai detentori di strumenti di capitale aggiuntivo di classe 1 se il divieto non costituisce un caso di default da parte dell’ente;
j) imporre obblighi di segnalazione supplementari o più frequenti, anche sul capitale e sulle posizioni di liquidità;
k) imporre requisiti specifici in materia di liquidità, comprese restrizioni ai disallineamenti di durata tra le attività e le passività;
l) richiedere informazioni aggiuntive;
m) rimuovere in qualsiasi momento membri dell’organo di amministrazione degli enti creditizi che non soddisfano i requisiti previsti dagli atti di cui all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma».
2. Direttiva 2014/59/UE (3)
6. L’articolo 27 («Misure di intervento precoce») al paragrafo 1 enuncia quanto segue:
«Qualora un ente violi o, a causa tra l’altro di un rapido deterioramento della situazione finanziaria, del peggioramento della situazione di liquidità, del rapido aumento dei livelli di leva finanziaria, dei crediti in sofferenza o della concentrazione di esposizioni, così come valutato sulla base di una serie di indicatori, che possono includere il requisito di fondi propri dell’ente più 1,5 punti percentuali, rischi di violare nel prossimo futuro i requisiti del regolamento (UE) n. 575/2013, della direttiva 2013/36/UE, del titolo II della direttiva 2014/65/UE o di uno degli articoli da 3 a 7, da 14 a 17, e 24, 25 e 26 del regolamento (UE) n. 600/2014, gli Stati membri provvedono a che le autorità competenti dispongano, fatte salve le misure di cui all’articolo 104 della direttiva 2013/36/UE ove applicabili, almeno delle misure seguenti:
a) richiedere all’organo di amministrazione dell’ente di attuare uno o più dei dispositivi o delle misure previsti nel piano di risanamento o, in conformità dell’articolo 5, paragrafo 2, di aggiornare tale piano di risanamento quando le condizioni che hanno portato all’intervento precoce divergono rispetto alle ipotesi contemplate nel piano di risanamento iniziale e attuare uno o più dei dispositivi o delle misure previsti nel piano di risanamento aggiornato entro tempi determinati e al fine di assicurare che non si verifichino più le condizioni di cui alla frase introduttiva;
b) richiedere all’organo di amministrazione dell’ente di esaminare la situazione, indicare le misure atte a superare i problemi individuati e preparare un programma d’azione a tal fine, indicandone i tempi di attuazione;
c) richiedere all’organo di amministrazione dell’ente di convocare un’assemblea degli azionisti, o convocarla direttamente ove l’organo di amministrazione non ottemperi al tale richiesta e, in entrambi i casi, fissare l’ordine del giorno e richiedere che gli azionisti prendano in considerazione determinate decisioni in vista dell’adozione;
d) richiedere la rimozione o la sostituzione di uno o più membri dell’organo di amministrazione, qualora non siano ritenuti idonei a svolgere i loro compiti ai sensi dell’articolo 13 della direttiva 2013/36/UE o dell’articolo 9 della direttiva 2014/65/UE;
e) richiedere all’organo di amministrazione dell’ente di preparare un piano per negoziare la ristrutturazione del debito con tutti o alcuni creditori secondo il piano di risanamento, ove applicabile;
f) richiedere cambiamenti nella strategia aziendale dell’ente;
g) richiedere cambiamenti alle strutture giuridiche o operative dell’ente; nonché
h) acquisire, anche tramite ispezioni in loco, e fornire all’autorità di risoluzione tutte le informazioni necessarie al fine di aggiornare il piano di risoluzione e predisporre l’eventuale risoluzione dell’ente ed una valutazione delle sue attività e passività ai sensi dell’articolo 36».
7. L’articolo 28 disciplina la rimozione dell’alta dirigenza e dell’organo di amministrazione e l’articolo 29 disciplina la figura dell’amministratore temporaneo.
B. Diritto italiano: il TUB (4)
8. L’articolo 53, comma 1, lettera d bis), attribuisce all’autorità di vigilanza il compito di pubblicare informazioni relative agli enti creditizi, in particolare informazioni sull’adeguatezza patrimoniale, sul contenimento del rischio, sulle partecipazioni detenibili, sul governo societario e sull’organizzazione amministrativa o contabile.
9. Ai sensi dell’articolo 53 bis, comma 1, lettera d), ove la situazione lo richieda, l’autorità di vigilanza può adottare provvedimenti specifici nei confronti di una o più banche o dell’intero sistema bancario. Tali provvedimenti possono riguardare anche:
– la restrizione delle attività o della struttura territoriale della banca;
– il divieto per la banca di effettuare determinate operazioni, anche di natura societaria, e di distribuire utili o altri elementi del patrimonio, nonché, con riferimento a strumenti finanziari computabili nel patrimonio a fini di vigilanza, il divieto di pagare interessi;
– la fissazione di limiti all’importo totale della parte variabile delle remunerazioni nella banca, quando sia necessario per il mantenimento di una solida base patrimoniale e, per le banche che beneficiano di eccezionali interventi di sostegno pubblico, la fissazione di limiti alla remunerazione complessiva degli esponenti aziendali.
10. Ai sensi dell’articolo 69 octiesdecies, comma 1, lettera a), la Banca d’Italia può adottare le misure di intervento precoce ivi menzionate quando, a seguito di un rapido deterioramento della situazione della banca interessata o del suo gruppo, essa rileva o prevede, in particolare, una violazione del regolamento n. 575/2013 e del titolo II della direttiva 2014/65 (5).
11. A tenore dell’articolo 69 octiesdecies, comma 1, lettera b), e dell’articolo 70, l’autorità di vigilanza può sottoporre un ente ad amministrazione straordinaria in caso di gravi violazioni di disposizioni legislative o regolamentari, gravi irregolarità nell’amministrazione dell’ente creditizio, quando il deterioramento della situazione della banca o del gruppo bancario sia particolarmente significativo, quando sono prevedibili gravi perdite del patrimonio o quando l’amministrazione straordinaria è sollecitata mediante richiesta motivata degli organi amministrativi o dell’assemblea generale straordinaria dell’ente creditizio.
12. Ai sensi dell’articolo 69 noviesdecies, la Banca d’Italia, al ricorrere dei presupposti di cui all’articolo 69 octiesdecies, comma 1, lettera a), del TUB, può chiedere ad un ente creditizio o alla capogruppo di un gruppo bancario di dare attuazione, anche parziale, al piano di risanamento adottato o di preparare un piano per negoziare la ristrutturazione del debito con tutti o alcuni creditori o, se del caso, di modificare la propria forma societaria.
II. Fatti
13. Il Tribunale ha esposto ai punti da 2 a 25 della sentenza impugnata i fatti qui di seguito riassunti.
14. La Banca Carige è un ente creditizio di grandi dimensioni stabilito in Italia, quotato in Borsa e soggetto alla vigilanza prudenziale diretta della BCE dal 2014 in forza del regolamento n. 1024/2013.
15. La Malacalza Investimenti e Vittorio Malacalza erano azionisti della Banca Carige (6).
16. Il 23 aprile 2015, al fine di porre rimedio alla carenza di capitale constatata mediante la valutazione approfondita condotta dalla BCE nel 2014, l’assemblea straordinaria degli azionisti della Banca Carige ha approvato un aumento di capitale pari a EUR 850 milioni.
17. Il 9 dicembre 2016 la BCE ha adottato una «misura di intervento precoce» che consisteva nel chiedere alla Banca Carige di presentare, entro il 28 febbraio 2017, un piano strategico e un piano operativo per la riduzione delle emissioni di prestiti in sofferenza. I piani dovevano indicare chiaramente le misure da adottare e il calendario per raggiungere tale obiettivo.
18. Nel settembre 2017, in ottemperanza alla misura di intervento precoce, il consiglio di amministrazione della Banca Carige ha approvato un piano di ricapitalizzazione che comprendeva, in particolare, un aumento di capitale di EUR 560 milioni, da attuare entro la fine del 2017. In seguito all’approvazione del prospetto da parte della Commissione nazionale per le società e la borsa (Italia), l’aumento di capitale è stato infine completato il 21 dicembre 2017, per un importo pari a EUR 544 milioni.
19. Il 28 dicembre 2017 la BCE ha notificato alla Banca Carige una decisione che stabiliva i requisiti prudenziali per il 2018. Successivamente, la Banca Carige ha tentato invano di aumentare il capitale al fine di rispettare i requisiti applicabili. Un tentativo di emissione di strumenti di capitale è fallito tre volte nel 2018 (nei mesi di marzo, maggio e giugno) a causa dello scarso interesse degli investitori.
20. Tali fallimenti hanno accentuato, in seno al consiglio di amministrazione della Banca Carige, le tensioni circa le modalità con cui rimediare all’inosservanza dei requisiti patrimoniali e con cui attuare il piano di rafforzamento patrimoniale del 2017.
21. I disaccordi hanno portato a un certo numero di dimissioni, inclusa quella di Vittorio Malacalza, che hanno reso necessaria la nomina di un nuovo consiglio di amministrazione (7).
22. Il 14 settembre 2018, tenuto conto degli insuccessi della Banca Carige nel tentativo di collocare i suoi strumenti di capitale sul mercato, la BCE ha rifiutato di approvare il piano di conservazione del capitale che era stato redatto dalla Banca Carige e le ha chiesto di presentare e far approvare dal suo consiglio di amministrazione, entro il 30 novembre 2018, un nuovo piano volto a ripristinare e garantire, in modo duraturo, il rispetto dei requisiti patrimoniali entro il 31 dicembre 2018.
23. Il 12 novembre 2018, in ottemperanza a tale richiesta della BCE, il consiglio di amministrazione della Banca Carige ha adottato un piano di rafforzamento patrimoniale in due fasi, ossia, anzitutto, l’emissione di un prestito subordinato di classe 2 e, successivamente, un aumento di capitale sottoposto all’approvazione degli azionisti.
24. La prima fase è stata realizzata mediante una sottoscrizione di obbligazioni per EUR 318,2 milioni a carico del Fondo interbancario di tutela dei depositi (Italia; in prosieguo: il «FITD») e per EUR 1,8 milioni da parte del Banco di Desio e della Brianza SpA.
25. L’attuazione della seconda fase ha incontrato l’opposizione dell’assemblea degli azionisti della Banca Carige, che non ha approvato l’aumento di capitale, causando così le dimissioni di vari membri del suo consiglio di amministrazione. Tale circostanza ha determinato la decadenza del consiglio di amministrazione in applicazione, da un lato, dell’articolo 18, comma 12, dello statuto della Banca Carige e, dall’altro, dell’articolo 2386 del codice civile italiano. I quattro membri del consiglio di amministrazione non dimissionari sono rimasti in carica per l’ordinaria amministrazione.
26. Il 1º gennaio 2019 la BCE ha deciso di assoggettare la banca ad amministrazione straordinaria in applicazione delle disposizioni del TUB, con i seguenti effetti:
– scioglimento del consiglio di amministrazione e sostituzione degli ex membri con tre amministratori temporanei tra cui, in particolare, Modiano e Innocenzi;
– scioglimento del collegio sindacale e sostituzione degli ex membri con altre tre persone; e
– attribuzione ai nuovi organi del compito consistente nel dare corso alle azioni necessarie ad assicurare che la Banca Carige tornasse a rispettare i requisiti patrimoniali in modo sostenibile.
27. Il 2 gennaio 2019 l’adozione della decisione di assoggettamento ad amministrazione straordinaria veniva annunciata tramite un comunicato stampa. Tale misura è stata prorogata tre volte (il 29 marzo, il 30 settembre e il 20 dicembre 2019) per promuovere una stabilizzazione della situazione della Banca Carige e consentire il completamento del rafforzamento patrimoniale.
28. Il 9 agosto 2019 la Banca Carige, la Cassa Centrale Banca – Credito Cooperativo Italiano, il FITD e lo Schema volontario di intervento del FITD hanno sottoscritto un accordo quadro delineante le caratteristiche di un piano industriale. Tale piano prefigurava, tra l’altro, un aumento di capitale pari a EUR 700 milioni e l’emissione di un nuovo prestito subordinato di classe 2.
29. Il 18 settembre 2019 la BCE ha dichiarato, sulla base dell’articolo 56 TUB, che l’aumento di capitale previsto non era contrario ad una sana e prudente gestione della banca. Il 20 settembre 2019 un’assemblea generale straordinaria degli azionisti della Banca Carige ha approvato l’aumento di capitale pari a EUR 700 milioni.
30. Il 31 gennaio 2020, dopo l’attuazione dell’aumento di capitale, in occasione dell’assemblea generale ordinaria degli azionisti della Banca Carige, sono stati eletti un nuovo consiglio di amministrazione e un nuovo collegio sindacale. A seguito di tali elezioni i commissari straordinari e il comitato di sorveglianza hanno trasferito, in pari data, l’amministrazione della banca agli organi di nuova elezione, concludendo così l’amministrazione straordinaria della Banca Carige.
III. Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
31. Dinanzi al Tribunale, i ricorrenti hanno chiesto che la BCE fosse condannata a pagare alla Malacalza Investimenti EUR 870 525 670 e a Vittorio Malacalza EUR 9 546 022 (o qualunque altro importo, maggiore o minore, ritenuto di giustizia, con determinazione, occorrendo, in via equitativa) (8).
32. Secondo i ricorrenti tali danni erano dovuti al comportamento illecito della BCE nell’esercizio dei suoi compiti di vigilanza prudenziale sulla Banca Carige.
33. La BCE si è opposta al ricorso.
34. La Commissione europea è stata autorizzata ad intervenire a sostegno della BCE.
35. Nella sentenza impugnata (punto 28), il Tribunale ha considerato che i ricorrenti adducevano otto illeciti come causa della responsabilità extracontrattuale della BCE, vale a dire:
– la violazione sufficientemente qualificata, da parte della BCE, della normativa italiana a causa del suo omesso intervento per rettificare dichiarazioni ingannevoli formulate sulla solidità della Banca Carige da amministratori di quest’ultima;
– la violazione sufficientemente qualificata, da parte della BCE, della normativa dell’Unione nei suoi rapporti con il consiglio di amministrazione della Banca Carige;
– la violazione sufficientemente qualificata, da parte della BCE, della normativa italiana per quanto riguarda l’approvazione, in data 18 settembre 2019, di un aumento di capitale contrario al diritto di prelazione previsto dallo statuto della Banca Carige;
– la violazione sufficientemente qualificata, da parte della BCE, della normativa italiana in relazione alla nomina di amministratori temporanei in conflitto di interessi;
– la violazione sufficientemente qualificata, da parte della BCE, al momento dell’adozione della misura di intervento precoce, di diverse norme e diversi principi;
– la violazione sufficientemente qualificata, da parte della BCE, nella decisione sul capitale, del principio di proporzionalità in ragione dell’imposizione alla Banca Carige di un termine troppo breve per consentirle di rispettare i requisiti ad essa imposti in materia di capitale;
– la violazione sufficientemente qualificata, da parte della BCE, del principio di tutela del legittimo affidamento a causa delle assicurazioni fornite agli azionisti sulla situazione della Banca Carige;
– la violazione sufficientemente qualificata, da parte della BCE, del diritto di proprietà riconosciuto agli azionisti a causa della riduzione significativa del valore delle loro partecipazioni nella Banca Carige.
36. Al termine di un esame approfondito di tali illeciti addebitati alla BCE, il Tribunale ha concluso (punti 216 e 217 della sentenza impugnata) che nessuno di essi dava luogo a responsabilità extracontrattuale ai sensi dell’articolo 340, terzo comma, TFUE.
37. Pertanto, il Tribunale ha respinto il ricorso senza che fosse necessario valutare se fossero soddisfatte le altre condizioni la cui osservanza è richiesta perché si possa constatare la responsabilità di un’istituzione dell’Unione, né pronunciarsi sui provvedimenti istruttori domandati dai ricorrenti.
IV. Procedimento dinanzi alla Corte di giustizia
38. Il 14 agosto 2024 la Malacalza Investimenti e Vittorio Malacalza hanno proposto un’impugnazione chiedendo l’annullamento della sentenza impugnata e il rinvio della causa dinanzi al Tribunale. In subordine, essi chiedono alla Corte di statuire direttamente sul ricorso accogliendo le loro domande. Chiedono inoltre la condanna della BCE e della Commissione alle spese.
39. A sostegno della loro impugnazione i ricorrenti deducono sette motivi, suddivisi in più parti, preceduti da alcune osservazioni preliminari.
40. La BCE chiede alla Corte di respingere l’impugnazione in quanto irricevibile o, in subordine, in quanto infondata, e in entrambi i casi di condannare i ricorrenti alle spese. In ulteriore subordine la BCE chiede alla Corte di rinviare la causa dinanzi al Tribunale, nel caso in cui decidesse di accogliere l’impugnazione e di annullare la sentenza impugnata.
41. La Commissione chiede alla Corte di respingere l’impugnazione, in quanto parzialmente irricevibile o inoperante e totalmente infondata, e di condannare i ricorrenti alle spese.
42. Su indicazione della Corte, le mie conclusioni riguarderanno esclusivamente la prima parte del secondo motivo di impugnazione.
V. Considerazioni preliminari sulla responsabilità extracontrattuale della BCE in quanto autorità di vigilanza prudenziale
43. Una delle questioni fondamentali sollevate nella controversia dinanzi al Tribunale era quella relativa al regime della responsabilità extracontrattuale dell’Unione in materia di vigilanza prudenziale sugli enti creditizi.
44. La BCE, sostenuta dalla Commissione, auspicava un regime speciale, più restrittivo e simile a quello di alcuni Stati membri (9), che limitasse la responsabilità delle autorità di vigilanza ai casi di dolo o colpa grave. A suo avviso, tale approccio:
– dovrebbe essere seguito a livello dell’Unione in applicazione dei principi generali comuni ai diritti degli Stati membri di cui all’articolo 340, terzo comma, TFUE;
– sarebbe necessario per preservare l’azione della BCE, consentendole di agire nell’interesse generale senza essere paralizzata dal timore che i suoi atti possano essere messi in discussione anche in caso di colpa lieve o di mera irregolarità.
45. Nella sentenza impugnata, il Tribunale non ha accettato un regime speciale di responsabilità extracontrattuale per quanto riguarda la vigilanza prudenziale della BCE sugli enti creditizi. Si è invece attenuto al regime applicabile in generale a tutte le istituzioni e a tutti gli organi dell’Unione: deve sussistere la violazione sufficientemente qualificata di una norma che conferisca diritti agli individui (10).
46. L’impugnazione non verte in senso proprio su tale parte della sentenza impugnata: la BCE e la Commissione non hanno proposto un’impugnazione incidentale per mettere in discussione il rifiuto del Tribunale di riconoscere un regime speciale e, più restrittivo, di responsabilità extracontrattuale della BCE nell’esercizio dei suoi poteri di vigilanza prudenziale.
47. Tuttavia, al fine di sviluppare l’argomentazione delle presenti conclusioni ritengo opportuno rilevare che il regime generale di responsabilità extracontrattuale, stabilito dalla giurisprudenza della Corte, mi sembra adeguato e sufficiente per determinare la responsabilità extracontrattuale della BCE. Tale regime consente alla BCE di svolgere i suoi compiti di vigilanza prudenziale senza essere minacciata o ostacolata dai reclami degli operatori economici lesi più di quanto non avvenga per altre istituzioni dell’Unione.
48. Ai fini dell’esercizio dei poteri di vigilanza prudenziale, l’articolo 4 del regolamento n. 1024/2013 conferisce alla BCE il potere di adottare talune misure (11), la cui adozione deve essere preceduta dalla valutazione del profilo di rischio degli enti finanziari interessati. La BCE deve indicare, per ciascuno di essi, quali fatti possano incidere sulla loro situazione tenendo conto della diversità degli enti, delle loro dimensioni e del loro modello societario (12).
49. Gli interventi di vigilanza prudenziale sono misure «interventiste» nel funzionamento degli enti finanziari: possono avere evidenti ripercussioni sui loro azionisti, nonché sul sistema finanziario nel suo complesso.
50. Orbene, le analisi e le misure di vigilanza prudenziale implicano valutazioni che, per la loro complessità, legittimano l’attribuzione alla BCE, secondo la giurisprudenza della Corte, di un ampio potere discrezionale (13).
51. La vigilanza prudenziale è infatti un’attività di interesse generale volta al mantenimento della stabilità finanziaria. Tale competenza è stata attribuita alla BCE in ragione della sua conoscenza approfondita del sistema finanziario. Questa circostanza giustifica l’ampio potere discrezionale di cui gode la BCE nell’adottare le misure di vigilanza prudenziale più appropriate in ciascun caso.
52. La BCE commette una violazione sufficientemente qualificata di norme del diritto dell’Unione, ai sensi della giurisprudenza della Corte in materia di responsabilità extracontrattuale, se incorre in una violazione grave e manifesta dei limiti imposti al suo potere discrezionale nell’adozione di misure di vigilanza prudenziale (14).
53. Una violazione grave e manifesta delle norme dell’Unione da parte della BCE presuppone generalmente un comportamento qualificabile come colpa grave o dolo. Orbene, anche taluni comportamenti della BCE privi di tali attributi (colpa grave o dolo), ma consistenti nell’adozione di misure di vigilanza prudenziale manifestamente errate o inadeguate, potrebbero far sorgere la sua responsabilità.
54. Le decisioni della BCE sono adottate, ripeto, in settori tecnici e complessi come quello della vigilanza prudenziale sugli enti finanziari. Ciò non impedisce tuttavia di applicare loro il livello di controllo giurisdizionale adeguato per rispettare i requisiti dello Stato di diritto, come avviene per ciascuna delle istituzioni, organi e organismi dell’Unione, tutti soggetti al controllo della conformità dei loro atti, segnatamente, ai Trattati e ai principi generali del diritto (15).
55. In tale contesto, il ricorso per responsabilità extracontrattuale costituisce un mezzo indiretto per verificare la legittimità degli atti della BCE. L’articolo 340, terzo comma, TFUE enuncia in particolare che la BCE deve risarcire, conformemente ai principi generali comuni al diritto degli Stati membri, i danni cagionati da essa stessa o dai suoi agenti nell’esercizio delle loro funzioni.
56. Secondo la Corte:
– l’obbligo di risarcire i danni cagionati agli individui non può essere subordinato ad una condizione, ricavata dalla nozione di «condotta imputabile per dolo o colpa, che vada oltre la violazione manifesta e grave del diritto [dell’Unione]», sicché la prescrizione di una simile condizione ulteriore si risolverebbe nel mettere in discussione il diritto al risarcimento, che trova il suo fondamento nell’ordinamento giuridico dell’Unione (16);
– quanto al carattere intenzionale del comportamento dell’autorità pubblica nel settore della vigilanza bancaria, il diritto dell’Unione «osta ad una normativa nazionale che subordini il diritto dei singoli di ottenere il risarcimento alla condizione supplementare, che va al di là della violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione, del carattere intenzionale di detto comportamento» (17).
57. La mia analisi della prima parte del secondo motivo di impugnazione si baserà quindi sulla medesima premessa assunta dal Tribunale: si devono applicare alla BCE i criteri elaborati dalla giurisprudenza della Corte in materia di responsabilità extracontrattuale delle istituzioni e degli organi dell’Unione.
58. Secondo tale giurisprudenza, la sussistenza di una responsabilità extracontrattuale dell’Unione a titolo dell’articolo 340, secondo comma, TFUE è subordinato al soddisfacimento delle seguenti condizioni cumulative (18):
– l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti agli individui;
– l’effettiva esistenza del danno; e
– la sussistenza di un nesso di causalità tra la violazione dell’obbligo che incombe all’autore dell’atto e il danno subito dalle persone lese.
59. La prima condizione, che si riferisce all’illegittimità del comportamento addebitato all’istituzione, all’organo o all’organismo dell’Unione, si compone di due parti: a) è necessaria la violazione di una norma del diritto dell’Unione preordinata a conferire diritti agli individui, e b) tale violazione deve essere sufficientemente qualificata (19).
60. Per quanto riguarda la prima parte di detta condizione, la Corte ha dichiarato quanto segue:
– «I diritti dei singoli nascono non soltanto quando essi vengono espressamente conferiti da disposizioni del diritto dell’Unione, ma anche in conseguenza di obblighi positivi o negativi che vengano imposti da disposizion[i] siffatte in maniera ben definita tanto ai singoli quanto agli Stati membri o alle istituzioni, agli organi e agli organismi dell’Unione» (20).
– «La violazione di tali obblighi è suscettibile di pregiudicare i diritti che sono così implicitamente conferiti ai singoli in virtù delle disposizioni del diritto dell’Unione di cui trattasi. La piena efficacia di tali disposizioni e la tutela dei diritti che queste ultime mirano a conferire esigono che i singoli abbiano la possibilità di ottenere un risarcimento» (21).
61. Ai fini che qui rilevano, non è necessario che le disposizioni di cui viene asserita la violazione producano direttamente effetti (22).
62. La condizione che la norma violata conferisca diritti agli individui non ha generato eccessivo contenzioso dinanzi ai giudici dell’Unione: esso si è concentrato piuttosto sull’esame della questione se la norma di diritto dell’Unione (che conferisce diritti agli individui) sia sufficientemente qualificata.
VI. Analisi della prima parte del secondo motivo di impugnazione
63. Come ho già anticipato, su indicazione della Corte, le mie conclusioni riguarderanno esclusivamente la prima parte del secondo motivo di impugnazione.
64. Con il secondo motivo di impugnazione i ricorrenti addebitano al Tribunale di avere violato gli articoli 69 octiesdecies e 69 noviesdecies TUB, in combinato disposto con gli articoli 4 e 16 del regolamento n. 1024/2013 e in relazione ai principi di tutela del legittimo affidamento, parità di trattamento, proporzionalità, tutela della proprietà, abuso del diritto e onere della prova.
65. La prima parte di tale secondo motivo è incentrata specificamente sull’articolo 69 octiesdecies TUB. Secondo i ricorrenti, il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel ritenere che le norme nazionali adottate per recepire gli articoli da 27 a 29 della direttiva 2014/59 non conferiscano diritti agli azionisti delle banche interessate.
66. Il ragionamento del Tribunale si è tradotto nei seguenti argomenti della sentenza impugnata:
– «Ai sensi dell’articolo 69 octiesdecies, comma 1, lettera a), del [TUB], la Banca d’Italia può adottare le misure di intervento precoce ivi menzionate quando, a seguito di un rapido deterioramento della situazione della banca interessata o del suo gruppo, essa rileva o prevede, in particolare, una violazione del [regolamento n. 575/2013] e del titolo II della [direttiva 2014/65]» (23);
– «L’articolo 69 octiesdecies, comma 1, lettera a), del [TUB] si applica alla BCE in forza dell’articolo 9 del regolamento n. 1024/2013, ai sensi del quale tale istituzione interviene in qualità di autorità competente in luogo dell’autorità nazionale quando, come nel caso di specie, gli enti da sorvegliare rientrano nella sua competenza in forza dell’articolo 4 del regolamento n. 1024/2013» (24);
– «Ne consegue che, poiché l’articolo 69 octiesdecies, comma 1, lettera a), del [TUB] si limita a conferire all’autorità di vigilanza il potere di adottare una misura di intervento precoce quando, al termine della valutazione che spetta ad essa effettuare, le condizioni da esso previste sono soddisfatte, detta disposizione non conferisce, di per sé, agli individui diritti di cui essi potrebbero chiedere al giudice dell’Unione di garantire il rispetto» (25).
– «L’effetto eventualmente prodotto da un intervento, da parte della BCE, sugli interessi degli azionisti di un ente creditizio non può essere preso in considerazione per accertare una responsabilità extracontrattuale di tale istituzione qualora la norma alla base di tale intervento non abbia lo scopo di creare o proteggere, in modo specifico, un diritto conferito loro in modo sufficientemente definito» (26);
– «Si deve giudicare che, perseguendo un obiettivo di interesse pubblico, l’articolo 69 octiesdecies, comma 1, lettera a), del [TUB] non è preordinato a conferire diritti agli individui e che è proprio per conseguire tale obiettivo che esso è stato applicato nel caso di specie mediante l’adozione della misura di intervento precoce, con la conseguenza che la prima censura dev’essere respinta» (27).
67. Come esporrò qui di seguito, non sono convinto che il ragionamento del Tribunale in tale parte della sentenza, segnatamente al punto 129 della stessa, sia giuridicamente corretto.
A. Natura delle misure adottate dalla BCE ed effetti sui diritti degli azionisti
68. Inizierò ricordando che l’intervento precoce si è concretizzato in due decisioni della BCE del 9 dicembre 2016. Nella prima decisione la BCE ha adottato una misura di intervento precoce consistente nel chiedere alla Banca Carige di presentare, entro il 28 febbraio 2017, un piano strategico e un piano operativo per la riduzione delle emissioni di prestiti in sofferenza. Nell’altra decisione, dopo avere esaminato la situazione finanziaria della Banca Carige, la BCE ha ritenuto che ricorresse quanto previsto all’articolo 16, paragrafo 1, lettera c), del regolamento n. 1024/2013 e l’ente creditizio dovesse quindi adottare le misure di cui all’articolo 16, paragrafo 2, lettere a), i), j) e k), di tale regolamento (28).
69. Quest’ultima disposizione prevede, alle rispettive lettere, le seguenti misure che la BCE può imporre:
«a) esigere che gli enti detengano fondi propri superiori ai requisiti patrimoniali stabiliti negli atti di cui all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, riguardo a elementi di rischio e a rischi che non rientrano nell’ambito di applicazione dei pertinenti atti dell’Unione;
(…)
i) limitare o vietare le distribuzioni da parte dell’ente agli azionisti, ai soci o ai detentori di strumenti di capitale aggiuntivo di classe 1 se il divieto non costituisce un caso di default da parte dell’ente;
j) imporre obblighi di segnalazione supplementari o più frequenti, anche sul capitale e sulle posizioni di liquidità;
k) imporre requisiti specifici in materia di liquidità, comprese restrizioni ai disallineamenti di durata tra le attività e le passività».
70. Le misure di intervento precoce imposte dalla BCE nelle sue decisioni del 9 dicembre 2016 incidevano sulla situazione giuridica degli azionisti della Banca Carige, sia direttamente che indirettamente. È vero che esse miravano ad assicurare la stabilità del sistema finanziario, tuttavia dovevano altresì tutelare gli interessi dei depositanti e degli azionisti degli enti creditizi (29).
71. In particolare, la misura di intervento precoce imposta alla Banca Carige [sulla base dell’articolo 16, paragrafo 2, lettera i), del regolamento n. 1024/2013], che vietava o limitava le distribuzioni di dividendi agli azionisti, soci o detentori di strumenti di capitale aggiuntivo di classe 1, aveva un impatto diretto sul principale diritto dell’azionista di una società, ossia la riscossione dei dividendi delle sue azioni.
72. Le altre misure di intervento precoce ordinate dalla BCE alla Banca Carige (30) erano dirette a correggere le decisioni dell’ente, al fine di arrestare il deterioramento della sua situazione patrimoniale. Esse, ugualmente, incidevano tutte sui diritti dei suoi azionisti.
73. Orbene, nell’ipotesi in cui tali misure di intervento precoce fossero giudicabili come manifestamente errate o inadeguate, la BCE avrebbe provocato un deterioramento della situazione patrimoniale della Banca Carige e, pertanto, gli azionisti di quest’ultima avrebbero subito un pregiudizio per i loro diritti. Si tratterebbe di una violazione da parte della BCE delle disposizioni del regolamento n. 1024/2013 che, al contempo, potrebbe aver leso i diritti derivanti implicitamente per gli azionisti da tale atto del diritto dell’Unione.
74. La piena efficacia del regolamento n. 1024/2013 e la tutela del diritto degli azionisti a che la BCE non arrechi loro, con la sua condotta, un danno alla loro situazione giuridica, che essi non sono tenuti a sopportare, esigono che, se tale condotta è stata adottata in violazione (sufficientemente qualificata) delle disposizioni del menzionato regolamento, detti azionisti abbiano la possibilità di ottenere un risarcimento, lamentando una responsabilità extracontrattuale della BCE.
75. A tale proposito è molto rilevante la recente sentenza BCE e Commissione/Corneli (31). In detta sentenza la Corte ha ammesso la legittimazione ad agire della sig.ra Corneli, nella sua qualità di azionista della Banca Carige, per proporre un ricorso di annullamento dinanzi al Tribunale avverso la decisione della BCE di sottoporre tale ente ad amministrazione straordinaria, che è stata un altro episodio della vigilanza prudenziale della BCE nei confronti della Banca Carige (32).
76. Nella sentenza BCE e Commissione/Corneli, la Corte riconosce l’incidenza diretta sulla sig.ra Corneli (33) e il suo interesse a chiedere l’annullamento delle decisioni della BCE in quanto ella «riteneva di aver subito un danno a causa delle decisioni adottate dai commissari straordinari di Banca Carige, nominati dalla BCE, danno di cui intendeva ottenere il risarcimento» (34).
77. Se la sig.ra Corneli poteva proporre un ricorso di annullamento contro la decisione della BCE relativa all’amministrazione straordinaria della banca (in quanto la sua qualità di azionista la rendeva direttamente e individualmente interessata e titolare di un interesse ad esercitare l’azione di annullamento), è logico dedurne che ella poteva anche lamentare una responsabilità extracontrattuale della BCE per tale decisione.
78. Pertanto, secondo la Corte le norme che disciplinano le misure di amministrazione straordinaria di un ente creditizio adottate dalla BCE conferiscono, implicitamente, agli azionisti di tale ente sia la possibilità di contestare dette misure in sede giurisdizionale sia, se del caso, il diritto di proporre un ricorso per responsabilità extracontrattuale nei confronti della BCE.
79. Applicando tale ragionamento alla situazione giuridica della Malacalza Investimenti e di Vittorio Malacalza in relazione alla misura di intervento precoce relativa a Banca Carige, ritengo che l’una e le altre siano comparabili. Pertanto, la Malacalza Investimenti e Vittorio Malacalza erano legittimati ad agire per presentare un ricorso di annullamento avverso la misura di intervento precoce e per proporre un ricorso per responsabilità extracontrattuale nei confronti della BCE.
80. Il Tribunale insiste (punto 129 della sentenza impugnata) sul fatto che la BCE, imponendo la misura di intervento precoce alla Banca Carige, persegue l’interesse pubblico a mantenere la stabilità del sistema finanziario. Tuttavia, in realtà, questo stesso interesse pubblico deve essere presente in tutte le decisioni della BCE, senza eccezioni, il che non significa che con esse la BCE possa ignorare i diritti degli azionisti di tale ente, di cui essa deve parimenti assicurare il rispetto.
81. I diritti degli azionisti dell’ente creditizio sono il rovescio della medaglia degli obblighi, positivi e negativi, che la norma dell’Unione impone alla BCE (35). Se la BCE, pur disponendo di un ampio potere discrezionale, viene meno al suo obbligo di rispettare le norme del regolamento n. 1024/2013 che disciplinano l’adozione della misura di intervento precoce, non vedo come si possa negare che gli individui interessati da tale misura possano adire i giudici dell’Unione, vuoi mediante un ricorso di annullamento, vuoi mediante un ricorso per responsabilità extracontrattuale.
B. Giurisprudenza della Corte relativa alla violazione di disposizioni del diritto dell’Unione che non conferiscono diritti agli individui
82. Tale conclusione va contrapposta alla giurisprudenza (piuttosto scarsa) della Corte che riconosce l’esistenza di norme del diritto dell’Unione che non conferiscono diritti agli individui, per quanto attiene al sussistere di una responsabilità extracontrattuale di istituzioni della stessa Unione.
83. In ambito finanziario, con la sentenza Paul e a. (36), la Corte ha respinto una domanda di risarcimento dopo avere dichiarato che le disposizioni in questione non erano preordinate a conferire diritti agli individui.
84. La sentenza Paul e a. riguardava disposizioni il cui obiettivo era, tra l’altro, tutelare i depositanti degli enti creditizi. Le norme in questione si caratterizzavano per la loro elevata complessità e non menzionavano espressamente i diritti degli individui (37).
85. In tale specifico contesto normativo, la Corte:
– Ha ritenuto che la garanzia dei depositi (38) costituisse un regime speciale di tutela dei depositanti, il che deponeva contro il riconoscimento agli stessi anche di un diritto al risarcimento (39). Non era quindi necessaria una responsabilità dello Stato nei confronti dei depositanti non prevista dal diritto interno, o addirittura esclusa da quest’ultimo (40);
– Ha dichiarato che, qualora il diritto nazionale abbia istituito un sistema di garanzia dei depositi, la direttiva 94/19 non si oppone ad una norma nazionale che esclude che gli individui possano chiedere il risarcimento dei danni, causati da una vigilanza insufficiente o carente da parte dell’autorità nazionale di vigilanza sugli enti creditizi, o ritenere lo Stato responsabile sul fondamento del diritto dell’Unione, per il motivo che tali compiti di vigilanza sono svolti nell’interesse generale (41).
86. Tuttavia, successivamente, nel medesimo ambito di intervento, la Corte ha dichiarato che «l’articolo 1, punto 3, i), della direttiva 94/19 (...) costituisce una norma di diritto volta a conferire ai singoli diritti che consentono ai depositanti di presentare un ricorso per risarcimento del danno causato dal rimborso tardivo dei depositi» (42).
87. Dalla lettura delle sentenze Paul e a. e Kantarev emergono le difficoltà ad adottare un criterio uniforme in questa materia. Si dovrà quindi ricorrere all’esegesi di ciascuna disposizione, alla luce della sua finalità e del suo contesto, per ottenere la risposta appropriata.
88. Anche in settori lontani dalla regolamentazione finanziaria sono state pronunciate sentenze della Corte contrarie a riconoscere che la norma violata del diritto dell’Unione sia preordinata a conferire diritti agli individui:
– Nella sentenza Berlington Hungary (43), la Corte ha dichiarato che la direttiva 98/34/CE (44) non crea né diritti né obblighi in capo ai soggetti dell’ordinamento e, pertanto, questi ultimi non possono avvalersi dell’inosservanza degli articoli 8 e 9 della stessa al fine di invocare la responsabilità dello Stato membro interessato in base al diritto dell’Unione;
– Nella sentenza Ministre de la Transition écologique, la Corte ha seguito lo stesso criterio negativo in relazione agli articoli 13, paragrafo 1, e 23, paragrafo 1, della direttiva 2008/50/CE (45), negando che essi attribuiscano diritti agli individui, direttamente o implicitamente (46).
89. A mio avviso, il richiamo ad obiettivi generali (ad esempio, la tutela della salute e dell’ambiente in generale) non è sufficiente per negare che le norme ispirate ad essi conferiscano implicitamente diritti agli individui.
90. Mentre nei settori ai quali si riferiscono le sentenze sopra citate tale conseguenza può essere accettabile, lo stesso non vale in altri settori caratterizzati dall’incidenza più marcata (e negativa) delle rispettive disposizioni sulla situazione giuridica e patrimoniale degli interessati.
91. Come ho già rilevato, le misure di intervento precoce adottate dalla BCE nei confronti della Banca Carige ostacolavano, in modo diretto e indiretto, l’esercizio dei diritti degli azionisti, a detrimento della loro situazione giuridica e patrimoniale. Su questa incontrovertibile circostanza non ha nessuna incidenza il fatto che l’intervento della BCE, allorché essa ha adottato tali misure, perseguisse l’obiettivo di interesse generale di salvaguardare la stabilità finanziaria dell’Unione.
92. Pertanto, detti azionisti potevano ottenere un risarcimento una volta che le misure di intervento precoce, oltre ad incidere negativamente sui loro diritti di contenuto patrimoniale, comportavano una violazione manifestamente qualificata di una norma del diritto dell’Unione e sussisteva un nesso di causalità tra la violazione e il danno subito.
93. Tenuto conto del margine di discrezionalità riconosciuto alla BCE per adottare misure di intervento precoce, probabilmente non sarà facile dimostrare l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata delle norme applicabili del diritto dell’Unione, ma questo è un aspetto che potrà essere chiarito solo dopo il corrispondente esame nel merito degli argomenti dei ricorrenti.
94. Alla luce delle suesposte considerazioni ritengo che il Tribunale sia incorso in un errore di diritto ai punti da 119 a 129 della sentenza impugnata. Pertanto propongo alla Corte di accogliere la prima parte del secondo motivo di impugnazione e di annullare tale parte della sentenza del Tribunale.
VII. Sul ricorso dinanzi al Tribunale
95. Conformemente all’articolo 61, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, in caso di annullamento della decisione del Tribunale, la Corte può statuire definitivamente sulla controversia qualora lo stato degli atti lo consenta oppure rinviare la causa al Tribunale affinché sia decisa da quest’ultimo.
96. Dato il carattere molto limitato del mio esame dell’impugnazione, che è circoscritto alla prima parte del secondo motivo, non sono nelle condizioni di proporre alla Corte di statuire definitivamente sulla controversia. Mi sembra più prudente, in tali circostanze, e tenuto conto del fatto che l’accoglimento di tale parte del secondo motivo impone di entrare nel merito dei motivi dedotti dai ricorrenti dinanzi al Tribunale, rinviare la causa dinanzi a quest’ultimo affinché statuisca sulla stessa.
VIII. Decisione relativa alle spese
97. Per le stesse ragioni, non è opportuno che mi pronunci sulla ripartizione delle spese.
IX. Conclusione
98. Alla luce di quanto precede, propongo alla Corte di accogliere la prima parte del secondo motivo di impugnazione, annullando i punti da 119 a 129 della sentenza del Tribunale del 5 giugno 2024, Malacalza Investimenti e Malacalza/BCE (T‑134/21, EU:T:2024:362).
1 Lingua originale: lo spagnolo.
i «I paragrafi 68 e 70, così come la nota in calce 28 del presente testo, sono stati oggetto di modifica successivamente alla prima distribuzione, al fine di menzionare anche la Decisione ECB/SSM/2016 – F1T87K3OQ20V1UORLH26/26 della BCE, del 9 dicembre 2016».
2 Regolamento del Consiglio, del 15 ottobre 2013, che attribuisce alla BCE compiti specifici in merito alle politiche in materia di vigilanza prudenziale degli enti creditizi (GU 2013, L 287, pag. 63).
3 Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica la direttiva 82/891/CEE del Consiglio, e le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e i regolamenti (UE) n. 1093/2010 e (UE) n. 648/2012, del Parlamento europeo e del Consiglio (GU 2014, L 173, pag. 190; rettifiche in GU 2015, L 291, pag. 11, e GU 2016, L 161, pag. 41).
4 Decreto legislativo 1º settembre 1993, n. 385 – Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (GURI n. 230, del 30 settembre 1993, e supplemento ordinario alla GURI n. 92; in prosieguo: il «TUB»).
5 Regolamento (UE) n. 575/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, relativo ai requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento e che modifica il regolamento (UE) n. 648/2012 (GU 2013, L 176, pag. 1), e direttiva 2014/65/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, relativa ai mercati degli strumenti finanziari e che modifica la direttiva 2002/92/CE e la direttiva 2011/61/UE (rifusione) (GU 2014, L 173, pag. 349).
6 Nel momento in cui è stato introdotto il ricorso la Malacalza Investimenti deteneva 15 288 774 azioni ordinarie, rappresentanti circa il 2,016% del capitale della banca, e Vittorio Malacalza 121 017 azioni ordinarie, rappresentanti circa lo 0,011% del capitale della banca. Vittorio Malacalza era stato membro e vicepresidente del consiglio di amministrazione della banca dal 31 marzo 2016 al 3 agosto 2018.
7 Gli azionisti della Banca Carige, in occasione dell’assemblea generale straordinaria del 20 settembre 2018, hanno nominato nuovi amministratori e designato Modiano alla carica di presidente e Innocenzi a quella di amministratore delegato.
8 Essi chiedevano inoltre, ove ritenuto occorrente, di dichiarare invalidi i provvedimenti dei quali era affermata l’illegittimità.
9 Busch, D., e McMeel, G., «Liability of Financial Supervisors and Resolution Authorities: Perspectives from Comparative and European Union Law», European Business Law Review, vol. 34, n. 5 (2023), pag. 725; Busch, D., Gortsos, C., e McMeel, G., Liability of financial supervisors and resolution authorities, Oxford University Press, Oxford, 2022; e Almhofer, M., «The liability of authorities in supervisory and resolution activities», in Zilioli, C., e Wojcik, K.‑P. (a cura di), Judicial Review in the European Banking Union, Edward Elgar, Cheltenham, 2021, pagg. da 221 a 234.
10 Sentenza impugnata, punti da 48 a 57.
11 Tra cui l’autorizzazione e la revoca delle licenze bancarie, il controllo dell’applicazione dei requisiti prudenziali regolamentari vigenti e dei sistemi interni di valutazione dei rischi, la facoltà di imporre requisiti patrimoniali specifici riguardo al capitale, nonché la facoltà di imporre regole di governo societario adeguate.
12 V. considerando 17 del regolamento n. 1024/2013.
13 Sentenze dell’8 maggio 2019, Landeskreditbank Baden‑Württemberg/BCE (C‑450/17 P, EU:C:2019:372, punto 86), e del 4 maggio 2023, BCE/Crédit lyonnais (C‑389/21 P, EU:C:2023:368, punto 55).
14 In relazione ad un regime nazionale di responsabilità extracontrattuale dell’autorità slovena di vigilanza prudenziale per le misure di risanamento di enti finanziari, la sentenza del 13 settembre 2022, Banka Slovenije (C‑45/21, EU:C:2022:670, punto 75), ha affermato che, «tenuto conto dell’elevato grado di complessità e di urgenza che caratterizza l’attuazione di misure di risanamento ai sensi della direttiva 2001/24, un siffatto regime di responsabilità non può essere applicato ai danni derivanti dall’attuazione di dette misure da parte di una banca centrale nazionale, senza esigere che la violazione dell’obbligo di diligenza addebitata a tale banca presenti un carattere grave».
15 Sentenze del 23 aprile 1986, Les Verts/Parlamento (294/83, EU:C:1986:166, punto 23); del 3 settembre 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione (C‑402/05 P e C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punto 281), e del 26 giugno 2012, Polonia/Commissione (C‑336/09 P, EU:C:2012:386, punto 36).
16 Sentenza del 5 marzo 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame (C‑46/93 e C‑48/93, EU:C:1996:79, punto 79).
17 Sentenze del 25 marzo 2021, Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249, punto 121), e del 4 ottobre 2018, Kantarev (C‑571/16, EU:C:2018:807; in prosieguo: la «sentenza Kantarev», punti da 126 a 128).
18 Sentenze del 5 marzo 2024, Kočner/Europol (C‑755/21 P, EU:C:2024:202; in prosieguo: la «sentenza Kočner/Europol», punto 117); del 28 giugno 2022, Commissione/Spagna (Violazione del diritto dell’Unione da parte del legislatore) (C‑278/20, EU:C:2022:503, punto 31); del 10 settembre 2019, HTTS/Consiglio (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punto 32); Kantarev, punto 94, e del 4 luglio 2000, Bergaderm e Goupil/Commissione (C‑352/98 P, EU:C:2000:361, punto 42).
19 Sentenze Kočner/Europol, punto 118, e del 10 settembre 2019, HTTS/Consiglio (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punto 36).
20 Sentenze Kočner/Europol, punto 119; del 22 dicembre 2022, Ministre de la Transition écologique e Premier ministre (Responsabilità dello Stato per l’inquinamento atmosferico) (C‑61/21, EU:C:2022:1015; in prosieguo: la «sentenza Ministre de la Transition écologique», punto 46), e dell’11 novembre 2021, Stichting Cartel Compensation e Equilib Netherlands (C‑819/19, EU:C:2021:904, punto 47).
21 Sentenze Kočner/Europol, punto 120, e del 19 novembre 1991, Francovich e a. (C‑6/90 e C‑9/90, EU:C:1991:428, punti 33 e 34).
22 Sentenza Ministre de la Transition écologique, punto 47: «Tale qualità [(produrre direttamente effetti)] non è né necessaria (...) né sufficiente di per sé sola (...) a soddisfare la prima delle tre condizioni rammentate [(che la norma violata sia preordinata a conferire diritti agli individui)]». V., anche, sentenze dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punti 108 e 109), e del 5 marzo 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame (C‑46/93 e C‑48/93, EU:C:1996:79, punti da 18 a 22).
23 Sentenza impugnata, punto 120.
24 Sentenza impugnata, punto 121.
25 Sentenza impugnata, punto 122.
26 Sentenza impugnata, punto 124.
27 Sentenza impugnata, punto 129.
28 Si tratta della decisione ECB/SSM/2016 – F1T87K3OQ20V1UORLH26/26 della BCE, del 9 dicembre 2016, che stabilisce requisiti ai sensi degli articoli 69 octiesdecies e 69 noviesdecies del TUB per Banca Carige; e della decisione ECB/SSM/2016 – F1T87K3OQ20V1UORLH26/25 della BCE, del 9 dicembre 2016, che stabilisce requisiti prudenziali per Banca Carige, punti 1.3.2, 1.3.3 e 1.3.4.
29 Secondo il considerando 47 della direttiva 2013/36/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, sull’accesso all’attività degli enti creditizi e sulla vigilanza prudenziale sugli enti creditizi e sulle imprese di investimento, che modifica la direttiva 2002/87/CE e abroga le direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE (GU 2013, L 176, pag. 338), «la vigilanza su base consolidata degli enti ha lo scopo di tutelare gli interessi di depositanti e investitori degli enti e di assicurare la stabilità del sistema finanziario».
30 Si tratta delle misure previste all’articolo 16, paragrafo 2, lettere a), j) e k), del regolamento n. 1024/2013: imposizione di fondi propri superiori ai requisiti patrimoniali stabiliti negli atti di cui all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, riguardo a elementi di rischio e a rischi che non rientrano nell’ambito di applicazione dei pertinenti atti dell’Unione; obblighi di segnalazione supplementari o più frequenti, anche sul capitale e sulle posizioni di liquidità; e requisiti specifici in materia di liquidità, comprese restrizioni ai disallineamenti di durata tra le attività e le passività.
31 Sentenza della Corte del 15 luglio 2025, BCE e Commissione/Corneli (C‑777/22 P e C‑789/22 P, EU:C:2025:580; in prosieguo: la «sentenza BCE e Commissione/Corneli»). Tale sentenza riguarda i diritti di un’azionista di minoranza della Banca Carige, interessata dalla decisione della BCE di sottoporre tale ente ad amministrazione straordinaria. La presente impugnazione, per contro, ha come sfondo le misure di intervento precoce imposte dalla BCE al medesimo ente creditizio.
32 Paragrafi da 26 a 29 delle presenti conclusioni.
33 Sentenza BCE e Commissione/Corneli, punto 66: «Sin dall’assoggettamento ad amministrazione straordinaria di Banca Carige e per tutto il tempo in cui tale situazione si è protratta, la sig.ra Corneli è stata privata, quantomeno, della possibilità di esercitare il diritto che ella deteneva, in quanto azionista di tale banca, di associarsi ad altri azionisti di quest’ultima per esercitare collettivamente l’uno o l’altro dei diritti menzionati al punto precedente. Si tratta di un effetto sulla situazione giuridica della sig.ra Corneli derivante direttamente dall’adozione delle decisioni controverse, le quali non lasciavano, a tal riguardo, alcun margine di discrezionalità al loro destinatario».
34 Sentenza BCE e Commissione/Corneli, punto 101.
35 Sentenza Kočner/Europol, punti 119 e 120.
36 Sentenza del 12 ottobre 2004, Paul e a. (C‑222/02, EU:C:2004:606; in prosieguo: la «sentenza Paul e a.», punti 38, 41, 44 e 46).
37 Sentenza Paul e a., punto 42. Lo scopo principale di tali disposizioni, vigenti all’epoca, era ottenere il reciproco riconoscimento delle autorizzazioni e dei sistemi di controllo prudenziale, che consentiva il rilascio di un’unica autorizzazione alle banche valida in tutta l’Unione e l’applicazione del principio del controllo da parte dello Stato membro di origine.
38 Direttiva 94/19/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 1994, relativa ai sistemi di garanzia dei depositi (GU 1994, L 135, pag. 5).
39 Sentenza Paul e a., punto 45.
40 Sentenza Paul e a., punto 43.
41 Sentenza Kantarev, punto 90, e sentenza Paul e a., punto 32.
42 Sentenza Kantarev, punto 4 del dispositivo. Ai punti da 102 a 104 di tale sentenza la Corte ha spiegato che l’accertamento dell’indisponibilità dei depositi ha un impatto diretto sulla situazione giuridica di un depositante in quanto attiva il meccanismo di garanzia dei depositi e, di conseguenza, il rimborso dei depositi ai rispettivi titolari. Nella sentenza del 25 marzo 2021, Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249, punto 60), la Corte ha precisato che l’articolo 7, paragrafo 6, della direttiva 94/19 deve essere interpretato nel senso che il diritto all’indennizzo del depositante da esso previsto copre unicamente la restituzione, da parte del sistema di garanzia dei depositi, fino a concorrenza dell’importo fissato all’articolo 7, paragrafo 1 bis, di tale direttiva.
43 Sentenza dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punti 108 e 109).
44 Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 giugno 1998, che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche (GU 1998, L 204, pag. 37).
45 Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2008, relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa (GU 2008, L 152, pag. 1).
46 Sentenza Ministre de la Transition écologique, punto 56: «(...) Oltre al fatto che le disposizioni di cui trattasi della direttiva 2008/50 e delle direttive che l’hanno preceduta non contengono alcuna attribuzione esplicita di diritti ai singoli a tale titolo, gli obblighi previsti da tali disposizioni, nell’obiettivo generale summenzionato, non consentono di ritenere che, nel caso di specie, a singoli o a categorie di singoli siano stati implicitamente conferiti, in forza di tali obblighi, diritti individuali la cui violazione possa far sorgere la responsabilità di uno Stato membro per danni causati ai singoli». Ai punti 54 e 55 della medesima sentenza si legge che gli articoli pertinenti della direttiva 2008/50 e altri articoli corrispondenti stabiliscono «obblighi abbastanza chiari e precisi quanto al risultato che gli Stati membri devono assicurare», ma che, «tuttavia, tali obblighi perseguono (...) un obiettivo generale di protezione della salute umana e dell’ambiente nel suo complesso».