Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATA GENERALE
TAMARA ĆAPETA
presentate il 12 marzo 2026 (1)
Procedimento di parere 1/24
instaurato su domanda della Commissione europea
« Parere emesso ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE – Trasporto aereo – Accordo sul trasporto aereo tra il Sultanato dell’Oman, da una parte, e l’Unione europea e i suoi Stati membri, dall’altra – Articolo 3, paragrafo 2, TFUE – Accordo internazionale che può incidere su norme comuni – Competenza dell’Unione a concludere da sola detto accordo »
Indice
I. Introduzione
II. Contesto
A. Eventi che hanno condotto all’adozione della proposta dell’accordo previsto
B. Procedimento dinanzi alla Corte
C. Contesto dell’accordo previsto
1. Contesto normativo internazionale
2. Accordi in materia di trasporto aereo conclusi dagli Stati membri e dall’Unione dopo le sentenze Open Skies
3. Contenuto dell’accordo previsto con il Sultanato dell’Oman
III. Analisi
A. Ricevibilità
B. Esistenza e natura delle competenze esterne dell’Unione
1. Esistenza di una competenza esterna dell’Unione
2. Natura della competenza esterna dell’Unione
3. Accordi misti
C. Attribuzione all’Unione di una competenza a concedere diritti di traffico a paesi terzi
D. Competenza esclusiva dell’Unione a concludere l’accordo previsto sulla base della necessità
E. Competenza esclusiva dell’Unione a concludere l’accordo previsto sulla base dell’effetto AETS
1. Sull’onere della prova
2. Disaccordo principale tra le parti del presente procedimento
3. Effetto AETS e incidenza
4. Applicazione all’accordo previsto
a) Impegni da valutare
b) Articolo 3 dell’accordo previsto («Concessione di diritti»)
1) Vi è sovrapposizione?
2) Vi è incidenza sulle norme comuni dell’Unione in assenza di sovrapposizione?
c) Articolo 8 («Equa concorrenza»)
d) Articolo 11 («Dazi doganali, imposte, tariffe e oneri»)
e) Altre disposizioni del titolo I
IV. Conclusione
I. Introduzione
1. «Il cielo è il limite».
2. Il presente procedimento solleva la questione se il cielo costituisca (tuttora) un limite alla competenza esclusiva dell’Unione a concludere accordi in materia di trasporto aereo con paesi terzi.
3. Tale questione è stata proposta dalla Commissione europea mediante domanda presentata il 13 settembre 2024, diretta a richiedere, ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE, un parere della Corte sul seguente quesito:
«Ha l’Unione europea competenza esclusiva a concludere l’accordo sul trasporto aereo tra il Sultanato dell’Oman, da una parte, e l’Unione europea e i suoi Stati membri, dall’altra?».
4. Il nucleo centrale di tale questione è se l’Unione abbia acquisito competenza esclusiva a concedere diritti di traffico a paesi terzi. Siffatta concessione di diritti consente ai vettori aerei di paesi terzi di operare voli tra gli Stati membri, di sorvolarne il territorio e di atterrarvi.
5. Nelle sue sentenze Open Skies (2), la Corte ha dichiarato che, tenuto conto dello stato del diritto dell’Unione all’epoca, l’Unione non disponeva di una competenza esclusiva nel settore dei servizi di trasporto aereo (3). La Commissione, sostenuta dal Parlamento europeo, afferma che lo stato attuale del diritto dell’Unione impone ora una risposta diversa.
6. Qualora la Corte risponda in senso affermativo, ne conseguirebbe che gli Stati membri non possono più concludere accordi in materia di trasporto aereo con paesi terzi, non soltanto con il Sultanato dell’Oman, come nel caso di specie, ma anche con qualsiasi altro paese terzo.
7. La risposta al quesito posto dalla Commissione impone alla Corte di esaminare in modo approfondito il complesso settore del diritto costituzionale dell’Unione che disciplina le competenze esterne dell’Unione. In particolare, la Corte è invitata a chiarire la metodologia mediante la quale valuta la terza situazione descritta all’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, per effetto della quale l’Unione acquista una competenza esclusiva a concludere un accordo internazionale se quest’ultimo «può incidere su norme comuni o modificarne la portata».
8. Le mie conclusioni sono strutturate come esposto nel prosieguo. Anzitutto, illustrerò il contesto pertinente al presente procedimento di parere (sezione II). Evidenzierò poi gli eventi che hanno condotto all’accordo previsto, il contenuto di quest’ultimo e il contesto di diritto internazionale e di diritto dell’Unione nel quale si inserisce. Mi dedicherò quindi all’analisi della questione sottoposta alla Corte (sezione III). Successivamente, mi esprimerò in primo luogo sull’asserita irricevibilità della domanda di parere in esame (sezione III.A). In secondo luogo, effettuerò una nuova disamina della giurisprudenza concernente l’esistenza e la natura delle competenze esterne (sezione III.B). Ciò mi porterà, in terzo luogo, alla valutazione della questione dell’esistenza di una competenza dell’Unione a concedere diritti di traffico a paesi terzi, contestata da alcune parti di tale procedimento (sezione III.C) e, in quarto luogo, all’esame dell’eventuale esclusività di tale competenza, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, sulla base della necessità (sezione III.D) o dell’effetto AETS (sezione III.E).
II. Contesto
A. Eventi che hanno condotto all’adozione della proposta dell’accordo previsto
9. Nel 2018 la Commissione è stata autorizzata, mediante direttive di negoziato, a concludere un accordo globale sul trasporto aereo tra l’Unione europea e i suoi Stati membri, da una parte, e il Sultanato dell’Oman, dall’altra (4).
10. Tali direttive sono state adottate con due decisioni distinte.
11. In primo luogo, il Consiglio ha autorizzato la Commissione ad avviare negoziati con il Sultanato dell’Oman per quanto riguarda le materie rientranti nella competenza esclusiva dell’Unione (5).
12. In secondo luogo, un’altra decisione è stata adottata dagli Stati membri riuniti in sede di Consiglio, e non dal Consiglio in quanto istituzione dell’Unione. Tale decisione autorizzava la Commissione a negoziare gli aspetti dell’accordo previsto con il Sultanato dell’Oman non rientranti nella competenza esclusiva dell’Unione (6).
13. Nessuna di tali due decisioni precisa quali siano le materie che si considerano rientranti o non rientranti nella competenza esclusiva dell’Unione.
14. Nel corso della riunione del Comitato dei rappresentanti permanenti successiva all’adozione di tali due decisioni, la Commissione ha espresso il suo disaccordo quanto alle modalità in cui le suddette direttive di negoziato le sono state impartite. Essa ha affermato, in particolare, quanto segue:
«2. La Commissione ritiene che l’Unione sia competente a negoziare e concludere accordi globali nel settore del trasporto aereo, in tutte le loro parti. Essa ricorda inoltre che, in conformità alla giurisprudenza della Corte, come risulta nella causa C‑459/03 (punti da 92 a 95), l’esistenza della competenza esterna dell’Unione non dipende, in linea di principio, dall’adozione di atti di diritto derivato che disciplinano il settore interessato. (…)
4. La Commissione ritiene inoltre che la negoziazione di un accordo globale nel settore del trasporto aereo da parte della sola dell’Unione sia il modo più efficace per conseguire gli obiettivi della politica comune dei trasporti, in particolare per quanto riguarda la concessione di un trattamento comune all’interno dell’Unione nei confronti dei vettori aerei stabiliti in paesi terzi e di un trattamento comune da parte di paesi terzi nei confronti dei vettori aerei dell’Unione.
5. Al fine di trarre il massimo vantaggio dagli accordi internazionali nel settore dell’aviazione senza indebiti ritardi, è opportuno che essi siano applicati quanto prima dopo la firma. La prassi attuale dimostra che la partecipazione degli Stati membri a tali accordi provoca notevoli ritardi nella loro messa in vigore, mentre in tali casi l’applicazione provvisoria non sempre è garantita» (7).
15. I negoziati sull’accordo previsto si sono conclusi il 7 giugno 2020 e il testo dello stesso è stato siglato il 1º dicembre 2021.
16. Il testo del progetto di accordo, così come presentato alla Corte, prevede sia la firma dell’Unione sia quella di tutti i suoi Stati membri. Ne consegue che, nella sua forma attuale, tale accordo è concepito per essere concluso come accordo misto.
17. La Commissione non ha ancora presentato una proposta di decisione del Consiglio relativa alla firma di tale accordo a nome dell’Unione europea (8).
B. Procedimento dinanzi alla Corte
18. Il Parlamento, il Consiglio e i governi di tutti gli Stati membri, ad eccezione della Romania, hanno presentato osservazioni scritte sulla domanda di parere della Corte proposta dalla Commissione. Mentre il Parlamento sostiene la posizione della Commissione secondo cui l’Unione europea gode di competenza esclusiva a concludere l’accordo previsto, il Consiglio e tutti gli Stati membri partecipanti sono di opinione contraria.
19. Il 7 e l’8 luglio 2025 si è tenuta un’udienza, alla quale hanno partecipato il Parlamento, il Consiglio, la Commissione, i governi belga, bulgaro, ceco, danese, tedesco, greco, spagnolo, francese, italiano, cipriota, lituano, lussemburghese, ungherese, maltese, dei Paesi Bassi, austriaco, portoghese, slovacco e svedese, nonché l’Irlanda.
C. Contesto dell’accordo previsto
1. Contesto normativo internazionale
20. Nel 1944, i rappresentanti di 54 Stati si sono riuniti a Chicago (Stati Uniti) al fine di «adottare misure per l’immediata istituzione di rotte e servizi aerei mondiali provvisori» e per «discutere i principi e i metodi da seguire nell’adozione di una nuova convenzione sull’aviazione» (9).
21. La conferenza di Chicago ha condotto all’adozione della Convenzione internazionale per l’aviazione civile (in prosieguo: la «convenzione di Chicago») (10).
22. La convenzione di Chicago è tuttora lo strumento giuridico internazionale principale che disciplina i diritti e gli obblighi degli Stati per quanto concerne l’aviazione civile internazionale (11). Tutti gli Stati membri sono firmatari di tale convenzione, mentre l’Unione non lo è (12).
23. Al suo articolo 1, la Convenzione di Chicago riconosce inequivocabilmente «che ogni Stato ha la completa ed esclusiva sovranità sullo spazio aereo sovrastante il proprio territorio» (13).
24. Per tale ragione, come previsto dall’articolo 6 di tale convenzione, «[n]essun servizio aereo internazionale registrato potrà essere esercitato al di sopra o entro il territorio di uno Stato contraente, se non col permesso speciale od altra autorizzazione di tale Stato, e con l’osservanza delle condizioni poste da tale permesso od autorizzazione».
25. In forza di tali disposizioni, in teoria, qualsiasi autorizzazione a effettuare un volo internazionale attraverso confini territoriali deve essere concessa dallo Stato o dagli Stati interessati, mediante un accordo bilaterale o multilaterale (14).
26. In concomitanza con la conferenza di Chicago, anche se separatamente rispetto alla convenzione (15), i negoziatori hanno elaborato un elenco di diritti nel settore dell’aviazione commerciale, conosciuti come le «libertà dell’aria» (16).
27. Attualmente, l’Organizzazione internazionale dell’aviazione civile (in prosieguo: l’«ICAO») riconosce nove libertà dell’aria. Esse sono rappresentate graficamente qui di seguito (17):
28. Solo le libertà dalla terza alla nona permettono il trasporto aereo commerciale e sono spesso denominate «diritti di traffico». Esse consentono l’accesso al mercato dei voli con partenza in uno Stato e arrivo o scalo nel territorio di un altro Stato (18). La prima e la seconda libertà non sono considerate tali da concedere accesso al mercato.
29. Alla conferenza di Chicago sono stati adottati due accordi multilaterali che prevedono lo scambio dei diritti di traffico relativi a talune libertà dell’aria.
30. In primo luogo, l’accordo relativo al transito dei servizi aerei internazionali (19) prevede lo scambio multilaterale di diritti di traffico aereo, vale a dire il diritto di sorvolo (prima libertà dell’aria) e il diritto di atterraggio per motivi tecnici (seconda libertà dell’aria). Tutti gli Stati membri sono parti di tale accordo (20).
31. In secondo luogo, l’accordo relativo al trasporto aereo internazionale aveva lo scopo di prevedere lo scambio multilaterale delle libertà dalla prima alla quinta (21). Tuttavia, esso è stato firmato e accettato soltanto da un numero limitato di Stati, sicché, in sostanza, è rimasto lettera morta (22).
32. L’assenza di un accordo di scambio dei diritti di traffico a livello multilaterale ha condotto alla proliferazione di accordi bilaterali o regionali in materia di trasporto aereo, mediante i quali è stato aperto lo spazio aereo nazionale e il mercato dei rispettivi Stati, a condizione di reciprocità, all’esercizio di servizi aerei internazionali (23).
33. Così, prima delle sentenze Open Skies, la prassi consolidata nell’Unione prevedeva che gli Stati membri concludessero accordi bilaterali in materia di trasporto aereo con paesi terzi (24). Nel 2003 si stimava che esistessero circa 1 500 accordi bilaterali di tal genere (25).
34. Come sottolineato dal governo tedesco, in occasione dello scambio di diritti di traffico mediante accordi bilaterali, le libertà che più frequentemente sono oggetto di scambio sono quelle dalla prima alla quarta, mentre la quinta e la sesta libertà sono generalmente limitate, la settima è raramente oggetto di accordo e l’ottava e la nona sono quasi sempre escluse (26).
35. L’accordo previsto con il Sultanato dell’Oman, di cui trattasi nel presente procedimento, riguarda unicamente la concessione di diritti di traffico relativi alle libertà dalla prima alla quarta (27).
2. Accordi in materia di trasporto aereo conclusi dagli Stati membri e dall’Unione dopo le sentenze Open Skies
36. La situazione nell’Unione europea è cambiata a seguito delle sentenze Open Skies. È quindi opportuno offrirne una breve descrizione.
37. A partire dall’inizio degli anni ‘90, e quindi nel corso di un periodo in cui il legislatore dell’Unione aveva adottato vari regolamenti istitutivi di un mercato interno nel settore del trasporto aereo (28), la Commissione aveva sollecitato al Consiglio, a più riprese, direttive che la autorizzassero a negoziare un accordo in materia di trasporto aereo con gli Stati Uniti d’America, al fine di sostituire una serie di accordi bilaterali tra tale paese e gli Stati membri (29). La Commissione aveva inoltre chiesto agli Stati membri di coordinare le loro posizioni prima di avviare negoziati con gli Stati Uniti.
38. Poiché il Consiglio le aveva ripetutamente negato tale mandato (fino al 1996) (30) e poiché essa aveva constatato che le sue richieste di coordinamento tra gli Stati membri erano rimaste inadempiute, la Commissione ha avviato procedure d’infrazione nei confronti di Regno Unito, Danimarca, Svezia, Finlandia, Belgio, Lussemburgo, Austria e Germania (31).
39. Nelle sentenze pronunciate in tali cause, la Corte ha accolto solo in parte le censure di violazione della Commissione. In primo luogo, essa ha riconosciuto che gli Stati membri avevano negoziato talune clausole relative ad aspetti che, a causa dell’esistenza di norme interne dell’Unione, erano divenuti una competenza esclusiva dell’Unione (32). In secondo luogo, essa ha ritenuto che una determinata clausola inclusa in ciascuno dei cosiddetti accordi «cieli aperti», conclusi tra gli Stati Uniti e i singoli Stati membri interessati, che limitava la proprietà e il controllo delle compagnie aeree, fosse contraria al diritto di stabilimento, quale garantito dall’articolo 52 TFUE (33).
40. Tuttavia, l’elemento che riveste particolare importanza ai fini del presente procedimento è l’affermazione della Corte secondo cui, all’epoca, il diritto dell’Unione non disciplinava la concessione dei diritti di traffico né il rilascio di licenze di esercizio a vettori aerei di paesi terzi. Pertanto, non si poteva ritenere che un impegno internazionale assunto da tali Stati membri consistente nello scambio di diritti di traffico con un paese terzo incidesse sulla normativa dell’Unione (34).
41. In pratica, la conclusione della Corte secondo cui alcune disposizioni degli accordi bilaterali con paesi terzi in materia di trasporto aereo rientravano nella competenza esclusiva dell’Unione significava che gli Stati membri non potevano più concludere siffatti accordi senza che anche l’Unione ne fosse parte. In altri termini, l’Unione è divenuta una parte necessaria di tali accordi. Ciò ha spinto la Commissione ad avviare una politica comune delle relazioni esterne dell’Unione nel settore del trasporto aereo (35).
42. Per sanare le violazioni constatate nelle sentenze Open Skies, alla Commissione è stato conferito un mandato orizzontale per rinegoziare gli accordi con gli Stati Uniti. Le sono state inoltre impartite direttive per rinegoziare accordi bilaterali che erano stati conclusi dagli Stati membri e che contenevano clausole considerate rientranti nella competenza esclusiva dell’Unione o contrarie al diritto dell’Unione (36).
43. Gli accordi orizzontali che ne sono risultati, tuttavia, non si sono sostituiti agli accordi bilaterali degli Stati membri, ma si sono limitati a modificare o integrare le disposizioni pertinenti di tali accordi considerate rientranti nella competenza esclusiva dell’Unione o contrarie al diritto dell’Unione.
44. La nuova politica estera in materia di trasporto aereo condotta dalla Commissione dopo le sentenze Open Skies include l’impegno a concludere accordi globali nel settore del trasporto aereo con partner strategici dell’Unione e Stati vicini. Una volta entrati in vigore tali accordi, qualsiasi accordo bilaterale tra Stati membri e paesi terzi diventa obsoleto e viene sostituito da essi.
45. La maggior parte di tali accordi, fra i quali l’accordo globale sul trasporto aereo con gli Stati Uniti (37), l’accordo multilaterale che istituisce uno Spazio aereo comune europeo con alcuni paesi vicini (38) e una serie di accordi bilaterali con taluni paesi terzi (39), è conclusa sotto forma di accordi «misti».
46. Tuttavia, alcuni accordi globali in materia di aviazione sono stati conclusi in forma di accordi «della sola Unione». Il primo accordo di questo tipo è stato concluso con il Regno di Norvegia nel 1992 (40). Esso è stato seguito, nel 2002, da un accordo con la Confederazione svizzera (41). Anche l’accordo sugli scambi commerciali e la cooperazione con il Regno Unito (42), concluso dopo il recesso di quest’ultimo dall’Unione europea, è stato concluso in forma di accordo della sola Unione, ma contiene capi in materia di trasporto aereo e concessione di diritti di traffico. Sebbene tali accordi dimostrino la possibilità dell’Unione di concludere autonomamente accordi in materia di trasporto aereo, come spiegherò più avanti, la mancata partecipazione degli Stati membri a tali accordi non costituisce una prova della competenza esclusiva dell’Unione in relazione a tutte le disposizioni di siffatti accordi in materia di trasporto aereo.
47. Nella sua domanda e nel corso dell’udienza, la Commissione ha fatto riferimento a tali esempi di accordi di trasporto aereo conclusi dalla sola Unione per sottolineare l’argomento secondo cui la politica estera dell’Unione nel settore dell’aviazione sarebbe resa più semplice e rapida se l’Unione potesse concludere autonomamente siffatti accordi con paesi terzi. A titolo esemplificativo, la Commissione ha spiegato, tra l’altro, che l’entrata in vigore di accordi misti richiede spesso più di 10 anni, il che ritarderebbe i benefici che i vettori aerei dell’Unione, l’industria dell'aviazione europea nel suo complesso e gli utenti dei relativi servizi potrebbero trarre da detti accordi.
48. A prescindere dal fatto che ciò si verifichi o meno nel caso di specie, considerazioni politiche di tal genere non possono incidere sull’esistenza né sulla natura delle competenze esterne, quali previste nei Trattati. Spetta esclusivamente alla Corte decidere se lo stato attuale del diritto dell’Unione in materia di trasporto aereo, interpretato alla luce del quadro costituzionale dell’Unione pertinente, consenta di concludere che un accordo sul trasporto aereo, come l’accordo previsto con il Sultanato dell’Oman, rientri integralmente nella competenza esclusiva dell’Unione.
49. Per procedere a tale valutazione, è necessario illustrare brevemente il contenuto dell’accordo previsto (43).
3. Contenuto dell’accordo previsto con il Sultanato dell’Oman
50. Il preambolo dell’accordo previsto ne delinea gli obiettivi, che consistono, in particolare, nel migliorare i servizi aerei, assicurare un elevato livello di sicurezza aerea e dell’aviazione, promuovere la concorrenza, l’accesso al mercato, la protezione dell’ambiente e la limitazione delle emissioni di gas a effetto serra, ottenere un livello elevato di tutela dei passeggeri e migliorare l’accesso al capitale per il settore del trasporto aereo.
51. L’accordo è composto da tre titoli. Dopo una sezione non rubricata contenente due disposizioni (l’articolo 1 relativo alle definizioni e l’articolo 2 relativo all’esclusione dell’effetto diretto), si trovano il titolo I, che disciplina le «Disposizioni economiche» dell’accordo previsto (44), il titolo II, concernente la «Cooperazione regolamentare» (45) e il titolo III, che contiene le «Disposizioni istituzionali» (46). L’accordo previsto contiene anche un allegato nel quale figurano disposizioni transitorie.
52. L’elenco delle firme in calce all’accordo previsto testimonia che quest’ultimo è stato concepito per essere concluso in forma di accordo misto, con la partecipazione dell’Unione e di tutti i suoi Stati membri in qualità di parti contraenti.
53. Le parti del presente procedimento concordano, espressamente o implicitamente, che la maggioranza delle disposizioni dell’accordo previsto rientra nella competenza esclusiva dell’Unione o è meramente accessoria all’esercizio di tale competenza. Vi è tuttavia disaccordo sulla natura di tale competenza per quanto riguarda talune disposizioni rientranti nel titolo I dell’accordo previsto.
54. Le divergenze più significative riguardano l’articolo 3, paragrafo 2, dell’accordo previsto, vertente sulla concessione di diritti di traffico. Ai sensi di tale disposizione, le parti contraenti si concedono reciprocamente i diritti di traffico corrispondenti alle prime quattro libertà dell’aria (47).
55. Da un lato, il Consiglio e gli Stati membri ritengono che la concessione di tali diritti esuli dall’ambito della competenza esclusiva dell’Unione. Tali parti sostengono che il diritto dell’Unione, allo stato attuale, non prevede norme comuni che disciplinino siffatta concessione. Esse invocano, in particolare, le sentenze Open Skies. Come ho spiegato nei paragrafi precedenti, in tali sentenze la Corte ha dichiarato che, all’epoca di dette pronunce, il diritto comunitario non disciplinava la concessione di diritti di traffico e, pertanto, la conclusione di un accordo internazionale tra Stati membri e un paese terzo non poteva incidere su di esso. Dall’altro lato, la Commissione, sostenuta dal Parlamento, ritiene che lo stato del diritto dell’Unione in materia di trasporto aereo abbia conosciuto una significativa evoluzione nel periodo successivo alla pronuncia delle sentenze Open Skies. Allo stato attuale, pertanto, la conclusione dell’accordo previsto da parte degli Stati membri potrebbe incidere su tale settore del diritto dell’Unione.
III. Analisi
56. Il settore delle competenze esterne dell’Unione europea è uno dei settori più complessi del diritto costituzionale dell’Unione. Esso rivela sovente una confusione tra le nozioni rilevanti, in particolare l’attribuzione delle competenze e la loro natura concorrente o esclusiva, e le ragioni alla base del carattere misto di un accordo (48).
57. A tal riguardo, anche se la questione, come posta dalla Commissione, presuppone l’esistenza di una competenza dell’Unione e, pertanto, concerne soltanto la sua natura, una serie di Stati membri intervenienti sostiene che la concessione di diritti di traffico costituisce una competenza degli Stati membri che non è stata attribuita all’Unione.
58. Per tale ragione, la mia analisi è strutturata come esposto qui di seguito. Dopo aver brevemente respinto gli argomenti relativi alla irricevibilità della domanda di parere della Corte in esame (sezione III.A), delimiterò le nozioni rilevanti ai fini dell’accertamento di una competenza esterna esclusiva dell’Unione (sezione III.B). In seguito, suggerirò alla Corte di respingere gli argomenti che contestano l’esistenza di una competenza dell’Unione a concedere diritti di traffico (sezione III.C). Ciò mi consentirà di esaminare argomenti a sostegno della constatazione di una competenza esclusiva dell’Unione per quanto riguarda l’accordo previsto. Seguendo l’ordine inverso rispetto a quello utilizzato dalla Commissione nello strutturare la sua domanda, mi chiederò anzitutto se l’Unione abbia acquisito una competenza esclusiva a concludere l’accordo previsto sulla base della seconda situazione di cui all’articolo 3, paragrafo 2, TFUE; in prosieguo: l’«argomento della necessità» (sezione III.D). Esaminerò poi se una competenza esclusiva discenda dalla terza situazione di cui all’articolo 3, paragrafo 2, TFUE; in prosieguo: l’«effetto AETS» (sezione III.E).
A. Ricevibilità
59. Una serie di Stati membri intervenienti ha messo in dubbio la ricevibilità della domanda di parere in esame, sostenendo che essa non soddisfa le condizioni per avviare il procedimento di cui all’articolo 218, paragrafo 11, TFUE.
60. A tal riguardo, occorre ricordare che la Corte ha precisato chiaramente che, ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE, uno Stato membro, il Parlamento, il Consiglio o la Commissione possono chiedere il parere della Corte «in qualsiasi momento prima che il consenso [dell’Unione] ad essere vincolata dall’accordo sia definitivamente espresso» (49).
61. Ad oggi, l’accordo previsto con l’Oman resta «previsto», dato che la Commissione deve ancora proporre al Consiglio di adottare una decisione che ne autorizzi la firma, conformemente all’articolo 218, paragrafo 5, TFUE (50).
62. In tale contesto, in primo luogo, la circostanza, evidenziata da alcuni Stati membri, che la Commissione abbia atteso tre anni prima di presentare la domanda di parere in esame, ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE, non incide sulla natura «prevista» di tale accordo. Detta circostanza non può quindi incidere sulla ricevibilità della domanda della Commissione. Ciò è vero nonostante il fatto che, in uno spirito di leale cooperazione, la Commissione avrebbe dovuto presentare tale domanda non appena possibile.
63. In secondo luogo, una serie di Stati membri afferma che la questione della ripartizione delle competenze per quanto concerne l’accordo previsto è già stata definita mediante le decisioni di autorizzazione dei negoziati, adottate dal Consiglio e dagli Stati membri nel 2018 (51). Di conseguenza, la Commissione non potrebbe più modificare tale ripartizione. Una domanda di parere alla Corte sulla ripartizione delle competenze sarebbe quindi ipotetica.
64. Neppure tale argomento può essere accolto. Ai fini della ricevibilità di una domanda ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE è irrilevante la circostanza che il Consiglio, gli Stati membri e la Commissione concordino o meno quanto alla ripartizione delle competenze per la conclusione di un determinato accordo (52).
65. Il contrario implicherebbe che, adottando una decisione che autorizza l’avvio dei negoziati di un accordo internazionale, il Consiglio e gli Stati membri possano definire la ripartizione delle competenze dell’Unione senza tener conto delle competenze e delle procedure previste dai Trattati (53). Ciò svuoterebbe di significato il procedimento previsto dall’articolo 218, paragrafo 11, TFUE (54).
66. Ne consegue che la domanda di parere proposta dalla Commissione alla Corte non è ipotetica, dato che l’esito del presente procedimento può incidere sul modo in cui l’accordo previsto sarà concluso.
B. Esistenza e natura delle competenze esterne dell’Unione
1. Esistenza di una competenza esterna dell’Unione
67. Affinché l’Unione possa concludere un accordo internazionale, essa deve essere investita della competenza a tal fine necessaria. Nel diritto dell’Unione, tale principio è denominato «principio di attribuzione» (55).
68. Come enunciato all’articolo 5, paragrafo 2, TUE, tale principio legittima l’Unione ad agire «esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti». Pertanto, come chiarito dall’articolo 4, paragrafo 1, e dall’articolo 5, paragrafo 2, TUE, salvo che una competenza ad agire sia attribuita all’Unione, essa appartiene esclusivamente agli Stati membri. L’assetto che ne risulta è lineare: l’Unione non può agire salvo che le sia stata attribuita la competenza per farlo.
69. Pertanto, qualsiasi valutazione del carattere esclusivo o concorrente di una competenza esterna dell’Unione presuppone che i Trattati abbiano anzitutto conferito all’Unione la competenza necessaria ad agire.
70. Una competenza esterna può essere attribuita all’Unione in modo espresso o implicito (56).
71. Attualmente, la questione dell’esistenza di una competenza dell’Unione a concludere un accordo internazionale è disciplinata dall’articolo 216, paragrafo 1, TFUE. Tale disposizione riguarda sia le competenze espresse sia quelle implicite (57). La stessa è stata inserita nel Trattato FUE dal Trattato di Lisbona e riflette i precedenti sviluppi della prassi giurisprudenziale.
72. L’articolo 216, paragrafo 1, TFUE prevede quattro ipotesi in cui l’Unione può concludere un accordo con uno o più paesi terzi o organizzazioni internazionali (58). Tali ipotesi sono le seguenti:
i) qualora i trattati lo prevedano (competenza espressa); oppure
ii) qualora la conclusione di un accordo sia necessaria per realizzare, nell’ambito delle politiche dell’Unione, uno degli obiettivi fissati dai trattati (competenza implicita, «competenze esterne parallele») (59); oppure
iii) qualora la conclusione di un accordo sia prevista in un atto giuridico vincolante dell’Unione [competenza implicita, come chiarito nel parere 1/94 (Accordi allegati all’accordo OMC)] (60); oppure
iv) qualora la conclusione di un accordo possa incidere su norme comuni o alterarne la portata. (competenza implicita, enunciata per la prima volta nella sentenza AETS) (61).
73. Come spiegherò più dettagliatamente nel prosieguo, alcuni Stati membri intervenuti nel presente procedimento ritengono che la competenza a concedere diritti di traffico spetti unicamente agli Stati membri. Occorrerà quindi, anzitutto, valutare se tale competenza sia stata attribuita all’Unione, espressamente o implicitamente (v. sezione C).
2. Natura della competenza esterna dell’Unione
74. Una volta accertato che una competenza è stata attribuita all’Unione, la questione successiva è stabilire se tale competenza sia concorrente o esclusiva.
75. Che cosa significa che una competenza è concorrente o esclusiva?
76. Se l’Unione ha competenza esclusiva, gli Stati membri non possono intervenire in una materia rientrante in tale competenza. Ciò vale anche quando l’Unione non è intervenuta (62). In altri termini, nell’ambito delle competenze esclusive dell’Unione, solo l’Unione può agire.
77. Applicando questi principi alla questione sottoposta alla Corte nel presente procedimento, l’accertamento di una competenza esclusiva dell’Unione a concedere diritti di traffico a paesi terzi implicherebbe che gli Stati membri non possano più concludere accordi internazionali in materia di trasporto aereo. Ciò è vero anche nel caso in cui l’Unione decida di non concludere un accordo in materia di trasporto aereo con un determinato paese terzo, vale a dire salvo che l’Unione deleghi l’esercizio della sua competenza esclusiva a concludere tali accordi senza la sua partecipazione agli Stati membri.
78. Di converso, se la competenza in questione è attribuita a titolo di competenza concorrente, sia gli Stati membri sia l’Unione possono decidere di esercitarla. La decisione se l’Unione debba esercitare tale competenza in relazione a un determinato paese terzo o a un gruppo di paesi terzi è una decisione politica, che è limitata dai principi costituzionali di sussidiarietà e di proporzionalità (63).
79. Per quanto concerne gli atti che disciplinano le politiche dell’Unione sul piano interno, se l’Unione esercita una competenza concorrente, l’articolo 2, paragrafo 2, seconda e terza frase, TFUE osta a che gli Stati membri agiscano finché la questione resta disciplinata a livello dell’Unione. Trattasi del cosiddetto principio della preclusione (pre-emption). La logica sottesa a tale principio risiede nella prevenzione di conflitti e nella salvaguardia delle norme comuni dell’Unione (64). Il protocollo (n. 25) sull’esercizio della competenza concorrente, allegato al Trattato di Lisbona (in prosieguo: il «protocollo n. 25»), precisa che la preclusione riguarda soltanto gli elementi specifici disciplinati da un atto dell’Unione, e non l’intero settore in cui si inserisce tale atto (65).
80. La preclusione dell’azione degli Stati membri ha una conseguenza analoga a quella che si verifica quando all’Unione è attribuita una competenza esclusiva: gli Stati membri non possono più disciplinare una determinata questione. Tuttavia, vi è una differenza significativa: per effetto della preclusione, gli Stati membri non «perdono» il loro diritto di esercitare una competenza concorrente; essi possono esercitare nuovamente tale competenza qualora l’Unione decida di revocare l’atto dell’Unione relativo a una determinata materia. Di converso, in un settore di competenza esclusiva dell’Unione, anche quando una determinata materia non è disciplinata da un atto dell’Unione, agli Stati membri è preclusa ogni possibilità di intervento (66).
81. Le competenze esclusive dell’Unione sono elencate tassativamente all’articolo 3, paragrafo 1, TFUE (67). Gli Stati membri non possono adottare atti interni o concludere accordi internazionali in tali settori.
82. Oltre ai settori esclusivi elencati ex ante, il Trattato di Lisbona ha aggiunto un paragrafo 2 all’articolo 3 TFUE.
83. Tale paragrafo implica che, nelle specifiche circostanze ivi previste, talune competenze attribuite a titolo di competenze concorrenti possono diventare esclusive nella loro dimensione esterna. In altri termini, dette competenze non sono attribuite ex ante dal TFUE a titolo di competenze esclusive, ma possono acquisire tale natura mediante l’adozione di una normativa dell’Unione. Tali tipi di competenze sono state denominate «subsequent exclusivity» (esclusività successiva) «exclusivity by exercise» (esclusività per effetto dell’esercizio) (68) o «supervening exclusivity» (esclusività sopravvenuta) (69).
84. In linea di principio, le competenze esterne dell’Unione sono concorrenti, salvo che l’accordo internazionale di cui trattasi riguardi una questione che rientra in una competenza esclusiva espressa dell’Unione ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, TFUE o che è successivamente divenuta esclusiva sulla base dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE.
85. La politica dei trasporti aerei dell’Unione o, più in generale, la politica dei trasporti, non figura tra le politiche elencate come esclusive all’articolo 3, paragrafo 1, TFUE.
86. Di converso, i trasporti sono una delle politiche elencate (non in modo esaustivo) all’articolo 4, paragrafo 2, lettera g), TFUE fra le competenze concorrenti.
87. Pertanto, l’unica ipotesi in cui potrebbe considerarsi preclusa agli Stati membri la conclusione di un accordo in materia di trasporto aereo è il caso in cui tale competenza concorrente sia divenuta esclusiva, per quanto concerne la materia di cui trattasi, a causa della sussistenza di una delle condizioni di cui all’articolo 3, paragrafo 2, TFUE.
88. L’articolo 3, paragrafo 2, TFUE ha quindi l’effetto di impedire agli Stati membri di concludere un accordo internazionale in un settore nel quale inizialmente essi non hanno conferito all’Unione una competenza esclusiva (espressa), a condizione che siano soddisfatte le condizioni previste da tale disposizione.
89. Poiché i Trattati disciplinano il tipo di preclusione che conduce all’esclusività nelle relazioni esterne in una disposizione diversa rispetto a quella che disciplina la preclusione nella sfera interna, è opportuno trattare questi due tipi di preclusione in modo diverso. Perciò, la Corte ha già dichiarato che il protocollo n. 25 del Trattato di Lisbona non disciplina il tipo di preclusione che determina una competenza esclusiva dell’Unione a concludere un accordo internazionale sulla base dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE (70). Di converso, gli effetti di una normativa interna dell’Unione sulla natura della sua competenza esterna sono disciplinati unicamente dall’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, e non dall’articolo 2, paragrafo 2, TFUE, al quale si riferisce il protocollo n. 25.
90. L’articolo 3, paragrafo 2, TFUE stabilisce che l’Unione ha competenza esclusiva per la conclusione di accordi internazionali nei seguenti casi:
i) allorché tale conclusione è prevista in un atto legislativo dell’Unione; o
ii) è necessaria per consentirle di esercitare le sue competenze a livello interno (in prosieguo: la «seconda situazione» o l’«esclusività per necessità»); oppure
iii) nella misura in cui può incidere su norme comuni o modificarne la portata (in prosieguo: la «terza situazione» o l’«effetto AETS»).
91. In via preliminare, occorre segnalare l’elevato grado di convergenza nella formulazione dell’articolo 216, paragrafo 1, TFUE e in quella dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE. Sebbene tale convergenza abbia suscitato (a mio avviso correttamente) critiche dottrinali (71), il compito della Corte non è criticare i Trattati, bensì interpretarli.
92. A tal riguardo, osservo che le due disposizioni vertono su questioni diverse e dovrebbero quindi essere interpretate nei loro contesti pertinenti. Mentre l’articolo 216, paragrafo 1, TFUE riguarda l’esistenza di una competenza esterna ed è quindi legato al principio di attribuzione, l’articolo 3, paragrafo 2, TFUE concerne la natura di tale competenza esterna e determina le situazioni in cui gli accordi internazionali devono essere conclusi in forma di accordi della sola Unione (72).
93. Per quanto mi risulta, non esiste un atto legislativo dell’Unione che imponga all’Unione di concludere un accordo in materia di trasporto aereo, nello specifico, con il Sultanato dell’Oman o, più in generale, con paesi terzi. Di conseguenza, suggerisco di interpretare gli argomenti delle parti nel presente procedimento nel senso che si riferiscono unicamente alla seconda e alla terza situazione in cui, sulla base dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, può sorgere una competenza esclusiva.
3. Accordi misti
94. Prima di esaminare la questione se l’Unione abbia competenza esclusiva a concludere l’accordo previsto, è necessario risolvere un’altra questione connessa: se sia possibile trarre conclusioni dalla proposta di concludere l’accordo previsto come accordo misto e, in caso affermativo, quali.
95. La soluzione di tale questione è pertinente, dato che varie parti del presente procedimento, tra cui la Commissione, hanno dedotto argomenti relativi al carattere misto degli accordi internazionali.
96. Gli «accordi misti», in quanto categoria specifica di accordi internazionali, non sono menzionati nei Trattati, ma sono un prodotto della prassi. La Corte ha definito gli accordi misti come gli accordi «firmat[i] e conclus[i] tanto dall’Unione quanto da ciascuno degli Stati membri di quest’ultima» (73).
97. La dottrina distingue tra accordi misti obbligatori e facoltativi (74).
98. Se un accordo contiene parti che rientrano nella competenza esclusiva degli Stati membri e parti che rientrano nella competenza esclusiva o nella competenza concorrente dell’Unione, l’Unione non può concludere tale accordo da sola, ma soltanto congiuntamente ai suoi Stati membri. In tal caso, il carattere misto è obbligatorio.
99. Un’altra ipotesi in cui il carattere misto può essere obbligatorio, che si potrebbe definire «carattere misto obbligatorio inverso», è quella in discussione nelle sentenze Open Skies: quando un accordo internazionale negoziato da uno Stato membro contiene disposizioni che rientrano nella competenza esclusiva dell’Unione, gli Stati membri non possono concludere autonomamente tale accordo (75). In tal caso, se gli Stati membri desiderano essere parti di un siffatto accordo, è necessario che l’Unione vi partecipi (76).
100. Pertinente ai fini della presente discussione sul carattere misto degli accordi è la circostanza che, in risposta alle sentenze Open Skies, l’Unione abbia adottato il regolamento (CE) n. 847/2004 (77). Tale atto consente agli Stati membri, tra l’altro, di concludere autonomamente accordi internazionali, a condizione che detti accordi contengano clausole tipo e che gli Stati membri ne informino la Commissione mediante un tipo di procedura predeterminato (78). Il regolamento n. 847/2004, che è importante ai fini del presente procedimento anche per quanto concerne la competenza dell’Unione a concludere da sola l’accordo previsto, potrebbe essere interpretato come un esempio di atto dell’Unione che consente agli Stati membri di concludere un accordo internazionale senza la partecipazione dell’Unione, anche quando talune disposizioni di tale accordo riguardano materie rientranti nella competenza esclusiva dell’Unione (79).
101. Infine, qualora un accordo verta unicamente su materie che rientrano in una competenza concorrente, tale accordo può essere concluso sia come accordo misto, sia come accordo della sola Unione. La decisione circa le modalità di conclusione, come accordo misto o come accordo della sola Unione, racchiude in sé una scelta politica (80); non si tratta di una necessità costituzionale (81).
102. Ne consegue che vi sono due ragioni per le quali un accordo internazionale può essere concluso in forma di accordo della sola Unione: perché l’Unione disponeva effettivamente di una competenza esclusiva in relazione all’intero accordo, oppure perché la competenza relativa all’intero accordo o a parti di esso era concorrente, ed è stato deciso, a livello politico, che essa fosse esercitata dalla sola Unione.
103. Per le ragioni che precedono, non è decisivo, ai fini della presente analisi, il fatto che, in passato, lo scambio di diritti di traffico con il Regno di Norvegia, la Confederazione svizzera e il Regno Unito sia avvenuto mediante accordi della sola Unione (82). Infatti, la circostanza che si sia trattato di accordi della sola Unione può essere spiegata sia con l’argomento secondo cui è stato ritenuto appropriato, da un punto di vista politico, che l’Unione li concludesse autonomamente, sia con l’argomento secondo cui l’Unione dispone di una competenza esclusiva in relazione all’intero contenuto di detti accordi, compresa la concessione di diritti di traffico.
104. In conclusione, anche se l’accordo previsto rientra (in parte) nell’ambito di una competenza concorrente, ciò non impedisce che detto accordo sia concluso come un accordo della sola Unione. Soltanto quando tutti gli elementi dell’accordo previsto rientrano nella competenza esclusiva dell’Unione ragioni di ordine costituzionale, anziché politico, impongono la necessità di un accordo della sola Unione.
105. La verifica dell’esistenza di tali ragioni costituzionali è oggetto dell’analisi che effettuerò nelle sezioni D ed E.
C. Attribuzione all’Unione di una competenza a concedere diritti di traffico a paesi terzi
106. Vari Stati membri intervenuti nel presente procedimento sostengono che la competenza a concedere diritti di traffico non è stata attribuita all’Unione, ma appartiene agli Stati membri (83). Essi sostengono che l’autorizzazione di voli di vettori aerei di paesi terzi nel loro territorio costituisce un esercizio del principio di sovranità sullo spazio aereo di uno Stato, come confermato dall’articolo 1 della convenzione di Chicago. Di conseguenza, l’Unione non potrebbe mai concedere diritti di traffico, poiché tale competenza non le è stata attribuita.
107. Tenuto conto di tale posizione, è necessario valutare se all’Unione sia stata attribuita la competenza a concedere diritti di traffico a paesi terzi.
108. Come spiegato, siffatta attribuzione può essere stata effettuata espressamente o implicitamente. Al fine di accertare l’esistenza di una competenza espressa, occorre verificare se i Trattati contengano una base giuridica che preveda specificamente la possibilità, per l’Unione, di concludere un accordo avente ad oggetto tale specifica questione (84).
109. A tal riguardo, osservo che, sebbene il numero di disposizioni che autorizzano espressamente l’Unione a interagire con paesi terzi od organizzazioni internazionali sia aumentato dopo il Trattato di Roma (85), il capo che disciplina la politica dei trasporti non contiene ancora una clausola espressa che autorizzi l’Unione a concludere accordi internazionali nel settore dei trasporti.
110. La dimensione esterna della politica dei trasporti dell’Unione è espressamente menzionata soltanto all’articolo 207, paragrafo 5, TFUE.
111. Tuttavia, tale riferimento è stato effettuato al fine di escludere i trasporti dalla politica commerciale comune e, quindi, dal carattere espressamente esclusivo di quest’ultima (86).
112. Di converso, l’articolo 207, paragrafo 5, TFUE rinvia al capo del Trattato dedicato alla politica comune dei trasporti (parte terza, titolo VI), il quale, di per sé, non fa espresso riferimento a una competenza dell’Unione a concludere accordi internazionali. A mio avviso, questo è il motivo per cui il riferimento, contenuto nell’articolo 207, paragrafo 5, TFUE, al capo relativo alla politica comune dei trasporti (che comprende attualmente anche il trasporto aereo) ai fini della negoziazione e della conclusione di un accordo internazionale in tale settore non può essere interpretato come una competenza espressa dell’Unione a concludere accordi in materia di trasporto aereo. Piuttosto, tale riferimento incrociato suggerisce che la competenza esterna dell’Unione a concludere accordi in materia di trasporto aereo sia una competenza esterna implicita.
113. Sulla base dell’articolo 216, paragrafo 1, TFUE, una competenza esterna implicita esiste, in particolare, ogniqualvolta è attribuita all’Unione una competenza interna, indipendentemente dal fatto che essa sia esercitata, e qualora la conclusione di un accordo sia necessaria per realizzare uno degli obiettivi dell’Unione. Siffatte competenze parallele, basate sul riconoscimento che le politiche dell’Unione possono avere una dimensione interna ed esterna (87), sono state sviluppate e confermate nella giurisprudenza della Corte prima di essere codificate all’articolo 216, paragrafo 1, TFUE (88).
114. Tuttavia, una competenza esterna implicita resta soggetta al principio di attribuzione. Ciò significa che l’articolo 216, paragrafo 1, TFUE non può, di per sé, fungere da base giuridica per la conclusione di un accordo internazionale. La base giuridica appropriata per tale accordo deve essere rinvenuta nelle disposizioni dei Trattati che conferiscono all’Unione la competenza a disciplinare un settore o una questione determinati.
115. Quando il settore contemplato dall’accordo internazionale è il trasporto aereo, la base giuridica della competenza implicita a firmare un siffatto accordo si rinviene all’articolo 100, paragrafo 1, TFUE.
116. Il trasporto aereo (unitamente al trasporto marittimo) è un segmento specifico della politica dei trasporti dell’Unione, in quanto il suo sviluppo (sia sul piano interno sia, di conseguenza, sul piano esterno) dipende, in virtù dell’articolo 100 TFUE, dall’adozione di misure legislative da parte del Parlamento e del Consiglio.
117. Tuttavia, ad oggi, la dimensione interna della politica comune del trasporto aereo è in gran parte disciplinata da norme comuni dell’Unione. Tale circostanza riflette la scelta politica del Parlamento europeo e del Consiglio di attuare tale politica dell’Unione.
118. Dall’esistenza di una politica interna del trasporto aereo discende che deve esservi anche una dimensione esterna implicita.
119. Tuttavia, ciò lascia aperta la questione se tutti gli elementi rilevanti ai fini di una disciplina esaustiva del trasporto aereo siano stati attribuiti all’Unione o se vi siano taluni aspetti, quali la concessione dei diritti di traffico, che gli Stati membri hanno scelto di non attribuire, ossia che hanno scelto di conservare.
120. A tal riguardo, devo anzitutto osservare che, in forza del principio di sovranità territoriale, enunciato all’articolo 1 della convenzione di Chicago, la realizzazione di una politica in materia di trasporto aereo all’interno dell’Unione dipende dalla concessione di diritti di traffico.
121. Almeno dal punto di vista della sua dimensione commerciale, senza la concessione di tali diritti non è possibile sviluppare una politica del trasporto aereo, né in una dimensione interna né in una dimensione esterna all’Unione. In tal senso, l’inclusione nei Trattati della possibilità di sviluppare una politica comune dell’Unione in materia di trasporto aereo ai sensi dell’articolo 100, paragrafo 1, TFUE deve necessariamente implicare anche il potere dell’Unione di decidere se e a quali paesi concedere diritti di traffico.
122. Sul piano interno, lo scambio dei diritti di traffico tra gli Stati membri e i diritti connessi dei vettori dell’Unione di prestare servizi commerciali all’interno dell’Unione discendono dal regolamento (CE) n. 1008/2008 (in prosieguo: il «regolamento sui servizi aerei») (89). Con tale regolamento, il legislatore dell’Unione ha inteso istituire un mercato interno nel settore del trasporto aereo (90).
123. Il regolamento sui servizi aerei non priva gli Stati membri della loro sovranità sullo spazio aereo sovrastante i loro territori. Tale regolamento è meramente il frutto dell’esercizio, da parte dell’Unione, dei diritti sovrani degli Stati membri, sulla base del principio di attribuzione, al fine di perseguire una politica dell’Unione in materia di trasporto aereo (91).
124. Pertanto, al fine di sviluppare la dimensione esterna della politica dell’Unione in materia di trasporto aereo, che può concretizzarsi soltanto mediante la concessione di diritti di traffico a paesi terzi, l’Unione dispone di una competenza esterna implicita (92).
125. Chiarito tale aspetto, posso ora passare all’esame della questione posta dalla Commissione, ossia se tale politica sia divenuta, nel suo complesso, una competenza esterna esclusiva, tale per cui l’accordo previsto dovrebbe essere concluso dalla sola Unione.
D. Competenza esclusiva dell’Unione a concludere l’accordo previsto sulla base della necessità
126. La Commissione si fonda sulla seconda situazione di cui all’articolo 3, paragrafo 2, TFUE per sostenere che la conclusione dell’accordo previsto da parte della sola Unione è necessaria al fine di esercitare la competenza interna (concorrente) nel settore della politica dei trasporti.
127. Posso essere breve sul punto, dato che tale questione è già stata risolta nelle sentenze Open Skies. In tali sentenze, la Corte ha anzitutto chiarito che, alla luce del parere 1/76 (Accordo relativo all’istituzione di un Fondo europeo d’immobilizzazione della navigazione interna) (93), una competenza esclusiva sulla base della necessità sorge quando una competenza interna può essere esercitata utilmente soltanto contemporaneamente alla competenza esterna; o, in altri termini, quando gli obiettivi di detta competenza interna non possono essere raggiunti mediante l’instaurazione di norme interne (94).
128. È in ciò che risiede la differenza tra il principio di necessità di cui all’articolo 216, paragrafo 1, TFUE e quello di cui all’articolo 3, paragrafo 2, TFUE. L’articolo 216, paragrafo 1, TFUE riconosce competenze esterne parallele nell’ambito delle politiche attribuite all’Unione quando il loro esercizio può essere necessario per realizzare l’obiettivo perseguito da tali politiche nell’ambito dei Trattati. Siffatta competenza esiste, ma la disposizione in parola non si pronuncia sulla questione se l’Unione debba esercitarla. Di converso, la «necessità» ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE significa che l’Unione è l’unica competente ad agire, poiché l’esercizio della sua competenza interna sarebbe impossibile senza la conclusione di un accordo internazionale.
129. Ciò risulta chiaramente dal modo in cui la Corte ha ricostruito la competenza esclusiva dell’Unione nel suo parere 1/76 (Accordo relativo all’istituzione di un Fondo europeo d’immobilizzazione della navigazione interna) (95). Ciò significa che la Corte ha optato per un’interpretazione restrittiva della nozione di «necessità» quale motivo di esclusività. In tal modo, essa ha anche evitato di confondere il significato delle nozioni di «competenze esterne parallele» e di loro «esclusività». Un’impostazione opposta determinerebbe il venir meno delle competenze esterne concorrenti dell’Unione, attribuendo a quest’ultima una competenza esclusiva ad agire sul versante esterno ogniqualvolta è autorizzata ad attuare una determinata politica. Tuttavia, ad oggi, la Corte non ha ritenuto che tale sia stata l’intenzione dei redattori del Trattato di Lisbona allorché hanno incluso la nozione di «esclusività per necessità» nell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE.
130. Nelle sentenze Open Skies, la Corte ha dichiarato che non le erano stati forniti elementi sufficienti per concludere che, al fine di realizzare l’obiettivo consistente nell’istituire un mercato interno dei servizi nel settore del trasporto aereo, l’Unione dovesse disporre anche di una competenza esclusiva a concludere accordi in materia di trasporto aereo con paesi terzi (96). Inoltre, la Corte ha osservato che, all’epoca di tali sentenze, il mercato interno dei servizi aerei era stato istituito con successo, confutando così l’argomento della necessità (97).
131. Nel caso di specie, quale unico argomento nuovo rispetto alla situazione nelle sentenze Open Skies, la Commissione sostiene che il settore del trasporto aereo, che la Corte ha considerato, in tali sentenze, disciplinato soltanto in modo «relativamente limitato», è ormai disciplinato molto più cospicuamente da norme dell’Unione. Ciò può essere vero, ma non avvalora la tesi della Commissione secondo cui la conclusione dell’accordo previsto con il Sultanato dell’Oman è «necessaria» ai fini dell’esercizio, da parte dell’Unione, della sua competenza interna ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE. Al contrario, ciò rafforza l’argomento secondo cui tale politica interna è stata efficacemente attuata senza «necessità» di concludere un accordo internazionale in materia di trasporto aereo.
132. La Commissione, tuttavia, sostiene che un numero più elevato di nuove disposizioni della normativa interna dell’Unione si applica non soltanto ai vettori aerei dell’Unione, ma anche a vettori di paesi terzi (ad esempio, l’articolo 15, paragrafo 5, e gli articoli da 22 a 24 del regolamento sui servizi aerei). Secondo la Commissione, ciò crea una necessità, per l’Unione, di concludere accordi internazionali in materia di trasporto aereo. A mio avviso, la Commissione formula un argomento intrinsecamente contraddittorio. Tali disposizioni non esigono che ai vettori di paesi terzi sia concesso l’accesso al mercato dei servizi di trasporto aereo dell’Unione. Piuttosto, esse esistono per disciplinare i tipi di situazioni in cui siffatto accesso è stato concesso. Non si può pertanto sostenere che l’Unione debba disporre di competenza esclusiva a concedere diritti di traffico a vettori di paesi terzi in quanto essa ha adottato le norme che disciplinano i diritti o gli obblighi di tali vettori una volta concessi tali diritti.
133. Suggerisco pertanto alla Corte di dichiarare che l’Unione non dispone di una competenza esclusiva a concludere l’accordo di trasporto aereo con l’Oman sulla base della seconda situazione prevista all’articolo 3, paragrafo 2, TFUE.
E. Competenza esclusiva dell’Unione a concludere l’accordo previsto sulla base dell’effetto AETS
134. L’argomento più importante e complesso sollevato dal presente procedimento riguarda la terza situazione di cui all’articolo 3, paragrafo 2, TFUE. Ai sensi di tale disposizione, l’Unione acquisisce una competenza esclusiva per la conclusione di un accordo internazionale «nella misura in cui [tale conclusione] può incidere su norme comuni o modificarne la portata».
1. Sull’onere della prova
135. Prima di esaminare gli argomenti concernenti l’applicazione dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, reputo necessario rispondere a un argomento del Consiglio. Sottintendendo che gli argomenti della Commissione sono insufficienti a dimostrare l’esistenza dell’effetto AETS, tale istituzione sostiene che spetta alla parte che invoca la natura esclusiva della competenza esterna dell’Unione presentare prove o argomenti per dimostrare tale competenza.
136. Se è vero che la Corte si è espressa in termini analoghi, essa ha formulato tali osservazioni nell’ambito di ricorsi diretti proposti ai sensi dell’articolo 263 TFUE (98).
137. Tuttavia, il procedimento di cui all’articolo 218, paragrafo 11, TFUE non è un procedimento in contraddittorio, con due parti in conflitto. Il procedimento di parere della Corte non ha lo scopo di accogliere o respingere una domanda della parte che ha avviato il procedimento. Piuttosto, tale procedimento è funzionale all’interesse pubblico di impedire la conclusione di un accordo internazionale in contrasto con i Trattati e suscettibile di dare origine a difficoltà (e imbarazzo) per l’Unione nei rapporti con i suoi partner internazionali (99).
138. In tal senso, anche se gli argomenti addotti dall’istituzione che ha chiesto un parere ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE, al pari di quelli delle altre parti del procedimento, sono utili alla Corte, la risposta di quest’ultima non dipende da tali argomenti.
2. Disaccordo principale tra le parti del presente procedimento
139. La Commissione, sostenuta dal Parlamento, propone una metodologia per l’accertamento dell’effetto AETS che è diversa da quella difesa dal Consiglio e dagli Stati membri.
140. La Commissione e il Parlamento sostengono che l’articolo 3, paragrafo 2, TFUE ha codificato la giurisprudenza in materia di competenza esterna esclusiva dell’Unione come un’attribuzione positiva di competenza. Secondo tali parti, l’effetto AETS dovrebbe essere inteso nel senso che, qualora un «settore» sia interamente o, quantomeno, «in gran parte disciplinato» da norme comuni dell’Unione, come nel caso del settore del trasporto aereo, si deve concludere che un accordo sul trasporto aereo, compresi i diritti di traffico, può incidere su norme comuni o modificarne la portata. La competenza dell’Unione deve quindi essere esclusiva. Non rileva il fatto che la concessione di diritti di traffico aereo a paesi terzi sia disciplinata o meno da norme dell’Unione, dato che tali norme rientrano nel settore più ampio del trasporto aereo, per il quale esistono norme comuni dell’Unione sul piano interno. Di conseguenza, tali istituzioni respingono un approccio «atomistico», che imporrebbe di valutare ciascun impegno contenuto in un accordo internazionale invece di verificare l’esistenza di specifiche norme comuni dell’Unione in materia.
141. Il Consiglio e gli Stati membri riconoscono che sussiste il rischio di incidere su norme comuni dell’Unione o di modificarne la portata quando gli impegni internazionali rientrano nell’ambito di applicazione di tali norme comuni. Essi concordano altresì sul fatto che la conclusione di un accordo internazionale possa incidere su norme comuni dell’Unione o modificarne la portata, anche quando la portata di tale accordo e quella delle pertinenti norme dell’Unione non coincidono interamente, qualora gli impegni in questione rientrino comunque in un settore già «in gran parte disciplinato» dal diritto dell’Unione. Tuttavia, a loro avviso, la semplice constatazione che un settore è «in gran parte disciplinato» da norme dell’Unione non può, di per sé, condurre all’accertamento di una competenza esclusiva. Essi sostengono che è necessario un rischio «effettivo» di incidenza, che non può essere accertato sulla base della mera elencazione di una pluralità di norme dell’Unione che disciplinano un determinato settore. Di converso, è necessaria una spiegazione specifica del modo in cui gli impegni internazionali previsti potrebbero incidere su tali norme. Pertanto, la valutazione della Corte si articolerebbe in due fasi: in primo luogo, l’esame della portata e del grado di sovrapposizione tra i due insiemi di norme in questione, vale a dire le pertinenti norme dell’Unione e gli impegni internazionali da assumere, e, in secondo luogo, l’accertamento dell’esistenza di un rischio effettivo di incidenza sulle norme dell’Unione pertinenti. Tale valutazione deve essere effettuata disposizione per disposizione, al fine di individuare in modo preciso il rischio di incidenza pertinente. Secondo il Consiglio, la metodologia della Commissione trascura questa seconda fase.
3. Effetto AETS e incidenza
142. Ricordo che, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, l’Unione acquisisce una competenza esclusiva a concludere un accordo internazionale se tale accordo «può incidere su norme comuni o modificarne la portata». Che cosa si intende per «incidenza»?
143. Né il testo (100) dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE né i lavori preparatori forniscono indicazioni utili (101).
144. La genesi dell’idea sottesa a tale disposizione, vale a dire che una competenza concorrente dell’Unione può trasformarsi in una sua competenza esclusiva quando un accordo internazionale può incidere su norme comuni dell’Unione o modificarne la portata, risale alla sentenza AETS. La Corte ha confermato che tale giurisprudenza è tuttora rilevante, avendo dichiarato che la terza situazione di cui all’articolo 3, paragrafo 2, TFUE deve essere letta «alla luce» di tale sentenza e della giurisprudenza successiva (102).
145. Pertanto, sebbene la sentenza AETS sia stata pronunciata molto prima dell’introduzione dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE nel testo del Trattato, la sua «logica» resta rilevante ai fini dell’interpretazione delle condizioni in presenza delle quali sorge una competenza esclusiva (103).
146. A mio avviso, due sono gli aspetti importanti dell’effetto AETS.
147. Il primo aspetto importante discende dal punto 17 della sentenza AETS, in cui la Corte ha statuito che «tutte le volte che (per la realizzazione di una politica comune prevista dal Trattato) [l’Unione] ha adottato delle disposizioni contenenti, sotto qualsivoglia forma, norme comuni, gli Stati membri non hanno più il potere – né individualmente, né collettivamente – di contrarre con gli Stati terzi obbligazioni che incidano su dette norme» (104).
148. Tale affermazione suggerisce che l’effetto AETS si fonda sulla nozione di preclusione: quando l’Unione europea adotta norme comuni, essa copre il settore del diritto dell’Unione interessato, con la conseguenza che gli Stati membri non hanno più il diritto di disciplinarlo (105).
149. Tuttavia, con l’entrata in vigore del trattato di Lisbona e l’introduzione dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, è sorta la questione se l’effetto AETS debba essere inteso come un effetto preclusivo oppure, come sostiene la Commissione nel presente procedimento, come un’attribuzione positiva di competenza esclusiva (106).
150. Come ho spiegato in precedenza (v. paragrafo 89 delle presenti conclusioni), la Corte ha escluso l’applicazione del protocollo n. 25 all’articolo 3, paragrafo 2, TFUE. Di conseguenza, la Corte ha negato la possibilità che la «preclusione sulla base dell’effetto AETS» debba essere intesa allo stesso modo della «preclusione a livello interno», che è circoscritta a una preclusione relativa a norme specifiche.
151. Tuttavia, a mio avviso, tale conclusione non impedisce che l’effetto AETS possa essere interpretato alla luce della nozione di preclusione in generale. Essa implica semplicemente che l’effetto AETS non è limitato soltanto al tipo di preclusione riconosciuto nel contesto delle competenze interne, ossia meramente limitato a norme concrete, ma che potrebbe essere più ampio.
152. A tal riguardo, secondo la Commissione, l’articolo 3, paragrafo 2, TFUE deve essere inteso nel senso che ammette anche una «preclusione settoriale».
153. Tuttavia, il Consiglio e gli Stati membri non condividono tale interpretazione. Ad esempio, nel presente procedimento, il governo svedese ha spiegato di non ritenere che l’inapplicabilità del protocollo n. 25 abbia come conseguenza che, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, è sufficiente la mera constatazione che un determinato «settore» è disciplinato «in gran parte» da norme dell’Unione. Tale parte ha quindi sostenuto che, sebbene l’effetto AETS non possa essere interpretato nell’ottica della preclusione, ciò non significa che non sia necessaria un’analisi specifica per accertare l’esclusività.
154. Ciò mi conduce al secondo aspetto importante dell’effetto AETS: cioè che esso può essere spiegato, in parte, mediante il principio di leale cooperazione (107), oggi espresso all’articolo 4, paragrafo 3, TUE.
155. Nella sentenza AETS, immediatamente dopo aver richiamato il principio di leale cooperazione, la Corte ha statuito che «qualora vengano adottate norme [dell’Unione] per il raggiungimento degli scopi del Trattato, gli Stati membri non possono, fuori dall’ambito delle istituzioni [dell’Unione], assumere impegni atti ad incidere su dette norme o ad alterarne l’efficacia» (108).
156. Di conseguenza, mentre l’esclusione delle competenze degli Stati membri si basava sulla logica della preclusione, l’invocazione del principio di leale cooperazione e degli obblighi che ne derivano ha determinato l’introduzione, nella sentenza AETS, della logica dell’«incidenza» (109). In virtù dell’effetto AETS, quindi, agli Stati membri è preclusa l’assunzione di impegni internazionali che possano incidere su norme comuni.
157. A mio avviso, la giurisprudenza posteriore alla sentenza AETS, sia precedente sia successiva all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, ha faticato a spiegare chiaramente l’effetto AETS, in particolare le modalità per accertare l’esistenza di un’incidenza preclusiva dell’azione degli Stati membri. In alcuni casi, si potrebbe ritenere che la giurisprudenza sia giunta persino ad accettare la logica della «preclusione settoriale» (110), mentre in altri essa sembra insistere su un’analisi approfondita dell’incidenza, norma per norma (111). È quindi comprensibile che la dottrina abbia descritto tale giurisprudenza come ambigua e poco chiara (112).
158. A mio avviso, tuttavia, l’impressione che la Corte abbia adottato posizioni diverse nelle varie cause deriva spesso dall’omessa considerazione del contesto specifico in cui le rispettive cause le sono state sottoposte. Tale contesto può influenzare i passi che la Corte ha ritenuto necessario compiere nell’accertare o nell’escludere l’esclusività (113).
159. Infatti, sebbene la Corte non abbia mai collocato l’effetto AETS in una delle categorie discusse dalla dottrina giuridica, la sua giurisprudenza non sembra avallare l’interpretazione basata sulla preclusione dell’intero settore proposta dalla Commissione.
160. D’altra parte, anche se, a mio avviso, i passi richiesti dalla giurisprudenza sembrano essere stati spiegati in modo più fedele dal Consiglio, la giurisprudenza, nondimeno, non esige che sia sempre effettuata una valutazione articolo per articolo.
161. A mio avviso, la giurisprudenza può essere compresa se si parte dall’obiettivo dell’effetto AETS. Nel parere 1/03 (Nuova Convenzione di Lugano) del 7 febbraio 2006 (EU:C:2006:81), la Corte ha spiegato che detto obiettivo è «garantire un’applicazione uniforme e coerente delle disposizioni [dell’Unione] ed un corretto funzionamento del sistema che esse istituiscono al fine di preservare la piena efficacia del diritto [dell’Unione]» (114).
162. L’applicazione uniforme e coerente del diritto dell’Unione e il buon funzionamento del sistema da esso istituito potrebbero essere compromessi in presenza del rischio che un impegno assunto a livello internazionale dagli Stati membri incida su norme comuni. In tal senso, l’incidenza, significa, come spiegato dalla Corte, che detti impegni possono «incidere sul significato, sulla portata e sull’efficacia» di norme comuni dell’Unione (115).
163. La questione da porsi per accertare l’effetto AETS, quindi, è se gli impegni assunti da un determinato Stato membro a livello internazionale possano incidere sul significato, sulla portata o sull’efficacia delle norme comuni dell’Unione.
164. In tale ottica, l’effetto AETS può essere interpretato nel senso che è funzionale all’obiettivo di rimuovere gli «ostacoli» che possono essere causati dall’azione esterna degli Stati membri, in modo da preservare un ordinamento giuridico uniforme dell’Unione caratterizzato da norme comuni; si tratta di una sorta di «preclusione degli ostacoli» (116).
165. La questione se un impegno internazionale costituisca un ostacolo alla preservazione del sistema quale istituito dalle norme comuni dell’Unione può essere valutata in modo distinto a seconda che si tratti di una convenzione multilaterale diretta a disciplinare a livello internazionale un settore specifico già disciplinato da norme comuni dell’Unione (117), di un accordo bilaterale globale che disciplina numerosi settori (118) o di un accordo internazionale specifico per un settore concluso dagli Stati membri che può contenere norme che si sovrappongono a norme comuni dell’Unione (119).
166. È tuttavia innegabile che, affinché si manifesti un rischio di incidenza su norme dell’Unione, deve sussistere una certa interazione tra i due insiemi di norme: quelle a livello internazionale e quelle a livello dell’Unione (120).
167. Vi sono due situazioni in cui tale interazione si verifica: una situazione di sovrapposizione e una situazione di non sovrapposizione.
168. La prima situazione in cui si manifesta l’effetto AETS è, quindi, una situazione in cui le norme internazionali e quelle dell’Unione si sovrappongono. In tal senso, la Corte ha constatato l’esistenza di incidenza quando impegni internazionali rientrano nell’ambito di applicazione di norme comuni dell’Unione (121).
169. A titolo di esempio, si può citare la Convenzione dell’Aia (122) e la Convenzione del Consiglio d’Europa relativa alla tutela dei diritti degli organismi di diffusione radiotelevisiva (123). Nel parere 1/13 (Adesione di Stati terzi alla Convenzione dell’Aia) (124) e nella sentenza Commissione/Consiglio (125), la Corte ha potuto dedurre, sulla base di una valutazione della mera sovrapposizione (anche se soltanto parziale), che l’ambito di applicazione e la natura dei due insiemi di norme previste a livello internazionale potevano incidere sulle norme del diritto dell’Unione in vigore e sulle loro prevedibili prospettive di evoluzione. Per effetto della constatazione che gli impegni in questione concernevano lo stesso settore e le stesse situazioni disciplinate dal diritto dell’Unione, non si rendeva necessaria un’analisi specifica di ciascun impegno. Pertanto, la Corte ha potuto legittimamente concludere che tali accordi internazionali, considerati «nel loro insieme», rischiavano di incidere su norme comuni dell’Unione (126).
170. Per giungere a tale conclusione, non è necessario che i due insiemi di norme siano in conflitto l’uno con l’altro (127).
171. La ragione per cui all’Unione è attribuita una competenza esclusiva è precisamente quella di prevenire siffatto conflitto. Una presenza a livello internazionale consente all’Unione europea di inserire in un accordo internazionale le stesse norme già vigenti in forma di norme comuni o di accettare impegni internazionali diversi, con la consapevolezza che le norme comuni dell’Unione dovranno subire adattamenti (adattamenti che soltanto l’Unione, e non gli Stati membri, può autorizzare). Tuttavia, in entrambi i casi, la controversia a livello internazionale è evitata, poiché l’impegno internazionale è assunto dall’Unione, e non dagli Stati membri.
172. Pertanto, la mera possibilità che gli Stati membri esercitino sul piano esterno una competenza già esercitata dall’Unione sul piano interno per disciplinare una determinata materia potrebbe essere sufficiente per accertare un rischio di incidenza sul sistema comune delle norme dell’Unione.
173. Ai fini di siffatto accertamento non è necessaria una concordanza completa tra i due insiemi di norme (128).
174. Infatti, secondo la Corte, un rischio di incidenza (a causa di una sovrapposizione di impegni) può verificarsi quando il settore che costituisce l’oggetto di un accordo internazionale è «in gran parte» disciplinato da norme comuni del diritto dell’Unione (129).
175. Tuttavia, l’argomento del «settore in gran parte disciplinato» [da norme comuni] non può essere invocato in assenza di qualsivoglia sovrapposizione, ad esempio se le norme dell’Unione di cui trattasi disciplinano soltanto una situazione interna, mentre gli impegni internazionali in questione riguardano esclusivamente una situazione esterna. In tale ipotesi, non vi è sovrapposizione tra le norme comuni dell’Unione e l’impegno internazionale. Di conseguenza, la nozione di «settore in gran parte disciplinato» (sul piano interno) [da norme comuni] non si applica ai fini dell’accertamento di un rischio di incidenza.
176. Pertanto, anche se, come sembrano sostenere la Commissione e il Parlamento, il settore del trasporto aereo, unitamente a questioni connesse quali la sicurezza aerea e dell’aviazione o la protezione dell’ambiente, è ormai interamente disciplinato da norme comuni del diritto dell’Unione sul piano interno, ciò non è sufficiente ad affermare automaticamente una competenza esterna esclusiva in riferimento a una parte di tale settore che non è disciplinata da norme interne comuni. In tal caso, non vi è sovrapposizione.
177. Come ho già evidenziato al paragrafo 166 delle presenti conclusioni, la seconda situazione in cui un impegno internazionale è idoneo a interferire con norme comuni del diritto dell’Unione non concerne un caso di sovrapposizione.
178. In siffatta situazione, anche se l’impegno internazionale non riguarda la stessa questione disciplinata da una norma dell’Unione, esso può nondimeno avere un effetto su tale norma.
179. A mio avviso, è a questo tipo di incidenza, in assenza di sovrapposizione, che la Corte fa riferimento nella sua giurisprudenza laddove precisa che l’effetto AETS «deve basarsi su conclusioni tratte da un’analisi complessiva e concreta del rapporto esistente tra l’accordo internazionale previsto e il diritto dell’Unione in vigore. Tale analisi deve prendere in considerazione i settori disciplinati, rispettivamente, dalle norme dell’Unione e dalle disposizioni dell’accordo previsto, le loro prevedibili prospettive di evoluzione, nonché la natura e il contenuto di tali norme e disposizioni, al fine di verificare se l’accordo in questione sia tale da pregiudicare l’applicazione uniforme e coerente delle norme dell’Unione e il corretto funzionamento del sistema che esse istituiscono» (130).
180. Applicate al presente procedimento, queste due situazioni di possibile incidenza possono condurre alla conclusione che l’Unione dispone di una competenza esclusiva a concludere l’accordo previsto, o perché l’Unione ha esercitato sul piano interno la sua competenza concorrente a concedere diritti di traffico a paesi terzi, oppure perché, in assenza di siffatte norme interne, la concessione di diritti di traffico da parte degli Stati membri al Sultanato dell’Oman rischia di incidere sul sistema di trasporto aereo interno istituito dalle norme comuni dell’Unione.
181. Dopo aver illustrato la valutazione che la Corte è chiamata a compiere, mi soffermerò ora sull’applicazione di tale impostazione agli impegni contenuti nell’accordo previsto.
4. Applicazione all’accordo previsto
a) Impegni da valutare
182. Ai paragrafi 50 e seguenti delle presenti conclusioni ho spiegato la struttura dell’accordo previsto e i suoi diversi tipi di disposizioni. Ricordo che l’accordo previsto è suddiviso in tre insiemi di disposizioni: il titolo I sulle disposizioni economiche, il titolo II sulla cooperazione regolamentare e il titolo III sulle disposizioni istituzionali.
183. Il punto centrale del disaccordo delle parti – e, di fatto, dell’accordo previsto nel suo complesso – è la concessione di diritti di traffico ai sensi del suo articolo 3. Tale disposizione rientra nel titolo I dell’accordo previsto. Come spiegato dal Consiglio e dagli Stati membri, la concessione di diritti di traffico costituisce la «raison d’être» degli accordi internazionali in materia di trasporto aereo, dato che, in assenza del loro scambio, siffatti accordi sarebbero privati di ogni effetto utile. Di conseguenza, esaminerò approfonditamente tale disposizione e gli argomenti dedotti al riguardo (sottosezione b)).
184. Le parti contestano anche la natura esclusiva di altre due disposizioni rientranti nel titolo I: l’articolo 8 (in materia di equa concorrenza) e l’articolo 11 (concernente dazi doganali, imposte, tariffe e oneri). Pertanto, analizzerò separatamente anche queste due disposizioni [sottosezione c)].
185. Le restanti disposizioni (economiche) del titolo I riguardano principalmente l’esercizio del trasporto aereo e di servizi connessi. È pacifico che almeno alcune di tali disposizioni coincidono con un settore già disciplinato (parzialmente o completamente) da norme dell’Unione o che esse possono incidere su norme dell’Unione che disciplinano direttamente diritti e obblighi dei vettori di paesi terzi una volta entrati nel cielo unico europeo. Tuttavia, per completezza, esaminerò brevemente la maggior parte di tali disposizioni [sottosezione d)].
186. Di converso, non mi occuperò della natura esclusiva della competenza dell’Unione in relazione a talune disposizioni del titolo I e alle disposizioni dei titoli II e III, per i motivi esposti qui di seguito.
187. In primo luogo, il titolo II dell’accordo previsto verte sulla cooperazione regolamentare. Nella misura in cui tali disposizioni contengono, di fatto, impegni vincolanti idonei a integrare la terza situazione di cui all’articolo 3, paragrafo 2, TFUE (131), tali disposizioni riguardano settori già disciplinati da norme comuni dell’Unione (132). Per quanto concerne tali aspetti, è chiaro (e pacifico) che detta cooperazione rientra nell’ambito della competenza esclusiva dell’Unione. Ciò si spiega in quanto, se la cooperazione regolamentare ai sensi di tali disposizioni sfocia nell’adozione di talune norme relative, ad esempio, alla sicurezza aerea (133) o dell’aviazione (134) che sono diverse o complementari rispetto alle norme in vigore adottate ai sensi del diritto dell’Unione, le conseguenze di tale cooperazione regolamentare possono incidere su norme comuni dell’Unione. Come ho spiegato al paragrafo 171 delle presenti conclusioni, soltanto l’Unione è in grado di acconsentire a siffatte conseguenze e, pertanto, soltanto l’Unione è autorizzata a partecipare a siffatta cooperazione. Ne consegue che non è necessario valutare separatamente le disposizioni del titolo II.
188. In secondo luogo, l’accordo previsto contiene varie disposizioni concernenti il quadro istituzionale e altri aspetti accessori relativi all’accordo previsto. La maggior parte di esse figura nel titolo III; tuttavia, rientrano in tale categoria anche l’articolo 1 («Definizioni»), l’articolo 2 («Effetto diretto»), l’articolo 6 («Liberalizzazione della proprietà e del controllo dei vettori aerei») (135), l’articolo 9 («Esercizio di attività economiche») (136) e l’articolo 14 («Statistiche») (137), di cui al titolo I. Tutte le disposizioni in parola mirano a garantire l’efficacia degli impegni sostanziali ai quali esse sono funzionali. Per quanto riguarda tali disposizioni, «[l]a Corte ha già avuto modo di rilevare che la competenza dell’Unione a contrarre impegni internazionali include il potere di dettare disposizioni istituzionali a contorno di tali impegni. La presenza di queste disposizioni nell’accordo non ha alcuna incidenza sulla natura della competenza a concludere l’accordo medesimo. Infatti, dette disposizioni hanno carattere ausiliario e sono dunque riconducibili alla medesima competenza cui risalgono le disposizioni di merito che esse accompagnano» (138). Di conseguenza, neppure tali disposizioni richiedono un’analisi separata.
b) Articolo 3 dell’accordo previsto («Concessione di diritti»)
1) Vi è sovrapposizione?
189. Ho spiegato che, nelle sentenze Open Skies, la Corte ha dichiarato che, allo stato del diritto dell’Unione a quell’epoca, l’Unione non aveva esercitato la sua competenza interna concorrente in materia di disciplina della concessione di diritti di traffico a paesi terzi (139). Per tale ragione, la Corte ha dichiarato che la concessione di diritti di traffico da parte degli Stati membri agli Stati Uniti non poteva incidere sull’esercizio interno della competenza concorrente dell’Unione nel settore del trasporto aereo.
190. Tuttavia, la Commissione sostiene che la situazione è cambiata.
191. In primo luogo, tale istituzione ritiene che le norme comuni del diritto dell’Unione, in particolare il regolamento sui servizi aerei, disciplinino ora l’intero settore del trasporto aereo. Tali norme hanno ormai soppiantato, nelle parole della Commissione, «la tradizionale “ragnatela” di accordi bilaterali», sicché tali relazioni non sono più disciplinate dal diritto internazionale, ma soltanto dal diritto dell’Unione.
192. Non ritengo che l’aumento delle norme comuni, invocato dalla Commissione, abbia modificato il diritto dell’Unione in modo sostanzialmente rilevante (rispetto alla situazione esistente al momento della pronuncia delle sentenze Open Skies), al punto da consentire di concludere che la competenza esterna concorrente in materia di concessione di diritti di traffico sia stata esercitata sul piano interno.
193. Come correttamente sostenuto dal governo ceco, il regolamento sui servizi aerei riguarda il mercato interno dei servizi di trasporto aereo, in riferimento al quale il diritto di prestare servizi aerei è automatico per i vettori dell’Unione e implica la concessione di diritti di traffico tra gli Stati membri (140). Ciò risulta dall’articolo 19 di tale regolamento, in combinato disposto con la definizione di diritto di traffico di cui all’articolo 2, punto 14, di quest’ultimo. In altri termini, il regolamento sui servizi aerei costituisce un esercizio interno di una competenza concorrente dell’Unione a disciplinare sul piano interno, ossia fra gli Stati membri, la concessione di diritti di traffico. Come ho spiegato, questo tipo di esercizio di una competenza concorrente dell’Unione non è idoneo a produrre l’effetto AETS e, quindi, a impedire agli Stati membri di esercitare la porzione esterna di tale competenza concorrente, che consiste nella concessione di diritti di traffico a paesi terzi.
194. Ne consegue che, adottando il regolamento sui servizi aerei, l’Unione non ha esercitato la sua competenza concorrente a concedere diritti di traffico a paesi terzi, alla quale si sovrapporrebbe l’impegno degli Stati membri avente ad oggetto la concessione di diritti di traffico al Sultanato dell’Oman.
195. In secondo luogo, la Commissione si basa sul regolamento n. 847/2004 per sostenere che esistono ormai norme comuni del diritto dell’Unione che disciplinano la concessione di diritti di traffico a paesi terzi. Secondo la Commissione, tale regolamento dimostra che, allo stato attuale del diritto dell’Unione, anche la concessione di diritti di traffico a paesi terzi è ora disciplinata da norme comuni dell’Unione. L’articolo 3, paragrafo 2, dell’accordo previsto, quindi, incide su norme comuni del diritto dell’Unione.
196. Non condivido l’interpretazione della Commissione quanto all’ambito di applicazione di tale regolamento.
197. È vero che il regolamento n. 847/2004 costituisce un esempio di esercizio interno della competenza concorrente dell’Unione a disciplinare un aspetto esterno del trasporto aereo. Tuttavia, l’obiettivo principale di tale regolamento, che è stato adottato in risposta a quanto deciso dalla Corte nelle sentenze Open Skies, è coordinare con la Commissione i negoziati degli accordi bilaterali mediante i quali gli Stati membri concedono diritti di traffico a paesi terzi, al fine di garantire la conformità di siffatti accordi con il diritto dell’Unione e tutelare così le norme comuni dell’Unione (141). A tal fine, il regolamento n. 847/2004 disciplina la competenza degli Stati membri a concludere accordi in materia di trasporto aereo con paesi terzi, in risposta alle conclusioni raggiunte nelle sentenze Open Skies, nelle quali è stato constatato che alcune disposizioni normalmente contenute negli accordi in materia di trasporto aereo possono incidere sulle norme comuni dell’Unione. Il regolamento provvede in tal senso imponendo che gli accordi negoziati in forma bilaterale contengano clausole tipo a tutela delle norme comuni e che siano notificati alla Commissione prima della loro conclusione, affinché tale istituzione possa valutare se vi sia un rischio che altre disposizioni incidano su tali norme comuni (142).
198. Tuttavia, il regolamento n. 847/2004 non contiene norme comuni che disciplinano la concessione di diritti di traffico a paesi terzi, né limita la libertà degli Stati membri di concedere siffatti diritti a paesi terzi. A mio avviso, l’interpretazione della Commissione, secondo cui tale regolamento delega agli Stati membri la competenza a concedere diritti di traffico, che nel frattempo è divenuta una competenza esclusiva dell’Unione, non trova alcun fondamento in detto regolamento, né in altri atti normativi dell’Unione. Infatti, dato che il regolamento n. 847/2004 disciplina il modo in cui gli Stati membri possono concedere diritti di traffico, ritengo che si tratti di un argomento a sostegno della conclusione secondo cui, sul piano esterno, la competenza in materia di diritti di traffico resta in capo agli Stati membri.
199. Di conseguenza, il regolamento n. 847/2004 non costituisce un esercizio interno della competenza concorrente dell’Unione a concedere diritti di traffico a paesi terzi. Per tale ragione, l’impegno stabilito dall’articolo 3, paragrafo 2, dell’accordo previsto non si sovrappone alle norme comuni contenute in tale regolamento.
200. Infine, la mera circostanza che l’Unione, in passato, abbia concluso da sola un accordo in materia di trasporto aereo con un paese terzo (143) non consente di concludere che sia stata chiaramente esercitata sul piano esterno una competenza concorrente dell’Unione a concedere diritti di traffico a paesi terzi, al punto da poter giustificare l’esclusività della sua competenza a concludere siffatti accordi con qualsiasi paese terzo. Come ho spiegato, tali precedenti si limitano ad attestare la possibilità che gli accordi di trasporto aereo siano conclusi dalla sola Unione qualora tutte le loro disposizioni rientrino nella competenza dell’Unione, ma non dimostrano una competenza esterna esclusiva dell’Unione in relazione a un intero accordo in materia di trasporto aereo, né ne costituiscono la fonte.
201. A tal riguardo, i governi danese e svedese segnalano due regolamenti adottati al fine di consentire all’Unione europea di stabilire una connettività di base del trasporto aereo con il Regno Unito dopo la scadenza del periodo di transizione previsto dall’accordo sul recesso (144), allo scopo di permettere all’Unione di esercitare le proprie competenze, compresa la concessione di diritti di traffico, in relazione al Regno Unito (145). Tuttavia, tali regolamenti limitano temporalmente siffatto esercizio della competenza dell’Unione al loro periodo di applicazione. Su tale punto, entrambi i regolamenti indicano espressamente che «[l]’esercizio della competenza dell’Unione a norma del presente regolamento lascia impregiudicata la competenza degli Stati membri riguardo ai diritti di traffico nel contesto della negoziazione in corso o futura, della firma o della conclusione di accordi internazionali relativi ai servizi aerei con qualsiasi altro paese terzo, e con il Regno Unito, in relazione al periodo in cui il presente regolamento non è più applicabile» (146).
202. Tali regolamenti testimoniano quindi, tutt’al più, l’assenza della volontà politica di permettere l’esercizio, da parte dell’Unione, della competenza a concedere diritti di traffico a paesi terzi. Tuttavia, la Corte non può ovviare all’assenza di volontà politica del legislatore dell’Unione di consentire il sorgere di una competenza esclusiva dell’Unione.
203. Ritengo pertanto che la competenza interna dell’Unione in materia di concessione di diritti di traffico a paesi terzi non sia stata ancora esercitata mediante l’adozione di norme comuni, sicché l’articolo 3, paragrafo 2, dell’accordo previsto non si sovrappone a tali norme.
2) Vi è incidenza sulle norme comuni dell’Unione in assenza di sovrapposizione?
204. In assenza di disposizioni comuni alle quali l’articolo 3, paragrafo 2, dell’accordo previsto potrebbe sovrapporsi, la Corte deve ora valutare se tale disposizione sia idonea a incidere su altre norme del diritto dell’Unione.
205. A tal riguardo, la Commissione sostiene che, per effetto della concessione di diritti di traffico al Sultanato dell’Oman, i vettori aerei dell’Oman potrebbero iniziare a partecipare al mercato interno dei servizi di trasporto aereo. Talune norme del diritto dell’Unione che disciplinano tale mercato risulterebbero quindi applicabili ai vettori del paese terzo di cui trattasi. Ciò, a sua volta, creerebbe un rischio di incidenza su tali norme. In ogni caso, la Commissione sostiene che, anche in assenza di una concessione di diritti di traffico, vi è una serie di norme interne che si applica non soltanto sul piano interno, ma anche direttamente ai vettori di paesi terzi.
206. Anche in questo caso, non ritengo che la Commissione abbia dimostrato l’esistenza di un’incidenza ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE.
207. In primo luogo, come è stato chiarito anche in udienza, la conclusione dell’accordo previsto non avrà l’effetto di consentire ai vettori aerei dell’Oman di partecipare al mercato dell’Unione dei servizi di trasporto aereo. Tali vettori non saranno assimilati ai vettori dell’Unione per quanto concerne i voli interni all’Unione, dal momento che i diritti di traffico concessi in virtù dell’accordo previsto riguardano unicamente le libertà dell’aria dalla prima alla quarta. In altri termini, tali vettori non saranno autorizzati a trasportare passeggeri o merci tra aeroporti di Stati membri diversi o di uno stesso Stato membro (e, quindi, non parteciperanno al mercato interno dei servizi di trasporto aereo) (147).
208. In secondo luogo, la possibilità di volare dal Sultanato dell’Oman verso taluni punti dell’Unione e viceversa implica l’applicazione di una serie di norme comuni dell’Unione in materia di sicurezza aerea e dell’aviazione, protezione dell’ambiente, norme relative agli aeroporti, compresa l’assegnazione delle bande orarie, e altre norme (148). Tuttavia, come indicato da diversi governi partecipanti, ciò significa soltanto che tali norme saranno applicabili a una serie di altri vettori, e non che vi sia un’«incidenza» su di esse. Di per sé, la mera applicazione di dette norme non è idonea a «incidere sul significato, sulla portata e sull’efficacia» delle stesse (v. paragrafo 162 delle presenti conclusioni). In altri termini, il tipo di incidenza «di fatto» invocata dalla Commissione non è sufficiente a determinare l’applicazione dell’effetto AETS (149).
209. Infine, nel caso in cui talune norme comuni del diritto dell’Unione disciplinino già sia le attività dei vettori dell’Unione sia quelle dei vettori di paesi terzi, oppure riguardino specificamente soltanto i vettori di un paese terzo, tali norme, in ogni caso, trovano applicazione soltanto dopo la concessione di diritti di traffico. Pertanto, la concessione di diritti di traffico non può incidere su di esse, in quanto queste ultime diventano applicabili in conseguenza di tale concessione, nel caso in cui uno o più vettori aerei dell’Oman decidano, in futuro, di esercitare tali diritti di traffico.
210. Ciò non significa, ovviamente, che altre disposizioni dell’accordo previsto che possano essere rilevanti ai fini dell’esercizio di diritti di traffico non possano incidere sulle norme comuni dell’Unione che si applicano sia ai vettori dell’Unione sia ai vettori di paesi terzi. Tuttavia, almeno per quanto riguarda l’impegno contenuto nell’articolo 3, paragrafo 2, dell’accordo previsto, non sono convinta che vi sia un rischio di incidenza ai sensi della giurisprudenza AETS.
211. Di conseguenza, ritengo che l’Unione non abbia acquisito una competenza esclusiva a concedere diritti di traffico a paesi terzi a causa del rischio di incidenza su norme comuni del diritto dell’Unione in assenza di una sovrapposizione.
212. Per tutti questi motivi, suggerisco alla Corte di dichiarare che l’Unione non ha competenza esclusiva a concedere diritti di traffico a paesi terzi sulla base dell’effetto AETS, come previsto dall’articolo 3, paragrafo 2, TFUE. Ciò significa, allo stesso tempo, che l’Unione non dispone di una competenza esclusiva a concludere l’intero accordo sul trasporto aereo con il Sultanato dell’Oman.
c) Articolo 8 («Equa concorrenza»)
213. L’articolo 8 dell’accordo previsto fissa l’obiettivo comune di creare un contesto equo e concorrenziale. A tal fine, entrambe le parti si impegnano ad istituire o mantenere norme in materia di concorrenza, autorità garanti indipendenti dotate dei poteri e delle risorse necessari, a vietare qualsiasi forma di discriminazione e pratica sleale e a non concedere né mantenere sovvenzioni distorsive delle condizioni di concorrenza eque. Tale disposizione prevede altresì che le parti contraenti possano concedere un sostegno ai vettori aerei in determinate situazioni e a determinate condizioni.
214. Invocando la facoltà di fornire un sostegno finanziario ai vettori aerei in talune circostanze, una serie di Stati membri ha sostenuto che l’articolo 8 non può incidere sull’applicazione delle norme comuni del diritto dell’Unione in materia di concorrenza e aiuti di Stato, dato che tale disposizione non impone loro di prevedere misure di sostegno incompatibili con il diritto dell’Unione.
215. Tuttavia, il fatto che la disposizione di un accordo internazionale sia conforme alle norme dell’Unione esistenti non esclude la possibilità di constatare un’incidenza in una situazione di sovrapposizione. Indipendentemente dalle condizioni specifiche nelle quali possono essere concesse misure di sostegno finanziario ai sensi dell’articolo 8 dell’accordo previsto, l’oggetto di tale disposizione è disciplinato, di fatto, da norme comuni del diritto dell’Unione, sotto due profili. Sussiste quindi il rischio che, se demandata agli Stati membri, una disposizione di tal genere di un accordo internazionale possa incidere su norme comuni alle quali si sovrappone.
216. In primo luogo, esistono strumenti normativi dell’Unione (150) che disciplinano in generale l’applicazione degli articoli 101, 102, 107 e 108 TFUE ad attività idonee a produrre un effetto sul mercato interno, compreso il settore del trasporto aereo (151). In secondo luogo, l’oggetto dell’articolo 8 dell’accordo previsto si sovrappone anche a talune disposizioni del diritto dell’Unione che disciplinano specificamente l’applicazione delle norme in materia di concorrenza e di aiuti di Stato nel settore del trasporto aereo nei rapporti con paesi terzi. Infatti, il regolamento (CE) n. 487/2009 (152) stabilisce norme che disciplinano l’applicazione dell’articolo 101, paragrafo 3, TFUE a talune categorie di accordi e pratiche concordate nel settore dei trasporti aerei, anche tra l’Unione e paesi terzi (153). Più recentemente, il legislatore dell’Unione ha adottato anche il regolamento (UE) 2019/712 (154), che stabilisce norme settoriali preordinate alla tutela della concorrenza nel settore del trasporto aereo e che, nelle parole del Consiglio, «riguarda in modo particolare i paesi terzi e i soggetti di paesi terzi». Tale regolamento autorizza la Commissione ad adottare misure volte a porre rimedio a pratiche, compresa la concessione di sovvenzioni, poste in essere nel territorio di paesi terzi che distorcano la concorrenza tra vettori aerei dell’Unione e vettori di paesi terzi e che, quindi, arrechino o minaccino di arrecare un pregiudizio ai vettori aerei dell’Unione (155).
217. Ne consegue che l’articolo 8 dell’accordo previsto si sovrappone a norme comuni del diritto dell’Unione, sicché tale disposizione rischia di incidere su tali norme comuni. Di conseguenza, gli Stati membri non possono più pattuire con paesi terzi misure relative a questioni attinenti a tali norme comuni.
d) Articolo 11 («Dazi doganali, imposte, tariffe e oneri»)
218. L’articolo 11 dell’accordo previsto riguarda l’esenzione da dazi all’importazione e imposte sul carburante, sulle dotazioni, sui pezzi di ricambio e su altri beni (ad esempio alimenti, bevande o altre merci vendute ai passeggeri) che i vettori aerei imbarcano, sbarcano o utilizzano nel territorio della rispettiva parte contraente nell’ambito della prestazione di servizi aerei.
219. Almeno per quanto riguarda l’esenzione dei prodotti energetici destinati all’aviazione civile, la Corte ha già riconosciuto l’esistenza di norme comuni dell’Unione, introdotte mediante la direttiva 2003/96/CE (156), adottata al fine di garantire il rispetto, in particolare, della convenzione di Chicago (157). Dato che tali norme si applicano sia ai vettori dell’Unione sia ai vettori di paesi terzi, l’articolo 11 dell’accordo previsto si sovrappone, almeno in tale misura, a un settore disciplinato dal diritto dell’Unione. Il Consiglio ha accettato tale conclusione in udienza.
220. Ciò nonostante, il Consiglio e diversi Stati membri sostengono che, poiché l’articolo 11 dell’accordo previsto prevede un’esenzione da altri dazi e imposte, anche per il trasporto di pezzi di ricambio e altri beni, non vi sono norme comuni del diritto dell’Unione.
221. Tuttavia, dal memorandum di consultazioni allegato all’accordo previsto risulta che, «[p]er quanto concerne l’articolo 11 dell’accordo previsto, la delegazione dell’Unione ha spiegato che le esenzioni dell’Unione in materia di dazi doganali e di imposta sul valore aggiunto (IVA) sono disciplinate dal regolamento (CE) n. 1186/2009 [(158)] del Consiglio (per i dazi doganali) e dalla direttiva 2009/132/CE [(159)] del Consiglio (per l’IVA) e che l’articolo 11 contiene le esenzioni specificamente connesse all’aviazione, come consentito dal regolamento n. 1186/2009 del Consiglio e dalla direttiva 2009/132 del Consiglio per quanto riguarda le pratiche raccomandate dall’Organizzazione internazionale dell’aviazione civile» (160).
222. Né il Consiglio né gli Stati membri contestano tale affermazione.
223. Il regolamento n. 1186/2009, che istituisce un regime dell’Unione di esenzione dai dazi all’importazione, dai dazi all’esportazione e da alcune altre misure dell’Unione (161), all’articolo 132, lettera b), stabilisce che le disposizioni di tale regolamento si applicano «senza pregiudizio (...) delle disposizioni in vigore in materia di rifornimento di (...) aeromobili». La direttiva 2009/132, che determina l’ambito di applicazione di talune esenzioni dall’IVA (162), all’articolo 93, lettera c), stabilisce che tale direttiva «non osta al mantenimento da parte degli Stati membri (...) di esenzioni risultanti dall’applicazione di accordi conclusi, su base di reciprocità, con paesi terzi firmatari della [convenzione di Chicago] per l’attuazione delle pratiche raccomandate 4.42 e 4.44 dell’allegato 9 di detta convenzione».
224. In altri termini, il diritto dell’Unione disciplina la materia dell’esenzione dai dazi e dall’IVA in relazione all’importazione e all’esportazione di determinati beni, ma lascia agli Stati membri la possibilità di concedere talune esenzioni rientranti in tale materia per quanto concerne i servizi di trasporto aereo da e verso paesi terzi e per garantire il rispetto degli obblighi ad essi incombenti in forza della convenzione di Chicago.
225. Anche tale tipo di normativa costituisce l’esercizio di una competenza dell’Unione, poiché interferisce con la libertà degli Stati membri di adottare una disciplina in detto settore di competenza concorrente al di là di tali elementi specifici. Dato che le norme in questione si applicano sia ai vettori dell’Unione sia ai vettori di paesi terzi, gli impegni contenuti nell’articolo 11 dell’accordo previsto si sovrappongono a tali norme e possono quindi incidere su di esse.
226. Come altresì spiegato dalla Commissione in udienza, senza alcuna contestazione al riguardo, le norme summenzionate sono integrate, da un lato, ai sensi della direttiva (UE) 2020/262 (163), da un’esenzione dalle accise sul carburante per aeromobili e, ai sensi del regolamento (UE) 2018/581 (164), da un’esenzione dai dazi doganali sulle dotazioni aeronautiche e, dall’altro, da un ampio sistema di esenzioni in materia di IVA sulla base della direttiva 2006/112/CE (165), tutti strumenti che si applicano parimenti ai vettori di paesi terzi. Quest’ultima direttiva istituisce il sistema comune dell’IVA (166) e, al suo articolo 148, lettere e), f) e g), prevede un’esenzione obbligatoria delle «cessioni di beni destinati al rifornimento e al vettovagliamento degli aeromobili utilizzati da compagnie di navigazione aerea che praticano essenzialmente il trasporto internazionale a pagamento», delle «cessioni, trasformazioni, riparazioni, manutenzioni, noleggi e locazioni [di tali] aeromobili (...) nonché [del]le cessioni, locazioni, riparazioni e manutenzioni degli oggetti in essi incorporati o destinati al loro servizio» e delle «prestazioni di servizi diverse da quelle [menzionate], destinate a sopperire ai bisogni diretti degli aeromobili [in questione] e del loro carico». Secondo la Commissione, sempre senza alcuna contestazione, tali esenzioni dall’IVA concernono tutti gli elementi elencati all’articolo 11 dell’accordo previsto.
227. Infine, occorre prendere posizione su un altro argomento dedotto dal Consiglio e da alcuni Stati membri, secondo il quale l’esenzione da altre imposte e prelievi, come quelli sui beni o sui capitali, non riguarda l’esercizio di una competenza dell’Unione.
228. Tale argomento riguarda l’esistenza di una competenza. Tuttavia, come ho spiegato, l’Unione ha competenza ad adottare norme nel settore del trasporto aereo. Nell’ambito dell’esercizio di tale competenza, l’Unione è legittimata ad assumere qualsiasi impegno avente come obiettivo principale di contribuire al conseguimento delle finalità connesse all’esercizio di una competenza dell’Unione (167).
229. È quanto accade nel caso dell’articolo 11 dell’accordo previsto: l’impegno in esso contenuto mira ad esentare da dazi, imposte e altri prelievi «gli aeromobili utilizzati per un trasporto aereo internazionale dai vettori aerei dell’altra parte contraente», nonché le normali dotazioni, forniture e altri articoli «destinati a garantire l’operatività o la manutenzione» di detti aeromobili (168). Esso persegue, quindi, l’obiettivo principale dell’accordo previsto, vale a dire la liberalizzazione dei servizi di trasporto aereo tra le parti contraenti. Ciò significa che esso rientra nell’esercizio della competenza dell’Unione nel settore del trasporto aereo.
230. Pur essendo possibile che, almeno per quanto mi consta, non esistano, al momento, norme comuni del diritto dell’Unione che esentino gli aeromobili di paesi terzi e tutte le normali dotazioni, forniture e altri articoli da imposte sul capitale e sulla proprietà, ciò non rileva ai fini della conclusione secondo cui l’articolo 11 dell’accordo previsto, nel suo complesso, incide su un settore già in gran parte disciplinato da norme comuni dell’Unione e può, pertanto, nonostante il fatto che la sovrapposizione sia soltanto parziale, essere interpretato nel senso che rientra in una competenza esclusiva dell’Unione sulla base dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE.
231. Ne consegue che, a mio avviso, l’articolo 11 dell’accordo previsto è idoneo a incidere su norme comuni del diritto dell’Unione.
e) Altre disposizioni del titolo I
232. Gli articoli 4, 5, 7, 10, 12 e 13 dell’accordo previsto vertono tutti sulle norme sostanziali che disciplinano l’accesso ai servizi di trasporto aereo e a servizi accessori, il loro esercizio e le relative restrizioni. Tali impegni sono composti da obblighi orizzontali e specifici, alcuni formulati in modo prescrittivo e altri in termini più generici, indirizzati alle parti contraenti stesse o vincolanti nei confronti dei rispettivi vettori aerei.
233. In primo luogo, gli articoli 4 e 5 dell’accordo previsto disciplinano, in sostanza, le condizioni di rilascio e di rifiuto, revoca, sospensione o limitazione delle autorizzazioni di esercizio (ossia le circostanze successive alla concessione di diritti di traffico). Tali impegni esigono, in particolare che i vettori aerei dell’Oman siano trattati alle stesse condizioni e soggetti agli stessi requisiti dei vettori dell’Unione (169), e impongono ai vettori aerei dell’Oman il rispetto delle norme applicabili del diritto dell’Unione in materia di rilascio, rifiuto, revoca, sospensione, sottoposizione a condizioni e limitazione delle autorizzazioni di esercizio (170). Le condizioni relative al rilascio e al mantenimento di un’autorizzazione di esercizio sono disciplinate dal regolamento sui servizi aerei (171). Pertanto, l’articolo 4 e l’articolo 5 dell’accordo previsto si sovrappongono a talune norme del diritto dell’Unione che disciplinano tale materia. Esse incidono, quindi, su tali norme comuni dell’Unione.
234. In secondo luogo, l’articolo 7 dell’accordo previsto è intitolato «Rispetto delle disposizioni legislative e regolamentari»; in udienza tale disposizione è stata denominata anche «clausola di conformità». Il paragrafo 1 di tale disposizione impone, in generale, il rispetto di tutte le «disposizioni legislative e regolamentari relative all’ingresso e alle operazioni» nel territorio dell’Unione «nonché all’uscita dallo stesso» obbligatorie per i vettori aerei dell’Oman quando prestano servizi di trasporto aereo. Il paragrafo 2 di tale articolo impone lo stesso obbligo di conformità anche in relazione «all’entrata e alle operazioni nel [territorio dell’Unione] o all’uscita dallo stesso di passeggeri, equipaggi, bagagli, merci e/o posta imbarcati su aeromobili».
235. In altri termini, considerati congiuntamente, i paragrafi 1 e 2 dell’articolo 7 dell’accordo previsto stabiliscono orizzontalmente che i vettori aerei dell’Oman i quali esercitano i diritti di traffico aereo concessi in forza dell’articolo 3 dell’accordo devono rispettare tutte le norme applicabili del diritto dell’Unione che disciplinano il trasporto aereo e i servizi accessori. Così facendo, tali paragrafi riflettono, presumibilmente, l’articolo 11 della convenzione di Chicago, che impone il rispetto delle leggi e dei regolamenti locali nell’esercizio di servizi di trasporto aereo nel territorio dell’altro Stato.
236. L’articolo 7 dell’accordo previsto contiene quindi un impegno a preservare l’efficacia e l’uniformità delle norme che disciplinano l’esercizio dei servizi di trasporto aereo nell’Unione, e, di fatto, l’efficacia dell’ordinamento giuridico dell’Unione nel suo complesso. Se così non fosse, gli Stati membri potrebbero assumere impegni internazionali tali da esigere un adeguamento delle norme comuni dell’Unione per permettere taluni voli dei vettori aerei dell’Oman da e verso l’Unione. Per tali ragioni, l’articolo 7 è una disposizione che rientra nella competenza esclusiva dell’Unione, poiché il suo obiettivo è impedire l’incidenza su norme comuni.
237. In terzo luogo, l’articolo 10 dell’accordo previsto tratta, in sostanza, delle attività commerciali e dei servizi connessi all’esercizio di servizi di trasporto aereo. Tali attività riguardano, tra l’altro, il diritto di prestare servizi di assistenza a terra, l’assegnazione di bande orarie negli aeroporti, taluni accordi di cooperazione in materia di commercializzazione, come gli accordi di code-sharing, e determinati tipi di accordi di leasing di aeromobili (172). Tutti tali impegni rientrano nel diritto dell’Unione e si applicano allo stesso modo, in presenza di un impegno come quello contenuto nell’accordo previsto, agli operatori di paesi terzi: così, la prestazione di servizi di assistenza a terra rientra nell’ambito di applicazione della direttiva 96/67/CE (173), l’assegnazione delle bande orarie è disciplinata dal regolamento (CEE) n. 95/93 (174) e gli accordi di cooperazione in materia di commercializzazione come gli accordi di code sharing e di leasing di aeromobili sono disciplinati dal regolamento sui servizi aerei (175). Quindi, l’articolo 10 dell’accordo previsto si sovrappone e incide su un settore disciplinato da norme comuni del diritto dell’Unione.
238. In quarto luogo, l’articolo 12 dell’accordo previsto riguarda il pagamento di oneri d’uso per l’utilizzo dei servizi di controllo del traffico aereo e di navigazione aerea, nonché per l’utilizzo di infrastrutture e servizi aeroportuali, di sicurezza dell’aviazione e di infrastrutture e servizi connessi. Ad oggi (176), anche tale disposizione rientra in una materia disciplinata da norme comuni del diritto dell’Unione: pertanto, il regolamento di esecuzione (UE) 2019/317 (177) contiene norme comuni per i sistemi di tariffazione per i servizi di navigazione aerea e le funzioni della rete (178), che si applicano ad ogni «utente dello spazio aereo» (179) e, quindi, si applicano allo stesso modo ai vettori dell’Unione e ai vettori di paesi terzi, come quelli dell’Oman.
239. Analogamente, la direttiva 2009/12/CE (180) stabilisce principi comuni per la riscossione dei diritti aeroportuali negli aeroporti della Comunità (181), che si applicano ai diritti pagati da tutti gli «utent[i] dell’aeroporto» (182) in modo non discriminatorio (183) e, quindi, indipendentemente dal fatto che il paese di origine di un vettore aereo sia un paese terzo. Ne consegue che l’articolo 12 dell’accordo previsto si sovrappone e incide su norme comuni del diritto dell’Unione (184).
240. In quinto luogo, l’articolo 13 dell’accordo previsto verte, in sostanza, sulle tariffe passeggeri e sulle tariffe merci per i servizi di trasporto aereo e mira a garantire che le compagnie aeree possano fissare i loro prezzi senza indebite ingerenze da parte delle autorità pubbliche. Nel contesto dell’Unione, la materia della determinazione dei prezzi, nonché della fissazione e della trasparenza delle tariffe aeree passeggeri e merci, è disciplinata dal regolamento sui servizi aerei. L’articolo 22 di tale regolamento estende specificamente la libertà di fissare le tariffe aeree passeggeri e merci anche ai vettori aerei di paesi terzi, in presenza di reciprocità (185). Analogamente, l’articolo 23 di tale regolamento contiene obblighi specifici in materia di chiarezza e trasparenza delle tariffe aeree passeggeri e merci, nonché l’idea che l’accesso alle tariffe aeree passeggeri e merci dovrebbe essere non discriminatorio. Tali norme si applicano «per i servizi aerei da un aeroporto situato nel territorio di uno Stato membro» (186) e, quindi, in caso di conclusione dell’accordo previsto, anche ai vettori aerei dell’Oman che effettuano servizi aerei. Pertanto, l’articolo 13 dell’accordo previsto rientra in una materia disciplinata dal diritto dell’Unione e può incidere sulle pertinenti norme comuni.
241. Conseguentemente, ritengo che gli articoli 4, 5, 7, 10, 12 e 13 dell’accordo previsto incidano su norme comuni del diritto dell’Unione.
IV. Conclusione
242. Alla luce delle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di rispondere alla questione proposta nei seguenti termini:
L’Unione europea non ha competenza esclusiva a concludere l’accordo sul trasporto aereo tra il Sultanato dell’Oman, da una parte, e l’Unione europea e i suoi Stati membri, dall’altra.
La competenza a concedere diritti di traffico a paesi terzi non è stata esercitata sul piano interno e, pertanto, costituisce tuttora una competenza concorrente dell’Unione europea e dei suoi Stati membri.
1 Lingua originale: l’inglese.
2 Sentenze del 5 novembre 2002, Commissione/Regno Unito (C‑466/98, EU:C:2002:624); del 5 novembre 2002, Commissione/Danimarca (C‑467/98, EU:C:2002:625); del 5 novembre 2002, Commissione/Svezia (C‑468/98, EU:C:2002:626); del 5 novembre 2002, Commissione/Finlandia (C‑469/98, EU:C:2002:627); del 5 novembre 2002, Commissione/Belgio (C‑471/98, EU:C:2002:628); del 5 novembre 2002, Commissione/Lussemburgo (C‑472/98, EU:C:2002:629); del 5 novembre 2002, Commissione/Austria (C‑475/98, EU:C:2002:630); e del 5 novembre 2002, Commissione/Germania (C‑476/98, EU:C:2002:631) (in prosieguo, congiuntamente: le «sentenze Open Skies»). Per comodità, farò riferimento alla numerazione di cui alla sentenza del 5 novembre 2002, Commissione/Belgio (C‑471/98, EU:C:2002:628; in prosieguo: la «sentenza Commissione/Belgio»).
3 V. anche sentenza del 21 dicembre 2011, Air Transport Association of America e a. (C‑366/10, EU:C:2011:864, punti 69 e 70), in cui la Corte ha dichiarato che «sebbene l’Unione abbia indubbiamente acquisito anche talune competenze esclusive al fine di assumere con gli Stati terzi impegni rientranti nell’ambito di applicazione della normativa dell’Unione in materia di trasporto aereo internazionale e, dunque, nel settore di applicazione della Convenzione di Chicago (...) gli Stati membri hanno conservato delle competenze ricadenti nell’ambito di applicazione della convenzione suddetta, come quelle relative all’attribuzione dei diritti di traffico».
4 Tali direttive sono il risultato dell’iniziativa della Commissione, del 2015, di avviare negoziati per la conclusione di accordi globali sul trasporto aereo tra l’Unione europea e una serie di Stati membri del Consiglio di cooperazione del Golfo. V. raccomandazione di decisione del Consiglio che autorizza la Commissione ad avviare negoziati per accordi globali sul trasporto aereo tra l’Unione europea e i sei Stati membri del Consiglio di cooperazione del Golfo (COM(2015) 607 final). Sebbene il testo di tale raccomandazione non sia accessibile al pubblico, esso è stato presentato alla Corte dalla Commissione in allegato alla sua domanda.
5 Decisione del Consiglio che autorizza la Commissione ad avviare negoziati per un accordo globale sul trasporto aereo tra l’Unione europea e i suoi Stati membri e il Sultanato dell’Oman per quanto riguarda le materie che rientrano nella competenza esclusiva dell’Unione (documento n. 11258/18, del 30 agosto 2018).
6 Decisione dei rappresentanti dei governi degli Stati membri, riuniti in sede di Consiglio, che autorizza la Commissione europea a negoziare, a nome degli Stati membri, le disposizioni di un accordo globale sul trasporto aereo tra l’Unione europea e i suoi Stati membri e il Sultanato dell’Oman per quanto riguarda le materie che non rientrano nella competenza esclusiva dell’Unione (documento n. 11273/18, del 30 agosto 2018).
7 Resoconto sommario del Comitato dei rappresentanti permanenti del 12 e 14 settembre 2018 (documento n. 12469/18, 25 settembre 2018, pag. 10).
8 In udienza, la Commissione ha spiegato che la ragione per la quale non ha presentato al Consiglio una proposta è legata a una decisione interna di non dare avvio all’iter di firma dell’accordo previsto fino alla pronuncia del parere della Corte nel presente procedimento.
9 Proceedings of the International Civil Aviation Conference, «Invitation of the United States of America to the Conference», Vol. 1, parte I, pag. 1. Sull’impostazione di tale conferenza, v. anche US Department of State Bulletin, Address by US Assistant Secretary Berle, all’epoca presidente ad interim della conferenza di Chicago, discorso pronunciato a Chicago il 1º novembre 1944, Vol. XI, n. 260, 5 novembre 1944, pag. 530: «[l]’uso dell’aria ha un elemento in comune con l’uso del mare: entrambi rappresentano una via di comunicazione messa a disposizione dell’uomo dalla natura. L’aria si distingue dal mare per il fatto che lo spazio aereo è soggetto alla sovranità delle nazioni il cui territorio è sovrastato da tale spazio. Le nazioni dovrebbero pertanto accordarsi per utilizzarlo in modo tale da garantire il massimo beneficio per tutti gli uomini, ovunque essi si trovino».
10 Convenzione internazionale per l’aviazione civile, firmata a Chicago il 7 dicembre 1944 (United Nations Treaty Series, Vol. 15, n. 102; in prosieguo: la «convenzione di Chicago»).
11 L’ambito di applicazione della convenzione di Chicago è descritto nella sentenza del 21 dicembre 2011, Air Transport Association of America e a. (C‑366/10, EU:C:2011:864, punti 50 e 59; in prosieguo: la «sentenza ATAA»).
12 V. sentenza ATAA, punto 60. V. anche, in tal senso, articolo 92, lettera a), della convenzione di Chicago.
13 Mendes De Leon spiega che la proclamazione del principio di sovranità sullo spazio aereo di uno Stato affonda le sue radici, fra l’altro, in un contesto militare. Infatti, con l’aumento degli aeromobili militari che sorvolavano lo spazio aereo nazionale di altri Stati, in particolare nel corso della seconda guerra mondiale, si è ritenuto necessario istituire un controllo rigoroso dei limiti dello spazio aereo. L’invocazione della sovranità è servita come strumento per garantire tale controllo. V. Mendes De Leon, P., «The Dynamics of Sovereignty and jurisdiction in International Aviation Law», in Kreijen, G., Brus, M., Duursma, J., de Vos, E. e Dugard, J. (a cura di), State Sovereignty, and International Governance, Oxford University Press, Oxford, 2002, pag. 484.
14 V., in tal senso, Weld, E., «ICAO and the major problems of international air transport», Journal of Air Law and Commerce, Vol. 20, n. 4, 1953, pagg. da 454 a 462, in particolare pagg. da 454 a 456.
15 Di conseguenza, la convenzione di Chicago non definisce i tipi di diritti di traffico che uno Stato può concedere ad un altro Stato.
16 Salacuse spiega che, sebbene la libertà di sorvolare il territorio di un’altra parte contraente senza atterrarvi fosse già stata espressa nella Convenzione relativa alla regolamentazione della navigazione aerea (1919) (11 LNTS 173), la concettualizzazione delle altre libertà è avvenuta soltanto nel corso della convenzione di Chicago; v. Salacuse, J.W., «The Little Prince and the Businessman: Conflicts and Tensions in Public International Air Law», Journal of Air Law and Commerce, Vol. 45, n. 4, 1980, pag. 822.
17 V. Organizzazione internazionale dell’aviazione civile, Manual on the Regulation of International Air Transport (doc. 9626, 2016, pag. 117).
18 V., ad esempio, Weber, L., «The Chicago Convention», in Dempsey, P. S. e Jakhu, R. (a cura di), Routledge Handbook of public Aviation Law, Routledge, Londra, 2016, pagg. da 9 a 32, in particolare pagg. 14 e 15 (il quale spiega che «i diritti di traffico sono diritti commerciali che consistono, segnatamente, nel diritto di entrare nello spazio aereo di un altro Stato al fine di effettuare l’imbarco e/o lo sbarco di passeggeri, merci e/o posta a fini commerciali. Essi comprendono i diritti concernenti la terza, quarta e quinta libertà, vale a dire, rispettivamente, il diritto di trasportare passeggeri, merci o posta verso un punto situato in un altro Stato, il diritto di imbarcare passeggeri, merci o posta in un punto situato in un altro Stato al fine di trasportarli verso lo Stato di nazionalità del vettore aereo e il diritto di trasportare passeggeri, merci o posta da un punto situato in un altro Stato verso un punto oltre situato nel territorio di uno Stato terzo. Talora, i diritti o privilegi relativi alla sesta, settima, ottava e nona libertà sono denominati anche diritti di traffico»).
19 Accordo relativo al transito dei servizi aerei internazionali, firmato a Chicago il 7 dicembre 1944 (84 UNTS 389).
20 V. l’elenco dell’ICAO delle parti dell’accordo relativo al transito dei servizi aerei internazionali, disponibile al seguente indirizzo: https://www.icao.int/sites/default/files/secretariat/legal/CurrentListofParties/Transit_EN.pdf.
21 Accordo relativo al trasporto aereo internazionale, infra, nota 26, pagg. 255 e 256.
22 A quanto risulta, la Grecia (con riserva di concessione dei diritti relativi alla quinta libertà) e i Paesi Bassi sono gli unici Stati membri che hanno accettato l’accordo relativo al trasporto aereo internazionale. V. l’elenco dell’ICAO delle parti dell’accordo relativo al trasporto aereo internazionale, disponibile all’indirizzo https://www.icao.int/sites/default/files/secretariat/legal/CurrentListofParties/Transport_EN.pdf.
23 Ai sensi dell’articolo 83 della convenzione di Chicago, gli Stati sono tenuti a registrare la conclusione di accordi bilaterali e multilaterali in materia di trasporto aereo internazionale presso l’Organizzazione internazionale dell’aviazione civile. Tuttavia, non sono stata in grado di individuare il numero esatto di accordi in materia di trasporto aereo in vigore.
24 Sullo sviluppo della politica esterna dell’Unione in materia di trasporto aereo prima e dopo le sentenze Open Skies, v. Savić, I., Spreading the Wings of EU Aviation Acquis: Comprehensive Air Transport Agreements, Facoltà di giurisprudenza, Università di Zagabria, Zagabria, 2019, titolo 2.3, pag. 32.
25 V. House of Lords (Regno Unito), Select Committee on the European Union, «“Open Skies” or open markets? The effect of the European Court of Justice (ECJ) judgments on aviation relations between the European Union (EU) and the United States of America (USA)», sessione del marzo 2002, 17a relazione, 8 aprile 2003, pag. 9.
26 V. anche, in tal senso, Salazar, J. C. e van Fenema, P., «International air transport agreements», in Dempsey P. S. e Jakhu, R. (a cura di), Routledge Handbook of Public Aviation Law, Routledge, Londra, 2016, pagg. da 252 a 294, in particolare pagg. 258 e 259.
27 V. articolo 3, paragrafo 2, dell’accordo previsto.
28 V., a tal riguardo, regolamento (CEE) n. 2299/89 del Consiglio, del 24 luglio 1989, relativo ad un codice di comportamento in materia di sistemi telematici di prenotazione (GU 1989, L 220, pag. 1), regolamento (CEE) n. 2407/92 del Consiglio, del 23 luglio 1992, sul rilascio delle licenze ai vettori aerei (GU 1992, L 240, pag. 1), regolamento (CEE) n. 2408/92 del Consiglio, del 23 luglio 1992, sull’accesso dei vettori aerei della Comunità alle rotte intracomunitarie (GU 1992, L 240, pag. 8), regolamento (CEE) n. 2409/92 del Consiglio, del 23 luglio 1992, sulle tariffe aeree per il trasporto di passeggeri e di merci (GU 1992, L 240, pag. 15) e regolamento (CEE) n. 95/93 del Consiglio, del 18 gennaio 1993, relativo a norme comuni per l’assegnazione di bande orarie negli aeroporti della Comunità (GU 1993, L 14, pag. 1).
29 Gli accordi che gli Stati membri avevano concluso con gli Stati Uniti si inserivano nella politica «cieli aperti» di tale paese. Tali accordi miravano essenzialmente a liberalizzare il diritto di volo tra gli Stati Uniti e ciascuno degli Stati membri in questione. Stadlmeier suggerisce che tale politica era basata su una strategia divide et impera: essa offriva a taluni Stati europei di minori dimensioni, dotati di compagnie aeree attive a livello internazionale e di almeno un grande aeroporto con funzione di hub sovraregionale, una liberalizzazione limitata (mediante punti di ingresso aggiuntivi negli Stati Uniti), in cambio di una liberalizzazione completa nella direzione inversa. In tal modo, poteva essere esercitata una pressione sugli Stati europei di maggiori dimensioni che, (all’epoca) disponevano di compagnie aeree internazionali più forti (come il Regno Unito e la Francia), attribuendo ai loro concorrenti, segnatamente KLM, Lufthansa e Sabena, un vantaggio sulle rotte dirette verso gli Stati Uniti attraverso l’accesso a un numero maggiore di punti di ingresso nel territorio statunitense. Allo stesso tempo, sulle rotte verso l’Unione europea, le compagnie aeree statunitensi erano in grado di competere in modo più incisivo con Air France e British Airways, grazie all’esistenza di diritti illimitati per quanto attiene alla quinta libertà. È sulla base di tali elementi che, secondo Stadlmeier, si spiegano le preoccupazioni e l’interesse della Commissione a coordinare la posizione degli Stati membri. V. Stadlmeier, S., «Die Liberalisierung des Luftverkehrs in der EU und die Beziehungen mit Drittstaaten: Divide et Impera?», in Simma, B. e Schulte, C., Völker- und Europarecht in der aktuellen Diskussion: Akten des 23. Österreichischen Völkerrechtstags, Linde, Vienna, 1999, pag. 167.
30 Le richieste della Commissione di un mandato negoziale per un accordo globale dell’Unione con gli Stati Uniti sono descritte dalla Corte nelle sentenze Open Skies; v. sentenza Commissione/Belgio, punti da 15 a 21.
31 Per ulteriori informazioni, cfr. le conclusioni dell’avvocato generale Tizzano nella causa Commissione/Regno Unito (C‑466/98, EU:C:2002:63, punti 8 e segg.).
32 Più precisamente, si tratta delle norme relative alle tariffe applicabili sulle rotte interne all’Unione, al sistema telematico di prenotazione e all’assegnazione delle bande orarie, che la Corte ha considerato tutte rientranti nella competenza esclusiva dell’Unione. V., ad esempio, sentenza Commissione/Belgio, punti 112, 114, 116 e 120.
33 Sentenza Commissione/Belgio, punto 142. Tale clausola riconosceva agli Stati Uniti il diritto di revocare, sospendere o limitare i diritti di traffico nel caso in cui i vettori aerei designati dal Regno del Belgio non fossero di proprietà di tale Stato o di suoi cittadini.
34 V. Commissione/Belgio, punti da 103 a 106.
35 V., a tal riguardo, comunicazione della Commissione dell’11 marzo 2005: Sviluppare l’agenda per la politica estera comunitaria in materia di aviazione (COM(2005) 79 def.).
36 In allegato alla sua domanda di parere alla Corte nel presente procedimento, la Commissione ha fornito alla Corte un elenco di tali accordi, che sono attualmente in vigore con 21 Stati terzi. Siffatti accordi sono stati conclusi sotto forma di accordi della sola Unione, poiché riguardano unicamente settori di competenza esclusiva dell’Unione.
37 Decisione (UE) 2020/1110 del Consiglio, del 23 gennaio 2018, sulla conclusione a nome dell’Unione europea dell’accordo sui trasporti aerei tra la Comunità europea e i suoi Stati membri, da un lato, e gli Stati Uniti d’America, dall’altro (GU 2020, L 244, pag. 6).
38 V. decisione (UE) 2018/145 del Consiglio, del 9 ottobre 2017, relativa alla conclusione, a nome dell’Unione, dell’accordo multilaterale tra la Comunità europea e i suoi Stati membri, la Repubblica di Albania, la Bosnia-Erzegovina, la Repubblica di Bulgaria, la Repubblica di Croazia, l’ex Repubblica iugoslava di Macedonia, la Repubblica d’Islanda, la Repubblica di Montenegro, il Regno di Norvegia, la Romania, la Repubblica di Serbia e la Missione delle Nazioni Unite per l’amministrazione ad interim nel Kosovo sull’istituzione di uno Spazio aereo comune europeo (GU 2018, L 26, pag. 1).
39 V., ad esempio, decisione (UE) 2019/702 del Consiglio, del 15 aprile 2019, concernente la conclusione, a nome dell’Unione, dell’accordo sui trasporti aerei tra la Comunità europea e i suoi Stati membri, da una parte, e il Canada, dall’altra (GU 2019, L 120, pag. 1), e decisione (UE) 2020/948 del Consiglio del 26 giugno 2020 relativa alla conclusione a nome dell’Unione dell’accordo sullo spazio aereo comune tra l’Unione europea e i suoi Stati membri, da un lato, e la Georgia, dall’altro (GU 2020, L 212, pag. 1). L’Unione ha concluso e firmato altri accordi di questo tipo, ma in attesa della loro ratifica da parte degli Stati membri, essi non sono ancora entrati in vigore. Si consideri, ad esempio, l’accordo con lo Stato del Qatar, che è stato concluso come accordo misto nonostante la proposta della Commissione di concluderlo in forma di accordo della sola Unione; v. la raccomandazione di decisione del Consiglio che autorizza la Commissione ad avviare negoziati per accordi globali sul trasporto aereo tra l’Unione europea e i sei Stati membri del Consiglio di cooperazione del Golfo (COM(2015) 607 final) e l’accordo sul trasporto aereo tra l’Unione europea e i suoi Stati membri, da una parte, e lo Stato del Qatar, dall’altra (GU 2021, L 391, pag. 3).
40 Accordo tra la Comunità economica europea, il Regno di Norvegia e il Regno di Svezia nel settore dell’aviazione civile (GU 1992, L 200, pag. 21).
41 Accordo tra la Comunità europea e la Confederazione Svizzera sul trasporto aereo (GU 2002, L 114, pag. 73).
42 V. accordo sugli scambi commerciali e la cooperazione tra l’Unione europea e la Comunità europea dell’energia atomica, da una parte, e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, dall’altra (GU 2021, L 149, pag. 10), che concerne il trasporto aereo nel titolo I della rubrica seconda della parte seconda, inclusa la concessione di diritti di traffico al suo articolo 419.
43 Sebbene il testo negoziato dell’accordo previsto con il Sultanato dell’Oman non sia accessibile al pubblico al momento della redazione delle presenti conclusioni, esso è stato fornito alla Corte dalla Commissione congiuntamente alla domanda introduttiva del presente procedimento.
44 Il titolo I dell’accordo previsto comprende l’articolo 3 («Concessione di diritti»), l’articolo 4 («Autorizzazioni di esercizio»), l’articolo 5 («Rifiuto, revoca, sospensione o limitazione delle autorizzazioni»), l’articolo 6 («Liberalizzazione della proprietà e del controllo dei vettori aerei»), l’articolo 7 («Rispetto delle disposizioni legislative e regolamentari»), l’articolo 8 («Equa concorrenza»), l’articolo 9 («Esercizio di attività economiche»), l’articolo 10 («Opportunità commerciali»), l’articolo 11 («Dazi doganali, imposte, diritti e oneri»), l’articolo 12 («Oneri d’uso»), l’articolo 13 («Tariffe») e dell’articolo 14 («Statistiche»).
45 Il titolo II dell’accordo previsto è composto dall’articolo 15 [«Sicurezza aerea (safety)»], dall’articolo 16 [«Sicurezza dell’aviazione (security)»], dall’articolo 17 («Gestione del traffico aereo»), dall’articolo 18 («Ambiente»), dall’articolo 19 («Responsabilità dei vettori aerei»), dall’articolo 20 («Protezione dei consumatori»), dall’articolo 21 («Sistemi telematici di prenotazione») e dall’articolo 22 («Aspetti sociali»).
46 Il titolo III dell’accordo previsto comprende l’articolo 23 («Interpretazione e attuazione»), l’articolo 24 («Comitato misto»), l’articolo 25 («Composizione delle controversie e arbitrato»), l’articolo 26 («Relazioni con altri accordi»), l’articolo 27 («Modifiche»), l’articolo 28 («Adesione di nuovi Stati membri dell’Unione europea»), l’articolo 29 («Denuncia dell’accordo»), l’articolo 30 («Registrazione dell’accordo») e l’articolo 31 («Entrata in vigore e applicazione a titolo provvisorio»).
47 Vi è disaccordo tra le parti del presente procedimento anche sulla questione se gli articoli 8, 10 e 11 dell’accordo previsto rientrino nella competenza esclusiva dell’Unione.
48 In particolare, il presente procedimento evidenzia una certa confusione tra l’esistenza di una competenza e la sua natura. Ad esempio, alcuni Stati membri, dopo aver sostenuto che la concessione di diritti di traffico costituisce una competenza concorrente, hanno altresì sostenuto che se la Corte riconoscesse una competenza esclusiva dell’Unione, ciò sarebbe contrario al principio di attribuzione.
49 V., ad esempio, parere 1/94 (Accordi allegati all’accordo OMC), del 15 novembre 1994 (EU:C:1994:384, punto 12).
50 V. paragrafo 17 delle presenti conclusioni.
51 V. paragrafi da 10 a 12 delle presenti conclusioni.
52 V., per analogia, parere 1/20 [Parere emesso ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE (Trattato sulla Carta dell’energia modernizzato), del 16 giugno 2022 (EU:C:2022:485, punto 36 e giurisprudenza citata)] (in cui si spiega che la facoltà di presentare una domanda di parere ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE, non richiede, come condizione preliminare, un accordo definitivo tra le istituzioni interessate).
53 V., in tal senso, sentenza del 9 aprile 2024, Commissione/Consiglio (Firma di accordi internazionali) (C‑551/21, EU:C:2024:281, punto 82 e giurisprudenza citata) (in cui si spiega che una prassi non può modificare le norme dei Trattati che le istituzioni dell’Unione sono tenute a rispettare).
54 Si può aggiungere che, in ogni caso, le due decisioni che attribuiscono alla Commissione il mandato a negoziare non hanno espresso la posizione del Consiglio e degli Stati membri quanto alle parti dell’accordo previsto che ricadono nella competenza concorrente e a quelle che rientrano nella competenza esclusiva dell’Unione. V., a tal riguardo, il paragrafo 14 delle presenti conclusioni.
55 Sulle varie impostazioni in materia di ripartizione delle competenze negli ordinamenti giuridici federali, v. Beaud, O., «The Allocation of Competences in a Federation – A General Introduction», in Azoulai, L. (a cura di), The Question of Competence in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2014, pagg. da 19 a 38.
56 La nozione di competenze implicite non è esclusiva dell’ordinamento giuridico dell’Unione. Essa è accolta anche nel diritto internazionale, per quanto concerne le organizzazioni internazionali. V., in generale, parere consultivo sulla riparazione dei danni subiti al servizio delle Nazioni Unite (ICJ Reports 1949, pag. 174).
57 L’articolo 216 TFUE apre il titolo V del Trattato FUE, rubricato «Accordi internazionali». Mentre l’articolo 216 TFUE riguarda l’esistenza della competenza a concludere siffatti accordi, l’articolo 218 TFUE (che si inserisce nel medesimo titolo) prevede la procedura di conclusione di un accordo internazionale. Tale procedura può tuttavia essere modificata, se ciò è previsto da altre disposizioni dei Trattati.
58 Schütze osserva che la seconda e la terza ipotesi in cui l’articolo 216, paragrafo 1, TFUE prevede una competenza implicita ai fini della conclusione di un accordo internazionale da parte dell’Unione (v. le ipotesi iii) e iv) di cui al paragrafo 72 delle presenti conclusioni) sono in realtà sussumibili nella prima ipotesi (ipotesi ii) di cui a detto paragrafo), quella delle «competenze esterne parallele». V. Schütze, R., European Union Law, 4a edizione, Cambridge University Press, Cambridge, 2025, pag. 293. Posso condividere tale posizione, ma aggiungerei che la menzione di tali due ipotesi non soltanto è superflua, ma crea, di fatto, una confusione tra la nozione di esistenza della competenza e quella della sua natura esclusiva, disciplinata dall’articolo 3, paragrafo 2, TFUE mediante la medesima formulazione utilizzata nell’articolo 216, paragrafo 1, TFUE.
59 Nella sentenza del 31 marzo 1971, Commissione/Consiglio (22/70, EU:C:1971:32, punto 16; in prosieguo: la «sentenza AETS»), la Corte ha affermato per la prima volta che la competenza a concludere un accordo internazionale «non dev’essere in ogni caso espressamente prevista dal Trattato (...) ma può desumersi anche da altre disposizioni del Trattato e da atti adottati, in forza di queste disposizioni, dalle istituzioni della Comunità». Tale linguaggio aveva dato adito a dubbi circa la necessità dell’adozione di misure interne ai fini dell’esistenza di una competenza esterna. La giurisprudenza successiva ha risolto tale questione nel senso del riconoscimento di una «competenza esterna parallela». Al punto 3 del parere 1/76 (Accordo relativo all’istituzione di un Fondo europeo d’immobilizzazione della navigazione interna), del 26 aprile 1977 (EU:C:1977:63), la Corte ha precisato che «ogniqualvolta il diritto comunitario abbia attribuito alle istituzioni della Comunità determinati poteri sul piano interno, onde realizzare un certo obiettivo, la Comunità è competente ad assumere gli impegni internazionali necessari per raggiungere tale obiettivo, anche in mancanza di espresse disposizioni al riguardo». Di conseguenza, la Corte ha ritenuto, al punto 4 di detto parere, che siffatta competenza «deriva comunque, implicitamente, dalle disposizioni del Trattato relative alla competenza interna».
60 Parere del 15 novembre 1994 (EU:C:1994:384). V., punto 95 di tale parere, in cui la Corte spiega che «[l]a Comunità, allorché ha incluso nei suoi atti legislativi interni clausole relative al trattamento da riservare ai cittadini di paesi terzi o ha conferito espressamente alle proprie istituzioni una competenza a negoziare con i paesi terzi, acquista una competenza esterna esclusiva in misura corrispondente ai suddetti atti». Soltanto la seconda ipotesi prevista in tale punto è stata recepita nell’articolo 216, paragrafo 1, TFUE.
61 Nel punto 16 della sentenza AETS, la Corte ha affermato che la competenza a concludere un accordo internazionale può discendere dalle disposizioni del Trattato «e da atti adottati, in forza di queste disposizioni, dalle istituzioni della Comunità». Al punto 17 della stessa sentenza, essa ha continuato spiegando che, «tutte le volte che (per la realizzazione di una politica comune prevista dal Trattato) la Comunità ha adottato delle disposizioni contenenti, sotto qualsivoglia forma, norme comuni, gli Stati membri non hanno più il potere – né individualmente, né collettivamente – di contrarre con gli Stati terzi obbligazioni che incidano su dette norme». In tale passaggio erano descritte, al contempo, la situazione in cui sorge una competenza implicita dell’Unione e quella in cui essa diventa esclusiva, profilo, quest’ultimo, disciplinato dall’articolo 3, paragrafo 2, TFUE.
62 V. articolo 2, paragrafo 1, TFUE.
63 V. articolo 5, paragrafi 3 e 4, TUE.
64 La preclusione, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, TFUE, implica che il settore disciplinato dalle misure dell’Unione diventi «occupato». Per tale ragione, gli Stati membri non possono disciplinare la stessa questione, anche qualora scelgano di disciplinarla in modo compatibile con le norme dell’Unione di cui trattasi. La preclusione esclude quindi la possibilità di un conflitto tra norme. Tuttavia, qualora uno Stato membro, ciò nonostante, intervenga in un settore occupato dal diritto dell’Unione e le sue norme nazionali siano in contrasto con le norme comuni dell’Unione di cui trattasi, un altro principio – quello del primato del diritto dell’Unione – risolve il conflitto che ne risulta a favore dell’applicazione delle norme comuni dell’Unione.
65 Il protocollo n. 25 del Trattato di Lisbona è così formulato: «Con riferimento all’articolo 2, paragrafo 2 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea relativo alla competenza concorrente, quando l’Unione agisce in un determinato settore, il campo di applicazione di questo esercizio di competenza copre unicamente gli elementi disciplinati dall’atto dell’Unione in questione e non copre pertanto l’intero settore».
66 V., a tal riguardo, Timmermans, C., «ECJ Doctrines on Competences», in Azoulai L. (a cura di), The Question of Competence in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2014, pagg. da 156 a 167, in particolare pag. 162: «Tale regola dell’effetto impeditivo, della preclusione, deve essere distinta dall’ipotesi di una competenza esclusiva dell’Unione, nella quale non sussiste alcuna competenza nazionale» [traduzione libera].
67 I settori elencati sono i seguenti: unione doganale; definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno; politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l’euro; conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca; e politica commerciale comune.
68 V., a tal riguardo, Schütze, R., «Parallel external powers in the European Union From “cubist” perspectives towards “naturalist” constitutional principles?», in Schütze, R., Foreign Affairs and the EU Constitution: Selected Essays, Cambridge University Press, Cambridge, 2014, pag. 272.
69 V., ad esempio, Chamon, M., «Implied exclusive powers in the ECJ’S post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine», Common Market Law Review, Vol. 55, fascicolo 5, 2018, pagg. da 1101 a 1141.
70 V. sentenza del 4 settembre 2014, Commissione/Consiglio (C‑114/12, EU:C:2014:2151, punto 73). Per una valutazione critica di tale posizione nella dottrina v. Chamon, M., «Implied exclusive powers in the ECJ’S post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine», Common Market Law Review Vol. 55, fascicolo 5, 2018, pagg. da 1124 a 1126.
71 V. ad esempio, Dashwood, A., «The relationship between the Member States and the European Union/European Community», in McDonnell (a cura di), A Review of Forty Years of Community Law: Legal Developments in the European Communities and the European Union, Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn,2005, pag. 55; Cremona, M., «The Union’s external action: Constitutional perspectives», in Amato, G., Bribosia, H., e de Witte, B., (a cura di), Genèse et destinée de la Constitution européenne – Genesis and destiny of the European Constitution (Bruylant, Bruxelles, 2007), pagg. da 1184 a 1189; Schütze, R., «Lisbon and the federal order of competences: A prospective analysis», European Law Review, Vol. 33, fascicolo 5, 2008, pagg. da 709 a 722, in particolare pagg. 713 e 714.
72 V. sentenza del 5 dicembre 2017, Germania/Consiglio (C‑600/14, EU:C:2017:935, punti da 46 a 50).
73 V. parere 2/15 (Accordo di libero scambio con Singapore) del 16 maggio 2017 (EU:C:2017:376, punto 29). Sugli accordi misti v., in generale, Rosas, A., «Mixity Past, Present and Future: Some Observations», in Chamon, M. e Govaere, I. (a cura di), EU External Relations Post-Lisbon, Brill, Leida, 2020, pagg. da 8 a 18.
74 I termini carattere misto «obbligatorio» e «facoltativo» sono stati coniati da Allan Rosas, v. Rosas, A., «Mixed Union – Mixed Agreements», in Koskenniemi, M. (a cura di), International Law Aspects of the European Union, Brill , Leida, 1998, pag. 131. V. anche Chamon, M. e Govaere, I., «Introduction: Facultative Mixity, More than Just a Childhood Disease of EU Law?» in Chamon, M. e Govaere, I. (a cura di), EU External Relations Post-Lisbon, Brill, Leida, 2020, pag. 2; Govaere, I., «“Facultative” and “Functional Mixity” in light of the Principle of Partial and Imperfect Conferral», College of Europe Research Papers in Law 3/2019; Hillion, C. e Chamon, M., «Facultative Mixity and Sincere Cooperation», in Chamon, M. e Govaere, I. (a cura di), EU External Relations Post-Lisbon, Brill , Leida, 2020, pag. 86.
75 V., al riguardo, paragrafo 41 delle presenti conclusioni.
76 Tuttavia, siffatti accordi potrebbero essere conclusi anche come accordi della sola Unione, a condizione che all’Unione siano attribuite competenze in relazione a tutte le parti di tale accordo. Tuttavia, ciò è possibile soltanto qualora nessuna delle disposizioni di cui trattasi rientri nella competenza esclusiva degli Stati membri.
77 Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativo alla negoziazione e all’applicazione di accordi in materia di servizi aerei stipulati dagli Stati membri con i paesi terzi (GU 2004, L 157, pag. 7).
78 V. articolo 1 del regolamento n. 847/2004.
79 Tornerò sulla rilevanza di tale regolamento nel contesto della risposta alla questione se l’Unione disponga di una competenza esclusiva a concludere l’accordo previsto, nella successiva sezione III.E.
80 V. le mie conclusioni nella causa ÖBB-Infrastruktur Aktiengesellschaft (C‑500/20, EU:C:2022:79, paragrafo 30).
81 V., in tal senso, sentenze del 5 dicembre 2017, Germania/Consiglio (C‑600/14, EU:C:2017:935, punto 68) e del 20 novembre 2018, Commissione/Consiglio (AMP Antartico) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, punto 126).
82 V. paragrafo 46 delle presenti conclusioni.
83 In udienza, in risposta a un quesito posto dalla Corte, tale posizione è stata esplicitamente confermata dai governi bulgaro, greco, lituano e ungherese. A mio avviso, questa stessa posizione è stata sostenuta, seppur non in modo altrettanto esplicito, anche dai governi tedesco e cipriota, nonché dall’Irlanda.
84 Nel Trattato FUE v., ad esempio, l’articolo 79, paragrafo 3, (relativo agli accordi con Stati terzi in materia di riammissione), l’articolo 191, paragrafo 4, (in materia di ambiente) e l’articolo 207, paragrafo 3, (relativo alla politica commerciale comune).
85 Il Trattato originario conteneva soltanto due disposizioni che conferivano espressamente all’Unione la competenza a concludere accordi internazionali: in materia di accordi tariffari e commerciali (articolo 113 del Trattato CEE) e di accordi di associazione (articolo 238 del Trattato CEE). Per una panoramica e una spiegazione delle competenze esterne espresse dell’Unione dopo il Trattato di Lisbona, v. Neframi, E., L’action extérieure de l’Union européenne: Fondements, moyens, principes, LGDJ, 2010, pagg. da 21 a 58.
86 V. parere 1/94 (Accordi allegati all’accordo OMC), del 15 novembre 1994 (EU:C:1994:384, punto 48).
87 V., a tal riguardo, Cremona, M., «EU External Competence-Rationales for Exclusivity», in Garben, S. e Govaere, I. (a cura di), The division of competences between the EU and the Member States, Hart, 2017, pagg. da 133 a 150, in particolare pag. 136, la quale suggerisce che «l’introduzione dell’articolo 216, paragrafo 1, nel TFUE significa che ora è probabilmente più accurato non esprimersi in termini di competenze esterne espresse e implicite, bensì distinguere tra competenze che fanno espressamente parte dell’azione esterna dell’Unione (…) e competenze che sono descritte come l’“aspetto esterno di altre politiche [dell’Unione]”» [traduzione libera].
88 V. parere 1/76 (Accordo relativo all’istituzione di un Fondo europeo d’immobilizzazione della navigazione interna) del 26 aprile 1977 (EU:C:1977:63, punto 3); parere 2/91 (Convenzione dell’OIL n. 170), del 19 marzo 1993 (EU:C:1993:106, punto 7); parere 1/03 (Nuova Convenzione di Lugano), del 7 febbraio 2006 (EU:C:2006:81, punto 114); e parere 1/13 (Adesione di Stati terzi alla Convenzione dell’Aia) del 14 ottobre 2014 (EU:C:2014:2303, punto 67).
89 Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 settembre 2008, recante norme comuni per la prestazione di servizi aerei nella Comunità (GU 2008, L 293, pag. 3; in prosieguo: il «regolamento sui servizi aerei»); v. articolo 15, paragrafo 1, punto 1, di tale regolamento il quale dispone che «[i] vettori aerei comunitari hanno la facoltà di prestare servizi aerei intracomunitari». La prima liberalizzazione è avvenuta mediante il regolamento n. 2408/92 (v. il suo articolo 3, paragrafo 1, il quale prevede che «[a]i sensi del presente regolamento, lo (gli) Stato(i) membro(i) interessato(i) permette (permettono) ai vettori aerei comunitari di esercitare diritti di traffico su rotte all’interno della Comunità»).
90 Nelle sentenze Open Skies, la Commissione ha sostenuto che il mercato interno dei servizi aerei era stato «realizzato» nel 1992 (v. sentenza Commissione/Belgio, punto 71).
91 È opportuno aggiungere che il regolamento sui servizi aerei riserva espressamente agli Stati membri la possibilità di limitare o proibire l’esercizio di tali diritti in caso di gravi problemi di carattere ambientale o di emergenza; v. articoli 20 e 21 di tale regolamento. Al di fuori di tali situazioni, gli Stati membri non possono limitare o proibire l’esercizio di detti diritti di traffico all’interno dell’Unione fintantoché il regolamento sui servizi aerei è in vigore.
92 L’esistenza di una siffatta competenza esterna implicita non è messa in discussione dall’argomento, dedotto in particolare dal governo ungherese, secondo cui la politica dei trasporti aerei può presentare un collegamento con la sicurezza nazionale, che, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, ultima frase, TUE, resta di esclusiva competenza di ciascuno Stato membro. Tale collegamento non «riserva» la concessione di diritti di traffico alla competenza esclusiva degli Stati membri. Ai fini della presente causa, l’articolo 4, paragrafo 2, TUE si limita ad imporre all’Unione di prendere in considerazione le preoccupazioni in materia di sicurezza nazionale dei suoi Stati membri allorché decide se concedere o meno diritti di traffico a un paese terzo al fine di concludere un accordo in materia di trasporto aereo e di garantire che tale concessione e la conseguente conclusione di detto accordo non ostacolino l’effettivo esercizio delle funzioni essenziali degli Stati membri. V., per analogia, sentenza del 15 luglio 2021, Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, punto 43).
93 Parere del 26 aprile 1977 (EU:C:1977:63).
94 V. sentenza Commissione/Belgio, punto 68, in cui la Corte rinvia al punto 89 del parere 1/94 (Accordi allegati all’accordo OMC) del 15 novembre 1994 (EU:C:1994:384).
95 Parere del 26 aprile 1977 (EU:C:1977:63). Tale parere aveva ad oggetto l’istituzione del sistema di gestione delle vie navigabili del Reno e della Mosella, al fine di risanare la situazione economica dell’industria dei trasporti fluviali in tale regione geografica. Poiché detta regione comprendeva la Confederazione svizzera, l’obiettivo in parola non poteva essere conseguito senza la partecipazione di tale paese terzo. Per questo motivo, la Corte ha concluso che l’Unione disponeva di una competenza esclusiva a concludere i necessari accordi internazionali con tale paese.
96 V. sentenza Commissione/Belgio, punto 72.
97 V. sentenza Commissione/Belgio, punto 71.
98 Infatti, l’unica giurisprudenza menzionata dal Consiglio relativa all’onere probatorio ad esso incombente concerne ricorsi di annullamento: v. sentenze del 4 settembre 2014, Commissione/Consiglio (C‑114/12, EU:C:2014:2151, punto 75), del 20 novembre 2018, Commissione/Consiglio (AMP Antartico) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, punto 115) e conclusioni dell’avvocato generale Szpunar nella causa Commissione/Consiglio (Organizzazione marittima internazionale) (C‑161/20, EU:C:2021:957, paragrafo 120).
99 V., in tal senso, Lenaerts, K., Gutman, K. e Nowak, J.T., EU Procedural Law, 2a edizione, Oxford European Union Law Library, Oxford, 2023, pag. 521, paragrafo 12.01, i quali sostengono che lo scopo del procedimento di cui all’articolo 218, paragrafo 11, TFUE è, tra l’altro, quello di prevenire complicazioni che potrebbero derivare da controversie vertenti sulla compatibilità con i Trattati di accordi internazionali vincolanti per l’Unione ed evitare che si producano conseguenze negative nel contesto delle relazioni internazionali.
100 Un esame lessicale delle diverse versioni linguistiche sembra far emergere alcune differenze. Da un lato, alcune versioni linguistiche, in particolare le versioni in lingua inglese («affect»), spagnola («affectar»), francese («affecter») e croata («utjecati»), utilizzano un termine il quale implica che, ai fini dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, sarebbe sufficiente anche un effetto potenzialmente blando degli impegni internazionali sul diritto dell’Unione. Altre versioni linguistiche, come le versioni in lingua tedesca («beeinträchtigen») e neerlandese («aantasten»), utilizzano un termine il quale implica che gli impegni di cui trattasi devono interferire con le norme comuni del diritto dell’Unione, pregiudicarle o intaccarle.
101 Come già verificato dagli avvocati generali Kokott, Sharpston e Jääskinen. Conclusioni dell’avvocato generale Kokott nella causa Commissione/Consiglio (C‑137/12, EU:C:2013:441, paragrafi da 111 a 117), conclusioni dell’avvocato generale Sharpston nella causa Commissione/Consiglio (C‑114/12, EU:C:2014:224, paragrafi da 95 a 97) e presa di posizione dell’avvocato generale Jääskinen nel procedimento di parere 1/13 (Adesione di Stati terzi alla Convenzione dell’Aia) (EU:C:2014:2292, paragrafi 69 e 70).
102 V. sentenza del 4 settembre 2014, Commissione/Consiglio (C‑114/12, EU:C:2014:2151, punti 66 e 67), parere 1/13 (Adesione di Stati terzi alla Convenzione dell’Aia) del 14 ottobre 2014 (EU:C:2014:2303, punto 71) e parere 2/15 (Accordo di libero scambio con Singapore) del 16 maggio 2017 (EU:C:2017:376, punto 180 e giurisprudenza citata).
103 Lo spazio a disposizione non mi consente di entrare nel dettaglio delle circostanze che hanno condotto alla sentenza AETS. In estrema sintesi, la causa riguardava la conclusione dell’accordo europeo relativo al trasporto su strada, sotto gli auspici delle Nazioni Unite. Per sostenere dinanzi alla Corte che la (allora) Comunità europea era competente a concludere tale accordo, la Commissione si è basata sul regolamento (CEE) n. 543/69 del Consiglio, del 25 marzo 1969, relativo all' armonizzazione di alcune disposizioni in materia sociale nel settore dei trasporti su strada (GU 1969, L 77, pag. 49), che disciplinava aspetti sociali del trasporto su strada. Mostrandosi ricettiva a tale argomento, la Corte ha anzitutto considerato che la competenza a concludere un accordo internazionale poteva essere dedotta dall’attribuzione di competenze alla (allora) Comunità europea in tale settore, nonostante il Trattato non prevedesse espressamente l’attribuzione di una competenza a concludere accordi internazionali in materia di trasporti su strada. Contestualmente, la Corte ha ritenuto che, nel settore disciplinato dal regolamento in questione, gli Stati membri non fossero più competenti a concludere l’accordo previsto (v. sentenza AETS, punti 16 e 17). La sentenza AETS è quindi un esempio di pronuncia in cui la Corte ha enucleato, allo stesso tempo, due importanti nozioni di diritto dell’Unione: la nozione di competenze implicite e la possibilità che, se esercitata internamente, una competenza esterna implicita diventi esclusiva. Per una descrizione dettagliata delle circostanze relative alla sentenza AETS, v. McNaughton, A., «Acts of Creation: The ERTA Decision as a Foundation Stone of the EU Legal System», in Nicola, F. e Davies, B. (a cura di), EU Law Stories, Contextual and Critical Histories of European Jurisprudence, Cambridge University Press, Cambridge, 2017, pagg. da 134 a 153.
104 Sentenza AETS, punto 17, il corsivo è mio.
105 V. Lenaerts, K., «Les Répercussions des compétences de la Communauté européenne sur les compétences externes des états membres et la question de “pré-emption”», in Demaret, P. (a cura di), Relations extérieures de la Communauté européenne et marché intérieur: aspects juridiques et fonctionnels, Bruges, 1986, pagg. 39, 42 e 43.
106 Tuttavia, considerare l’acquisizione di una competenza esclusiva sulla base dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE come un’attribuzione positiva di competenza crea problemi teorici a livello costituzionale. Come osserva Schütze, il fatto che una competenza possa mutare la sua natura per effetto della normativa dell’Unione, anziché sulla base delle disposizioni del Trattato, mal si concilia con il principio di attribuzione in quanto categoria costituzionale. Pertanto, la logica della preclusione appare più idonea a spiegare l’effetto AETS. V.Schütze, R., «Parallel external powers in the European Union: from “cubist” perspectives towards “naturalist” constitutional principles?», in Schütze, R., Foreign Affairs and the EU Constitution: Selected Essays, Cambridge University Press, Cambridge, 2014.
107 V. sentenza AETS, punti 21 e 22. All’epoca, tale principio era espresso all’articolo 5 del Trattato che istituisce la Comunità economica europea.
108 Sentenza AETS, punto 22, il corsivo è mio. Nelle circostanze di cui alla sentenza AETS vi erano già norme comuni sulla standardizzazione di periodi di guida e di riposo per quanto concerne i trasporti tra gli Stati membri e Stati terzi (per effetto del regolamento n. 543/69). Pertanto, gli Stati membri non potevano assumere impegni internazionali paralleli vertenti sullo stesso oggetto – ossia norme in materia di periodi di guida e di riposo in riferimento a tali trasporti – mediante la conclusione dell’accordo internazionale in questione.
109 Si potrebbe anche sostenere, tuttavia, che non vi è una reale differenza, dato che l’obiettivo della preclusione è anche quello di impedire un’incidenza su norme dell’Unione.
110 Si tratta soprattutto delle cause in cui la Corte sembra essersi pronunciata a favore di una competenza esclusiva sulla base dell’argomento del «settore in gran parte disciplinato da norme dell’Unione». V., ad esempio, parere 2/91 (Convenzione dell’OIL n. 170), del 19 marzo 1993 (EU:C:1993:106, punti 25 e 26).
111 V., ad esempio, Verellen, il quale spiega che «sul piano dei principi, la Corte delinea un quadro ambiguo. Da un lato, essa accoglie il criterio del “settore in gran parte disciplinato” [da norme dell’Unione]. Dall’altro, essa sottolinea la necessità di effettuare un’“analisi specifica”». V. Verellen, T., «The ERTA Doctrine in the Post-Lisbon Era: Note under Judgment in Commission v Council (C‑114/12) and Opinion 1/13», Columbia Journal of European Law, Vol. 21, fascicolo 2, 2015, pagg. da 383 a 410, in particolare pag. 402 [traduzione libera].
112 Ad esempio, Kuijper ha osservato che «la dottrina AETS è diventata così complessa da essere quasi inutile per le istituzioni politiche della Comunità come guida per azioni future». V. Kuijper, P.-J., Of Mixity and Double-hatting: EU External Relations Law Explained, Vossiuspers UvA, Amsterdam, 2008, pag. 9 [traduzione libera].
113 Ciò include tener conto del tipo di procedimento che ha dato luogo a una determinata sentenza. Infatti, le cause discusse dalle parti del presente procedimento sono giunte dinanzi alla Corte per vie diverse: alcune sono state instaurate mediante una domanda di parere della Corte ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE [come il parere 1/13 (Adesione di Stati terzi alla Convenzione dell’Aia) del 14 ottobre 2014 (EU:C:2014:2303)], altre sono state avviate mediante un ricorso di annullamento [ad esempio la sentenza del 4 settembre 2014, Commissione/Consiglio (C‑114/12, EU:C:2014:2151)], altre ancora sono giunte dinanzi alla Corte attraverso un procedimento per inadempimento (come nel caso delle sentenze Open Skies) e alcune in virtù di un rinvio pregiudiziale [come la sentenza del 26 novembre 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399)]. Tuttavia, tali differenze procedurali non dovrebbero modificare la risposta in merito al significato dell’incidenza, che conduce alla competenza esclusiva dell’Unione.
114 V. parere 1/03 (Nuova Convenzione di Lugano), del 7 febbraio 2006 (EU:C:2006:81, punto 128). In tal senso, Cremona ha osservato che, nella giurisprudenza post-Lisbona, «l’accento [della Corte] è posto, piuttosto, sull’individuazione della misura in cui le norme dell’Unione istituiscono un sistema unificato e sulla questione se il suo funzionamento effettivo possa essere compromesso». V. Cremona, M., «External Relations of the European Union: The Constitutional Framework for International Action», in Craig, P. e de Búrca, G. (a cura di), The Evolution of EU Law, Oxford University Press, Oxford, 2021, pag. 458 [traduzione libera].
115 V. parere 1/13 (Adesione di Stati terzi alla Convenzione dell’Aia) del 14 ottobre 2014 (EU:C:2014:2303, punto 85). V. anche, più recentemente, sentenza del 20 novembre 2018, Commissione/Consiglio (AMP Antartico) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, punto 114 e giurisprudenza citata).
116 Nello stesso ordine di idee, v. Schütze, R., «Supremacy without Pre-emption? The Very Slowly Emergent Doctrine of Community Pre-emption», Common Market Law Review, Vol. 43, fascicolo 4, 2006, pagg. da 1023 a 1048, pagg. 1036 e segg. V. anche Chamon, M., «Implied exclusive powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine», Common Market Law Review, Vol. 55, fascicolo 4, 2018, pagg. da 1101 a 1142.
117 V., ad esempio, sentenza del 4 settembre 2014, Commissione/Consiglio (C‑114/12, EU:C:2014:2151) e parere 1/13 (Adesione di Stati terzi alla Convenzione dell’Aia) del 14 ottobre 2014 (EU:C:2014:2303).
118 V., ad esempio, parere 2/15 (Accordo di libero scambio con Singapore) del 16 maggio 2017 (EU:C:2017:376).
119 Cfr. l’oggetto delle controversie nelle sentenze Open Skies.
120 V., analogamente, l’avvocato generale Szpunar, il quale ha ritenuto che «[q]ualora un impegno internazionale non abbia alcuna incidenza sul diritto dell’Unione (tenuto conto delle sue prevedibili prospettive di evoluzione), la circostanza che i due regimi di norme riguardino il medesimo settore sarebbe irrilevante ai fini dell’applicazione dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE». Conclusioni dell’avvocato generale Szpunar nella causa Commissione/Consiglio (Organizzazione marittima internazionale) (C‑161/20, EU:C:2021:957, paragrafo 117).
121 V., ad esempio, parere 1/13 (Adesione di Stati terzi alla Convenzione dell’Aia) del 14 ottobre 2014 (EU:C:2014:2303, punto 71) e sentenza del 4 settembre 2014, Commissione/Consiglio (C‑114/12, EU:C:2014:2151, punto 68).
122 In discussione nel parere 1/13 (Adesione di Stati terzi alla Convenzione dell’Aia) del 14 ottobre 2014 (EU:C:2014:2303).
123 In discussione nella sentenza del 4 settembre 2014, Commissione/Consiglio (C‑114/12, EU:C:2014:2151).
124 Parere del 14 ottobre 2014 (EU:C:2014:2303).
125 Sentenza del 4 settembre 2014 (C-114/12, EU:C:2014:2151).
126 V. anche parere 2/15 (Accordo di libero scambio con Singapore) del 16 maggio 2017 (EU:C:2017:376, punto 201 e giurisprudenza citata), nel quale la Corte spiega che, «qualora un accordo tra l’Unione e uno Stato terzo preveda l’applicazione, ai rapporti internazionali disciplinati da tale accordo, di norme che si sovrapporranno in larga parte alle norme comuni dell’Unione applicabili alle situazioni intracomunitarie, tale accordo deve essere considerato idoneo ad incidere sulla portata di tali norme comuni o a modificarla».
127 V., in tal senso, sentenza del 4 settembre 2014, Commissione/Consiglio (C‑114/12, EU:C:2014:2151, punto 71 e giurisprudenza citata) e parere 3/15 (Trattato di Marrakech sull’accesso alle opere pubblicate) del 14 febbraio 2017 (EU:C:2017:114, punto 113 e giurisprudenza citata) (in cui si spiega che il rischio di incidere su norme comuni dell’Unione o alterarne la portata mediante impegni internazionali sussiste «persino in assenza di una possibile contraddizione tra tali impegni e dette norme»). V. altresì, in tal senso, conclusioni dell’avvocato generale Tizzano nella causa Commissione/Regno Unito (C-466/98, EU:C:2002:63, paragrafi 71 e 75).
128 V. parere 1/13 (Adesione di Stati terzi alla Convenzione dell’Aia) del 14 ottobre 2014 (EU:C:2014:2303, punto 72 e giurisprudenza citata).
129 V., ad esempio, parere 2/91 (Convenzione dell’OIL n. 170), del 19 marzo 1993 (EU:C:1993:106, punto 25) (in cui si spiega che una determinata parte di una convenzione dell’Organizzazione internazionale del lavoro «si occupa di un settore già in gran parte disciplinato da norme comunitarie, gradualmente emanate dal 1967 nella prospettiva di un’armonizzazione sempre più completa», sicché «si deve considerare che gli impegni [in questione] attengono al settore delle direttive citate sopra») e parere 1/13 (Adesione di Stati terzi alla Convenzione dell’Aia) del 14 ottobre 2014 (EU:C:2014:2303, punto 73) (in cui si spiega che «[i]n particolare, determinati impegni internazionali possono incidere sulla portata delle norme dell’Unione o modificarla, qualora essi rientrino in un settore già in gran parte disciplinato da queste norme»).
130 V., ex multis, parere 1/13 (Adesione di Stati terzi alla Convenzione dell’Aia) del 14 ottobre 2014 (EU:C:2014:2303, punto 74 e giurisprudenza citata) e parere 3/15 (Trattato di Marrakech sull’accesso alle opere pubblicate) del 14 febbraio 2017 (EU:C:2017:114, punto 74). Il corsivo è mio.
131 Come spiegato dalla Corte nel parere 2/15 (Accordo di libero scambio con Singapore) del 16 maggio 2017 (EU:C:2017:376, punti 275 e 276), quando tali impegni non hanno carattere vincolante, essi non sono idonei a incidere sulla natura della competenza a concludere l’accordo previsto.
132 Relativamente all’articolo 15 [«Sicurezza aerea (safety)»] v., ad esempio, regolamento (UE) 2018/1139 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 luglio 2018, recante norme comuni nel settore dell'aviazione civile, che istituisce un'Agenzia dell'Unione europea per la sicurezza aerea e che modifica i regolamenti (CE) n. 2111/2005, (CE) n. 1008/2008, (UE) n. 996/2010, (UE) n. 376/2014 e le direttive 2014/30/UE e 2014/53/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, e abroga i regolamenti (CE) n. 552/2004 e (CE) n. 216/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio e il regolamento (CEE) n. 3922/91 del Consiglio (GU 2018, L 212, pag. 1); relativamente all’articolo 16 [«Sicurezza dell’aviazione (security)»], v., ad esempio, regolamento (CE) n. 300/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’ 11 marzo 2008 , che istituisce norme comuni per la sicurezza dell’aviazione civile e che abroga il regolamento (CE) n. 2320/2002 (GU 2008, L 97, pag. 72); relativamente all’articolo 17 («Gestione del traffico aereo»), v., ad esempio, regolamento (UE) 2024/2803 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2024, relativo all’attuazione del cielo unico europeo (GU L, 2024/2803); relativamente all’articolo 18 («Ambiente»), v., ad esempio, regolamento (UE) 2017/2392 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2017, recante modifica della direttiva 2003/87/CE al fine di mantenere gli attuali limiti dell'ambito di applicazione relativo alle attività di trasporto aereo e introdurre alcune disposizioni in vista dell'attuazione di una misura mondiale basata sul mercato a decorrere dal 2021 (GU 2017, L 350, pag. 7) e regolamento (UE) 2023/2405 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 ottobre 2023, sulla garanzia di condizioni di parità per un trasporto aereo sostenibile (ReFuelEU Aviation) (GU L, 2023/2405); relativamente all’articolo 19 («Responsabilità dei vettori aerei»), v., ad esempio, regolamento (CE) n. 2027/97 del Consiglio del 9 ottobre 1997 sulla responsabilità del vettore aereo in caso di incidenti (GU 1997, L 285, pag. 1); relativamente all’articolo 20 («Protezione dei consumatori»), v., ad esempio, regolamento (CE) n. 261/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 febbraio 2004, che istituisce regole comuni in materia di compensazione ed assistenza ai passeggeri in caso di negato imbarco, di cancellazione del volo o di ritardo prolungato e che abroga il regolamento (CEE) n. 295/91 (GU 2004, L 46, pag. 1); relativamente all’articolo 21 («Sistemi telematici di prenotazione»), v. regolamento (CE) n. 80/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 gennaio 2009 , relativo a un codice di comportamento in materia di sistemi telematici di prenotazione e che abroga il regolamento (CEE) n. 2299/89 del Consiglio (GU 2009, L 35, pag. 47) e sentenza Commissione/Belgio, punti da 115 a 117; e relativamente all’articolo 22 («Aspetti sociali»), v., ad esempio, regolamento (CE) n. 1107/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 luglio 2006 , relativo ai diritti delle persone con disabilità e delle persone a mobilità ridotta nel trasporto aereo (GU 2006, L 204, pag. 1).
133 La sicurezza aerea è disciplinata da norme comuni dell’Unione, quali previste, in particolare, nel regolamento 2018/1139 (GU 2018, L 212, pag. 1).
134 La sicurezza dell’aviazione è soggetta a norme comuni del diritto dell’Unione previste, in particolare, dal regolamento 2018/1139 e dal regolamento n. 300/2008.
135 L’articolo 6 dell’accordo previsto verte sulla liberalizzazione della proprietà e del controllo dei vettori aerei. Esso stabilisce che le parti contraenti «riconoscono» i potenziali benefici della progressiva liberalizzazione della proprietà e del controllo dei rispettivi vettori aerei e «convengono di esaminare», in «una fase opportuna», in seno al comitato misto (istituito ai sensi dell’articolo 24 dell’accordo previsto), la liberalizzazione reciproca della proprietà e del controllo, in modo che detto comitato «p[ossa] raccomandare» modifiche dell’accordo. Tale formulazione presenta le caratteristiche proprie della cooperazione e dello scambio di idee, e non quelle di un impegno idoneo a incidere su norme comuni del diritto dell’Unione.
136 Nell’articolo 9 dell’accordo previsto, intitolato «Esercizio di attività economiche», le parti riconoscono che «gli ostacoli alla prestazione di servizi aerei (...) incontrati dai rispettivi vettori possono pregiudicare il conseguimento dei benefici previsti dal presente accordo». Per questo motivo, le parti contraenti convengono di «cooperare» al fine di rimuovere tali ostacoli e incaricano il comitato misto di «monitorare» gli sviluppi di tale cooperazione. Oltre a stabilire l’obbligo del comitato misto di agire in un determinato modo, tale disposizione non sembra contenere alcun impegno idoneo ad essere valutato alla luce dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE.
137 L’articolo 14 dell’accordo previsto riguarda le statistiche. Il paragrafo 1 di tale disposizione prevede l’obbligo, per ciascuna parte contraente, di garantire lo scambio di informazioni statistiche relative al trasporto aereo, come disciplinato dall’accordo previsto, nella misura in cui le rispettive normative nazionali lo permettano e purché tali informazioni «possano ragionevolmente essere richieste». Il paragrafo 2 di tale disposizione istituisce un accordo di cooperazione volto ad agevolare lo scambio di dette informazioni. È chiaro che il paragrafo 2 della disposizione in questione non contiene alcun impegno idoneo a incidere su norme comuni (e risulta quindi molto più simile agli impegni contenuti nel titolo II dell’accordo previsto). Infatti, sebbene il paragrafo 1 di tale disposizione sia formulato in modo da prevedere un obbligo di scambio di informazioni statistiche, detto obbligo verte unicamente sulle informazioni statistiche relative al trasporto aereo tra le parti contraenti, quale liberalizzato in forza dell’accordo previsto. Inoltre, come indica il riferimento in tale paragrafo al comitato misto, lo scambio ha luogo soltanto nell’ambito di tale comitato, e unicamente allo scopo di «monitorare lo sviluppo dei servizi aerei nell’ambito del presente accordo». Pertanto, mi sembra che tale disposizione miri, in realtà, a preservare l’effetto utile dell’accordo previsto nel suo complesso, e, quindi, che non sia idonea a rientrare nell’ambito di applicazione dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE.
138 V. parere 2/15 (Accordo di libero scambio con Singapore) del 16 maggio 2017 (EU:C:2017:376, punto 276 e giurisprudenza citata).
139 La Corte ha ribadito la stessa conclusione anche nelle sentenze del 21 dicembre 2011, Air Transport Association of America e a. (C‑366/10, EU:C:2011:864, punti 70 e 71) e del 18 marzo 2014, International Jet Management (C‑628/11, EU:C:2014:171, punto 39).
140 In sostanza, questo è quanto statuito dalla Corte nelle sentenze Open Skies in riferimento al regolamento che ha preceduto il regolamento sui servizi aerei: regolamento n. 2408/92; v. sentenza Commissione/Belgio, punto 104).
141 V. considerando 16 del regolamento n. 847/2004, in cui, nella parte pertinente, si legge che «gli scopi del presente regolamento [sono] il coordinamento dei negoziati con paesi terzi intesi a concludere accordi in materia di servizi aerei, la necessità di garantire un approccio armonizzato nell’attuazione e nell’applicazione degli accordi e la verifica della loro conformità con il diritto comunitario (...)».
142 V. considerando da 2 a 4 del regolamento n. 847/2004, in cui sono richiamate alcune conclusioni della Corte nelle sentenze Open Skies e in cui si afferma che, alla luce di tali sentenze, è opportuno istituire una procedura di cooperazione.
143 V. paragrafo 46 delle presenti conclusioni.
144 Accordo sul recesso del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord dall’Unione europea e dalla Comunità europea dell’energia atomica (GU 2019, C 384I, pag. 1).
145 V. regolamento (UE) 2019/502 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 marzo 2019, relativo a norme comuni per garantire una connettività di base del trasporto aereo in relazione al recesso del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord dall’Unione (GU 2019, L 85I, pag. 49) e regolamento (UE) 2020/2225 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 dicembre 2020, recante norme comuni atte a garantire la connettività di base del trasporto aereo dopo la fine del periodo di transizione di cui all’accordo sul recesso del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord dall’Unione europea e dalla Comunità europea dell’energia atomica (GU 2020, L 437, pag. 86).
146 V. articolo 2, paragrafo 2, del regolamento 2019/502 e articolo 2, paragrafo 2, del regolamento 2020/2225.
147 In udienza, si è tenuta una discussione sulla questione se permettere il code-sharing tra vettori aerei dell’Unione e vettori aerei dell’Oman, per effetto dell’articolo 10, paragrafo 10, dell’accordo previsto, possa consentire un siffatto accesso al mercato. Tuttavia, nel corso di tale discussione, è stato precisato che, sebbene i vettori aerei dell’Oman possano, in virtù di tale disposizione, concludere accordi di code-sharing, pubblicizzare detti accordi e vendere biglietti per i relativi voli, i segmenti di volo interni all’Unione devono essere operati da vettori dell’Unione, anche se i voli condividono lo stesso codice. A tal riguardo, l’articolo 10, paragrafo 10, dell’accordo previsto non consente ai vettori aerei dell’Oman di partecipare al mercato interno dei servizi di trasporto aereo dell’Unione.
148 Infatti, l’applicabilità delle norme dello Stato da o verso il quale un vettore aereo opera è prevista all’articolo 11 della convenzione di Chicago e lo stesso tipo di obbligo è ripreso all’articolo 7 dell’accordo previsto.
149 V., in tal senso, parere 1/94 (Accordi allegati all’accordo OMC), del 15 novembre 1994 (EU:C:1994:384, punti 78 e 79) e sentenza Commissione/Belgio, punto 98.
150 V. regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del trattato (GU 2003, L 1, pag. 1) e regolamento (UE) 2015/1588 del Consiglio, del 13 luglio 2015, sull'applicazione degli articoli 107 e 108 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea a determinate categorie di aiuti di Stato orizzontali (GU 2015, L 249, pag. 1).
151 V., in tal senso, sentenza del 30 aprile 1986, Asjes e a. (da 209/84 a 213/84, EU:C:1986:188, punto 45). È già stato riconosciuto che quando un comportamento anticoncorrenziale è posto in essere al di fuori del territorio dell’Unione, ma produce effetti sul mercato interno, le norme che disciplinano l’applicazione degli articoli 101 e 102 TFUE possono essere applicate a comportamenti interamente circoscritti al territorio di uno Stato terzo. V., in tal senso, sentenze del 27 settembre 1988, Ahlström Osakeyhtiö e a./Commissione (89/85, 104/85, 114/85, 116/85, 117/85 e da 125/85 a 129/85, EU:C:1988:447, punti 17 e 18) e del 6 settembre 2017, Intel/Commissione (C‑413/14 P, EU:C:2017:632, punti da 43 a 45).
152 Regolamento del Consiglio, del 25 maggio 2009, relativo all’applicazione dell’articolo 81, paragrafo 3 del trattato a talune categorie di accordi e pratiche concordate nel settore dei trasporti aerei (GU 2009, L 148, pag. 1).
153 V. il considerando 3 del regolamento n. 487/2009, in cui si precisa che «[l]a Commissione dovrebbe avere il potere di concedere talune esenzioni per categoria nel settore dei trasporti aerei relativamente al traffico tra la Comunità e i paesi terzi (...)».
154 Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 aprile 2019, relativo alla tutela della concorrenza nel settore del trasporto aereo e che abroga il regolamento (CE) n. 868/2004 (GU 2019, L 123, pag. 4). Tale regolamento mira a definire un approccio settoriale, che è stato in seguito applicato ad altri settori economici dal regolamento (UE) 2022/2560 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 dicembre 2022, relativo alle sovvenzioni estere distorsive del mercato interno (GU 2022, L 330, pag. 1).
155 Cfr. considerando 9 del regolamento 2019/712 (in cui si stabilisce che «si conferma la necessità di una normativa efficace, proporzionata e dissuasiva al fine di mantenere condizioni propizie a un elevato livello di connettività dell’Unione e garantire la concorrenza leale con i vettori aerei dei paesi terzi. A tale scopo, alla Commissione dovrebbe essere conferito il potere di svolgere un’inchiesta e, ove necessario, adottare misure. È opportuno poter ricorrere a tali misure qualora pratiche che distorcono la concorrenza arrechino un pregiudizio ai vettori aerei dell’Unione»). V. anche l’articolo 2, punto 6, di tale regolamento, che definisce le «pratiche che distorcono la concorrenza» come «pratiche discriminatorie e sovvenzioni», a loro volta definite all’articolo 2, punti 8 e 9, dello stesso regolamento.
156 Direttiva del Consiglio, del 27 ottobre 2003, che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità (GU 2003, L 283, pag. 51).
157 V. sentenza del 21 dicembre 2011, Air Transport Association of America e a. (C‑366/10, EU:C:2011:864, punto 67 e giurisprudenza citata) (nella quale si spiega che la direttiva 2003/96/CE, «prevede, all’art. 14, n. 1, lett. b), un’esenzione fiscale per i prodotti energetici forniti per essere utilizzati come carburante o combustibile per la navigazione aerea, ad esclusione dell’aviazione privata da diporto, e ciò, come risulta dal ventitreesimo “considerando” di detta direttiva, affinché l’Unione rispetti segnatamente alcuni obblighi internazionali, inclusi quelli relativi alle esenzioni fiscali sui prodotti energetici destinati all’aviazione civile, delle quali beneficiano le compagnie aeree sulla base della Convenzione di Chicago e di accordi bilaterali internazionali sui servizi aerei conclusi dall’Unione e/o dagli Stati membri con alcuni Stati terzi»).
158 Regolamento del Consiglio, del 16 novembre 2009, relativo alla fissazione del regime comunitario delle franchigie doganali (GU 2009, L 324, pag. 23).
159 Direttiva del 19 ottobre 2009, che determina l’ambito d’applicazione dell’articolo 143, lettere b) e c), della direttiva 2006/112/CE per quanto concerne l’esenzione dall’imposta sul valore aggiunto di talune importazioni definitive di beni (GU 2009, L 292, pag. 5).
160 V. punto 10 del memorandum di consultazioni allegato all’accordo.
161 V. articolo 1 del regolamento n. 1186/2009.
162 V. articolo 1 della direttiva 2009/132.
163 Direttiva del Consiglio, del 19 dicembre 2019, che stabilisce il regime generale delle accise (GU 2020, L 58, pag. 4). La Commissione fa riferimento all’articolo 11, lettera f), di tale direttiva, che esenta dal pagamento dell’accisa i prodotti «per il consumo nel quadro di un accordo concluso con paesi terzi o organizzazioni internazionali purché siffatto accordo sia ammesso o autorizzato in relazione all’esenzione dall’imposta sul valore aggiunto».
164 V. regolamento del Consiglio, del 16 aprile 2018, recante sospensione temporanea dei dazi autonomi della tariffa doganale comune su alcune merci destinate ad essere incorporate o utilizzate in aeromobili e che abroga il regolamento (CE) n. 1147/2002 (GU 2018, L 98, pag. 1), e in particolare il suo articolo 1, paragrafo 1, ai sensi del quale «[s]ono sospesi i dazi autonomi della tariffa doganale comune stabiliti dal regolamento (CEE) n. 2658/87 [del 23 luglio 1987 relativo alla nomenclatura tariffaria e statistica ed alla tariffa doganale comune (GU 1987, L 256, pag. 1)] per le parti, le componenti e le altre merci destinate ad essere incorporate o utilizzate in aeromobili e loro parti nel corso della costruzione, della riparazione, della manutenzione, del rifacimento, della modifica o della trasformazione».
165 Direttiva del Consiglio, del 28 novembre 2006, relativa al sistema comune d’imposta sul valore aggiunto (GU 2006, L 347, pag. 1).
166 V. articolo 1, paragrafo 1, della direttiva 2006/112.
167 V., per analogia, parere 2/15 (Accordo di libero scambio con Singapore) del 16 maggio 2017 (EU:C:2017:376, punto 162 e giurisprudenza citata) (in cui si precisa che «[s]arebbe del resto incoerente ritenere che le disposizioni che liberalizzano gli scambi tra l’Unione e uno Stato terzo rientrino nella politica commerciale comune, e che non vi rientrino quelle intese a garantire che tale liberalizzazione degli scambi abbia luogo nel rispetto dello sviluppo sostenibile. Infatti, la gestione degli scambi commerciali in conformità dell’obiettivo dello sviluppo sostenibile costituisce (...) parte integrante della citata politica commerciale comune»).
168 V. articolo 11, paragrafo 1, dell’accordo previsto.
169 V. articolo 4, paragrafo 2, dell’accordo previsto, il quale precisa che «[a]l momento del rilascio delle autorizzazioni di esercizio e dei permessi tecnici, ciascuna parte contraente tratta tutti i vettori aerei dell’altra parte in modo non discriminatorio».
170 V. articolo 4, paragrafo 1, lettera d), e articolo 5, paragrafo 1, lettera c), dell’accordo previsto, entrambi i quali menzionano le condizioni «previste dalle disposizioni legislative e regolamentari» normalmente applicate all’esercizio dei servizi di trasporto aereo internazionale. L’articolo 5, paragrafo 1, lettera c), dell’accordo previsto fa inoltre riferimento al rispetto delle disposizioni legislative e regolamentari di cui all’articolo 7 dell’accordo previsto quale motivo di rifiuto, revoca, sospensione, sottoposizione a condizioni o limitazione delle autorizzazioni di esercizio.
171 V. articoli da 3 a 14 del regolamento sui servizi aerei. V. anche considerando 5 e articolo 8, paragrafo 2, del regolamento sui servizi aerei, per quanto riguarda l’esistenza di un obbligo di vigilanza relativo all’adempimento continuato delle condizioni che disciplinano le autorizzazioni di esercizio.
172 Altri aspetti di tale disposizione contengono un impegno chiaro a conformarsi alle disposizioni legislative e regolamentari applicabili della parte contraente interessata, compreso un obbligo di conformarsi al diritto dell’Unione. V., a tal riguardo, articolo 10, paragrafi 2, 3, 4, 5, 14 e 15, dell’accordo.
173 V. direttiva del Consiglio, del 15 ottobre 1996, relativa all’accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità (GU 1996, L 272, pag. 36), in particolare il suo considerando 26 e il suo articolo 20, paragrafo 1, che estende i diritti riconosciuti da tale direttiva ai prestatori di servizi di assistenza a terra di paesi terzi e agli utenti di paesi terzi degli aeroporti, a condizione di reciprocità.
174 Regolamento del Consiglio, del 18 gennaio 1993, relativo a norme comuni per l’assegnazione di bande orarie negli aeroporti della Comunità (GU 1993, L 14, pag. 1), in particolare il suo considerando 14 e il suo articolo 12, che offrono ai vettori di paesi terzi un trattamento equivalente a condizione di reciprocità. V. anche sentenza Commissione/Belgio (punto 120), per il riconoscimento, da parte della Corte, del fatto che tale materia rientra nella competenza esclusiva dell’Unione.
175 V. considerando 10 e articolo 15, paragrafi 4 e 5, del regolamento sui servizi aerei, in materia di accordi di code sharing, che permette tali accordi a condizione di reciprocità, nonché l’articolo 13, paragrafi 3 e 4, del regolamento sui servizi aerei, in materia di contratti di dry lease o wet lease con un collegamento a un paese terzo, a condizione di reciprocità nel caso dei contratti di wet lease.
176 Si confronti ciò con la sentenza del 21 dicembre 2011, Air Transport Association of America e a. (C‑366/10, EU:C:2011:864, punto 70), in cui la Corte ha statuito che la fissazione dei diritti aeroportuali non era, all’epoca, disciplinata da norme comuni del diritto dell’Unione.
177 Regolamento di esecuzione della Commissione, dell’11 febbraio 2019, che stabilisce un sistema di prestazioni e di tariffazione nel cielo unico europeo e abroga i regolamenti di esecuzione (UE) n. 390/2013 e (UE) n. 391/2013 (GU 2019, L 56, pag. 1).
178 V. articolo 1 del regolamento di esecuzione 2019/317.
179 V. articolo 2, punto 5, del regolamento di esecuzione 2019/317, che definisce la nozione di «utente dello spazio aereo» come «l’operatore dell’aeromobile nel momento in cui è effettuato il volo oppure, se l’identità dell’operatore è sconosciuta, il proprietario dell’aeromobile, a meno che non si possa dimostrare che in quel momento l’operatore era un’altra persona».
180 Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 marzo 2009, concernente i diritti aeroportuali (GU 2009, L 70, pag. 11).
181 V. articolo 1 della direttiva 2009/12. Come osservato dalla Commissione, tali norme non esistevano al momento della valutazione effettuata dalla Corte nella sentenza del 21 dicembre 2011, Air Transport Association of America e a. (C‑366/10, EU:C:2011:864, punto 70).
182 La nozione di «utente dell’aeroporto» è definita all’articolo 2, punto 3, della direttiva 2009/12 come segue: «qualsiasi persona fisica o giuridica che trasporti per via aerea passeggeri, posta e/o merci, da e per l’aeroporto considerato».
183 V. articolo 3 della direttiva 2009/12, ai sensi del quale «[g]li Stati membri provvedono affinché i diritti aeroportuali non creino discriminazioni tra gli utenti dell’aeroporto».
184 Rilevo che l’articolo 12 dell’accordo previsto impone specificamente che i vettori aerei delle parti contraenti ricevano un trattamento «non meno favorevole di quello più favorevole riservato a qualsiasi altro vettore aereo», e quindi ai vettori dell’Oman all’interno dell’Unione. Pertanto, indipendentemente dal fatto che le norme dell’Unione di cui trattasi si applichino a tutti gli utenti dell’aeroporto, vi è un’incidenza per oggetto in ragione del fatto che l’impegno contenuto nell’accordo equipara specificamente i vettori dell’Oman ai vettori dell’Unione.
185 V. articolo 22, paragrafo 1, del regolamento sui servizi aerei.
186 V. articolo 23, paragrafo 1, del regolamento sui servizi aerei.