Causa T-1095/23

contro

Consiglio dell’Unione europea

Sentenza del Tribunale (Prima Sezione ampliata) del 23 luglio 2025

«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate relativamente ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina – Congelamento dei fondi – Elenco delle persone, delle entità e degli organismi cui si applica il congelamento dei fondi e delle risorse economiche – Mantenimento del nome del ricorrente nell’elenco – Articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145/PESC – Errore di valutazione – Diritti della difesa – Proporzionalità»

Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti della difesa – Diritto a una tutela giurisdizionale effettiva – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Obbligo di comunicare le ragioni individuali e specifiche che giustificano le decisioni adottate – Portata – Illegittimità della decisione subordinata alla prova dell’eventuale rilevanza procedurale della violazione di detto obbligo – Irrilevanza nel caso di specie

[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 41, § 2, a), e 47; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/1767; regolamenti del Consiglio nn. 269/2014 e 2023/1765]

(v. punti 52-56, 62-66)
Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti della difesa – Diritto a una tutela giurisdizionale effettiva – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei fondi e delle risorse economiche – Diritto di accesso al fascicolo – Distinzione tra diritti della difesa e diritto di accesso del pubblico ai documenti

[Art. 1, comma 2, TUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 2, a) e b); decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/1767; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, considerando 1 e 2 e artt. 2, § 1, 4, § 1, a), e 6, § 1; regolamenti del Consiglio nn. 833/2014 e 2023/1765]

(v. punti 68, 69)
Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti della difesa – Diritto a una tutela giurisdizionale effettiva – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Diritto a un’audizione formale preliminare – Insussistenza

[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 41, § 2, a), e 47; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/1767; regolamenti del Consiglio nn. 269/2014 e 2023/1765]

(v. punto 70)
Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti della difesa – Diritto di essere ascoltato – Obbligo delle istituzioni di aderire al punto di vista delle parti interessate – Insussistenza – Obbligo di rispondere a tutti gli argomenti delle parti – Insussistenza

(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 2)

(v. punto 71)
Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Portata del controllo – Valutazione della legittimità in base ai dati disponibili al momento dell’adozione della decisione

[Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2024/847; regolamenti del Consiglio nn. 269/2014 e 2024/849]

(v. punto 77)
Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi addebitati alle persone o alle entità interessate – Inserimento negli elenchi fondato su un insieme di indizi precisi, concreti e concordanti – Errore di valutazione – Insussistenza

[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1767 e (PESC) 2024/847; regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, 2023/1765 e 2024/849]

(v. punti 83-86, 175, 181, 184, 199, 201)
Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi addebitati alle persone o alle entità interessate – Portata del margine discrezionale dell’autorità competente – Pertinenza delle prove prodotte in forza di un precedente inserimento in assenza di modifica dei motivi, di cambiamenti nella situazione del ricorrente o di evoluzione del contesto in Ucraina

[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1767 e (PESC) 2024/847; regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, 2023/1765 e 2024/849]

(v. punti 87, 88)
Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Portata del controllo – Inserimento del ricorrente nell’elenco allegato alla decisione impugnata a motivo della sua qualità di imprenditore di spicco che opera in Russia o di imprenditore che opera in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa – Documenti accessibili al pubblico – Principio del libero apprezzamento della prova

[Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1767 e (PESC) 2024/847; regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, 2023/1765 e 2024/849]

(v. punti 95-97, 103-107, 163)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Criteri di adozione delle misure restrittive – Imprenditori di spicco che operano in Russia e loro familiari stretti o altre persone fisiche che ne traggano vantaggio – Nozione di imprenditori di spicco – Necessità di dimostrare l’esistenza di legami di interdipendenza con il governo della Federazione russa – Insussistenza

[Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1094 e (PESC) 2023/1767, art. 2, § 1, g); regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, art. 3, § 1, g), 2023/1089 e 2023/1765]

(v. punti 120-124, 173)
Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi addebitati alle persone o alle entità interessate – Persona interessata dalle misure che deduce un cambiamento della sua situazione personale – Obbligo della persona interessata di dimostrare l’esistenza di un tale cambiamento – Inversione dell'onere della prova – Insussistenza

[Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1767 e (PESC) 2024/847; regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, 2023/1765 e 2024/849]

(v. punti 133-139, 147-166, 194-196)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Criteri di adozione delle misure restrittive – Imprenditori di spicco che operano in Russia e loro familiari stretti o altre persone fisiche che ne traggano vantaggio – Nozione di imprenditori di spicco – Necessità di svolgere una funzione esecutiva – Insussistenza

[Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/1094, art. 2, § 1, g); regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, art. 3, § 1, g), 2023/1089]

(v. punto 171)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Criteri di adozione delle misure restrittive – Imprenditori, persone giuridiche, entità o organismi operanti in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa e persone ad essi associate – Nozione di imprenditore – Esercizio di un’attività economica qualitativamente o quantitativamente non trascurabile

[Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1094, (PESC) 2023/1767 e (PESC) 2024/847, art. 2, § 1, g); regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, art. 3, § 1, g), 2023/1089, 2023/1765 e 2023/849]

(v. punti 176, 177, 180, 197)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Criteri di adozione delle misure restrittive – Imprenditori, persone giuridiche, entità o organismi operanti in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa e persone ad essi associate – Nozione di notevole fonte di reddito – Fonte di reddito significativa e non trascurabile – Settore dell’approvvigionamento idrico e del risanamento – Inclusione

[Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1094, (PESC) 2023/1767 e (PESC) 2024/847, art. 2, § 1, g); regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, art. 3, § 1, g), 2023/1089, 2023/1765 e 2023/849]

(v. punti 178, 181-183, 197)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei fondi di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Sindacato giurisdizionale di legittimità – Principio di proporzionalità – Adeguatezza delle misure restrittive – Misure restrittive che perseguono un obiettivo legittimo della politica estera e di sicurezza comune

[Artt. 5, § 4, e 21, § 2, c), TUE; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1767 e (PESC) 2024/847; regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, 2023/1765 e 2024/849]

(v. punti 208-214, 218, 219)

Sintesi

Nella sua sentenza, il Tribunale respinge il ricorso di annullamento proposto dal ricorrente contro gli atti con cui il Consiglio dell’Unione europea, nel settembre 2023 ( 1 ) e nel marzo 2024 ( 2 ), ha mantenuto il suo nome negli elenchi delle persone e delle entità soggette a misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina. La presente causa consente al Tribunale, in particolare, di fornire precisazioni riguardo agli elementi di prova che una persona, il cui nome è inserito negli elenchi controversi, deve fornire per dimostrare l’effettivo trasferimento delle sue partecipazioni in una società.

Questa sentenza si inserisce nel contesto delle misure restrittive adottate dall’Unione a seguito dell’aggressione militare lanciata dalla Federazione russa contro l’Ucraina il 24 febbraio 2022. Il ricorrente ha subito l’imposizione, da parte del Consiglio, della misura del congelamento dei fondi e delle risorse economiche in considerazione, in particolare, della sua qualità di imprenditore che opera in Russia [prima parte del criterio g), come modificato] e di imprenditore che opera in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa [terza parte del criterio g), come modificato] ( 3 ).

Giudizio del Tribunale

Con riferimento all'errore di valutazione invocato dal ricorrente, il Tribunale ha considerato che, quando una persona colpita da misure restrittive dichiara un cambiamento della sua situazione personale rispetto a fatti accertati dal Consiglio, essa è tenuta a fornire elementi di prova che possano dimostrare l’effettivo cambiamento avvenuto e, pertanto, l’esistenza di un errore di valutazione.

Nella presente causa il Consiglio disponeva di un insieme di indizi che dimostravano che il ricorrente era uno dei principali azionisti del consorzio Alfa Group a motivo delle quote di capitale da esso possedute in diverse società di tale consorzio, in particolare attraverso l’intermediazione della ABH Holdings e della CTF Holdings. Incombe quindi al ricorrente l’onere di dimostrare che, prima dell’adozione di misure restrittive nei suoi confronti, egli aveva effettivamente ceduto le sue partecipazioni in dette società ed effettivamente rinunciato alle proprie prerogative di azionista di dette società e delle entità legate a queste ultime. Un siffatto requisito non integra un’inversione dell'onere della prova, dato che è il ricorrente ad invocare il cambiamento della sua situazione personale. Orbene, poiché le prove relative alle procedure, alle modalità e alle condizioni di cessione di partecipazioni societarie sono documenti ai quali né il Consiglio né gli Stati membri hanno accesso, il ricorrente è nella migliore posizione per fornirle al fine di dimostrare il cambiamento della sua situazione personale.

Nel caso di specie, secondo il ricorrente, le sue partecipazioni nelle società ABH Holdings e CFT Holdings sono state trasferite al cessionario menzionato il 14 marzo 2022, vale a dire il giorno precedente all’inserimento del suo nome negli elenchi controversi.

Pertanto, egli avrebbe dovuto fornire elementi di prova per dimostrare che, prima di detto inserimento, le cessioni dichiarate avevano realizzato un trasferimento effettivo della proprietà delle sue partecipazioni a un cessionario identificabile e indipendente dal cedente. Le prove del trasferimento a favore del cessionario indicato delle partecipazioni detenute dal ricorrente nella ABH Holdings e nella CTF Holdings devono permettere di stabilire la conformità della cessione alle disposizioni del diritto dell’Unione relative alla misure restrittive, il che comportava, nella fattispecie, stabilire che aveva avuto luogo l’effettivo trasferimento delle partecipazioni, in conformità al diritto nazionale e alle disposizioni statutarie applicabili, prima dell’entrata in vigore delle misure di congelamento dei fondi nei confronti del ricorrente. Le prove dell’effettivo trasferimento delle partecipazioni in tali due holding dovevano in particolare comprendere gli atti di cessione di dette partecipazioni, le disposizioni pertinenti del diritto nazionale applicabile e le disposizioni statutarie delle holding di cui trattasi.

Inoltre, per dimostrare la rinuncia effettiva alle proprie prerogative di azionista, il ricorrente avrebbe dovuto fornire prove circa le condizioni, le modalità e i corrispettivi delle cessioni dichiarate, con particolare riferimento al prezzo di cessione di dette partecipazioni. Infatti, qualora un cedente vendesse le proprie partecipazioni a un prezzo manifestamente inferiore al valore degli attivi oggetto di cessione, quest’ultima non potrebbe essere considerata effettuata a favore di un terzo indipendente. In tali condizioni, costituendo tale prezzo un prezzo di favore a vantaggio del cessionario, il cedente, tramite quest’ultimo, potrebbe continuare a esercitare la sua influenza sugli affari della società le cui partecipazioni sono state cedute, circostanza che minerebbe la credibilità di una tale cessione.

Inoltre, in circostanze caratterizzate da rilevanti trasferimenti di partecipazioni avvenuti, secondo quanto asserito, il giorno precedente all’entrata in vigore delle misure di congelamento dei fondi nel confronti del ricorrente, e mediante strutture giuridiche che coinvolgono società stabilite in diversi Stati, l’efficacia e l’effettività delle misure restrittive potrebbero essere discutibili se si tenesse conto di asserite cessioni di partecipazioni societarie in mancanza di elementi che ne dimostrino l’esistenza.

Nel caso di specie il Tribunale considera le prove fornite dal ricorrente insufficienti a dimostrare tanto un trasferimento effettivo delle sue partecipazioni nelle ABH Holdings e CTF Holdings, quanto una rinuncia effettiva alle sue prerogative di azionista di dette società e delle entità ad esse collegate prima dell’entrata in vigore delle misure restrittive. Pertanto, il Consiglio ha correttamente ritenuto che il ricorrente fosse ancora uno dei principali azionisti del consorzio Alfa Group al momento dell'adozione degli atti impugnati. Tenuto conto della rilevanza delle attività in Russia delle società del consorzio Alfa Group, il Consiglio poteva ritenere, senza commettere errori di valutazione, che il ricorrente fosse un imprenditore di spicco che operava in Russia ai sensi della prima parte del criterio g) modificato.

( 1 ) Decisione (PESC) 2023/1767 del Consiglio, del 13 settembre 2023, che modifica la decisione 2014/145/PESC concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2023, L 226, pag. 104) e regolamento di esecuzione (UE) 2023/1765 del Consiglio, del 13 settembre 2023, che attua il regolamento (UE) n. 269/2014 concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2023, L 226, pag. 3).

( 2 ) Decisione (PESC) 2024/847 del Consiglio, del 12 marzo 2024, che modifica la decisione 2014/145/PESC concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU L, 2024/847) e regolamento di esecuzione (UE) 2024/849 del Consiglio, del 12 marzo 2024, che attua il regolamento (UE) n. 269/2014 concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU L, 2024/849).

( 3 ) Articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145/PESC del Consiglio, del 17 marzo 2014, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2014, L 78, pag. 16), come modificata dalla decisione 2023/1094 del Consiglio, del 5 giugno 2023 (GU 2023, L 146, pag. 20) [in prosieguo: il «criterio g) modificato»].