Cause riunite C-146/23 e C-374/23

contro

Sąd Rejonowy w Białymstoku
e
SR,

contro

Lietuvos Respublika

(domande di pronuncia pregiudiziale proposte dal Sąd Rejonowy w Białymstoku e dal Vilniaus apygardos administracinis teismas)

Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 25 febbraio 2025

«Rinvio pregiudiziale – Congelamento o riduzione delle retribuzioni nel pubblico impiego nazionale – Misure riguardanti specificamente i giudici – Articolo 2 TUE – Articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE – Articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Obblighi per gli Stati membri di stabilire rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva – Principio di indipendenza dei giudici – Competenza dei poteri legislativo ed esecutivo degli Stati membri a stabilire le modalità di determinazione della retribuzione dei giudici – Possibilità di derogare a tali modalità – Presupposti»

Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritto a una tutela giurisdizionale effettiva – Principio dell’indipendenza dei giudici – Portata

(Artt. 2 e 19, § 1, comma 2, TUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47)

(v. punti 43, 46-49)
Stati membri – Obblighi – Predisposizione dei mezzi di ricorso necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva – Rispetto del principio dell’indipendenza dei giudici – Norme nazionali che definiscono oggettivamente le modalità di determinazione della retribuzione dei giudici – Determinazione da parte dei poteri esecutivo e legislativo di uno Stato membro – Deroga a dette norme – Aumento della retribuzione minore del previsto, o anche riduzione della stessa – Violazione – Assenza – Presupposti – Verifica da parte del giudice del rinvio

(Art. 19, § 1, comma 2, TUE)

(v. punti 50-76, 83, 84, 88)

Sintesi

Investita di due rinvii pregiudiziali provenienti, l’uno, dal Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunale circondariale di Białystok, Polonia) (C‑146/23), l’altro, dal Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunale amministrativo regionale di Vilnius, Lituania) (C‑374/23), la Corte, riunita in Grande Sezione, precisa, nell’ambito di controversie relative alla retribuzione di giudici in Polonia e in Lituania, la propria giurisprudenza relativa ai principi di indipendenza dei giudici e di tutela giurisdizionale effettiva derivanti dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE.

Nella causa C‑146/23, è in discussione la normativa polacca che, al fine di limitare le spese di bilancio, ha l’effetto di derogare al meccanismo di determinazione dello stipendio base annuale dei giudici previsto dalla legge sull’ordinamento giudiziario (in prosieguo: la «legge») e di comportare una riduzione delle retribuzioni dei giudici. Il giudice XL esercita le proprie funzioni presso il tribunale circondariale di Białystok, giudice del rinvio. Egli ha proposto un ricorso dinanzi a tale organo giurisdizionale al fine di ottenere il pagamento della somma, maggiorata degli interessi di mora legali, che avrebbe percepito se la sua retribuzione fosse stata calcolata conformemente alla legge per il periodo compreso tra il 1o luglio 2022 e il 31 gennaio 2023.

Il giudice del rinvio, in quanto datore di lavoro di XL, ritiene di non essere autorizzato a disapplicare le misure derogatorie contestate. Tuttavia, esso ritiene che il «congelamento» duraturo della rivalutazione della retribuzione dei giudici e l’abbandono de facto, nel corso del 2023, del meccanismo di determinazione della loro retribuzione, quale previsto dalla legge, ledano il principio dell’indipendenza dei giudici. A tale riguardo, la giurisprudenza derivante dalle sentenze Associação Sindical dos Juízes Portugueses e Escribano Vindel ( 1 ) non le sembra trasponibile al caso di specie, in quanto la deroga al meccanismo di determinazione della retribuzione dei giudici è permanente, e non temporanea, e riguarda principalmente i giudici, il che non si è verificato nelle cause summenzionate.

Nella causa C‑374/23 è in discussione la normativa lituana che riservava ai poteri legislativo ed esecutivo il diritto di fissare l’importo della retribuzione dei giudici. Le giudici SR e RB, che esercitano le loro funzioni presso un apygardos teismas (Tribunale regionale, Lituania), hanno proposto un ricorso per responsabilità nei confronti della Repubblica di Lituania dinanzi al Tribunale amministrativo regionale di Vilnius, giudice del rinvio, al fine di ottenere il risarcimento dei danni. Esse sostengono che la discrezionalità di cui disporrebbero i poteri legislativo ed esecutivo di tale Stato membro per fissare la retribuzione dei giudici viola il principio di indipendenza di questi ultimi.

In tale contesto, il giudice del rinvio rileva che dalla giurisprudenza della Corte ( 2 ) risulta che l’indipendenza dei giudici implica che la retribuzione dei giudici nazionali non sia determinata arbitrariamente dai poteri esecutivo e legislativo e che il livello di retribuzione dei giudici sia adeguato all’importanza delle funzioni che essi esercitano. Orbene, esso nutre dubbi sulla conformità delle modalità di determinazione della retribuzione di giudici quali SR e RB al principio di indipendenza dei giudici, che deriva, in particolare, dall’articolo 2 e dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE. Esso sottolinea, al riguardo, la differenza tra l’importo della retribuzione oraria di un avvocato e l’importo della retribuzione oraria lorda di un giudice di un tribunale regionale, al netto dei premi di anzianità, che discriminerebbe questi ultimi rispetto ai giuristi che esercitano professioni comparabili.

Giudizio della Corte

La Corte precisa le condizioni alle quali il principio di indipendenza dei giudici non osta a che i poteri legislativo ed esecutivo di uno Stato membro, da un lato, determinino la retribuzione dei giudici e, dall’altro, deroghino alla normativa nazionale, che definisce in modo oggettivo le modalità di determinazione della retribuzione dei giudici, decidendo di aumentare tale retribuzione in misura minore di quanto previsto da tale normativa, o addirittura di congelare o di ridurre l’importo di detta retribuzione.

A tale riguardo, la Corte indica che nessuna disposizione del diritto dell’Unione impone agli Stati membri un modello costituzionale preciso che disciplini le relazioni e l’interazione tra i diversi poteri statali, in particolare per quanto riguarda la definizione e la delimitazione delle rispettive competenze. Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, TUE, l’Unione rispetta l’identità nazionale degli Stati membri insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale. Tuttavia, nella scelta del loro rispettivo modello costituzionale, gli Stati membri sono tenuti a osservare gli obblighi che derivano, per essi, dal diritto dell’Unione.

Infatti, sebbene l’organizzazione della giustizia negli Stati membri rientri nella loro competenza, questi ultimi sono tuttavia tenuti, nell’esercizio di quest’ultima, a rispettare gli obblighi ad essi incombenti in forza del diritto dell’Unione e, in particolare, dell’articolo 2 nonché dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE. Ciò vale in particolare quando stabiliscono le modalità di determinazione della retribuzione dei giudici.

L’articolo 19 TUE affida agli organi giurisdizionali nazionali e alla Corte il compito di garantire la piena applicazione del diritto dell’Unione in tutti gli Stati membri nonché la tutela giurisdizionale spettante ai soggetti in forza di detto diritto. A tal fine, è fondamentale preservare l’indipendenza di tali organi. Il requisito dell’indipendenza degli organi giurisdizionali rientra nel contenuto essenziale del diritto fondamentale a una tutela giurisdizionale effettiva e a un equo processo.

La nozione di indipendenza degli organi giurisdizionali presuppone, in particolare, che l’organo interessato eserciti le sue funzioni giurisdizionali in piena autonomia, senza vincoli gerarchici o di subordinazione e senza ricevere ordini o istruzioni, affinché esso sia in tal modo tutelato da interventi o pressioni dall’esterno idonei a compromettere l’indipendenza di giudizio dei suoi membri e ad influenzare le loro decisioni. Orbene, il fatto che i membri dell’organo interessato percepiscano un livello di retribuzione adeguato all’importanza delle funzioni che essi esercitano costituisce una garanzia inerente all’indipendenza dei giudici ( 3 ).

Più specificamente, conformemente al principio di separazione dei poteri che caratterizza il funzionamento di uno Stato di diritto, l’indipendenza degli organi giurisdizionali dai poteri legislativo ed esecutivo deve essere garantita ( 4 ).

Ciò posto, il solo fatto che i poteri legislativo ed esecutivo di uno Stato membro siano coinvolti nella determinazione della retribuzione dei giudici non è, in quanto tale, idoneo a creare una dipendenza dei giudici rispetto a tali poteri né a generare dubbi quanto alla loro indipendenza o imparzialità. L’ampio margine di discrezionalità di cui dispongono gli Stati membri nell’elaborazione del bilancio e nella ponderazione tra le diverse voci di spesa pubblica comprende la determinazione del metodo di calcolo, in particolare, della retribuzione dei giudici. I poteri legislativo ed esecutivo nazionali sono, infatti, nella posizione migliore per tener conto del particolare contesto socioeconomico dello Stato membro in cui tale bilancio deve essere elaborato e l’indipendenza dei giudici deve essere garantita.

Tuttavia, le norme nazionali in materia di retribuzione dei giudici non devono far sorgere nelle persone dubbi legittimi quanto all’impermeabilità dei giudici interessati rispetto a elementi esterni e alla loro neutralità rispetto agli interessi contrapposti.

A tale proposito, per quanto riguarda, in primo luogo, le modalità di determinazione della retribuzione dei giudici, conformemente al principio della certezza del diritto, occorre, sotto un primo aspetto, che tali modalità siano determinate dalla legge. Inoltre, il principio di indipendenza dei giudici richiede che le modalità di determinazione della loro retribuzione siano oggettive, prevedibili, stabili e trasparenti, al fine di escludere qualsiasi intervento arbitrario dei poteri legislativo ed esecutivo dello Stato membro interessato.

Sotto un secondo aspetto, il fatto che i giudici percepiscano una retribuzione di livello adeguato all’importanza delle funzioni che esercitano costituisce una garanzia inerente alla loro indipendenza.

A tale titolo, il livello di retribuzione dei giudici deve essere sufficientemente elevato, tenuto conto del contesto socioeconomico dello Stato membro interessato, da conferire loro un’indipendenza economica certa, tale da tutelarli dal rischio che eventuali interventi o pressioni esterni possano nuocere alla neutralità delle decisioni che essi devono adottare ( 5 ).

Pertanto, la retribuzione dei giudici può variare in funzione dell’anzianità e della natura delle funzioni loro assegnate, ma deve sempre essere adeguata all’importanza delle funzioni che esercitano.

La valutazione dell’adeguatezza della retribuzione dei giudici presuppone che vengano presi in considerazione, oltre allo stipendio ordinario di base, i diversi premi e indennità che essi percepiscono ( 6 ), un’eventuale esenzione dai contributi previdenziali nonché la situazione economica, sociale e finanziaria dello Stato membro interessato. È quindi opportuno confrontare la retribuzione media dei giudici con la retribuzione media in detto Stato.

Sotto un terzo aspetto, le modalità di determinazione della retribuzione dei giudici devono poter essere oggetto di un controllo giurisdizionale effettivo secondo le modalità procedurali previste dal diritto dello Stato membro interessato.

In secondo luogo, per quanto riguarda la possibilità, per i poteri legislativo ed esecutivo di uno Stato membro, di derogare alla normativa nazionale, che definisce in modo oggettivo le modalità di determinazione della retribuzione dei giudici, decidendo di aumentare tale retribuzione in misura minore di quanto previsto da tale normativa, o addirittura di congelarne o di ridurne l’importo, l’adozione di siffatte misure derogatorie deve rispettare un certo numero di requisiti.

Sotto un primo aspetto, una siffatta misura derogatoria deve essere prevista dalla legge, al pari delle norme generali relative alla determinazione della retribuzione dei giudici cui essa deroga, e le modalità di retribuzione dei giudici da essa determinate devono essere oggettive, prevedibili e trasparenti.

Sotto un secondo aspetto, detta misura derogatoria deve essere giustificata da un obiettivo di interesse generale, quale un’esigenza imperativa di eliminazione di un disavanzo pubblico eccessivo ( 7 ).

Le motivazioni di bilancio che abbiano giustificato l’adozione di una misura derogatoria alle norme di diritto ordinario in materia di retribuzione dei giudici ( 8 ) devono essere chiaramente espresse. Inoltre, fatte salve circostanze eccezionali debitamente giustificate, tali misure non devono riguardare specificamente i soli membri degli organi giurisdizionali nazionali e devono inserirsi in un quadro più generale volto a far sì che un insieme più ampio membri del pubblico impiego nazionale contribuisca allo sforzo di bilancio perseguito.

Pertanto, quando uno Stato membro adotta misure restrittive di bilancio che colpiscono i suoi funzionari e i suoi agenti pubblici, esso può decidere di applicare tali misure anche ai giudici nazionali.

Sotto un terzo aspetto, se una misura derogatoria appare idonea a garantire la realizzazione di un obiettivo di interesse generale quale l’eliminazione di un disavanzo pubblico eccessivo, essa deve tuttavia rimanere eccezionale e temporanea. Inoltre, la sua incidenza sulla retribuzione dei giudici non deve essere sproporzionata rispetto all’obiettivo perseguito.

Sotto un quarto aspetto, la salvaguardia dell’indipendenza dei giudici richiede che, nonostante l’applicazione nei loro confronti di una misura restrittiva di bilancio, quand’anche connessa all’esistenza di una grave crisi economica, sociale e finanziaria, il livello della retribuzione dei giudici sia sempre adeguato all’importanza delle funzioni che essi esercitano, affinché essi restino al riparo da interventi o pressioni esterni idonei a mettere a repentaglio la loro indipendenza di giudizio e a influenzare le loro decisioni.

Sotto un quinto aspetto, una misura derogatoria deve poter essere oggetto di un controllo giurisdizionale effettivo, secondo le modalità procedurali previste dal diritto dello Stato membro interessato.

( 1 ) Nelle sue sentenze del 27 febbraio 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16, EU:C:2018:117), e del 7 febbraio 2019, Escribano Vindel (C-49/18, EU:C:2019:106), la Corte ha dichiarato, in sostanza, che il principio dell’indipendenza dei giudici non osta a che gli Stati membri, al fine di eliminare disavanzi di bilancio eccessivi, adottino misure di riduzione della retribuzione di tutti i titolari di cariche pubbliche e delle persone che esercitano funzioni nel settore pubblico, compresi quelli che lavorano nell’ambito dei poteri legislativo, esecutivo e giudiziario dello Stato. Tali misure, che non prendevano di mira i membri del potere giudiziario o non riservavano loro un trattamento particolare, erano, inoltre, temporanee e prevedevano una riduzione limitata dell’importo della loro retribuzione.

( 2 ) Sentenza del 27 febbraio 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, citata.

( 3 ) Citate sentenze del 27 febbraio 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (punti 44 et 45), nonché del 7 febbraio 2019, Escribano Vindel (punto 66).

( 4 ) Sentenze del 19 novembre 2019, A.K. e a. (Indipendenza della Sezione disciplinare della Corte suprema), (C‑585/18, C‑624/18 e C‑625/18, EU:C:2019:982, punto 124); del 20 aprile 2021, Repubblika (C‑896/19, EU:C:2021:311, punto 54), nonché del 22 febbraio 2022, RS (Efficacia delle sentenze di una Corte costituzionale) (C‑430/21, EU:C:2022:99, punto 42).

( 5 ) Sentenza 7 febbraio 2019, Escribano Vindel (cit., punti 70, 71 e 73).

( 6 ) In particolare a titolo della loro anzianità o delle funzioni che sono loro affidate.

( 7 ) Ai sensi dell’articolo 126, paragrafo 1, TFUE. V. citate sentenze del 27 febbraio 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (punto 46), e del 7 febbraio 2019, Escriban Vindel (punto 67).

( 8 ) In prosieguo: «una misura derogatoria».