Causa C-59/23 P

Repubblica d’Austria

contro

Commissione europea

Sentenza della Corte (Grande Sezione) dell’11 settembre 2025

«Impugnazione – Aiuti di Stato – Articolo 107, paragrafo 3, lettera c), e articolo 108 TFUE – Aiuto previsto per lo sviluppo di due nuovi reattori nucleari sul sito di Paks (Ungheria) – Attribuzione diretta dell’appalto per la costruzione – Direttiva 2014/25/UE – Decisione che dichiara l’aiuto compatibile con il mercato interno subordinatamente al rispetto di determinati impegni – Conformità dell’aiuto al diritto dell’Unione diverso dalla normativa sugli aiuti di Stato – Oggetto dell’aiuto – Modalità inscindibili dall’aiuto – Svolgimento in parallelo di un procedimento per inadempimento – Obbligo di motivazione»

Procedimento giurisdizionale – Domanda di riapertura della fase orale – Domanda finalizzata al deposito di osservazioni in seguito alle conclusioni dell’avvocato generale – Presupposti per la riapertura

(Art. 252, comma 2, TFUE; Statuto della Corte di giustizia, art. 23; regolamento di procedura della Corte, art. 83)

(v. punti 20-23)
Aiuti concessi dagli Stati – Esame da parte della Commissione – Compatibilità di un aiuto con il mercato interno – Potere discrezionale – Rispetto della coerenza tra le disposizioni che disciplinano gli aiuti di Stato e altre disposizioni del diritto dell’Unione – Obbligo limitato alle modalità dell’aiuto inscindibilmente connesse al suo oggetto – Aiuto consistente nella costruzione e nella messa a disposizione a titolo gratuito di due nuovi reattori nucleari ai fini del loro esercizio – Attribuzione dell’appalto per la costruzione dei suddetti reattori senza previa procedura di gara – Modalità inscindibile dall’oggetto dell’aiuto

(Art. 107, § 1, e 108 TFUE; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/25)

(v. punti 52-55, 59-64, 68-81)
Impugnazione – Motivi d’impugnazione – Motivo dedotto per la prima volta in sede di impugnazione – Irricevibilità – Motivo diretto unicamente a contestare la fondatezza della sentenza impugnata – Motivo che trae origine dalla stessa sentenza impugnata – Ricevibilità

(Art. 256, § 1, TFUE; Statuto della Corte di giustizia, art. 58; regolamento di procedura della Corte, art. 170)

(v. punto 57)
Impugnazione – Motivi d’impugnazione – Erronea valutazione dei fatti e degli elementi probatori – Irricevibilità – Sindacato della Corte sulla valutazione dei fatti e degli elementi probatori – Esclusione, salvo il caso di snaturamento – Sindacato della Corte sulla qualificazione giuridica data ai fatti della controversia – Ammissibilità

(Art. 256, § 1, TFUE; Statuto della Corte di giustizia, art. 58, comma 1)

(v. punto 58)
Ricorso di annullamento – Motivi – Violazione delle forme sostanziali – Difetto o insufficienza di motivazione – Esame d’ufficio da parte del giudice

(Art. 263 e 296 TFUE)

(v. punto 99)
Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Valutazione dell’obbligo di motivazione in funzione delle circostanze del caso di specie – Necessità di specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti – Insussistenza

(Art. 296 TFUE)

(v. punti 101, 117)
Aiuti concessi dagli Stati – Esame da parte della Commissione – Compatibilità di un aiuto con il mercato interno – Potere discrezionale – Rispetto della coerenza tra le disposizioni che disciplinano gli aiuti di Stato e altre disposizioni del diritto dell’Unione – Aiuto consistente nella costruzione e nella messa a disposizione a titolo gratuito di due nuovi reattori nucleari ai fini del loro esercizio – Attribuzione dell’appalto per la costruzione dei suddetti reattori senza previa procedura di gara – Rispetto della normativa dell’Unione in materia di appalti pubblici – Rinvio della Commissione alle proprie conclusioni riguardanti il rispetto di detta normativa nell’ambito di un precedente procedimento per inadempimento – Violazione dell’obbligo di motivazione

(Art. 107, § 1, e 108 TFUE; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/25)

(v. punti 104-109)

Sintesi

La Corte, riunita in Grande Sezione, annulla la sentenza del Tribunale ( 1 ) che aveva confermato la decisione della Commissione europea relativa all’aiuto di Stato che l’Ungheria intende mettere ad esecuzione a favore dello sviluppo di due nuovi reattori sul sito della centrale nucleare di Paks ( 2 ). Decidendo poi essa stessa definitivamente sulla controversia, la Corte annulla tale decisione e constata, in tale contesto, che la Commissione è incorsa in un errore di diritto esaminando la compatibilità della misura di aiuto notificata con il mercato interno senza prendere in considerazione alcune modalità inscindibili da tale misura.

Mediante la decisione controversa, la Commissione ha approvato, a favore dell’impresa di Stato MVM Paks II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares (in prosieguo: la «società Paks II»), l’aiuto all’investimento notificato dall’Ungheria il 22 maggio 2015 relativo all’esercizio di due nuovi reattori nucleari sul sito della centrale nucleare di Paks, in aggiunta ai quattro reattori nucleari che erano ivi già in funzione.

Tale aiuto, che consiste, in sostanza, nella messa a disposizione della società Paks II, a titolo gratuito, dei nuovi reattori nucleari ai fini del loro esercizio, è in gran parte finanziato mediante un prestito in forma di linea di credito rinnovabile di 10 miliardi di euro concesso dalla Federazione russa all’Ungheria nell’ambito di un accordo intergovernativo relativo alla cooperazione in materia di utilizzazione pacifica dell’energia nucleare, nonché mediante un importo supplementare di 2,5 miliardi di euro versato dall’Ungheria. Conformemente a tale accordo, la costruzione dei nuovi reattori è stata affidata, mediante attribuzione diretta (e dunque senza previa gara d’appalto pubblica), alla società Nizhny Novgorod Engineering Company Atomenergoproekt (in prosieguo: la «JSC NIAEP»), designata dalla Federazione russa.

Mediante la decisione controversa e fatte salve le condizioni in essa enunciate, la Commissione ha dichiarato l’aiuto in questione compatibile con il mercato interno, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE. In virtù di tale norma, gli aiuti destinati a facilitare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche possono essere considerati compatibili con il mercato interno, purché non alterino le condizioni degli scambi in una misura contraria all’interesse comune.

Poiché il suo ricorso contro la decisione controversa è stato rigettato dal Tribunale, la Repubblica d’Austria ha proposto un’impugnazione contro la sentenza di quest’ultimo.

Giudizio della Corte

A sostegno della sua impugnazione, la Repubblica d’Austria fa valere, in sostanza, che il Tribunale è incorso in un errore di diritto in quanto, da un lato, ha escluso la costruzione dei due nuovi reattori nucleari dalla definizione dell’oggetto della misura di aiuto in questione. Dall’altro lato, il Tribunale avrebbe convalidato, erroneamente, la conclusione della Commissione secondo cui l’attribuzione diretta dell’appalto per tale costruzione alla società JSC NIAEP non costituiva una modalità inscindibile dall’oggetto dell’aiuto in questione, sicché un’eventuale violazione della normativa dell’Unione in materia di appalti pubblici non avrebbe avuto effetti sulla valutazione della compatibilità di tale aiuto con il mercato interno.

Anzitutto, la Corte esamina se il Tribunale abbia giustamente statuito che l’oggetto dell’aiuto in questione consisteva nella sola «messa a disposizione gratuita di due nuovi reattori nucleari a favore della società Paks II, in vista del loro esercizio», escludendo così la loro costruzione.

La Corte constata che l’obiettivo perseguito mediante l’aiuto in questione era di sostenere l’attività di produzione di energia nucleare mediante un progetto inteso allo sviluppo di due nuovi reattori nucleari. Secondo l’accordo intergovernativo, lo sviluppo di questi reattori includeva la loro progettazione e la loro costruzione, operazione i cui elementi essenziali, ossia, segnatamente, l’identità del costruttore e le specifiche tecniche dei suddetti reattori, risultavano dalla notifica della misura di aiuto in questione. Orbene, non si può escludere dall’oggetto della misura di aiuto in questione un’operazione i cui elementi essenziali risultino dalla notifica della misura stessa e che costituisce parte integrante di quest’ultima, rappresentando un elemento necessario alla realizzazione della misura suddetta e pertanto al raggiungimento del suo obiettivo.

Quanto all’importo dell’aiuto in questione, da un lato, tale aiuto comprendeva una linea di credito rinnovabile di 10 miliardi di euro fornita mediante il prestito concesso all’Ungheria dalla Federazione russa, la cui utilizzazione era limitata alla progettazione, alla costruzione e alla messa in servizio dei due nuovi reattori nucleari. Dall’altro, esso includeva un importo supplementare di 2,5 miliardi di euro versato dall’Ungheria. L’importo complessivo di 12,5 miliardi di euro investito dall’Ungheria nell’ambito del progetto in questione corrispondeva, come confermato dalla Commissione, segnatamente, al costo della costruzione di questi due nuovi reattori nucleari.

Nella misura in cui la costruzione dei suddetti reattori era, da un lato, un elemento necessario per la realizzazione dell’obiettivo perseguito mediante la misura notificata di cui trattasi e, dall’altro, un’operazione finanziata, quantomeno indirettamente, mediante risorse dell’Ungheria, tale costruzione costituiva parte integrante della misura di aiuto notificata dal suddetto Stato membro e non poteva dunque essere validamente esclusa dal Tribunale dall’oggetto della misura stessa.

Di conseguenza, affermando, nella sentenza impugnata, che il solo oggetto dell’aiuto in questione era la «messa a disposizione gratuita di due nuovi reattori nucleari a favore della società Paks II, in vista del loro esercizio», il Tribunale ha proceduto ad una qualificazione giuridica erronea dei fatti pertinenti.

Poi, la Corte esamina se, malgrado tale erronea qualificazione giuridica dei fatti, il Tribunale abbia correttamente convalidato la conclusione della Commissione nella decisione controversa secondo cui l’attribuzione diretta dell’appalto per la costruzione dei due nuovi reattori nucleari alla società JSC NIAEP, senza previa procedura di gara, non costituiva una modalità inscindibile dall’oggetto dell’aiuto suddetto.

In via preliminare, la Corte ricorda che la Commissione deve valutare, nell’ambito del procedimento previsto dall’articolo 108 TFUE, le modalità inscindibili dall’oggetto di un aiuto, vale a dire quelle che sono a tal punto indissolubilmente connesse a tale oggetto che non sarebbe possibile valutarle isolatamente, sicché il loro effetto sulla compatibilità o l’incompatibilità di tale aiuto nel suo insieme con il mercato interno deve necessariamente essere valutato nell’ambito del suddetto procedimento.

Per contro, le modalità che non sono concretamente necessarie alla realizzazione dell’oggetto o del funzionamento di un aiuto non costituiscono modalità inscindibili dall’oggetto di tale aiuto, sebbene esse facciano parte della misura di aiuto di cui trattasi.

Nel caso di specie, l’attribuzione diretta dell’appalto per la costruzione dei due nuovi reattori nucleari costituisce una modalità inscindibile dall’oggetto della misura di aiuto notificata dall’Ungheria alla Commissione, la quale mirava a sviluppare tali reattori in vista della loro messa a disposizione, a titolo gratuito, a favore della società Paks II. Infatti, tale modalità era indispensabile alla realizzazione dell’oggetto dell’aiuto così definito.

Tale conclusione è confermata dalla formula di finanziamento concepita nell’accordo intergovernativo, che era specificamente destinata allo sviluppo di tali reattori in vista della loro messa a disposizione e che prevedeva, su domanda della società Paks II, una liberazione graduale dei fondi a favore della società JSC NIAEP, di pari passo con l’avanzamento dei lavori di costruzione di detti reattori nucleari.

Ne consegue che un’eventuale violazione, mediante tale modalità inscindibile dalla misura di aiuto in questione, di disposizioni o principi generali del diritto dell’Unione, come la normativa dell’Unione in materia di appalti pubblici, era suscettibile di costituire un ostacolo a che tale misura fosse dichiarata compatibile con il mercato interno, nell’ambito di un procedimento condotto ai sensi dell’articolo 108 TFUE.

Un’analisi della conformità dell’attribuzione diretta dell’appalto per la costruzione dei due nuovi reattori nucleari con la normativa summenzionata si imponeva a più forte ragione per il fatto che l’organizzazione di una procedura di gara aperta, imparziale e incondizionata in vista dell’attribuzione di un appalto relativo alla costruzione di un’infrastruttura è suscettibile di avere un’incidenza, segnatamente, sul costo dell’investimento necessario per tale costruzione e sulle proprietà di tale infrastruttura e, pertanto, sull’entità del vantaggio eventualmente concesso ad un’impresa o a un gruppo di imprese in questo modo.

Pertanto, erroneamente il Tribunale ha statuito che la Commissione aveva potuto considerare a buon diritto che la legittimità della decisione controversa non dipendeva dal rispetto, da parte dell’Ungheria, delle norme dell’Unione in materia di affidamento di appalti pubblici.

Parimenti inficiata da errore è la constatazione secondo cui «una violazione della normativa dell’Unione in materia di appalti pubblici potrebbe produrre effetti soltanto sul mercato dei lavori di costruzione delle centrali nucleari e non potrebbe, pertanto, avere delle conseguenze sul mercato interessato dall’oggetto della misura di aiuto». Infatti, risulta dalla giurisprudenza della Corte che, quando la Commissione valuta se un aiuto previsto soddisfi il requisito ( 3 ) di non alterare le condizioni degli scambi in una misura contraria all’interesse comune, essa deve tener conto degli effetti negativi che tale aiuto può avere sulla concorrenza e sugli scambi tra gli Stati membri in generale.

Pertanto, non si può escludere che la violazione di una disposizione del diritto dell’Unione suscettibile di produrre una distorsione di concorrenza su un mercato differente, ma collegato a quello interessato dalla misura di aiuto notificata, debba essere presa in considerazione dalla Commissione nell’ambito del suo esame della compatibilità di quest’ultimo con il mercato interno. Lo stesso vale, nel caso di specie, per un’eventuale distorsione di concorrenza che possa essere derivata, sul mercato della costruzione di centrali nucleari, dall’attribuzione dell’appalto per la costruzione dei due nuovi reattori nucleari sul sito di Paks in violazione della normativa dell’Unione in materia di appalti pubblici, dato che tale attribuzione costituiva una modalità inscindibile dall’oggetto della misura di questione.

Infine, la Repubblica d’Austria contesta l’esame compiuto dal Tribunale riguardo alla conclusione formulata ad abundantiam nella decisione controversa, secondo cui l’attribuzione diretta dell’appalto per la costruzione dei due nuovi reattori nucleari non determinava, in ogni caso, alcuna violazione delle procedure relative all’affidamento degli appalti stabilite dalla direttiva 2014/25 ( 4 ). A questo proposito, la Corte constata che il Tribunale ha commesso un errore di diritto statuendo che tale conclusione era motivata in termini giuridicamente sufficienti in virtù del semplice rinvio effettuato dalla Commissione alla propria valutazione realizzata nell’ambito di un procedimento per inadempimento avviato contro l’Ungheria nel 2015.

In tale contesto, la Corte rileva che un procedimento per inadempimento ed un procedimento condotto ai sensi dell’articolo 108 TFUE possono certo cumularsi nel caso in cui una misura statale rientri, allo stesso tempo, nell’ambito di applicazione delle disposizioni in materia di aiuti di Stato e in quello di altre disposizioni del Trattato. Tuttavia, la Commissione non ha il potere di stabilire in maniera definitiva, nell’ambito di un procedimento per inadempimento, i diritti e gli obblighi di uno Stato membro o di dargli delle garanzie riguardanti la compatibilità con il diritto dell’Unione di un determinato comportamento, dato che la Corte è competente in via esclusiva a constatare che uno Stato membro è venuto meno ad uno degli obblighi che gli incombono in forza dei Trattati.

Pertanto, la chiusura, da parte della Commissione, di un procedimento per inadempimento contro uno Stato membro, che costituisce l’esercizio di un potere di valutazione discrezionale di detta istituzione, sul quale peraltro la Corte non può esercitare un controllo giurisdizionale, non può essere determinante ai fini della valutazione della conformità al diritto dell’Unione della normativa o della misura nazionale che ha costituito l’oggetto di tale procedimento.

Nel caso di specie, nulla impediva alla Commissione di riferirsi, nella decisione controversa, al procedimento per inadempimento del 2015 e, in particolare, alle conclusioni che essa aveva tratto al termine delle valutazioni effettuate in tale occasione. Per contro, un semplice riferimento a tale procedimento nonché alla disposizione della normativa dell’Unione in materia di appalti pubblici che sarebbe applicabile al caso di specie, senza nessuna indicazione degli altri elementi concreti presi in considerazione da detta istituzione e della metodologia con la quale quest’ultima è arrivata alla propria conclusione, non può soddisfare l’obbligo di motivazione contemplato dall’articolo 296 TFUE.

Orbene, le ragioni esposte dalla Commissione nella decisione controversa non contengono alcun elemento suscettibile di far apparire in maniera chiara e inequivoca il ragionamento di tale istituzione che le ha permesso di giungere alla constatazione secondo cui l’attribuzione diretta dell’appalto per la costruzione dei due nuovi reattori sul sito di Paks era conforme alla direttiva 2014/25.

Tali ragioni non permettono neppure di dedurre il motivo per cui la Commissione si è fondata, nella decisione controversa, su detta direttiva, malgrado che il suo termine di trasposizione fosse fissato al 18 aprile 2016 e che la direttiva 2004/17 ( 5 ) sia stata abrogata soltanto con effetto a partire da tale data.

Alla luce di quanto sopra esposto, la Corte annulla la sentenza impugnata, ritiene che la causa sia matura per la decisione e, statuendo su quest’ultima, annulla la decisione controversa.

( 1 ) Sentenza del 30 novembre 2022, Austria/Commissione (T‑101/18, EU:T:2022:728) (in prosieguo: la «sentenza impugnata»).

( 2 ) Decisione (UE) 2017/2112 della Commissione, del 6 marzo 2017, concernente la misura/il regime di aiuti/l’aiuto di Stato SA.38454 – 2015/C (ex 2015/N) che l’Ungheria intende attuare a sostegno dello sviluppo di due nuovi reattori nucleari presso la centrale nucleare di Paks II (GU 2017, L 317, pag. 45; in prosieguo: la «decisione controversa»).

( 3 ) Articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.

( 4 ) Direttiva 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali e che abroga la direttiva 2004/17/CE (GU 2014, L 94, pag. 243).

( 5 ) Direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali (GU 2004, L 134, pag. 1).