Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
LAILA MEDINA
presentate il 5 giugno 2025 (1)
Causa C-704/23 P
Tigran Khudaverdyan
contro
Consiglio dell’Unione europea
« Impugnazione – Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione di azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina – Congelamento dei fondi – Inserimento del nome del ricorrente negli elenchi delle persone, delle entità e degli organismi interessati – Articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145/PESC – Interpretazione – Nozione di “imprenditori di spicco” – Condotta personale specifica in termini di influenza sul governo della Federazione russa – Nozione di “settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa” »
I. Introduzione
1. Le presenti conclusioni vertono su un’impugnazione proposta dal sig. Tigran Khudaverdyan (2) diretta all’annullamento della sentenza del 6 settembre 2023, Khudaverdyan/Consiglio (T‑335/22, EU:T:2023:500) (3). Con la suddetta sentenza, il Tribunale ha respinto il ricorso del ricorrente, sulla base dell’articolo 263 TFUE, avverso:
– la decisione (PESC) 2022/429 del Consiglio del 15 marzo 2022 che modifica la decisione 2014/145/PESC concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2022, L 87I, pag. 44) e il regolamento di esecuzione (UE) 2022/427 del Consiglio del 15 marzo 2022 che attua il regolamento (UE) n. 269/2014 concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2022, L 87I, pag. 1) (4),
– la decisione (PESC) 2022/1530 del Consiglio del 14 settembre 2022 che modifica la decisione 2014/145/PESC, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2022, L 239, pag. 149) e il regolamento di esecuzione (UE) 2022/1529 del Consiglio del 14 settembre 2022 che attua il regolamento (UE) n. 269/2014, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2022, L 239, pag. 1) (5), e
– la decisione (PESC) 2023/572 del Consiglio del 13 marzo 2023 che modifica la decisione 2014/145/PESC concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2023, L 75I, pag. 134) e il regolamento di esecuzione (UE) 2023/571 del Consiglio del 13 marzo 2023 che attua il regolamento (UE) n. 269/2014 concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2023, L 75I, pag. 1) (6)
nella parte in cui tali atti inserivano il nome del ricorrente negli elenchi ad essi allegati. In virtù di detti atti, il Consiglio dell’Unione europea ha imposto al ricorrente un divieto di ingresso o di transito nel territorio degli Stati membri e ha congelato tutti i suoi fondi e le sue risorse economiche in detto territorio.
2. La presente causa verte su una delle prime impugnazioni proposte dinanzi alla Corte aventi ad oggetto le misure restrittive adottate dal Consiglio nel 2022 a seguito dell’invasione dell’Ucraina da parte delle forze armate della Federazione russa (7). Essa offre alla Corte, riunita in Grande Sezione, l’opportunità di determinare l’interpretazione e di esaminare la legittimità del criterio stabilito nell’articolo 1, paragrafo 1, lettera e), e nell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145/PESC (8), come modificata dalla decisione (PESC) 2022/329(9), e nell’articolo 3, paragrafo 1, lettera g), del regolamento (UE) n. 269/2014 (10), come modificato dal regolamento (UE) 2022/330 (11). Tale criterio, comunemente definito «criterio g)», prevede l’inserimento nell’elenco di imprenditori di spicco che operano in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa.
3. Il ricorrente sostiene, tra l’altro, che il Tribunale ha interpretato erroneamente l’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata (12), concludendo, in sostanza, che il soddisfacimento del criterio ivi contenuto non prescrive al Consiglio di dimostrare una condotta o un contributo specifico da parte della persona inclusa nell’elenco, in particolare in termini di influenza sul governo della Federazione russa, o di stabilire un legame con il regime di tale paese. Egli mette inoltre in dubbio l’adeguatezza del criterio in parola come mezzo per conseguire gli obiettivi dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, e ritiene che il Consiglio abbia violato il principio dell’onere della prova a tale riguardo.
4. La presente causa è collegata alle cause C‑696/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P e C‑111/24 P, che traggono origine dalle impugnazioni presentate, rispettivamente, dai sigg. Dmitry Alexandrovich Pumpyanskiy, Viktor Filippovich Rashnikov, Dmitry Arkadievich Mazepin e German Khan contro le sentenze del Tribunale che confermano l’inserimento dei loro nomi negli elenchi di persone soggette a misure restrittive ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata. Nelle conclusioni relative alle ultime cause, parimenti presentate in data odierna, mi concentro sulle questioni specifiche che la Corte di giustizia mi ha chiesto di esaminare in relazione all’interpretazione e alla validità del criterio presente in detta disposizione per l’inserimento in tali elenchi, in particolare alla luce dei principali argomenti comuni dedotti dai ricorrenti.
II. Fatti e procedimento
A. Fatti
5. I fatti all’origine della controversia sono descritti ai punti da 2 a 18 della sentenza impugnata. Ai fini delle presenti conclusioni, tale contesto può essere riassunto facendo riferimento ai seguenti fatti non contestati.
6. Il ricorrente è un imprenditore con cittadinanza armena.
7. Il 17 marzo 2014 il Consiglio dell’Unione europea ha adottato, sulla base dell’articolo 29 TUE, la decisione 2014/145. Nella stessa data il Consiglio, sulla base dell’articolo 215, paragrafo 2, TFUE, ha adottato il regolamento n. 269/2014. Entrambi gli atti vertevano su misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina.
8. Il 25 febbraio 2022 il Consiglio ha adottato sia la decisione 2022/329 che modifica la decisione 2014/145, sia il regolamento 2022/330 che modifica il regolamento n. 269/2014, in particolare adeguando i criteri in forza dei quali persone fisiche o giuridiche, entità od organismi potrebbero essere oggetto delle misure restrittive di cui trattasi.
9. L’articolo 1, paragrafo 1, lettera e), della decisione 2014/145, nella sua versione modificata dalla decisione 2022/329 (13), vieta l’ingresso o il transito nel territorio degli Stati membri delle persone fisiche che soddisfano un criterio sostanzialmente identico a quello stabilito dall’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della suddetta decisione. Quest’ultima disposizione dispone, a sua volta, il congelamento dei fondi e delle risorse economiche delle persone fisiche che soddisfano tale criterio.
10. Più precisamente, l’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, recita come segue:
«1. Sono congelati tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti a, o posseduti, detenuti o controllati da:
(...)
g) imprenditori di spicco o persone giuridiche, entità o organismi che operano in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa, resosi responsabile dell’annessione della Crimea e della destabilizzazione dell’Ucraina,
(...)».
11. Il regolamento n. 269/2014, come modificato dal regolamento n. 2022/330 (14), impone l’adozione di misure di congelamento dei fondi e stabilisce le modalità dettagliate di tale congelamento in termini, in sostanza, identici a quelli della decisione 2014/145, come modificata. L’articolo 3, paragrafo 1, lettera g), del regolamento n. 269/2014, come modificato, riproduce in sostanza l’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della suddetta decisione.
12. Il 15 marzo 2022, in considerazione della gravità della situazione in Ucraina, il Consiglio ha adottato gli atti iniziali. Il nome del ricorrente è stato aggiunto all’elenco allegato alla decisione 2014/145, come modificata, e a quello contenuto nell’allegato I del regolamento n. 269/2014, come modificato, con la seguente motivazione:
«[Il ricorrente] è il direttore esecutivo della Yandex, una delle principali società tecnologiche in Russia, specializzata in prodotti e servizi intelligenti basati sull’apprendimento automatico. L’ex responsabile dell’informazione della Yandex ha accusato la società di essere un “elemento chiave nell’occultamento delle informazioni” da parte dei russi in merito alla guerra in Ucraina. Inoltre, la società ha regolarmente avvertito gli utenti russi alla ricerca di notizie sull’Ucraina sul proprio motore di ricerca della presenza di notizie inaffidabili su Internet, dopo che il governo russo ha minacciato i media russi in relazione a quanto da essi pubblicato.
Il 24 febbraio 2022 [il ricorrente] ha partecipato all’incontro tenutosi al Cremlino tra gli oligarchi e il [presidente Putin] per discutere dell’impatto della linea d’azione alla luce delle sanzioni occidentali. Il fatto di essere stato invitato a partecipare alla riunione mostra che fa parte della cerchia più ristretta di oligarchi vicini al [presidente Putin] e che sostiene o realizza azioni o politiche che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina, nonché la stabilità e la sicurezza in Ucraina. È altresì uno degli imprenditori di spicco attivi in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa, responsabile dell’annessione della Crimea e della destabilizzazione dell’Ucraina».
13. Il 16 marzo 2022 il Consiglio ha pubblicato un avviso all’attenzione delle persone soggette alle misure restrittive previste dagli atti iniziali nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea (GU 2022, C 121I, pag. 1).
14. Il 6 aprile 2022 il ricorrente ha chiesto al Consiglio di concedergli l’accesso ai documenti che avevano costituito la base dell’adozione delle misure restrittive che lo riguardano. Quest’ultimo ha ottemperato a tale richiesta il 13 aprile 2022.
15. Il 30 maggio 2022 il ricorrente ha presentato al Consiglio una richiesta di riesame.
16. Il 14 settembre 2022 il Consiglio ha adottato la prima serie di atti di mantenimento, che ha prorogato le misure adottate contro il ricorrente fino al 15 marzo 2023.
17. Il 1º novembre 2022 il ricorrente ha chiesto il riesame della prima serie di atti di mantenimento.
18. Il 13 marzo 2023 il Consiglio ha adottato la seconda serie di atti di mantenimento, che ha prorogato le misure disposte nei suoi confronti fino al 15 settembre 2023.
B. Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
19. Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 7 giugno 2022, il ricorrente ha proposto ricorso di annullamento degli atti controversi. Inoltre, il 25 novembre 2022 e il 14 aprile 2023, il ricorrente ha depositato una memoria di adattamento volta a modificare le conclusioni del proprio ricorso al fine di includervi una domanda di annullamento della prima e della seconda serie di atti di mantenimento.
20. A sostegno del ricorso, il ricorrente ha dedotto quattro motivi riguardanti, in sostanza, in primo luogo la violazione del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva e dell’obbligo di motivazione, in secondo luogo un errore manifesto di valutazione, in terzo luogo il mancato rispetto del principio di proporzionalità e del principio di non discriminazione e, in quarto luogo, una violazione dei diritti fondamentali. Inoltre, nelle due memorie di adattamento, il ricorrente ha dedotto un quinto motivo diretto contro la prima e la seconda serie di atti di mantenimento, lamentando la violazione del diritto ad essere ascoltato e la violazione da parte del Consiglio dell’obbligo di riesame della propria decisione.
21. Con la sentenza impugnata il Tribunale ha respinto il ricorso del ricorrente, citando, fra gli altri, i seguenti motivi.
22. In primo luogo, per quanto riguarda l’interpretazione dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, il Tribunale ha ritenuto che il criterio ivi contenuto implicasse la nozione di influenza in relazione all’esercizio di un’attività in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa, senza ulteriori requisiti riguardanti un legame con il regime di detto governo. Secondo il Tribunale, con tale criterio il Consiglio ha cercato di sfruttare l’influenza che la categoria di persone interessate può esercitare sul regime russo, spingendole a fare pressione su di esso affinché cambi la propria politica. La nozione di «imprenditori di spicco» doveva pertanto essere compresa come riferita alla loro rilevanza alla luce, segnatamente, del loro status professionale, dell’importanza delle loro attività economiche, dell’estensione delle loro partecipazioni di capitale o delle loro funzioni all’interno di una o più imprese in cui esercitano tali attività (15).
23. Ad avviso del Tribunale, l’interpretazione in parola era corroborata dal fatto che l’obiettivo delle misure restrittive di cui trattasi era quello di aumentare i costi delle azioni intraprese per compromettere l’integrità territoriale dell’Ucraina. Tale obiettivo implicava inoltre che, con l’espressione «che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa», ci si riferiva ai settori economici e non agli imprenditori (16).
24. In secondo luogo, per quanto riguarda il merito dei motivi enunciati negli atti controversi per l’inserimento in elenco del ricorrente, il Tribunale ha ritenuto che il Consiglio avesse a buon diritto concluso che il ricorrente era un imprenditore di spicco, aspetto che poteva essere dedotto dall’importanza economica della società Yandex (17). Il Tribunale ha affermato inoltre che il Consiglio aveva prodotto un insieme di elementi di prova sufficientemente concreti, precisi e concordanti, idonei a dimostrare che il ricorrente operava in un settore economico, segnatamente quello delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, che costituiva una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa (18).
25. In terzo luogo, il Tribunale ha respinto il motivo del ricorrente secondo cui il criterio previsto dall’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, violava il principio di proporzionalità. A tal riguardo, il Tribunale ha sottolineato che, alla luce dell’importanza degli obiettivi perseguiti dalle misure restrittive in di cui trattasi, le conseguenze negative derivanti dalla loro applicazione nei confronti del ricorrente non erano manifestamente sproporzionate (19). Secondo il Tribunale, il fatto che il ricorrente non avesse un ruolo diretto nelle azioni contro l’Ucraina era irrilevante, giacché era soggetto a misure restrittive non per tale motivo, ma perché era un imprenditore di spicco operante in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa, conformemente all’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata (20).
III. Conclusioni e procedimento dinanzi alla Corte di giustizia
26. Con la sua impugnazione, depositata presso la Corte di giustizia il 16 novembre 2023, il ricorrente chiede che la Corte voglia:
– annullare la sentenza impugnata;
– annullare gli atti controversi;
– risarcire i danni subiti dal ricorrente a causa dell’adozione degli atti controversi;
– condannare il Consiglio alle spese.
27. Nella sua comparsa di risposta, depositata il 31 gennaio 2024, il Consiglio chiede alla Corte di giustizia di respingere l’impugnazione e di condannare il ricorrente alle spese.
28. L’11 febbraio 2025 si è tenuta un’udienza in cui il ricorrente e la Consiglio hanno risposto oralmente ai quesiti posti dalla Corte di giustizia, in particolare per quanto riguarda l’interpretazione dell’espressione «imprenditori di spicco» di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata.
IV. Valutazione
29. A sostegno dell’impugnazione, il ricorrente si basa su quattro motivi d’impugnazione, vertenti, in sostanza, su quanto segue:
– in primo luogo, il Tribunale ha commesso errori di diritto nell’interpretazione dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, e ha erroneamente applicato al ricorrente tale disposizione;
– in secondo luogo, il Tribunale ha disatteso la portata del suo controllo giurisdizionale;
– in terzo luogo, il Tribunale ha erroneamente interpretato e applicato il principio di proporzionalità; e
– in quarto luogo, il Tribunale ha violato i diritti fondamentali del ricorrente.
30. La Corte di giustizia ha chiesto di esaminare gli argomenti specifici relativi all’interpretazione dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, in particolare quelli risultanti dal primo capo del primo motivo d’impugnazione. Inoltre, la Corte ha richiesto un’analisi degli argomenti del ricorrente relativi all’adeguatezza di tale criterio come mezzo per conseguire gli obiettivi di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata. Detti argomenti sono esposti essenzialmente nel terzo capo del primo motivo d’impugnazione e nel terzo motivo d’impugnazione. Come richiesto dalla Corte di giustizia, la mia valutazione si concentrerà sulle questioni principali, sulle quali le parti hanno incentrato le loro osservazioni orali svolte in udienza.
A. Sul primo capo del primo motivo d’impugnazione
31. Con il primo capo del primo motivo d’impugnazione, il ricorrente sostiene che il Tribunale ha erroneamente interpretato il criterio contenuto nell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata. In sostanza, egli contesta al Tribunale di avere statuito che detta disposizione non prescrive al Consiglio di dimostrare alcuna condotta specifica da parte della persona presente in elenco, in particolare in termini di influenza sul governo della Federazione russa, o di accertare eventuali legami con il regime di tale paese.
32. Come risulta dal paragrafo 10 delle presenti conclusioni, l’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, prevede il congelamento di tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti a, o posseduti, detenuti o controllati da «imprenditori di spicco (...) che operano in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa, responsabile dell’annessione della Crimea e della destabilizzazione dell’Ucraina».
33. Gli argomenti del ricorrente richiedono un esame dell’interpretazione dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, da parte del Tribunale relativamente, in primo luogo, all’espressione «imprenditori di spicco» e, in secondo luogo, dell’espressione «che operano in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa».
1. Interpretazione dell’espressione «imprenditori di spicco»
34. Secondo costante giurisprudenza, per quanto riguarda l’interpretazione di una disposizione del diritto dell’Unione si deve tener conto non solo dei suoi termini, ma anche del suo contesto e degli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui fa parte. È quanto avviene, in particolare, qualora i termini della disposizione del diritto dell’Unione interessata non contengano alcun espresso richiamo al diritto degli Stati membri ai fini della determinazione del suo senso e della sua portata, come nel caso di specie per quanto riguarda l’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata (21).
35. In primo luogo, per quanto riguarda l’interpretazione letterale dell’espressione «imprenditori di spicco», è noto e pacifico che il termine «imprenditore» si riferisce a una persona che lavora nel mondo degli affari, tipicamente a livello dirigenziale in un’azienda. Inoltre, il termine «impresa» si riferisce all’esercizio di un’attività economica o commerciale. Il termine «imprenditori» di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, si riferisce quindi a persone che svolgono un’attività economica o commerciale all’interno di una società di cui sono proprietari o in cui ricoprono una posizione di rilievo (22).
36. Quanto ad esso, il termine inglese «leading»[ il termine inglese «leading» [«di spicco» nella versione in lingua italiana della decisione in parola] è un aggettivo che significa [in italiano] «molto importante o il più importante» (23). Nella misura in cui l’espressione «leading businesspersons » (imprenditori di spicco) è seguita, all’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, dall’espressione «involved in economic sectors» (che operano in settori economici), la nozione «leading» (di spicco) deve essere intesa come riferita all’importanza dell’imprenditore in discussione nel settore in cui opera e all’influenza che detta persona possa essere in grado di esercitare all’interno di tale settore, ciò che è, in sostanza, la constatazione effettuata dal Tribunale al punto 79 della sentenza impugnata. Inoltre, come affermato al punto 80, la caratteristica di un imprenditore di essere «leading» (di spicco) può essere stabilita alla luce, tra l’altro, del suo status professionale, dell’importanza delle sue attività economiche, dell’entità delle sue partecipazioni al capitale o delle sue funzioni all’interno di una o più società in cui esercita tali attività (24).
37. Ne consegue che, da un punto di vista letterale, il Tribunale non ha commesso alcun errore concludendo, in sostanza, al punto 83 della sentenza impugnata, che tutto ciò che il Consiglio è tenuto a dimostrare per accertare che una persona è un «imprenditore di spicco» ai fini dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, è che la persona in discussione svolge un’attività economica o commerciale all’interno di un’azienda e che detta persona è considerata, in base agli elementi descritti nel punto 80 della sentenza impugnata, un imprenditore molto importante o il più importante nel settore economico in cui opera, tanto da essere in grado di esercitare un’influenza all’interno del settore di cui si tratta.
38. È vero che alcune versioni linguistiche dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, qualificano il sostantivo «imprenditori» (businesspersons) con un termine equivalente all’inglese «influential» (influente), anziché «leading» (di spicco).
39. Tuttavia, a tal proposito, ricordo che, secondo la giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia, la formulazione utilizzata in una o poche versioni linguistiche di una disposizione del diritto dell’Unione non può essere l’unico elemento a sostegno dell’interpretazione di detta disposizione. Le disposizioni del diritto dell’Unione devono essere interpretate e applicate in modo uniforme, alla luce delle versioni vigenti in tutte le lingue dell’Unione (25).
40. Nel caso di specie, osservo, in linea con le spiegazioni fornite dal Consiglio durante l’udienza, che 12 versioni linguistiche dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, in sostanza qualificano il sostantivo « businesspersons» (imprenditori) con un aggettivo che equivale all’inglese «leading» (di spicco) (26). Oltre a tali versioni, altre utilizzano un termine che può essere tradotto in inglese come «prominent» (preminente) o «principal» (principale), che, da un punto di vista semantico, rispecchia il termine «leading» (27). Le considerazioni esposte al paragrafo 36 delle presenti conclusioni, relative all’interpretazione dell’espressione inglese «leading businesspersons» (imprenditori di spicco), sono quindi pienamente applicabili a tutte le suddette versioni.
41. Per contro, solo le versioni in lingua francese, lettone e lituana qualificano il sostantivo «imprenditori» di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, con un aggettivo che in inglese verrebbe tradotto come «influential» (influenti). Ciò detto, anche in queste lingue, uno dei principali significati di «influential (influente) è la qualità di essere «important» (importante) (28). Di conseguenza, al fine di garantire l’interpretazione e l’applicazione uniforme dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, come richiesto dalla giurisprudenza citata al precedente paragrafo 39, le versioni linguistiche francese, lettone e lituana dell’espressione «imprenditori di spicco» devono essere interpretate allo stesso modo della maggior parte delle versioni linguistiche di tale disposizione, vale a dire come se si riferissero all’importanza dell’imprenditore interessato nel settore economico in cui opera e all’interno del quale è in grado di esercitare un’influenza.
42. Dalle suddette considerazioni deriva che, da un punto di vista letterale, l’argomento del ricorrente secondo cui l’espressione «imprenditori di spicco» figurante all’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, imporrebbe al Consiglio di dimostrare una condotta specifica da parte della persona inserita nell’elenco, in particolare in termini di influenza sul governo della Federazione russa, o di stabilire un legame con il regime di tale paese, non è fondato.
43. In secondo luogo, per quanto riguarda l’interpretazione contestuale, vorrei innanzi tutto ricordare che il criterio di inclusione nell’elenco rivolto agli «imprenditori di spicco», come previsto dall’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, è stato introdotto per la prima volta dalla decisione 2022/329. Quest’ultima decisione è stata adottata il 25 febbraio 2022, ossia il giorno successivo a quello in cui il presidente della Federazione russa ha annunciato un’operazione militare in Ucraina e le forze armate russe hanno avviato un attacco nei confronti di tale paese (29).
44. È inoltre importante sottolineare che, prima di essere modificato dalla decisione 2022/329, l’articolo 2, paragrafo 1, della decisione 2014/145 già conteneva un criterio di inserimento nell’elenco che, in sostanza, permetteva di colpire persone in grado di esercitare un’influenza individuale sul governo della Federazione russa. Si trattava, in particolare, dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2014/145, che in sostanza si riferiva alle persone fisiche che fornivano attivamente un sostegno materiale o finanziario, o che traevano vantaggio dai decisori russi responsabili di azioni che compromettevano o minacciavano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina. Tale criterio è rimasto nella decisione 2014/145, come modificata, e ciò mi induce ad affermare che interpretare l’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145 come inteso a richiedere la prova di una condotta influente nei confronti del governo della Federazione russa e di un legame con il regime a capo di detto paese, come sostiene il ricorrente, sarebbe semplicemente ridondante e, quindi, non coerente da un punto di vista contestuale.
45. A mio avviso, quindi, e fatte salve le ulteriori considerazioni che esporrò nel prosieguo delle presenti conclusioni, non ritengo che l’interpretazione contestuale dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, suffraghi l’argomento del ricorrente.
46. In terzo luogo, per quanto riguarda l’interpretazione teleologica, l’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, fa parte di un quadro giuridico che ha disposto una serie di misure restrittive senza precedenti, volte, come il Tribunale ha correttamente ricordato al punto 81 della sentenza impugnata, a esercitare la massima pressione sulla Federazione russa aumentando i costi delle azioni di quest’ultima dirette a compromettere l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina.
47. Questi sono, effettivamente, gli obiettivi delle misure restrittive adottate contro la Russia, così come sono formulati, in sostanza, nella sentenza della Corte del 25 giugno 2020, VTB Bank/Consiglio (C‑729/18 P, EU:C:2020:499, punto 59) (30), che a sua volta cita la sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punto 123) (31). Entrambe le sentenze riguardavano l’interpretazione delle misure restrittive settoriali adottate in vista delle azioni di destabilizzazione della situazione in Ucraina, che hanno preceduto l’attacco al paese da parte delle forze armate russe il 24 febbraio 2022 (32). Tuttavia, gli obiettivi identificati dalla Corte di giustizia in tali sentenze rimangono validi per l’interpretazione delle singole misure restrittive di cui trattasi nella presente causa, tenendo presente che sia le misure restrittive settoriali sia quelle individuali sono state adottate nell’ambito di una risposta comune a una situazione che si è ulteriormente deteriorata dopo l’attacco russo, come affermano esplicitamente i considerando 10 e 11 della decisione 2022/329, che modifica la decisione 2014/145 (33).
48. In tale contesto, in linea con le conclusioni del Tribunale al punto 81 della sentenza impugnata, ritengo che l’adozione di misure restrittive nei confronti degli imprenditori di spicco colpiti dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, possa ragionevolmente essere ritenuta in grado di aumentare ai massimi livelli la pressione sul governo della Federazione russa affinché desista dalla sua aggressione militare nel territorio ucraino. Dopo tutto, i suddetti imprenditori svolgono un ruolo centrale nel mantenere la redditività dei settori economici in cui sono coinvolti e che, in ultima analisi, rafforzano le risorse finanziarie a disposizione del governo della Federazione russa per perseguire le sue azioni e politiche. Di conseguenza, incidendo sull’attività degli imprenditori di spicco interessati, le misure restrittive di cui trattasi nel caso di specie sono suscettibili di ridurre le entrate che il governo della Federazione russa percepisce dai settori rilevanti della sua economia, aumentando così il costo delle sue azioni militari e limitando la sua capacità di compromettere l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina.
49. Ne consegue che esiste un legame logico tra il fatto di concentrare l’attenzione su imprenditori di spicco che operano in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa, da un lato, e l’obiettivo delle misure restrittive nel caso di specie, dall’altro. Contrariamente agli argomenti del ricorrente, tale relazione sussiste anche in assenza di un comportamento specifico da parte della persona che figura nell’elenco, in particolare in termini di influenza sul governo della Federazione russa, o in assenza di un legame tra detta persona e il regime che governa detto paese.
50. L’interpretazione teleologica dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, non richiede pertanto un riesame dell’interpretazione testuale e contestuale di tale disposizione, come indicato ai paragrafi 42 e 45 delle presenti conclusioni. Di fatto, essa avvalora la tesi secondo cui l’espressione «imprenditori di spicco» contenuta nella suddetta disposizione prescrive al Consiglio di dimostrare solo che la persona in discussione svolge un’attività economica o commerciale all’interno di un’azienda, e che tale persona è considerata quanto meno un imprenditore molto importante nel settore in cui opera, ed è quindi in grado di esercitare un’influenza al suo interno.
51. Alla luce delle considerazioni che precedono, nessuno dei metodi di interpretazione definiti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia per accertare il significato di una disposizione del diritto dell’Unione richiede, come sostiene il ricorrente, l’esistenza di un comportamento influente da parte della persona oggetto delle misure nei confronti del governo della Federazione russa o l’esistenza di un legame con esso, affinché una persona possa essere classificata come «imprenditore di spicco» ai fini dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata.
52. Infine, per quanto riguarda l’argomento del ricorrente secondo cui la suddetta interpretazione dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, violerebbe il principio della certezza del diritto, è importante sottolineare che, a parte il fatto che detto argomento non è dimostrato, da una giurisprudenza costante della Corte di giustizia discende che il principio della certezza del diritto esige, da un lato, che le norme di diritto siano chiare e precise e, dall’altro, che la loro applicazione sia prevedibile per i soggetti dell’ordinamento, in particolare quando esse possono avere conseguenze sfavorevoli. Tuttavia, tali esigenze non possono essere intese nel senso che ostano a che lo stato di diritto dell’Unione utilizzi una nozione giuridica astratta né nel senso che impongono che una simile norma astratta menzioni le diverse ipotesi concrete in cui essa può essere applicata, in quanto il legislatore non può determinare in anticipo tutte le suddette ipotesi (34).
53. A mio avviso, sebbene non sia ovviamente possibile determinare in anticipo tutte le ipotesi in cui trova applicazione l’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, la suddetta interpretazione, che conferma l’interpretazione fornita dal Tribunale nella sentenza impugnata, enuncia criteri sufficientemente specifici per riconoscere i casi in cui è possibile applicare la nozione di «imprenditori di spicco».
54. Di conseguenza, ritengo che non si possa affermare che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto o che abbia violato il principio di certezza del diritto quando ha interpretato l’espressione «imprenditori di spicco» di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata.
2. Sull’interpretazione dell’espressione «che operano in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito»
55. Come osservazione preliminare, devo ricordare che, al punto 82 della sentenza impugnata, il Tribunale ha ritenuto che, con l’espressione «che operano in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa», di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, si fa riferimento ai settori economici in cui operano gli imprenditori di spicco, e non agli imprenditori stessi. Ciò significa che, per applicare la disposizione in parola, il Consiglio deve solo dimostrare che tali settori economici costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa; non vi è alcun ulteriore obbligo dimostrare l’esistenza di una condotta da parte della persona interessata o di un legame tra la persona in questione e il regime russo. Secondo il Tribunale, tale interpretazione è coerente con gli obiettivi perseguiti dalle misure restrittive di cui trattasi nella presente causa.
56. Alla luce della giurisprudenza citata al precedente paragrafo 39, devo innanzitutto sottolineare che la formulazione della maggior parte delle versioni linguistiche dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, depone contro l’argomento dedotto dal ricorrente.
57. Ciò è quanto avviene in relazione alla versione in lingua inglese, in cui l’ordine delle diverse componenti della formulazione dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, suggerisce che il Tribunale ha interpretato correttamente l’espressione «providing a substantial source of revenue» (che costituiscono una notevole fonte di reddito) come riferita all’espressione «involved in economics sectors» (che operano in settori economici), immediatamente precedente. Se il Consiglio avesse voluto indicare che la fonte di tale reddito doveva essere rappresentata dagli imprenditori di spicco stessi, avrebbe potuto ragionevolmente invertire l’ordine delle due espressioni per rendere ciò evidente, dal momento che non lo impediva alcuna ragione linguistica.
58. Inoltre, la maggior parte delle versioni linguistiche dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, inserisce un pronome relativo tra le espressioni «involved in economic sectors» (che operano in settori economici) e «providing a substantial source of revenue to the Government of the Russian Federation» (che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa) (35). In tali casi, il legame tra i due elementi è ancora più evidente, in quanto l’espressione «providing a substantial source of revenue to the Government of the Russian Federation» (che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa) diventa necessariamente la proposizione subordinata del gruppo nominale «economic sectors» (settori economici).
59. In ogni caso, riguardo alle versioni potenzialmente connotate da ambiguità, è importante notare, dal punto di vista del contesto, che, nella misura in cui l’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, collega il termine «reddito» a un governo nazionale in quanto beneficiario dello stesso, l’interpretazione più accurata di tali termini è che la fonte di detto reddito deve essere un settore economico piuttosto che un singolo imprenditore (36). Ciò è quanto comunemente si intende sotto un profilo macroeconomico per quanto riguarda le finanze degli Stati. Inoltre, è evidente che, se il Consiglio avesse voluto che la notevole fonte di reddito provenisse da un imprenditore di spicco, l’espressione «operante in settori economici» sarebbe stata superflua e non sarebbe stata inserita nell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, dal momento che tutti gli imprenditori, per definizione, operano direttamente o indirettamente in un settore economico.
60. Si aggiunga che l’interpretazione teleologica dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, mi sembra avallare tale interpretazione contestuale. Dopo tutto, nella misura in cui l’adozione delle misure restrittive mira, come già spiegato (37), a limitare i mezzi finanziari a disposizione del governo della Federazione russa per porre fine alla sua politica di destabilizzazione e aggressione nei confronti dell’Ucraina, tale obiettivo può essere raggiunto in modo più efficace erodendo le entrate provenienti da un intero settore economico, piuttosto che dal contributo individuale di un imprenditore di spicco.
61. Di conseguenza, il Tribunale non è incorso in alcun errore, in particolare al punto 82 della sentenza impugnata, nello statuire che, alla luce dell’obiettivo delle misure restrittive di cui trattasi nel caso di specie, la notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa dovesse provenire dai settori in cui operavano gli imprenditori di spicco presenti nell’elenco, e non da detti imprenditori stessi.
62. Vero è che il considerando 11 della decisione 2022/329 afferma che, «[a]lla luce della gravità della situazione, il Consiglio ritiene opportuno modificare i criteri di designazione al fine di includere (...) le persone ed entità che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo [della Federazione russa]». A mio avviso, il semplice fatto che il considerando in parola si riferisca non solo a persone, ma anche a entità, rende chiaro che non può essere inteso come riferito esclusivamente a «imprenditori di spicco», ma deve essere letto come allusivo a un concetto più ampio, ossia un intero settore economico, comprese tutte le persone e le entità che vi operano.
63. Inoltre, è importante ricordare che, secondo la giurisprudenza della Corte, anche se i considerando di un atto dell’Unione costituiscono elementi importanti ai fini dell’interpretazione, che possono chiarire le intenzioni dell’autore di detto atto, tali considerando non hanno forza giuridica vincolante e non possono essere invocati come motivo per derogare alle disposizioni effettive dell’atto in questione o per interpretare tali disposizioni in modo chiaramente contrario alla loro formulazione (38).
64. Nel caso di specie, poiché i metodi di interpretazione definiti dalla giurisprudenza della Corte per accertare il significato di una disposizione del diritto dell’Unione portano a concludere che l’espressione «notevole fonte di reddito» deve essere collegata all’espressione «che operano in settori economici», e non all’espressione «imprenditori di spicco», il contenuto del considerando 11 della decisione 2020/329 non è tale di per sé a mettere in discussione detta interpretazione.
65. Infine, il ricorrente sostiene che l’interpretazione del Tribunale dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, in particolare per quanto riguarda l’espressione «notevole fonte di reddito», significa che il comportamento o il contributo personale dell’imprenditore in discussione non sono assolutamente importanti. Tuttavia, a tale proposito, è sufficiente ribadire che l’interpretazione dei diversi elementi di detta disposizione depone a sfavore della tesi secondo cui il Consiglio sarebbe tenuto a dimostrare qualcosa di più del fatto che la persona presente in elenco svolga un’attività economica o commerciale e che sia considerata quanto meno un imprenditore molto importante nel settore in cui opera, e quindi in grado di esercitare un’influenza al suo interno.
66. Alla luce delle considerazioni che precedono, ritengo che non si possa dire che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto nell’interpretare l’espressione «che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa», di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, nel modo sostenuto dal ricorrente.
B. Sul terzo capo del primo motivo d’impugnazione e sul terzo motivo d’impugnazione
67. Con il terzo capo del primo motivo d’impugnazione e con il terzo motivo d’impugnazione, in sostanza il ricorrente sostiene che il Tribunale ha commesso un errore nella valutazione dell’adeguatezza del criterio contenuto nell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, quale mezzo per conseguire gli obiettivi di tale disposizione, e ha erroneamente applicato l’onere della prova, che incombe al Consiglio a detto riguardo. Egli sostiene che l’interpretazione del Tribunale dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, comporta una situazione per cui le persone vengono sanzionate per quello che sono, e non alla luce di quello che fanno o dovrebbero fare. Infine, per quanto riguarda il caso di specie, si chiede in che modo l’applicazione del criterio contenuto nella disposizione in questione sarebbe in grado di influenzare in qualche modo lo Stato russo. Il ricorrente sostiene inoltre che il Consiglio non ha in alcun modo dimostrato come egli sarebbe in grado di esercitare efficacemente una pressione sul governo della Federazione russa affinché quest’ultimo modifichi la sua politica.
68. Il Consiglio contesta tali argomenti.
69. Secondo una costante giurisprudenza della Corte di giustizia, i giudici dell’Unione sono tenuti, nell’ambito del controllo giurisdizionale di misure restrittive, a riconoscere al Consiglio un ampio margine di discrezionalità nella determinazione dei criteri generali per la definizione delle categorie di persone che possono essere soggette a tali misure (39). Ciò si spiega generalmente con il fatto che, sebbene l’articolo 24, paragrafo 1, TUE e il secondo paragrafo dell’articolo 275 TFUE attribuiscano ai giudici dell’Unione una competenza in deroga in tale settore specifico della politica estera e di sicurezza comune (PESC), detti giudici non possono sostituirsi alle scelte politiche o strategiche effettuate dal Consiglio nell’adozione di misure restrittive (40). Il livello di controllo che i giudici dell’Unione possono applicare nell’esercizio del loro sindacato giurisdizionale è quindi limitato (41).
70. Ciò non significa, tuttavia, che il Consiglio sia autorizzato ad agire in modo arbitrario. Se così non fosse, la deroga prevista dall’articolo 24, paragrafo 1, TUE e dal secondo comma dell’articolo 275 TFUE verrebbe privata del suo effetto utile (42). Secondo una giurisprudenza consolidata della Corte, la legittimità di una misura deve essere esaminata alla luce del principio di proporzionalità (43), il che significa in sostanza che solo la manifesta inidoneità di un provvedimento adottato in tale ambito, in relazione allo scopo che l’istituzione competente intende perseguire, può inficiare la legittimità di detto provvedimento (44).
71. A tal proposito, vorrei ricordare innanzitutto che, nella sua giurisprudenza, la Corte di giustizia ha già avuto modo di avallare un criterio formulato in termini simili a quello nel caso di specie. Mi riferisco alla sentenza del 9 luglio 2020, Haswani/Consiglio (C‑241/19 P, EU:C:2020:545) (45), che riguardava i criteri previsti dall’articolo 27, paragrafo 2, lettera a), e dall’articolo 28, paragrafo 2, lettera a), della decisione 2013/255/PESC (46), nella versione modificata dalla decisione (PESC) 2015/1836 (47). Con tali disposizioni, il Consiglio ha impedito l’ingresso nei territori degli Stati membri e ha congelato tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti a «imprenditori di spicco che [operavano] in Siria», nel contesto della violenta repressione subita dalla popolazione civile di detto paese.
72. È importante notare che, nella sua sentenza, la Corte di giustizia ha sottolineato, alla luce del considerando 5 della decisione 2013/255, come modificata (48), che l’economia siriana era strettamente controllata dal regime siriano e che gli ambienti economici e tale regime avevano stabilito un rapporto di interdipendenza. Nell’ambito di detto quadro, la cerchia ristretta di imprenditori di spicco che operavano in Siria era in grado di mantenere il proprio status soltanto grazie ad una stretta associazione al regime siriano. Di conseguenza, la sola circostanza di appartenere a tale categoria di persone bastava a permettere di adottare le misure necessarie, senza che fosse necessario fornire la prova di un’associazione tra la qualità di imprenditore di spicco e il regime siriano (49).
73. Osservo tuttavia che, nonostante la formulazione simile, l’applicazione del criterio di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, è caratterizzata da un’importante differenza rispetto al criterio contenuto nella decisione 2013/255, come modificata. Nel caso delle misure restrittive adottate a seguito dell’attacco all’Ucraina da parte delle forze armate russe, infatti, l’elenco degli imprenditori di spicco non fa riferimento a un rapporto di interdipendenza esistente tra gli ambienti economici della Federazione russa e il regime di tale paese. Detti imprenditori non sono in realtà colpiti a causa della loro stretta associazione con la dirigenza politica della Russia, ma piuttosto a causa della loro attività commerciale in un settore economico che costituisce una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa (50).
74. La Corte di giustizia dovrà pertanto decidere se il criterio contenuto nell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, possa essere confermato nelle suddette circostanze. Più specificamente, la Corte di giustizia dovrà esaminare se tale criterio possa essere considerato legittimo in assenza di un obbligo per il Consiglio di dimostrare, in primo luogo, un legame diretto o indiretto tra la persona oggetto delle misure e le azioni e le politiche del governo della Federazione russa nei confronti dell’Ucraina e, in secondo luogo, una specifica condotta dell’imprenditore di spicco in discussione, al di là della semplice influenza economica che la sua attività professionale è in grado di esercitare sull’economia della Federazione russa e, di conseguenza, sul reddito ottenuto dal governo della Federazione russa.
75. Per quanto riguarda la prima di tali questioni, vorrei richiamare l’attenzione della Corte di giustizia sulla sua sentenza del 1º marzo 2016, National Iranian Oil Company/Consiglio (C‑440/14 P, EU:C:2016:128), in cui ha confermato un criterio di inserimento nell’elenco concernete persone o entità che non richiedeva la prova di un effettivo legame diretto o indiretto con la proliferazione nucleare, cui quella serie di misure restrittive faceva riferimento. Nella sua sentenza, la Corte di giustizia ha ritenuto, in sostanza, che, anche in assenza di siffatto legame, tali persone ed entità potessero essere inserite in elenco in quanto idonee a favorire la proliferazione nucleare fornendo al governo iraniano risorse o facilitazioni, di tipo materiale, finanziario o logistico (51).
76. A mio avviso, vi sono validi motivi per applicare le precedenti pronunce della Corte di giustizia alla presente causa. Dopo tutto, come ho sostenuto nelle conclusioni da me presentate nella causa Timchenko/Consiglio (C‑[702]/23 P, EU:C:2025:274, paragrafo 52), la ratio decidendi sottesa alla giurisprudenza in parola è di porre fine alle azioni oggetto di dette misure riducendo le risorse finanziarie disponibili a tale scopo, indipendentemente dalla loro provenienza e, in particolare, dall’esistenza di un legame tra la persona oggetto delle misure in questione e il governo interessato. Nel caso di specie, le attività economiche degli imprenditori di spicco oggetto delle misure restrittive di cui trattasi sono strumentali al finanziamento del bilancio del governo della Federazione russa. Pertanto, è irrilevante se tali imprenditori siano direttamente o indirettamente legati a detto governo o alle azioni e politiche di quest’ultimo nei confronti dell’Ucraina.
77. Per quanto riguarda la seconda questione, l’argomento del ricorrente si basa sul presupposto che la giurisprudenza della Corte di giustizia fino ad oggi ha riguardato casi in cui la condotta personale della persona in discussione ha determinato la sua inclusione negli elenchi di persone o entità soggette a misure restrittive, essendo la condotta in parola un presupposto per attribuirle la situazione che tali misure cercano di affrontare. Il ricorrente ha sostenuto all’udienza, in sostanza, che la Corte di giustizia non ha mai confermato un criterio di inserimento nell’elenco sulla base del solo status professionale della persona interessata, ossia lo status di imprenditore in settori economici redditizi.
78. Devo sottolineare che, quand’anche le osservazioni del ricorrente siano corrette, ciò non significa di per sé che un criterio di inserimento nell’elenco che non richieda una condotta personale da parte delle persone oggetto delle misure, ai fini del loro inserimento nell’elenco, debba essere considerato di per sé illegittimo. Dopo tutto, come ricordato al paragrafo 69 delle presenti conclusioni, il Consiglio gode di un ampio margine di discrezionalità per quanto riguarda la definizione generale e astratta dei criteri giuridici e delle procedure per l’adozione di misure restrittive, il che significa che solo una misura manifestamente inadeguata rispetto all’obiettivo che il Consiglio aspira a perseguire dovrebbe essere annullata.
79. A tal proposito devo sottolineare, in via preliminare, che il ricorrente non mette in dubbio la legittimità dell’obiettivo perseguito dal criterio stabilito dall’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, obiettivo che il Tribunale ha identificato al punto 81 della sentenza impugnata come quello di aumentare la pressione sulla Federazione russa e il costo delle azioni di quest’ultima per compromettere l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (52). Egli contesta nondimeno l’adeguatezza, come strumento per conseguire detti obiettivi, dell’inserimento nell’elenco degli imprenditori di spicco di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata.
80. Ritengo tuttavia che l’argomento del ricorrente debba essere respinto per i seguenti motivi.
81. In primo luogo, come ho già spiegato nella prima parte delle presenti conclusioni, gli imprenditori di spicco possono essere colpiti a causa della loro attività professionale in settori chiave dell’economia russa nella misura in cui il risultato di tali attività è strettamente legato al finanziamento del bilancio del governo della Federazione russa. In sostanza, l’imposizione di misure restrittive rende più difficile lo svolgimento delle loro attività, il che è in grado di danneggiare l’economia della Russia (53) e, quindi, contribuisce ad aumentare i costi dell’aggressione militare contro l’Ucraina. Si può pertanto ritenere che esiste un legame logico tra la presa di mira degli imprenditori di spicco che operano in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa e l’obiettivo delle misure restrittive di cui trattasi, ossia esercitare pressioni sul governo della Federazione russa per porre fine a tale aggressione.
82. Inoltre, sebbene l’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, non stabilisca con esattezza quali sono i settori che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa, si deve affermare la formulazione di tale espressione parimenti rientra nell’ampio margine di discrezionalità di cui gode il Consiglio nel definire i criteri generali applicabili in un regime di misure restrittive. L’applicazione a un caso specifico della nozione contenuta nella suddetta espressione può essere stabilita caso per caso purché sia soggetta al sindacato dei giudici dell’Unione (54).
83. In secondo luogo, come prescrive la giurisprudenza della Corte di giustizia (55), la valutazione dell’adeguatezza dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, deve tenere in debito conto il contesto in cui tale decisione è stata adottata. A tal proposito, invito la Corte a tenere presente non solo le circostanze straordinarie e in evoluzione in cui sono state adottate le misure restrittive di cui trattasi, ma anche gli effetti cumulativi che l’insieme delle misure emanate contro la Federazione russa dopo il suo attacco all’Ucraina era destinato a dispiegare sotto un profilo globale.
84. A tal riguardo, va osservato, in primo luogo, che le misure restrittive di cui trattasi sono state adottate in un contesto straordinario di estrema urgenza, a cui si fa riferimento nei considerando da 3 a 10 della decisione 2022/329. Dette misure erano parte integrante di un pacchetto di misure di portata senza precedenti, adottate dal Consiglio in maniera rapida, unificata, graduale e coordinata (56). Come il Consiglio ha correttamente sottolineato durante l’udienza, l’Unione europea ha risposto con forza a una violazione degli obblighi imposti erga omnes dal diritto internazionale, al fine di contrastare l’aggressione militare contro l’Ucraina da parte della Federazione russa (57), utilizzando a tal fine tutte le misure a sua disposizione che non comportassero l’uso della forza.
85. In secondo luogo, il considerando 5 della decisione 2022/329 chiarisce che, secondo il Consiglio, qualsiasi aggressione militare della Federazione russa contro l’Ucraina avrebbe gravissime conseguenze e un costo pesante, comprese una vasta gamma di misure restrittive settoriali e individuali adottate in coordinamento con i partner. Di conseguenza, è importante tenere presente che l’adeguatezza delle misure restrittive di cui trattasi non dipende solo dal loro effetto su un singolo gruppo di individui, come gli imprenditori di spicco interessati dall’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, ma dall’effetto cumulativo dell’insieme delle misure adottate dal Consiglio per indebolire la base economica della Russia e per compromettere la capacità della Federazione russa di continuare a finanziare e condurre la guerra.
86. Ne discende che il criterio contenuto nell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, unitamente al contesto in cui tali misure sono state adottate e alla particolare gravità della situazione, come evidenziato dal Consiglio nella decisione 2022/329, suffraga la constatazione che le misure restrittive adottate nei confronti di imprenditori di spicco non sono manifestamente inadeguate rispetto al loro obiettivo.
87. Di conseguenza, ritengo che il Tribunale non abbia commesso alcun errore nel confermare l’adeguatezza del criterio contenuto nell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, quale mezzo per conseguire gli obiettivi di tale disposizione.
88. Per quanto riguarda il resto, nella misura in cui il ricorrente afferma che è difficile stabilire come le persone inserite nell’elenco debbano agire per non figurare nell’elenco stesso o per esserne rimosse, è importante sottolineare che gli imprenditori di spicco possono essere rimossi dall’elenco qualora dimostrino di aver lasciato la posizione sul cui fondamento sono stati inclusi nell’elenco. Ancora una volta, sebbene una siffatta posizione possa giustificare l’inserimento iniziale nell’elenco, essa non può determinare una cristallizzazione nel tempo della situazione della persona interessata né la privazione di qualsiasi effetto utile dell’esercizio di revisione periodica, a meno che il Consiglio possa continuare a dimostrare un rischio di elusione, tema non specificamente sollevato dalla presente causa.
89. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di statuire che nessuno degli argomenti dedotti dal ricorrente è in grado di dimostrare che il Tribunale abbia commesso un errore nel valutare l’adeguatezza del criterio contenuto nell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, quale mezzo per conseguire gli obiettivi di tale disposizione e abbia erroneamente applicato l’onere della prova, che incombe al Consiglio a detto riguardo.
90. Il terzo capo del primo motivo d’impugnazione e il terzo motivo d’impugnazione dovrebbero essere respinti nella misura in cui riguardano gli argomenti del ricorrente sull’adeguatezza del criterio di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, quale mezzo per conseguire gli obiettivi di tale disposizione.
V. Conclusione
91. Alla luce dell’analisi esposta nelle presenti conclusioni, propongo alla Corte di respingere il ricorso per quanto riguarda il primo e il terzo capo del primo motivo d’impugnazione e il terzo motivo d’impugnazione nella misura in cui essi riguardano l’interpretazione dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, e gli argomenti del ricorrente relativi all’adeguatezza del criterio di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, quale mezzo per conseguire gli obiettivi di detta disposizione.
92. Non esprimo alcuna opinione sul rigetto dell’impugnazione per quanto riguarda i restanti motivi d’impugnazione dedotti dal ricorrente, né su quale parte debba essere condannata alle spese ai sensi dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte di giustizia.
1 Lingua originale: l’inglese.
2 In prosieguo: il «ricorrente».
3 In prosieguo: la «sentenza impugnata».
4 In prosieguo, congiuntamente: gli «atti iniziali».
5 In prosieguo, congiuntamente: la «prima serie di atti di mantenimento».
6 In prosieguo, congiuntamente: la «seconda serie di atti di mantenimento» e, considerata congiuntamente agli atti iniziali e la prima serie di atti di mantenimento: gli «atti controversi».
7 V. altresì sentenza del 13 marzo 2025, Shuvalov/Consiglio (C‑271/24 P, EU:C:2025:180), nonché conclusioni da me presentate nelle cause Timchenko/Consiglio (C‑702/23 P, EU:C:2025:273) e Timchenko/Consiglio (C‑703/23 P, EU:C:2025:274).
8 Decisione del Consiglio del 17 marzo 2014, concernente misure restrittive in relazione ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2014, L 78, pag. 16).
9 Decisione del Consiglio del 25 febbraio 2022 che modifica la decisione 2014/145 (GU 2022, L 50, pag. 1).
10 Regolamento del 17 marzo 2014, concernente misure restrittive in relazione ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2014, L 78, pag. 6).
11 Regolamento del Consiglio del 25 febbraio 2022 che modifica il regolamento n. 269/2014 (GU 2022, L 51, pag. 1).
12 Per brevità, i riferimenti al criterio stabilito nell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata, devono essere intesi come riferimenti anche al criterio stabilito nell’articolo 1, paragrafo 1, lettera e), di tale decisione e nell’articolo 3, paragrafo 1, lettera g), del regolamento n. 269/2014, come modificato. V. paragrafi 9 e 10 delle presenti conclusioni.
13 In prosieguo: la «decisione 2014/145, come modificata».
14 In prosieguo: il «regolamento n. 269/2014, come modificato».
15 Sentenza impugnata, punti da 78 a 80.
16 Sentenza impugnata, punti 81 e 82.
17 Sentenza impugnata, punto 90.
18 Sentenza impugnata, punto 108.
19 Sentenza impugnata, punto 143.
20 Sentenza impugnata, punto 145.
21 Sentenza del 20 marzo 2025, DL (C‑61/24, EU:C:2025:197, punto 38 e giurisprudenza ivi citata).
22 V., a tal proposito, [per il termine inglese «businessperson»], la definizione fornita dal Cambridge Dictionary; disponibile all’indirizzo: https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/businessperson.
23 V., in particolare, [per quanto riguarda il termine inglese «leading»,] la definizione fornita dal Cambridge Dictionary; disponibile all’indirizzo https://dictionary.cambridge.org/dictionary/learner-english/leading.
24 Detto ricorrente contesta quest’ultima constatazione nel suo ricorso. Egli, tuttavia, non adduce argomenti specifici per spiegare il motivo per cui, a suo avviso, gli elementi elencati dal Tribunale per stabilire la caratteristica di essere «di spicco» di un uomo d’affari non sarebbero adeguati a tale scopo. Il suo argomento, pertanto, dovrebbe essere respinto in quanto irricevibile.
25 V. sentenza del 28 novembre 2024, Másdi (C‑169/23, EU:C:2024:988, punto 42, e giurisprudenza ivi citata).
26 V. le versioni in lingua bulgara, ceca, tedesca, estone, croata, italiana, ungherese, polacca, slovacca, slovena, finlandese e svedese dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata.
27 V. le versioni in lingua neerlandese, portoghese, spagnola, irlandese e rumena dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145 come modificata.
28 V., in particolare, la definizione fornita dal dizionario Le Robert; disponibile all’indirizzo: https://dictionnaire.lerobert.com/definition/influent
29 V. considerando 9 della decisione 2022/329.
30 V. altresì sentenza del 17 settembre 2020, Rosneft e a./Consiglio (C‑732/18 P, EU:C:2020:727, punto 85).
31 V. conclusioni da me presentate nella causa Timchenko/Consiglio (C‑703/23 P, EU:C:2025:274, paragrafo 52).
32 V. decisione 2014/512/PESC del Consiglio, del 31 luglio 2014, concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU 2014, L 229, pag. 13), come modificata, e regolamento (UE) n. 833/2014 del Consiglio, del 31 luglio 2014, concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU 2014, L 229, pag. 1).
33 Dovrei altresì richiamare l’attenzione della Corte sui considerando 2 e 4 della decisione 2022/329, che dichiarano che l’Unione «continua a sostenere senza riserve la sovranità e l’integrità territoriale dell’Ucraina» e fanno riferimento alla necessità di adottare ulteriori misure restrittive che infliggano conseguenze gravissime e pesanti alla Russia per la sua aggressione militare. Inoltre, il considerando 10 della decisione 2022/329 afferma che la risposta dell’Unione europea «comprenderà misure restrittive sia settoriali che individuali» in risposta all’«invasione non provocata dell’Ucraina da parte delle forze armate della Federazione russa». Da tale affermazione risulta evidente che i due tipi di misure sono elementi interconnessi che perseguono il medesimo obiettivo.
34 V., a tal riguardo, sentenza del 4 ottobre 2024, Lituania e a./Parlamento e Consiglio (Pacchetto mobilità) (da C‑541/20 a C‑555/20, EU:C:2024:818, punto 159 e giurisprudenza ivi citata).
35 V., in particolare, le versioni in lingua italiana, tedesca, neerlandese, portoghese, danese, spagnola, estone, finlandese, lettone e slovacca dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata.
36 V. la definizione di «revenue (reddito)» fornita dal Cambridge Dictionary, che si riferisce al gettito tributario percepito regolarmente da un governo; disponibile all’indirizzo: https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/revenue
37 V. paragrafi 48 e 49 delle presenti conclusioni.
38 V., in particolare, sentenza del 7 marzo 2024, Roheline Kogukond e a. (C‑234/22, EU:C:2024:211, punto 70 e giurisprudenza ivi citata).
39 V., tra le altre, sentenza del 7 aprile 2016, Akhras/Consiglio (C‑193/15 P, EU:C:2016:219, punto 51 e giurisprudenza ivi citata).
40 V., in tal senso, sentenza del 25 giugno 2020, VTB Bank/Consiglio (C‑729/18 P, EU:C:2020:499, punto 61 e giurisprudenza ivi citata). V. altresì, a tal proposito, sentenza del 10 settembre 2024, KS e a./Consiglio e a. (C‑29/22 P e C‑44/22 P, EU:C:2024:725, punti da 115 a 118).
41 V. sentenza del 18 luglio 2013, Commissione e a./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punto 119), da cui risulta che un controllo giurisdizionale completo può essere effettuato solo per quanto riguarda i singoli criteri di inclusione in un elenco.
42 V., per analogia, sentenza del 10 settembre 2024, KS e a./Consiglio e a. (C‑29/22 P e C‑44/22 P, EU:C:2024:725, punto 73).
43 V., in tal senso, sentenza del 13 marzo 2025, PKK/Consiglio (C‑44/23 P, EU:C:2025:181, punto 134).
44 V., tra l’altro, sentenza del 1º marzo 2016, National Iranian Oil Company/Consiglio (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, punto 77).
45 In prosieguo: la «sentenza Haswani».
46 Decisione del Consiglio del 31 maggio 2013 relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2013, L 147, pag. 14).
47 Decisione del Consiglio, del 12 ottobre 2015, che modifica la decisione 2013/255/PESC relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2015, L 266, pag. 75).
48 Il contenuto del considerando 5 della decisione 2013/255, come modificata, rispecchia quello del considerando 6 della decisione 2015/1836.
49 Sentenza Haswani, punti 66, 69 e 70.
50 Il criterio di inserimento nell’elenco basato sulla relazione di reciproco vantaggio e sostegno tra imprenditori di spicco e il governo della Federazione russa è stato stabilito solo a seguito della modifica della decisione 2014/145 mediante la decisione (PESC) 2023/1094 del Consiglio del 5 giugno 2023 (GU 2023, L 146, pag. 20). Naturalmente, tale criterio non è applicabile, ratione temporis, alla presente causa.
51 Sentenza del 1º marzo 2016, National Iranian Oil Company/Consiglio (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, punti 80 e 81).
52 V. altresì paragrafo 48 delle presenti conclusioni.
53 V., in tal senso e per analogia, sentenza del 5 settembre 2024, GM e ON (C‑109/23, EU:C:2024:681, punto 54), nonché conclusioni da me presentate in tale causa (C‑109/23, EU:C:2024:307, paragrafo 76).
54 A tal proposito, devo anche osservare che, con il secondo capo del primo motivo d’impugnazione, il ricorrente in sostanza nega che il settore economico in cui opera sia un settore economico che costituisce una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa. Tuttavia, tale valutazione specifica esula dall’ambito della richiesta formulata dalla Corte in relazione alle presenti conclusioni e, di conseguenza, non è oggetto della mia analisi.
55 V. sentenza del 1º marzo 2016, National Iranian Oil Company/Consiglio (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, punto 78).
56 V. sentenza del 27 luglio 2022, RT France/Consiglio (T‑125/22, EU:T:2022:483, punto 87), in cui la Grande Sezione del Tribunale è giunta a un’analoga conclusione.
57 Per quanto riguarda l’esistenza di una siffatta violazione, v. risoluzione del 2 marzo 2022, intitolata «Aggression against Ukraine» («Aggressione contro l’Ucraina») (A/ES-11/L.1), dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite.