Causa C‑551/22 P

Commissione europea

contro

Comitato di risoluzione unico

Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 18 giugno 2024

«Impugnazione – Politica economica e monetaria – Unione bancaria – Regolamento (UE) n. 806/2014 – Meccanismo di risoluzione unico – Procedura di risoluzione applicabile in caso di entità in dissesto o a rischio di dissesto – Articolo 18, paragrafo 7 – Adozione da parte del Comitato di risoluzione unico di un programma di risoluzione – Approvazione di tale programma da parte della Commissione europea – Articolo 86, paragrafo 2 – Atto impugnabile – Ricorso di annullamento – Ricevibilità»

Impugnazione – Ricevibilità – Motivo di ricorso diretto contro l’esame della ricevibilità del ricorso dinanzi al Tribunale – Impugnazione proposta da una parte interveniente nel procedimento dinanzi al Tribunale – Ammissibilità

(Art. 256, § 1, TFUE; Statuto della Corte di giustizia, art. 56)

(v. punto 50)
Impugnazione – Ricevibilità – Decisioni impugnabili – Sentenza del Tribunale che esclude l’irricevibilità di un ricorso e che poi respinge tale ricorso in quanto infondato – Ammissibilità

(Art. 256, § 1, TFUE; Statuto della Corte di giustizia, art. 56)

(v. punto 51)
Istituzioni dell’Unione europea – Esercizio delle competenze – Deleghe – Presupposti – Delega di poteri decisionali alle agenzie – Tipi di deleghe ed effetti – Delega di poteri di esecuzione chiaramente definiti – Assenza di modifica significativa dei poteri di cui trattasi – Delega di un potere discrezionale che implica un ampio margine di valutazione sulle questioni fondamentali dell’ambito politico di cui trattasi – Potenziale trasferimento di responsabilità

(Art. 290 TFUE)

(v. punti 69‑73)
Istituzioni dell’Unione europea – Esercizio delle competenze – Deleghe – Presupposti – Delega di poteri decisionali al Comitato di risoluzione unico (SRB) – Adozione da parte del SRB di un programma di risoluzione – Ampio potere discrezionale – Disposizioni normative che evitano un trasferimento di responsabilità della Commissione al SRB

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 806/2014, art. 18, §§ 1‑7)

(v. punti 75‑81)
Ricorso di annullamento – Atti impugnabili – Nozione – Atti che producono effetti giuridici vincolanti – Atti preparatori – Decisione di adozione di un programma di risoluzione da parte del Comitato di risoluzione unico (SRB) – Entrata in vigore – Assenza di produzione di effetti giuridici vincolanti – Esclusione – Decisione di approvazione della Commissione, oppure del Consiglio dell’Unione europea, che fissa definitivamente il contenuto di tale programma – Inclusione

(Art. 263 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 806/2014, artt. 18, §§ 1‑8, e 30, §§ 1 e 2)

(v. punti 77‑81, 83‑86, 88, 89, 93, 94)

Sintesi

Investita di un’impugnazione proposta dalla Commissione europea avverso la sentenza del Tribunale del 1o giugno 2022, nella causa Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno e SFL/SRB ( 1 ), la Grande Sezione della Corte accoglie il presente ricorso e, statuendo definitivamente sulla controversia, respinge in quanto irricevibile il ricorso proposto dinanzi al Tribunale dalla Fundación e dalla Stiftung für Forschung und Lehre contro la decisione del Comitato di risoluzione unico (SRB o CRU), del 7 giugno 2017, concernente l’adozione di un programma di risoluzione per il Banco Popular Español SA ( 2 ) (in prosieguo: il «programma di risoluzione controverso»), adottato ai sensi del regolamento (UE) n. 806/2014 ( 3 ).

Al termine della sua analisi, la Corte dichiara che il programma di risoluzione controverso non costituisce un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE e, di conseguenza, annulla la sentenza impugnata nella parte in cui ha dichiarato ricevibile il ricorso diretto all’annullamento di tale programma. La Corte fonda tale analisi, in particolare, sui principi di delega dei poteri alle agenzie elaborati nella sentenza del 13 giugno 1958, Meroni/Alta Autorità ( 4 ), e ricordati nella sentenza del 22 gennaio 2014, Regno Unito/Parlamento e Consiglio ( 5 ).

Giudizio della Corte

La Corte ricorda che sono impugnabili con ricorso di annullamento, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, in combinato disposto con il suo primo comma, tutte le disposizioni o misure adottate dalle istituzioni, dagli organi o dagli organismi dell’Unione, a prescindere dalla loro forma, volte a produrre effetti giuridici vincolanti idonei a incidere sugli interessi di una persona fisica o giuridica, modificando in misura rilevante la situazione giuridica di quest’ultima. Per accertare se un atto produca simili effetti e possa, pertanto, essere oggetto di un siffatto ricorso, occorre riferirsi alla sua sostanza e valutarne gli effetti in funzione di criteri obiettivi, come il contenuto di detto atto, tenendo conto, eventualmente, del contesto in cui quest’ultimo è stato adottato nonché dei poteri dell’istituzione da cui esso promana

Per quanto concerne, in primo luogo, il contenuto del programma di risoluzione controverso, la Corte constata che tale programma non era stato ancora approvato al momento della sua adozione nella sessione esecutiva del SRB del 7 giugno 2017, poiché è stato notificato successivamente alla Commissione ai fini della sua approvazione, da cui dipendeva la sua entrata in vigore e, in tal modo, la produzione da parte di quest’ultimo di effetti giuridici vincolanti.

Per quanto riguarda, in secondo luogo, il contesto dell’adozione del programma di risoluzione controverso, la Corte rileva che, come indicato nel suo preambolo, quest’ultimo ha come base giuridica il regolamento SRM ( 6 ). Il regime istituito da tale regolamento si basa sulla constatazione ( 7 ) che l’esercizio dei poteri di risoluzione da esso previsti rientra nella politica di risoluzione degli istituti bancari dell’Unione, che solo le istituzioni dell’Unione possono stabilire, e che l’adozione di ogni programma di risoluzione lascia un margine di discrezionalità, tenuto conto, in particolare, del notevole impatto delle decisioni di risoluzione sulla stabilità finanziaria degli Stati membri e sull’intera Unione, nonché sulla sovranità di bilancio degli Stati membri. Per tali motivi, il legislatore dell’Unione ha ritenuto necessario prevedere un’adeguata partecipazione del Consiglio e della Commissione, vale a dire una partecipazione che rafforzi la necessaria autonomia operativa del SRB nel rispetto dei principi di delega di poteri alle agenzie.

A quest’ultimo riguardo, la Corte ricorda che, nelle sentenze Meroni/Alta Autorità e Regno Unito/Parlamento e Consiglio, essa ha statuito che le conseguenze scaturenti da una delega di poteri sono molto diverse a seconda che essa riguardi, da un lato, poteri di esecuzione nettamente circoscritti e il cui esercizio è soggetto a un controllo rigoroso in base a criteri oggettivi stabiliti dall’autorità delegante, oppure, dall’altro, un «potere discrezionale che comporti una ampia libertà di valutazione ed atto ad esprimere, con l’uso che ne viene fatto, una politica economica vera e propria». Una delega del primo tipo non può modificare in modo notevole le conseguenze derivanti dall’esercizio dei poteri che essa attribuisce, mentre una delega del secondo tipo, con il sostituire gli apprezzamenti dell’autorità delegata a quelli dell’autorità delegante, determina un «vero e proprio spostamento di responsabilità» La Corte osserva che, nella causa che ha dato luogo alla sentenza Meroni/Alta Autorità, essa ha dichiarato che la delega di poteri di cui trattavasi, poiché consentiva agli organismi interessati una «libertà d’apprezzamento tale da concretarsi in un vero potere discrezionale», non poteva ritenersi compatibile con «quanto il trattato prescrive», precisando al contempo che, riservandosi soltanto la facoltà di negare la sua approvazione alle decisioni di tali organismi, l’Alta Autorità non aveva mantenuto poteri sufficienti ad evitare un siffatto spostamento di responsabilità.

Secondo la Corte, la giurisprudenza derivante da tale sentenza si basa sulla premessa secondo cui l’equilibrio dei poteri, caratteristico della struttura istituzionale dell’Unione, costituisce una garanzia fondamentale accordata dai Trattati e che la delega di un ampio potere discrezionale pregiudicherebbe tale garanzia, in quanto affiderebbe tale potere ad autorità diverse da quelle stabilite dai Trattati per assicurarne e controllarne l’esercizio nell’ambito delle loro rispettive attribuzioni. L’ampio potere discrezionale cui fa riferimento tale giurisprudenza verte, in particolare, sulle questioni fondamentali del settore politico interessato, che implicano un ampio margine di discrezionalità al fine di conciliare diversi obiettivi talvolta contraddittori.

La Corte aggiunge che risulta, più in particolare, da detta giurisprudenza che l’applicabilità dei principi di delega dei poteri alle agenzie da essa sanciti non dipende dal carattere individuale o generale degli atti che le agenzie sono autorizzate ad adottare, bensì dalla sola questione se la delega verta su un ampio potere discrezionale o, al contrario, su poteri di esecuzione disciplinati in modo preciso.

Orbene, il regime istituito dal regolamento SRM ( 8 ) mira a concretizzare i principi elaborati nella sentenza Meroni/Alta Autorità e ricordati nella sentenza Regno Unito/Parlamento e Consiglio.

Infatti, il SRB è certamente incaricato dell’adozione di tutte le decisioni di risoluzione relative, segnatamente, agli enti finanziari e ai gruppi che sono considerati significativi per la stabilità finanziaria nell’Unione nonché ad altri gruppi transfrontalieri ( 9 ). A questo titolo, esso adotta un programma di risoluzione in relazione a tali entità e gruppi solo qualora valuti, quando riceve la comunicazione della valutazione della BCE in merito al dissesto o al rischio di dissesto dell’entità interessata o di propria iniziativa ( 10 ), che siano soddisfatte le condizioni di risoluzione ( 11 ), le quali consistono nel dissesto o il rischio di dissesto dell’entità, nell’assenza di misure alternative rispetto alla risoluzione nonché nella necessità di quest’ultima nell’interesse pubblico. In tal caso, il Comitato adotta ( 12 ) un programma di risoluzione che sottopone l’entità interessata a risoluzione e determina l’applicazione a quest’ultima degli strumenti di risoluzione ( 13 ) nonché il ricorso al Fondo di risoluzione unico.

Tuttavia, nonostante l’ampio potere discrezionale conferito al SRB nel decidere se e con quali mezzi l’entità interessata debba essere oggetto di una procedura di risoluzione, detto potere è inquadrato da criteri e condizioni obiettivi che delimitano l’ambito di azione del SRB e attengono tanto alle condizioni quanto agli strumenti di risoluzione ( 14 ). Inoltre, il regolamento SRM prevede la partecipazione della Commissione e del Consiglio al procedimento che conduce all’adozione di un programma di risoluzione, il quale, per entrare in vigore, deve ricevere l’approvazione della Commissione e, se del caso, del Consiglio.

Per questo il SRB è tenuto a informare la Commissione di ogni azione intrapresa al fine di preparare una risoluzione e scambia, con la Commissione e il Consiglio, tutte le informazioni necessarie per l’assolvimento delle loro funzioni ( 15 ). Peraltro, la Commissione nomina un rappresentante autorizzato a partecipare alle riunioni delle sessioni esecutive e delle sessioni plenarie del SRB in qualità di osservatore permanente, e tale rappresentante ha il diritto di partecipare alle discussioni e ha accesso a tutti i documenti ( 16 ). In aggiunta, il SRB è tenuto a trasmettere il programma di risoluzione immediatamente dopo l’adozione alla Commissione, la quale, entro 24 ore da tale trasmissione, approva il programma di risoluzione o obietta ad esso per quanto riguarda gli aspetti discrezionali di tale programma, esclusi quelli relativi al rispetto del criterio dell’interesse pubblico e all’importo previsto per il ricorso al Fondo di risoluzione unico ( 17 ). Quanto a questi ultimi aspetti discrezionali, la Commissione può, entro un termine di 12 ore dalla suddetta trasmissione, proporre al Consiglio di sollevare obiezioni ( 18 ). Infine, il programma di risoluzione può entrare in vigore soltanto se il Consiglio o la Commissione non hanno espresso obiezioni entro un periodo di 24 ore dopo la trasmissione da parte del Comitato ( 19 ). Una volta approvato il programma, la Commissione deve quindi assumere pienamente le responsabilità affidatele dai trattati.

Alla luce di tutte le considerazione che precedono la Corte conclude che le disposizioni dell’articolo 18 del regolamento SRM, sulla base delle quali il programma di risoluzione controverso è stato adottato, sono tali da evitare uno «spostamento di responsabilità», ai sensi della giurisprudenza derivante dalla sentenza Meroni/Alta Autorità. Infatti, pur attribuendo al SRB il potere di valutare se nel caso di specie le condizioni di adozione di un programma di risoluzione siano soddisfatte e quello di determinare gli strumenti necessari ai fini del programma in parola, tali disposizioni conferiscono alla Commissione o, se del caso, al Consiglio la responsabilità della valutazione finale degli aspetti discrezionali di tale programma. Detti aspetti rientrano nella politica dell’Unione in materia di risoluzione degli enti creditizi e implicano una ponderazione di obiettivi e interessi diversi, attinenti alla salvaguardia della stabilità finanziaria dell’Unione e dell’integrità del mercato interno, alla presa in considerazione della sovranità di bilancio degli Stati membri nonché alla tutela degli interessi degli azionisti e dei creditori.

Per quanto riguarda, in terzo luogo, i poteri del SRB, la Corte dichiara che l’interpretazione accolta dal Tribunale, secondo la quale un programma di risoluzione può produrre effetti giuridici vincolanti indipendentemente dalla decisione di approvazione da parte della Commissione, è in contrasto tanto con i poteri conferiti al SRB dal regolamento SRM quanto con la giurisprudenza derivante dalla sentenza Meroni/Alta Autorità.

Infatti, sebbene il regolamento SRM preveda ( 20 ) che il SRB è incaricato di elaborare e di adottare un programma di risoluzione, esso non gli conferisce tuttavia il potere di adottare un atto produttivo di effetti giuridici autonomi. Nell’ambito della procedura di risoluzione, l’approvazione della Commissione costituisce un elemento indispensabile per l’entrata in vigore del programma di risoluzione.

Tale approvazione è parimenti determinante per il contenuto del programma di risoluzione di cui trattasi. Infatti, da un lato, sebbene il regolamento SRM consenta alla Commissione di approvare un siffatto programma senza aver obiettato ad esso per quanto riguarda gli aspetti discrezionali di quest’ultimo né aver proposto al Consiglio di obiettare, esso consente altresì alla Commissione e al Consiglio di sostituire la propria valutazione a quella del SRB riguardo a tali aspetti discrezionali formulando obiezioni in relazione ad essi ( 21 ), nel qual caso il SRB è tenuto a modificare, entro otto ore, tale programma conformemente alle motivazioni espresse dalla Commissione o dal Consiglio, e ciò affinché detto programma entri in vigore ( 22 ). Dall’altro lato, un’opposizione del Consiglio fondata sul motivo che il criterio dell’interesse pubblico non è soddisfatto ha l’effetto di impedire, in definitiva, la risoluzione ai sensi di detto regolamento dell’entità interessata cosicché tale entità deve quindi essere liquidata in modo ordinato conformemente alla legislazione nazionale applicabile ( 23 ).

Nella presente causa, come espressamente sottolineato dalla Commissione nella sua decisione di approvazione del programma di risoluzione controverso ( 24 ), essa ha espresso il suo «accordo» con il contenuto dello stesso nonché «sulle ragioni per le quali la risoluzione è necessaria nell’interesse pubblico». Orbene, gli aspetti discrezionali di un programma di risoluzione – che riguardano tanto la determinazione delle condizioni di risoluzione quanto quella degli strumenti di risoluzione – sono inscindibilmente connessi con gli aspetti più tecnici della risoluzione. Contrariamente a quanto sostenuto dal Tribunale, non si può, dunque, distinguere tra tali aspetti discrezionali e detti aspetti tecnici, al fine di individuare l’atto impugnabile nel contesto di un programma di risoluzione approvato nel suo insieme dalla Commissione.

Pertanto, è solo con la decisione di approvazione della Commissione che l’azione di risoluzione adottata dal SRB nel programma di risoluzione controverso è stata definitivamente fissata e che tale azione ha prodotto effetti giuridici vincolanti, cosicché è la Commissione, e non il SRB, a dover rispondere di detta azione di risoluzione dinanzi al giudice dell’Unione.

La Corte conclude quindi che, dal suo contenuto, dal contesto della sua adozione e dai poteri del SRB, risulta che il programma di risoluzione controverso non ha prodotto effetti giuridici vincolanti idonei ad incidere sugli interessi di una persona giuridica o fisica, cosicché esso non costituisce un atto impugnabile con un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.

La Corte aggiunge che, in primo luogo, contrariamente a quanto dichiarato dal Tribunale, non si può dedurre dall’articolo 86, paragrafi 1 e 2, del regolamento SRM che il programma di risoluzione controverso potesse essere oggetto di un ricorso di annullamento dinanzi al Tribunale, quando invece esso non ha costituito il risultato finale della procedura di risoluzione di cui trattasi – risultato concretizzatosi solo con l’approvazione di tale programma da parte della Commissione – e non ha prodotto effetti giuridici autonomi.

Infatti, le disposizioni di un regolamento non possono modificare il sistema di ricorso previsto dal Trattato FUE. Inoltre, dalla formulazione stessa dell’articolo 86 del regolamento SRM risulta che i ricorsi da esso contemplati devono essere proposti dinanzi alla Corte «a norma dell’articolo 263 TFUE», il che presuppone che essi rispettino la condizione, ivi contenuta, relativa all’impugnabilità dell’atto contestato.

È vero che la Corte rileva che, nella sentenza del 6 maggio 2021, ABLV Bank e a./BCE ( 25 ), essa ha dichiarato, in sostanza, che un programma di risoluzione può, quale risultato finale della procedura complessa di risoluzione, essere sottoposto a sindacato giurisdizionale dinanzi al giudice dell’Unione. Tuttavia, nella causa che ha dato luogo a tale sentenza, essa era chiamata a valutare la legittimità di una decisione del Tribunale che aveva dichiarato irricevibili ricorsi di annullamento diretti non contro un siffatto programma, bensì contro atti preparatori della Banca centrale europea che avevano constatato l’esistenza di un dissesto o rischio di dissesto di entità ( 26 ). Le considerazioni esposte in tali sentenze devono quindi essere lette alla luce della giurisprudenza costante della Corte relativa ai procedimenti complessi, da cui emerge che, in detti procedimenti, gli atti adottati nel corso delle fasi preparatorie all’adozione dell’atto definitivo, qualora non producano effetti giuridici autonomi, non costituiscono atti impugnabili con ricorso di annullamento.

In secondo luogo, la Corte dichiara che il Tribunale ha erroneamente considerato, nella sentenza impugnata, che il mancato riconoscimento dell’impugnabilità del programma di risoluzione controverso comporterebbe una violazione del diritto delle ricorrenti in primo grado ad una tutela giurisdizionale effettiva.

Infatti, una decisione di approvazione della Commissione, come quella di cui alla presente causa, possiede le caratteristiche di un atto impugnabile con un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE. Orbene, nell’ambito di un ricorso di annullamento diretto contro una siffatta decisione, le persone fisiche o giuridiche interessate possono invocare l’illegittimità del programma di risoluzione che tale istituzione ha approvato conferendogli in tal modo effetti giuridici vincolanti, il che è idoneo a garantire loro una tutela giurisdizionale sufficiente. Del resto, la Corte ricorda che si ritiene la Commissione, con una siffatta approvazione, faccia propri gli elementi e la motivazione contenuti in tale programma, cosicché essa deve, se del caso, risponderne dinanzi al giudice dell’Unione.

( 1 ) Sentenza del 1o giugno 2022, Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno e SFL/SRB, T‑481/17, EU:T:2022:311 (in prosieguo: la «sentenza impugnata»).

( 2 ) Decisione SRB/EES/2017/08 adottata nella sessione esecutiva del Comitato di risoluzione unico (SRB), del 7 giugno 2017, concernente l’adozione di un programma di risoluzione per il Banco Popular Español SA.

( 3 ) Regolamento (UE) n. 806/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 luglio 2014, che fissa norme e una procedura uniformi per la risoluzione degli enti creditizi e di talune imprese di investimento nel quadro del meccanismo di risoluzione unico e del Fondo di risoluzione unico e che modifica il regolamento (UE) n. 1093/2010 (GU 2014, L 225, pag. 1) (in prosieguo: il «regolamento SRM»).

( 4 ) Sentenza del 13 giugno 1958, Meroni/Alta Autorità (9/56, EU:C:1958:7).

( 5 ) Sentenza del 22 gennaio 2014, Regno Unito/Parlamento e Consiglio (270/12, EU:C:2014:18).

( 6 ) In particolare l’articolo 18.

( 7 ) V., in sostanza, i considerando 24 e 26 del regolamento SRM.

( 8 ) Come risulta dai considerando 24 e 26 del regolamento SRM.

( 9 ) Ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento SRM.

( 10 ) Ai sensi dell’articolo 18, paragrafi 1 e 6, del regolamento SRM.

( 11 ) Di cui all’articolo 18, paragrafo 1, lettere da a) a c), del regolamento SRM.

( 12 ) Sulla base dell’articolo 18, paragrafo 6, del regolamento SRM.

( 13 ) Di cui all’articolo 22, paragrafo 2, del regolamento SRM.

( 14 ) Ai sensi dell’articolo 18, paragrafi 1 e da 4 a 6, del regolamento SRM.

( 15 ) Ai sensi dell’articolo 30, paragrafi 1 e 2, del regolamento SRM.

( 16 ) Ai sensi dell’articolo 43, paragrafo 3, del regolamento SRM.

( 17 ) Articolo 18, paragrafo 7, commi da 1 a 3, del regolamento SRM.

( 18 ) Articolo 18, paragrafo 7, comma 3, del regolamento SRM.

( 19 ) Articolo 18, paragrafo 7, comma 5, del regolamento SRM.

( 20 ) Ai sensi degli articoli 7 e 18, del regolamento SRM.

( 21 ) Articolo 18, paragrafo 7, del regolamento SRM.

( 22 ) Articolo 18, paragrafo 7, settimo comma, del regolamento SRM.

( 23 ) Articolo 18, paragrafo 8, del regolamento SRM.

( 24 ) Decisione (UE) 2017/1246 della Commissione, del 7 giugno 2017, che approva il programma di risoluzione per il Banco Popular Español SA (GU 2017, L 178, pag. 15), considerando 4, come rettificato il 6 dicembre 2017 (GU 2017, L 320, pag. 31).

( 25 ) Sentenza del 6 maggio 2021, ABLV Bank e a./BCE (C‑551/19 P e C‑552/19 P, EU:C:2021:369, punti 56 e 66).

( 26 ) Ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, del regolamento SRM.