Causa C‑128/22
Nordic Info BV
contro
Belgische Staat
(domanda di pronuncia pregiudiziale
proposta dal Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel
Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 5 dicembre 2023
«Rinvio pregiudiziale – Direttiva 2004/38/CE – Articoli 27 e 29 – Misure che limitano la libera circolazione dei cittadini dell’Unione per motivi di sanità pubblica – Misure di portata generale – Normativa nazionale che prevede il divieto di uscire dal territorio nazionale per effettuare viaggi non essenziali verso Stati membri classificati come zone ad alto rischio nel contesto della pandemia di COVID-19 nonché l’obbligo per i viaggiatori che entrano nel territorio nazionale in provenienza da uno di tali Stati membri di sottoporsi a test diagnostici e di osservare una quarantena – Codice frontiere Schengen – Articolo 23 – Esercizio delle competenze di polizia in materia di sanità pubblica – Equivalenza con l’esercizio delle verifiche di frontiera – Articolo 25 – Possibilità di ripristinare controlli alle frontiere interne nel contesto della pandemia di COVID-19 – Controlli effettuati in uno Stato membro nell’ambito di misure di divieto di attraversamento delle frontiere per effettuare viaggi non essenziali in partenza da o a destinazione di Stati dello spazio Schengen classificati come zone ad alto rischio nel contesto della pandemia di COVID-19»
Cittadinanza dell’Unione – Diritto di libera circolazione e di libero soggiorno nel territorio degli Stati membri – Direttiva 2004/38 – Limitazioni del diritto d’ingresso e di soggiorno per motivi di sanità pubblica – Nozione di malattia con potenziale epidemico definita dai pertinenti strumenti dell’OMS, nonché altre malattie infettive o parassitarie contagiose – COVID-19 – Inclusione – Presupposti – Malattia oggetto di un complesso di misure di protezione nei confronti dei cittadini dello Stato membro interessato – Misure adottate a fini non economici – Verifica da parte del giudice del rinvio
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2004/38, artt. 27, § 1, e 29, § 1)
(v. punti 52-54)
Cittadinanza dell’Unione – Diritto di libera circolazione e di libero soggiorno nel territorio degli Stati membri – Direttiva 2004/38 – Limitazioni del diritto d’ingresso e di soggiorno per motivi di sanità pubblica – Ambito di applicazione – Inclusione delle misure che limitano anche il diritto di uscita – Nozione di restrizioni alla libera circolazione – Divieto di attraversamento delle frontiere – Obbligo per i viaggiatori che entrano nel territorio di uno Stato membro di sottoporsi a test diagnostici e di osservare una quarantena – Inclusione
(Artt. 20 e 21 TFUE; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2004/38, artt. 4, 5, 27, § 1, e 29, § 1)
(v. punti 55, 56, 58, 59)
Cittadinanza dell’Unione – Diritto di libera circolazione e di libero soggiorno nel territorio degli Stati membri – Direttiva 2004/38 – Diritti di uscita e di entrata – Ambito di applicazione – Cittadino di uno Stato membro che desidera lasciare il territorio di tale Stato per recarsi in un altro Stato membro – Cittadino di uno Stato membro che desidera entrare nel territorio di un altro Stato membro – Inclusione
(Artt. 20 e 21 TFUE; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2004/38, artt. 4, § 1)
(v. punto 60)
Cittadinanza dell’Unione – Diritto di libera circolazione e di libero soggiorno nel territorio degli Stati membri – Direttiva 2004/38 – Limitazioni del diritto d’ingresso e di soggiorno per motivi di sanità pubblica – Lotta contro la pandemia di COVID-19 – Misure restrittive imposte ai cittadini dell’Unione che viaggiano, per motivi non essenziali, da uno Stato membro verso un altro Stato membro classificato come zona ad alto rischio o provenendo da un tale Stato membro – Normativa nazionale di portata generale che impone tali misure – Ammissibilità – Presupposti – Rispetto delle condizioni e delle garanzie di cui agli articoli da 30 a 32 della direttiva in parola, dei diritti e dei principi fondamentali sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali, nonché del principio di proporzionalità
Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2004/18, art. 27, § 1, 29, § 1, et 30 à 32)
(v. punti 62, 69-76, 98, disp. 1)
Cittadinanza dell’Unione – Diritto di libera circolazione e di libero soggiorno nel territorio degli Stati membri – Direttiva 2004/38 – Limitazioni del diritto d’ingresso e di soggiorno per motivi di sanità pubblica – Rispetto del principio di proporzionalità – Portata – Misure idonee a rispondere all’obiettivo di tutela della salute pubblica, limitate allo stretto necessario e non sproporzionate rispetto a detto obiettivo – Verifica da parte del giudice del rinvio
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2004/38, art. 31, § 1 e 3)
(v. punti 77, 81-84, 87, 90-97)
Controlli alle frontiere, asilo e immigrazione – Codice unionale relativo al regime di attraversamento delle frontiere – Soppressione del controllo alle frontiere interne – Lotta contro la pandemia di COVID-19 – Normativa nazionale che vieta l’attraversamento delle frontiere interne per effettuare viaggi non essenziali da o verso Stati dello spazio Schengen classificati come zone ad alto rischio – Controlli diretti a garantire il rispetto di tale normativa all’interno del territorio nazionale – Necessità di effettuare tali controlli nell’ambito dell’esercizio di competenze di polizia che non devono avere un effetto equivalente a quello delle verifiche di frontiera – Controlli diretti a garantire il rispetto di detta normativa alle frontiere interne – Necessità di rispettare le condizioni di cui agli articoli da 25 a 28 del medesimo codice
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/399, artt. 22, 23 e 25)
(v. punti 104, 105, 109, 123, 128, 129, disp. 2)
Controlli alle frontiere, asilo e immigrazione – Codice unionale relativo al regime di attraversamento delle frontiere – Soppressione del controllo alle frontiere interne – Verifiche all’interno del territorio – Misure di controllo che rientrano nell’esercizio di competenze di polizia che non deve avere un effetto equivalente a quello delle verifiche di frontiera – Valutazione da parte del giudice nazionale alla luce degli indici di cui all’articolo 23, lettera a), seconda frase, da i) a iv), di tale codice
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/399, art. 23, a)]
(v. punti 111-113, 117-122)
Controlli alle frontiere, asilo e immigrazione – Codice unionale relativo al regime di attraversamento delle frontiere – Soppressione del controllo alle frontiere interne – Ripristino temporaneo dei controlli di frontiera alle frontiere interne in caso di minaccia grave per l’ordine pubblico o la sicurezza interna – Ambito di applicazione – Nozione di minaccia grave per l’ordine pubblico o la sicurezza interna – Minaccia sanitaria causata dalla pandemia di COVID-19 – Inclusione
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/399, art. 23, a)]
(v. punti 125-127)
Sintesi
Nel contesto della pandemia di COVID-19, un decreto ministeriale belga ha vietato, nel luglio 2020, i viaggi non essenziali tra il Belgio e i paesi dell’Unione europea, i paesi della zona Schengen e il Regno Unito, qualora tali paesi fossero classificati come zone ad alto rischio («zone rosse») alla luce della loro situazione epidemiologica o del livello delle misure sanitarie restrittive adottate dalle loro autorità. La normativa belga prevedeva inoltre l’obbligo, per ogni viaggiatore che entrasse nel territorio nazionale a partire da uno di tali paesi, di sottoporsi a test diagnostici e di osservare una quarantena.
Durante tale periodo, le autorità belghe hanno effettuato controlli per verificare il rispetto di dette misure.
Dal 12 al 15 luglio 2020 la Svezia compariva fra i paesi classificati come zone ad alto rischio. La Nordic Info, un’agenzia di viaggi specializzata nei viaggi da e verso la Scandinavia, per conformarsi alla normativa belga, ha annullato tutti i viaggi previsti in partenza dal Belgio verso la Svezia durante la stagione estiva.
Tale agenzia di viaggi ha poi proposto un ricorso dinanzi al Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Tribunale di primo grado di Bruxelles di lingua neerlandese, Belgio), giudice del rinvio, per chiedere il risarcimento del danno che essa afferma di aver subito a causa degli illeciti asseritamente commessi dallo Stato belga nell’introduzione della normativa di cui trattasi.
Con il suo rinvio pregiudiziale il giudice del rinvio chiede alla Corte, da un lato, se una siffatta normativa generale di uno Stato membro sia compatibile con le disposizioni della direttiva 2004/38 ( 1 ) che disciplinano le misure restrittive della libertà di circolazione adottate per motivi di sanità pubblica ( 2 ). D’altro lato, il giudice in parola interroga la Corte sul punto se il divieto di attraversamento delle frontiere interne di detto Stato membro per effettuare viaggi non essenziali in partenza da o a destinazione di Stati dello spazio Schengen classificati come zone ad alto rischio sia compatibile con gli articoli del codice frontiere Schengen ( 3 ) relativi all’assenza di controlli di frontiera alle frontiere interne, al loro possibile ripristino temporaneo e all’esercizio di competenze di polizia ( 4 ).
Con la sua sentenza, la Corte risponde in senso affermativo a tali due questioni, precisando al contempo le condizioni alle quali una siffatta normativa nazionale deve iscriversi.
Giudizio della Corte
Per quanto riguarda la legittimità, alla luce della direttiva 2004/38, di misure restrittive della libertà di circolazione adottate da uno Stato membro nel contesto di una pandemia come quella del COVID-19, la Corte afferma che la normativa nazionale che prevede siffatte misure deve rispettare il complesso delle condizioni e delle garanzie di cui agli articoli da 30 a 32 di tale direttiva, i diritti e i principi sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, segnatamente il principio del divieto di discriminazione, nonché il principio di proporzionalità.
Al riguardo, la Corte precisa, in primo luogo, che, sebbene essi figurino in un capo della direttiva 2004/38 intitolato «Limitazioni del diritto d’ingresso e di soggiorno per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica», l’articolo 27, paragrafo 1, e l’articolo 29, paragrafo 1, della direttiva 2004/38 menzionano espressamente la «libertà di circolazione», cosicché comprendono le due componenti di tale libertà, vale a dire il diritto di ingresso e il diritto di uscita, e consentono quindi agli Stati membri di adottare provvedimenti che limitino entrambi detti diritti per motivi di sanità pubblica. Le misure restrittive della libera circolazione che uno Stato membro può adottare per motivi di sanità pubblica ai sensi delle menzionate disposizioni possono quindi consistere non solo in un divieto di lasciare il territorio di uno Stato membro per effettuare, come nel caso di specie, viaggi non essenziali, ma anche in un obbligo per i viaggiatori che entrano in tale territorio di sottoporsi a test diagnostici e di osservare una quarantena.
In secondo luogo, nessuna di queste due disposizioni osta a che le misure restrittive in parola siano adottate sotto forma di atto di portata generale riguardante indistintamente chiunque rientri in una situazione contemplata da tale atto. Una siffatta interpretazione è corroborata dal fatto che le malattie che possono giustificare misure del genere — vale a dire malattie infettive o parassitarie contagiose come il COVID-19 — sono tali da incidere, a causa delle loro stesse caratteristiche, su intere popolazioni, indipendentemente dai comportamenti dei soggetti che le compongono.
In terzo luogo, la Corte sottolinea che, nonostante la loro formulazione, che è, a prima vista, concepita per decisioni individuali, il complesso delle condizioni e delle garanzie previste agli articoli da 30 a 32 della direttiva 2004/38 deve essere rispettato anche quando le misure restrittive sono adottate sotto forma di atti di portata generale. Quindi, in applicazione dell’articolo 30, paragrafi 1 e 2, della direttiva in parola, qualsiasi atto di portata generale che stabilisca misure restrittive della libera circolazione per motivi di sanità pubblica deve essere portato a conoscenza del pubblico nell’ambito di una pubblicazione ufficiale dello Stato membro che lo adotta e attraverso una sufficiente diffusione mediatica ufficiale, cosicché il contenuto e gli effetti dell’atto in parola possano essere compresi, al pari dei motivi circostanziati e completi di sanità pubblica invocati a sostegno di detto atto Peraltro, per rispettare le garanzie procedurali menzionate agli articoli 30, paragrafo 3 e 31 della menzionata direttiva, l’atto di portata generale deve poter essere contestato nell’ambito di un ricorso giurisdizionale e, se del caso, amministrativo, le cui modalità di esercizio devono essere comunicate al pubblico. Tali misure restrittive devono altresì rispettare il principio del divieto di discriminazione sancito dalla Carta.
In quarto e ultimo luogo, conformemente alle disposizioni dell’articolo 31, paragrafi 1 e 3, della direttiva 2004/38, qualsiasi misura restrittiva della libera circolazione stabilita per motivi di sanità pubblica deve essere proporzionata rispetto all’obiettivo di tutela della sanità pubblica perseguito, e la proporzionalità di una siffatta misura deve essere valutata tenendo conto anche del principio di precauzione. Il requisito del principio di proporzionalità impone concretamente di verificare, sotto un primo profilo, che misure come quelle di cui trattasi siano idonee a realizzare l’obiettivo di interesse generale perseguito, nella fattispecie la tutela della sanità pubblica, sotto un secondo profilo, che siano limitate allo stretto necessario, nel senso che tale obiettivo non deve ragionevolmente poter essere raggiunto in modo altrettanto efficace con altri mezzi meno lesivi dei diritti e delle libertà garantiti agli interessati, e, sotto un terzo profilo, che non siano sproporzionate rispetto a detto obiettivo, il che implica in particolare una ponderazione dell’importanza di quest’ultimo e della gravità dell’ingerenza in tali diritti e libertà
Per quanto riguarda i controlli diretti a garantire il rispetto della normativa controversa, la Corte dichiara che siffatti controlli sono possibili all’interno del territorio nazionale soltanto a condizione che rientrino nell’esercizio di competenze di polizia, ai sensi dell’articolo 23, lettera a), del codice frontiere Schengen. Nel caso in cui detti controlli siano effettuati direttamente alle frontiere interne, è necessario che lo Stato membro rispetti il complesso delle condizioni di cui agli articoli da 25 a 28 del codice in parola relativi al ripristino temporaneo dei controlli alle frontiere interne, con la precisazione che la minaccia causata da una pandemia come quella del COVID-19 corrisponde a una minaccia grave per l’ordine pubblico o la sicurezza interna, ai sensi dell’articolo 25, paragrafo 1, del medesimo codice.
Per quanto riguarda, in primo luogo, l’articolo 23, lettera a), del codice frontiere Schengen, la Corte ricorda che la disposizione in parola garantisce agli Stati membri il diritto di effettuare, all’interno del territorio nazionale, anche nelle zone di frontiera, controlli giustificati dall’esercizio di competenze di polizia purché tale esercizio non abbia un effetto equivalente a quello di una verifica di frontiera, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare.
A tal fine, l’articolo 23, lettera a), seconda frase, da i) a iv), di detto codice fornisce indici che consentono di guidare gli Stati membri nell’attuazione di siffatte competenze di polizia.
In proposito, per quanto riguarda, sotto un primo profilo, l’indice contenuto nell’articolo 23, lettera a), seconda frase, i), del codice in parola, gli obiettivi perseguiti dai controlli devono distinguersi da quelli perseguiti dalle verifiche di frontiera, vale a dire quelli volti ad accertare che le persone possano essere autorizzate a entrare nel territorio dello Stato membro o a lasciarlo. La Corte afferma che tale ipotesi sembra ricorrere nel caso di specie, in quanto l’obiettivo principale dei controlli volti a garantire il rispetto della normativa belga in discussione era quello di limitare, con urgenza, la diffusione del COVID-19 nella popolazione belga.
Per quanto riguarda, sotto un secondo profilo, l’indice di cui all’articolo 23, lettera a), seconda frase, ii), del codice frontiere Schengen, è sufficiente che tali controlli siano stati decisi e attuati alla luce di circostanze che dimostravano oggettivamente un rischio di pregiudizio grave e serio alla sanità pubblica e sulla base delle conoscenze generali che le autorità avevano relativamente alle zone di ingresso e di uscita dal territorio nazionale attraverso le quali un gran numero di viaggiatori destinatari del divieto in parola potevano transitare.
Per quanto riguarda, sotto un terzo profilo, gli indici di cui all’articolo 23, lettera a), seconda frase, iii) e iv), del codice frontiere Schengen, tutti i controlli di cui trattasi nel procedimento principale devono, da un lato, essere stati eseguiti in modo aleatorio e, pertanto, «a campione», e, dall’altro, essere stati ideati ed eseguiti in maniera chiaramente distinta dalle verifiche sistematiche sulle persone alle frontiere esterne dell’Unione A quest’ultimo riguardo, la Corte precisa che, nell’ambito di una pandemia come quella del COVID-19, gli Stati membri dispongono di un certo margine di discrezionalità per quanto riguarda l’intensità, la frequenza e la selettività dei controlli.
In secondo luogo, nell’ipotesi in cui risultasse che i controlli di cui trattasi sono stati effettuati alle frontiere interne, il giudice del rinvio dovrà verificare se il Regno del Belgio abbia rispettato il complesso delle condizioni di cui agli articoli da 25 a 28 del codice frontiere Schengen per il ripristino temporaneo dei controlli alle frontiere interne in caso di minaccia grave per l’ordine pubblico e/o la sicurezza interna. La Corte precisa al riguardo che una pandemia di portata come quella del COVID-19 può essere qualificata come minaccia grave per l’ordine pubblico e/o per la sicurezza interna, ai sensi dell’articolo 25, paragrafo 1, di detto codice, nei limiti in cui essa è tale da ledere un interesse fondamentale della società, ossia quello consistente nel proteggere la vita dei cittadini, e in cui incide sulla sopravvivenza stessa di una parte della popolazione, in particolare le persone più vulnerabili
( 1 ) Direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (GU 2004, L 158, pag. 77 e rettifiche in GU 2004, L 229, pag. 35, nonché in GU 2014, L 305, pag. 116)
( 2 ) Si tratta in particolare degli articoli 27 e 29 di tale direttiva.
( 3 ) Regolamento (UE) 2016/399 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 marzo 2016, che istituisce un codice unionale relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen) (GU 2016, L 77, pag. 1), come modificato dal regolamento (UE) 2017/2225 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 novembre 2017 (GU 2017, L 327, pag. 1)
( 4 ) Si tratta, più specificamente, degli articoli 22, 23 e 25 di tale codice.