Causa C-123/22

Commissione europea

contro

Ungheria

Sentenza della Corte (Quarta Sezione) del 13 giugno 2024

«Inadempimento di uno Stato – Spazio di libertà, sicurezza e giustizia – Direttive 2008/115/CE, 2013/32/UE e 2013/33/UE – Procedura di riconoscimento di una protezione internazionale – Accesso effettivo – Procedura di frontiera – Garanzie procedurali – Rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare – Ricorsi proposti contro le decisioni amministrative che respingono la domanda di protezione internazionale – Diritto di rimanere nel territorio – Sentenza della Corte che accerta un inadempimento – Mancata esecuzione – Articolo 260, paragrafo 2, TFUE – Sanzioni pecuniarie – Carattere proporzionato e dissuasivo – Somma forfettaria – Penalità»

Ricorso per inadempimento – Sentenza della Corte che accerta l'inadempimento – Termine per l'esecuzione – Data di riferimento per valutare la sussistenza dell'inadempimento – Data di scadenza del termine fissato nella diffida

(Art. 260, § 2, TFUE)

(v. punto 56)
Ricorso per inadempimento – Sentenza della Corte che accerta l'inadempimento – Effetti – Obbligo dello Stato membro inadempiente – Esecuzione completa della sentenza – Obblighi delle autorità che partecipano all'esercizio del potere legislativo – Modifica delle disposizioni legislative nazionali in modo da renderle conformi alle prescrizioni del diritto dell'Unione

(Art. 260, § 1, TFUE)

(v. punto 57)
Stati membri – Obblighi – Inadempimento – Giustificazione basata sull'ordinamento giuridico interno – Giustificazione basata su difficoltà pratiche, amministrative o finanziarie – Inammissibilità

(Art. 4, § 3, TUE; art. 260, § 2, TFUE)

(v. punti 74, 121, 122)
Ricorso per inadempimento – Sentenza della Corte che accerta l'inadempimento – Effetti – Obbligo dello Stato membro inadempiente – Esecuzione completa della sentenza – Obbligo di modificare disposizioni legislative nazionali in modo da renderle conformi alle prescrizioni del diritto dell'Unione – Mera modifica della prassi amministrativa – Inadempimento

(Art. 260, § 1, TFUE)

(v. punti 80, 81)
Ricorso per inadempimento – Sentenza della Corte che accerta l'inadempimento – Inadempimento dell'obbligo di eseguire la sentenza – Sanzioni pecuniarie – Finalità – Prevenzione della reiterazione di infrazioni analoghe

(Art. 260, § 2, TFUE)

(v. punti 96, 97)
Ricorso per inadempimento – Sentenza della Corte che accerta l'inadempimento – Inadempimento dell'obbligo di eseguire la sentenza – Sanzioni pecuniarie – Imposizione di una somma forfettaria – Potere discrezionale della Corte – Criteri di valutazione – Prevenzione effettiva della futura reiterazione di infrazioni analoghe

(Art. 260, § 2, TFUE)

(v. punti 98-101)
Ricorso per inadempimento – Sentenza della Corte che accerta l'inadempimento – Inadempimento dell'obbligo di eseguire la sentenza – Sanzioni pecuniarie – Somma forfettaria – Determinazione dell'importo – Criteri – Gravità dell'infrazione – Prolungata mancata esecuzione della sentenza della Corte – Carattere fondamentale delle disposizioni che sono oggetto dell'inadempimento constatato – Sistematica e deliberata non applicazione di una politica comune nel suo insieme – Inadempimento risultante da una prassi generale e persistente, che arreca un pregiudizio al principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità tra gli Stati membri – Reiterazione della condotta illecita dello Stato membro interessato

(Art. 260, § 2, TFUE)

(v. punti 102, 104-118, 120)
Ricorso per inadempimento – Sentenza della Corte che accerta l'inadempimento – Inadempimento dell'obbligo di eseguire la sentenza – Sanzioni pecuniarie – Somma forfettaria – Determinazione dell'importo – Criteri – Durata dell'infrazione – Valutazione alla data dell'esame dei fatti da parte della Corte

(Art. 260, § 2, TFUE)

(v. punti 126, 127)
Ricorso per inadempimento – Sentenza della Corte che accerta l'inadempimento – Termine per l'esecuzione – Esecuzione che deve essere avviata immediatamente e concludersi nel più breve termine possibile

(Art. 260, § 1, TFUE)

(v. punto 130)
Ricorso per inadempimento – Sentenza della Corte che accerta l'inadempimento – Inadempimento dell'obbligo di eseguire la sentenza – Sanzioni pecuniarie – Somma forfettaria – Determinazione dell'importo – Criteri – Capacità di pagamento – Prodotto interno lordo dello Stato membro interessato – Data della valutazione

(Art. 260, § 2, TFUE)

(v. punto 131)
Ricorso per inadempimento – Sentenza della Corte che accerta l'inadempimento – Inadempimento dell'obbligo di eseguire la sentenza – Sanzioni pecuniarie – Penalità – Somma forfettaria – Cumulo delle due sanzioni – Ammissibilità

(Art. 260, § 2, TFUE)

(v. punto 134)
Ricorso per inadempimento – Sentenza della Corte che accerta l'inadempimento – Inadempimento dell'obbligo di eseguire la sentenza – Sanzioni pecuniarie – Penalità – Condanna al pagamento – Presupposto – Persistenza dell'inadempimento fino all'esame dei fatti da parte della Corte

(Art. 260, § 2, TFUE)

(v. punto 135)
Ricorso per inadempimento – Sentenza della Corte che accerta l'inadempimento – Inadempimento dell'obbligo di eseguire la sentenza – Sanzioni pecuniarie – Penalità – Determinazione della forma e dell'importo – Potere discrezionale della Corte – Criteri

(Art. 260, § 2, TFUE)

(v. punti 138-141)

Sintesi

La Corte condanna l'Ungheria al pagamento di una somma forfettaria di importo pari a EUR 200000000 e di una penale di un importo totale di EUR 1000000 al giorno per la mancata esecuzione, da parte di tale Stato membro, della sentenza Commissione/Ungheria (Accoglienza dei richiedenti protezione internazionale) ( 1 ).

Con tale sentenza, pronunciata il 17 dicembre 2020, la Corte ha giudicato che l'Ungheria era venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza delle direttive «procedure» ( 2 ), «accoglienza» ( 3 ) e «rimpatri» ( 4 ). In particolare, l'Ungheria era venuta meno agli obblighi relativi, in primo luogo, all'accesso alla procedura di protezione internazionale, in secondo luogo, al trattenimento dei richiedenti protezione internazionale nelle zone di transito di Röszke e di Tompa, in terzo luogo, all'allontanamento dei cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, nonché, in quarto luogo, al diritto dei richiedenti protezione internazionale di rimanere nel territorio ungherese fino alla scadenza del termine entro il quale possono esercitare il loro diritto a un ricorso effettivo oppure, se tale diritto è stato esercitato entro il termine previsto, in attesa dell'esito del ricorso.

Il 9 giugno 2021 la Commissione europea ha inviato all'Ungheria una lettera di diffida, conformemente al procedimento previsto dall'articolo 260, paragrafo 2, TFUE ( 5 ), in cui riteneva che l'Ungheria non avesse adottato le misure che l'esecuzione della sentenza Commissione/Ungheria del 2020 comporta. Essa ha quindi invitato tale Stato membro a presentare le sue osservazioni entro un termine di due mesi.

Insoddisfatta delle risposte dell'Ungheria, la Commissione ha presentato alla Corte un ricorso per inadempimento sulla base dell'articolo 260, paragrafo 2, TFUE al fine di far accertare che tale Stato membro, nonostante la chiusura delle zone di transito di Röszke e di Tompa, non si è conformato a tale sentenza e al fine di farlo condannare al pagamento di una somma forfettaria e di una penalità giornaliera fino alla completa esecuzione di detta sentenza.

La Corte accoglie il ricorso della Commissione.

Giudizio della Corte

Nella sua sentenza pronunciata in data odierna, la Corte constata che, alla data di scadenza del termine fissato nella lettera di diffida, ossia il 9 agosto 2021, l'Ungheria non ha adottato le misure che l'esecuzione della sentenza Commissione/Ungheria del 2020 comporta. Infatti, tali misure devono necessariamente essere compatibili con le disposizioni del diritto dell'Unione la cui violazione è stata accertata in tale sentenza e consentire la corretta applicazione di tali disposizioni. Orbene, alla data di scadenza del termine fissato nella lettera di diffida, al di fuori della chiusura delle zone di transito di Röszke e di Tompa, la normativa nazionale oggetto della sentenza Commissione/Ungheria del 2020 non è stata modificata in modo da renderla conforme a tali prescrizioni. In particolare, la modifica della normativa nazionale oggetto della sentenza Commissione/Ungheria (Dichiarazione d'intenti preliminare a una domanda di asilo) ( 6 ) non può essere considerata una misura che l'esecuzione della sentenza Commissione/Ungheria del 2020 comporta, dal momento che essa non è compatibile con gli obblighi derivanti dall'articolo 6 della direttiva 2013/32, di cui è stata accertata la violazione in quest'ultima sentenza.

Inoltre, la mancata esecuzione di tale sentenza da parte dell'Ungheria pregiudica in modo straordinariamente grave tanto l'interesse pubblico quanto taluni interessi privati, in particolare quelli dei cittadini di paesi terzi e degli apolidi che intendono chiedere protezione internazionale.

Infatti, innanzitutto, si deve sottolineare l'importanza delle disposizioni oggetto dell'inadempimento constatato. Al riguardo, in primo luogo, la violazione della disposizione fondamentale costituita dall'articolo 6 della direttiva «procedure» impedisce sistematicamente qualsiasi accesso alla procedura di protezione internazionale, rendendo impossibile, per quanto riguarda l'Ungheria, l'applicazione integrale della politica comune in materia di asilo. L'elusione, da parte di uno Stato membro, in modo sistematico e deliberato, dell'applicazione di una politica comune nel suo insieme costituisce una violazione inedita ed eccezionalmente grave del diritto dell'Unione, che rappresenta una minaccia importante per l'unità di tale diritto e per il principio di uguaglianza degli Stati membri, richiamato all'articolo 4, paragrafo 2, TUE. In secondo luogo, il rispetto dell'articolo 46, paragrafo 5, della direttiva «procedure» è indispensabile per garantire, per quanto riguarda i richiedenti protezione internazionale, l'effettività del principio della tutela giurisdizionale effettiva dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto dell'Unione, che è un principio generale del diritto dell'Unione derivante dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri. In terzo luogo, le garanzie fondamentali stabilite dagli articoli 5, 6, 12 e 13 della direttiva «rimpatri» costituiscono l'essenziale degli obblighi applicabili al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, questione che corrisponde a una componente fondamentale della politica comune dell'immigrazione.

Il comportamento dell'Ungheria ha poi l'effetto di trasferire agli altri Stati membri la responsabilità ad essa incombente, anche sul piano finanziario, di garantire l'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale nell'Unione, di istruire le domande seguendo le procedure ai fini del riconoscimento e della revoca di tale protezione, nonché di garantire modalità di rimpatrio dei cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare conformi al diritto dell'Unione. Un siffatto comportamento arreca un pregiudizio estremamente grave al principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità tra gli Stati membri in materia di asilo. A tal riguardo, la Corte rammenta che il principio di solidarietà costituisce uno dei principi fondamentali del diritto dell'Unione e fa parte dei valori, comuni agli Stati membri, sui quali l'Unione si fonda, ai sensi dell'articolo 2 TUE. Il fatto, per uno Stato membro, di rompere unilateralmente l'equilibrio tra i vantaggi e gli oneri derivanti dalla sua appartenenza all'Unione mette in discussione il rispetto del principio di uguaglianza degli Stati membri dinanzi al diritto dell'Unione. Tale venir meno ai doveri di solidarietà accettati dagli Stati membri con la loro adesione all'Unione scuote dalle fondamenta l'ordinamento giuridico dell'Unione.

Inoltre, la reiterazione del comportamento costituente infrazione dell'Ungheria, che ha dato luogo a varie altre condanne da parte della Corte in materia di protezione internazionale ( 7 ), costituisce una circostanza aggravante. Il comportamento dell'Ungheria a seguito della sentenza Commissione/Ungheria del 2020 dimostra che tale Stato membro non ha agito conformemente al suo obbligo di leale cooperazione per porre fine all'inadempimento constatato dalla Corte, il che costituisce una circostanza aggravante supplementare.

In tali circostanze, tenuto conto segnatamente dell'eccezionale gravità delle infrazioni di cui trattasi e della mancanza di leale cooperazione dell'Ungheria al fine di porvi fine, della durata dell'inadempimento e della capacità finanziaria di tale Stato membro, la Corte condanna detto Stato membro a versare alla Commissione una somma forfettaria di importo pari a EUR 200000000 e una penalità di un importo totale di EUR 1000000 al giorno a decorrere dalla data odierna e fino alla data di esecuzione della sentenza Commissione/Ungheria del 2020.

( 1 ) Sentenza del 17 dicembre 2020, Commissione/Ungheria (Accoglienza dei richiedenti protezione internazionale) (C-808/18, EU:C:2020:1029; in prosieguo: la «sentenza Commissione/Ungheria del 2020»).

( 2 ) Direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (GU 2013, L 180, pag. 60) (in prosieguo: la «direttiva “procedure”»). La Corte ha accertato un inadempimento agli obblighi risultanti dall'articolo 6, dall’articolo 24, paragrafo 3, dall’articolo 43 e dall’articolo 46, paragrafo 5, di tale direttiva.

( 3 ) Direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale (GU 2013, L 180, pag. 96) (in prosieguo: la «direttiva “accoglienza”»). La Corte ha accertato un inadempimento agli obblighi derivanti dagli articoli 8, 9 e 11 di tale direttiva.

( 4 ) Direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (GU 2008, L 348, pag. 98) (in prosieguo: la «direttiva “rimpatri”»). La Corte ha accertato un inadempimento agli obblighi spettanti all'Ungheria in forza dell'articolo 5, dell'articolo 6, paragrafo 1, dell’articolo 12, paragrafo 1 e dall’articolo 13, paragrafo 1, di tale direttiva.

( 5 ) Ai sensi dell’articolo 260, paragrafi 1 e 2, TFUE, uno Stato membro rispetto al quale la Corte ha riconosciuto che esso ha mancato ad uno degli obblighi ad esso incombenti in virtù dei trattati è tenuto a prendere le misure che comporta l'esecuzione della sentenza della Corte; la Commissione può adire quest'ultima se ritiene, dopo aver posto lo Stato membro interessato in condizione di presentare osservazioni, che tali misure non sono state adottate. La Corte, qualora riconosca che lo Stato membro in questione non si è conformato alla sua sentenza, può comminargli il pagamento di una somma forfettaria o di una penalità.

( 6 ) Sentenza del 22 giugno 2023, Commissione/Ungheria (Dichiarazione d’intenti preliminare a una domanda di asilo) (C-823/21, EU:C:2023:504).

( 7 ) Sentenza del 2 aprile 2020, Commissione/ Polonia, Ungheria e Repubblica ceca (Meccanismo temporaneo di ricollocazione dei richiedenti protezione internazionale) (C-715/17, C-718/17 e C-719/17, EU:C:2020:257), del 16 novembre 2021, Commissione/Ungheria (Configurazione come reato del sostegno ai richiedenti asilo) (C-821/19, EU:C:2021:930), nonché sentenza del 22 giugno 2023, Commissione/ Ungheria (Dichiarazione d’intenti preliminare a una domanda di asilo) (C-823/21, EU:C:2023:504).