Causa T‑296/21

contro

Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (EIOPA)

Sentenza del Tribunale (Quarta Sezione) del 14 dicembre 2022

«Funzione pubblica – Agenti temporanei – Contratto a tempo determinato – Mancato rinnovo – Procedura di rinnovo – Presa in considerazione dei rapporti informativi – Rapporto informativo redatto in forma non definitiva – Responsabilità – Danno materiale – Perdita di un’opportunità – Danno morale – Competenza estesa al merito – Esecuzione di una sentenza del Tribunale»

Funzionari – Agenti temporanei – Valutazione – Direttiva interna relativa alla procedura di valutazione – Effetti giuridici

(Statuto dei funzionari, art. 43; regime applicabile agli altri agenti, artt. 15, § 2, e 54)

(v. punti 36‑39)
Funzionari – Valutazione – Rapporto informativo – Redazione – Sistema istituito dalla Commissione – Contestazione dinanzi al valutatore d’appello – Mancanza di risposta – Conseguenza – Rapporto non definitivo

(Statuto dei funzionari, art. 43; regime applicabile agli altri agenti, artt. 15, § 2, e 54)

(v. punti 40‑42, 45, 47)
Funzionari – Valutazione – Rapporto informativo – Redazione – Obbligo dell’amministrazione – Violazione – Giustificazione basata sull’organizzazione interna – Inammissibilità

(Statuto dei funzionari, art. 43)

(v. punto 44)
Funzionari – Agenti temporanei – Assunzione – Mancato rinnovo di un contratto a tempo determinato – Adozione di direttive interne che istituiscono una procedura per le decisioni in materia di rinnovo – Sistema istituito dall’Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (EIOPA) – Presa in considerazione di un rapporto informativo non definitivo – Conseguenze – Annullamento della decisione di mancato rinnovo – Presupposti

(Statuto dei funzionari, art. 43; regime applicabile agli altri agenti, artt. 8, 15, § 2, e 54)

(v. punti 51‑62, 64‑67)
Funzionari – Responsabilità extracontrattuale delle istituzioni – Presupposti – Danno – Perdita di retribuzione a seguito del mancato rinnovo di un contratto a tempo determinato – Insussistenza di un diritto al rinnovo del contratto – Insussistenza di rassicurazioni precise e concrete dell’amministrazione riguardo al rinnovo – Rigetto

(Artt. 266 TFUE e 340, comma 2, TFUE)

(v. punto 82)
Funzionari – Responsabilità extracontrattuale delle istituzioni – Presupposti – Danno – Danno materiale connesso alla perdita di un’opportunità di ottenere il rinnovo di un contratto – Valutazione – Criteri – Carattere reale e definitivo della perdita

(Artt. 266 TFUE e 340, comma 2, TFUE)

(v. punti 83‑98)
Ricorsi dei funzionari – Ricorso per risarcimento danni – Annullamento dell’atto impugnato che non realizza l’adeguato risarcimento del danno morale – Danno morale causato dalla decisione di mancato rinnovo di un contratto di agente temporaneo e dalle circostanze della sua adozione – Agente temporaneo in congedo per malattia dal momento dell’adozione di tale decisione

(Art. 340, comma 2, TFUE)

(v. punti 108‑113)
Ricorsi dei funzionari – Sentenza di annullamento – Effetti – Obbligo di adottare provvedimenti d’esecuzione – Sentenza che annulla la decisione di mancato rinnovo di un contratto di agente temporaneo – 106823 / Domanda del ricorrente di risarcimento in relazione alla possibilità di maturare diritti pensionistici – Carattere prematuro della domanda

(Art. 266 TFUE)

(v. punto 114)

Sintesi

Nel gennaio del 2015 la ricorrente, SU, è stata assunta in qualità di agente temporaneo dall’Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (EIOPA), sulla base di un contratto triennale, successivamente rinnovato per la stessa durata.

Nel contesto dell’esercizio di valutazione del 2019, il valutatore della ricorrente ha osservato che le sue prestazioni non erano sufficienti e che nel 2020 i suoi risultati dovevano migliorare per rimanere complessivamente soddisfacenti. Il direttore esecutivo dell’EIOPA, che era anche il valutatore d’appello, non ha reagito al rifiuto della ricorrente di accettare il suo rapporto informativo e alle osservazioni formulate da quest’ultima e non ha quindi preso posizione su tali osservazioni in detto rapporto.

Nel luglio del 2020, a seguito del rapporto relativo al rinnovo del contratto della ricorrente, in cui il caposervizio non ha raccomandato che il contratto venisse rinnovato una seconda volta, il direttore esecutivo dell’EIOPA ha deciso di non rinnovare il contratto della ricorrente (in prosieguo: la «decisione impugnata»).

Adito dalla ricorrente, il Tribunale annulla la decisione impugnata e precisa le conseguenze del mancato perfezionamento di un rapporto informativo sulla legittimità di una decisione di mancato rinnovo di un contratto. Nella parte riguardante la domanda di risarcimento, tale sentenza enuncia le condizioni di risarcimento di una perdita di opportunità, in particolare quella di ottenere il rinnovo di un contratto. Essa fornisce precisazioni quanto alle condizioni relative al carattere reale e definitivo della perdita di opportunità e spiega come la competenza del Tribunale estesa al merito si articola con l’obbligo dell’amministrazione di adottare misure di esecuzione della sentenza di annullamento.

Giudizio del Tribunale

Nell’ambito della domanda di annullamento, il Tribunale inizia con l’esaminare lo status giuridico del rapporto informativo della ricorrente per il 2019.

In tale contesto, esso rileva che dalla normativa applicabile all’EIOPA ( 1 ) emerge chiaramente che, qualora il titolare del posto rifiuti il rapporto informativo, quest’ultimo diventa definitivo solo a seguito della decisione del valutatore d’appello. Infatti, qualora il valutatore d’appello disponga di un potere di controllo completo sulla fondatezza delle valutazioni contenute in un rapporto informativo e si astenga illegittimamente dall’esercitare il proprio controllo, il rapporto informativo rifiutato dal titolare del posto non diventa definitivo.

Tuttavia, l’amministrazione non può invocare la propria organizzazione amministrativa interna per giustificare l’inosservanza del suo dovere imperativo di garantire la compilazione periodica dei rapporti informativi entro i termini e la loro regolare redazione. Pertanto, l’inerzia del valutatore d’appello nel caso di specie, dovuta ad un errore interno di organizzazione, non può essere considerata una conferma implicita di detto rapporto che abbia l’effetto di renderlo definitivo e di far decorrere il termine per presentare reclamo contro di esso.

Nell’esaminare, poi, le conseguenze del mancato perfezionamento del rapporto informativo del 2019, il Tribunale constata che dalla direttiva interna dell’EIOPA in materia di rinnovo dei contratti emerge che, quando una decisione sul rinnovo di un contratto è adottata sulla base del criterio relativo alle prestazioni del titolare del posto, i rapporti informativi dell’interessato devono essere presi in considerazione sia nella fase della raccomandazione del caposervizio sia nella fase di adozione della decisione.

Nel caso di specie, il fatto che i commenti della ricorrente sul suo rapporto informativo del 2019 non siano stati presi in considerazione e che quest’ultimo non sia diventato definitivo può aver inciso in modo decisivo sulla procedura di rinnovo. Di conseguenza, la decisione di mancato rinnovo del suo contratto deve essere annullata.

Nell’ambito della domanda di risarcimento, il Tribunale respinge la prima voce di danno materiale consistente nella perdita di retribuzione a causa del mancato rinnovo del contratto di lavoro. Esso afferma che l’irregolarità procedurale in questione non implica la reintegrazione automatica della ricorrente, ma soltanto che il suo rapporto informativo incompleto debba essere perfezionato e che la domanda di rinnovo del contratto debba essere riesaminata.

Inoltre, la perdita di retribuzione è inerente a qualsiasi risoluzione di contratto a tempo determinato, poiché il rinnovo di tale contratto non è un diritto, ma una mera facoltà. Pertanto, in mancanza di qualsivoglia rassicurazione precisa e concreta da parte dell’EIOPA in merito al rinnovo del contratto della ricorrente, quest’ultima non può aspettarsi di continuare a beneficiare della propria retribuzione oltre il termine del suo contratto a tempo determinato. Anche per questa ragione, non si può sostenere che l’annullamento della decisione impugnata comporterebbe l’adozione di una nuova decisione con effetto retroattivo, con la quale l’EIOPA rinnoverebbe il contratto della ricorrente.

Per quanto concerne la seconda voce di danno materiale consistente nella perdita di un’opportunità di ottenere il rinnovo del contratto, il Tribunale rileva che tale perdita, per essere constatata e dar luogo a risarcimento, dev’essere reale e definitiva.

Per determinare il carattere reale della perdita di opportunità, occorre collocarsi alla data di adozione della decisione di mancato rinnovo e dimostrare adeguatamente che la parte ricorrente sia stata privata non già necessariamente del rinnovo del suo contratto, di cui essa non potrà mai dimostrare che si sarebbe verificato, ma di una seria opportunità di vederlo rinnovato, con la conseguenza per l’interessato di un danno materiale consistente in una perdita di reddito. L’esistenza di una seria opportunità non dipende dal grado di probabilità che tale opportunità si sarebbe realizzata, poiché quest’ultimo elemento è preso in considerazione successivamente, se tale esistenza è riconosciuta, per determinare l’entità del danno materiale subito e del suo risarcimento.

Il Tribunale constata che, nel caso di specie, se non vi fosse stata l’illegittimità derivante dall’utilizzo di un rapporto informativo non definitivo di cui è inficiata la decisione di mancato rinnovo, non si poteva escludere che il contratto della ricorrente fosse rinnovato.

Per quanto concerne il carattere definitivo della perdita di opportunità, esso viene valutato al momento in cui il giudice dell’Unione si pronuncia, tenendo conto di tutte le circostanze del caso di specie, compresi gli elementi successivi all’adozione dell’atto illegittimo che ha cagionato il danno.

Al riguardo, l’istituzione, l’organo o l’organismo da cui emana l’atto annullato sono tenuti a prendere i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza di annullamento comporta e, pertanto, a neutralizzare gli effetti delle illegittimità accertate. Ove l’atto annullato sia già stato eseguito, l’eliminazione dei suoi effetti impone, in linea di principio, di ristabilire la situazione giuridica in cui la parte ricorrente si trovava prima dell’adozione dell’atto stesso. Tuttavia, tale obbligo non esclude necessariamente che la perdita di opportunità della parte ricorrente che abbia ottenuto l’annullamento di una decisione che la riguarda sia definitiva.

Infatti, il carattere definitivo della perdita di un’opportunità può essere riscontrato quando, alla luce di tutte le circostanze del caso di specie, anche se l’amministrazione può ancora adottare misure che consentano di porre rimedio all’illegittimità commessa, tali misure sarebbero prive di effetto utile per la parte ricorrente, non ridandole la stessa opportunità di cui tale illegittimità l’ha privata.

È quanto si verifica nel caso di specie. Infatti, da un lato, l’annullamento della decisione di mancato rinnovo non comporta di per sé la reintegrazione giuridica della ricorrente nei servizi dell’EIOPA alla data di decorrenza degli effetti di tale decisione. A differenza di una decisione di licenziamento di un funzionario o di un agente con contratto a tempo indeterminato, la decisione di mancato rinnovo non ha interrotto un rapporto di lavoro che sarebbe proseguito in assenza del suo intervento. L’amministrazione può quindi legittimamente considerare che la nuova decisione che deve adottare in seguito alla presente sentenza disporrà solo per il futuro. Dall’altro lato, anche supponendo che l’EIOPA, a seguito dell’annullamento della decisione di mancato rinnovo da parte del Tribunale, adotti una nuova decisione che rinnovi il contratto della ricorrente a partire dalla scadenza del contratto precedente, tale decisione sarebbe priva di effetto utile per la ricorrente nel periodo compreso tra la scadenza del contratto precedente e l’adozione della nuova decisione. Infatti, la ricorrente non avrebbe il diritto di chiedere, per tale periodo, il versamento della sua retribuzione e potrebbe esercitare funzioni all’EIOPA solo a partire dal momento della sua reintegrazione in tale agenzia.

Avvalendosi della sua competenza estesa anche al merito, al fine di garantire un effetto utile all’annullamento della decisione impugnata, il Tribunale determina esso stesso l’importo del risarcimento da versare per la perdita di un’opportunità.

( 1 ) L’articolo 43, primo comma, dello Statuto dei funzionari dell’Unione europea (in prosieguo: lo «Statuto»); l’articolo 15, paragrafo 2, del regime applicabile agli altri agenti dell’Unione europea; l’articolo 7, paragrafi 1 e 4, della decisione della Commissione C(2013)8985, del 16 dicembre 2013, che stabilisce le disposizioni generali di esecuzione dell’articolo 43 dello Statuto e le modalità di applicazione dell’articolo 44, primo comma, dello Statuto, applicabile all’EIOPA per analogia (EIOPA-MB-14/018).