Causa T‑269/21

Arctic Paper Grycksbo AB

contro

Commissione europea

Sentenza del Tribunale (Seconda Sezione) del 26 luglio 2023

«Ambiente – Direttiva 2003/87/CE – Sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra – Misure nazionali d’attuazione – Assegnazione transitoria a titolo gratuito di quote di emissioni di gas a effetto serra – Decisione di escludere un impianto che utilizza esclusivamente biomassa – Obbligo di diligenza – Diritto di essere ascoltato – Obbligo di motivazione – Errore manifesto di valutazione – Parità di trattamento – Legittimo affidamento – Eccezione di illegittimità – Punto 1 dell’allegato I della direttiva 2003/87/CE»

Ambiente – Inquinamento atmosferico – Direttiva 2003/87 – Sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra – Regolamento 2018/2066 – Monitoraggio e comunicazione di dette emissioni – Arrotondamento dei dati – Portata – Dichiarazione delle emissioni di un impianto che utilizza biomassa – Obbligo di arrotondare a zero le proprie emissioni di biossido di carbonio fossile inferiori a 0,5 tonnellate – Presa in considerazione da parte della Commissione delle emissioni arrotondate per concludere nel senso dell’utilizzo esclusivo di biomassa da parte di tale impianto – Ammissibilità

(Regolamento della Commissione 2018/2066, artt. 1, 2 e 72, § 1, comma 1; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2003/87, come modificata dalla direttiva 2009/29, allegato I, punto 1)

(v. punti 51, 57‑60)
Ambiente – Inquinamento atmosferico – Direttiva 2003/87 – Sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra – Regime transitorio di assegnazione di quote a titolo gratuito – Elenco degli impianti ammissibili ad un’assegnazione di quote a titolo gratuito redatto dalle autorità nazionali – Controllo da parte della Commissione – Esclusione dall’elenco di un impianto che utilizza esclusivamente biomassa – Rifiuto della Commissione di prendere in considerazione qualsiasi nuova informazione presentata dalle autorità nazionali in un momento successivo al suo controllo – Assenza di un termine imperativo chiaramente impartito a tali autorità nazionali – Violazione del dovere di diligenza – Assenza di incidenza sulla legittimità dell’esclusione dell’impianto di cui trattasi dall’elenco

(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2003/87, come modificata dalla direttiva 2009/29, art. 11, § 1, comma 2)

(v. punti 69‑73, 76‑81)
Ambiente – Inquinamento atmosferico – Direttiva 2003/87 – Sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra – Regime transitorio di assegnazione di quote a titolo gratuito – Elenco degli impianti ammissibili ad un’assegnazione di quote a titolo gratuito redatto dalle autorità nazionali – Controllo da parte della Commissione – Esclusione dall’elenco di un impianto che utilizza esclusivamente biomassa – Assenza di possibilità per il suo gestore di presentare le proprie osservazioni alla Commissione – Violazione del diritto di essere ascoltato – Insussistenza

[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 2, a); direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2003/87, come modificata dalla direttiva 2009/29, art. 11, § 3]

(v. punti 87‑90)
Ambiente – Inquinamento atmosferico – Direttiva 2003/87 – Sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra – Regime transitorio di assegnazione di quote a titolo gratuito – Elenco degli impianti ammissibili ad un’assegnazione di quote a titolo gratuito redatto dalle autorità nazionali – Controllo da parte della Commissione – Esclusione dall’elenco di un impianto che utilizza esclusivamente biomassa – Obbligo di motivazione – Portata

(Art. 296 TFUE; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2003/87, come modificata dalla direttiva 2009/29, art. 11, § 3)

(v. punti 94‑98)
Ambiente – Inquinamento atmosferico – Direttiva 2003/87 – Sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra – Regime transitorio di assegnazione di quote a titolo gratuito – Elenco degli impianti ammissibili ad un’assegnazione di quote a titolo gratuito redatto dalle autorità nazionali – Controllo da parte della Commissione – Esclusione dall’elenco di un impianto che utilizza esclusivamente biomassa – Presa in considerazione delle emissioni storiche di biossido di carbonio di origine fossile sprigionate da tale impianto – Ammissibilità

(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2003/87, come modificata dalla direttiva 2009/29, art. 2, § 1, e 11, § 1; regolamento della Commissione 2019/331, art. 2, punto 14)

(v. punti 105‑110)
Ambiente – Inquinamento atmosferico – Direttiva 2003/87 – Sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra – Ambito di applicazione – Impianti che utilizzano esclusivamente biomassa – Esclusione – Obbligo di tener conto delle prestazioni ecologiche degli impianti che non rientrano nel sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra – Insussistenza

(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2003/87, come modificata dalla direttiva 2009/29, artt. 2, 10 bis, e 11 e allegato I, punto 1)

(v. punti 117‑119)
Ambiente – Inquinamento atmosferico – Direttiva 2003/87 – Sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra – Regime transitorio di assegnazione di quote a titolo gratuito – Elenco degli impianti ammissibili ad un’assegnazione di quote a titolo gratuito redatto dalle autorità nazionali – Controllo da parte della Commissione – Esclusione dall’elenco di un impianto che utilizza esclusivamente biomassa – Potere discrezionale della Commissione – Sindacato giurisdizionale – Limiti – Errore manifesto di valutazione – Insussistenza

(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2003/87, come modificata dalla direttiva 2009/29, art. 11 e allegato I, punto 1)

(v. punti 130‑135)
Ambiente – Inquinamento atmosferico – Direttiva 2003/87 – Sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra – Ambito di applicazione – Impianti che utilizzano esclusivamente biomassa – Esclusione – Violazione manifesta dei principi di proporzionalità e di parità di trattamento – Insussistenza

(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2003/87, come modificata dalla direttiva 2009/29, allegato I, punto 1)

(v. punti 165‑171)

Sintesi

La ricorrente, Arctic Paper Grycksbo AB, è una società svedese che gestisce un impianto di produzione di carta, soggetto, dal 2005, al sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra a livello dell’Unione europea (in prosieguo: l’«ETS»), quale istituito dalla direttiva 2003/87/CE ( 1 ).

Nel 2019 la ricorrente ha presentato alla Naturvårdsverket (Agenzia per la protezione dell’ambiente, Svezia) una domanda di assegnazione a titolo gratuito di quote di emissioni per il quarto periodo di scambio (2021‑2025). Poiché le sue emissioni reali di biossido di carbonio di origine fossile a titolo del periodo di riferimento (2014‑2018) erano inferiori a 0,5 tonnellate, essa ha arrotondato a zero le sue emissioni dichiarate, conformemente alla regola di arrotondamento applicabile al momento della comunicazione delle emissioni ( 2 ).

Lo stesso anno, nell’ambito dell’adozione delle misure nazionali di attuazione per l’assegnazione di quote di emissioni di gas a effetto serra, il Regno di Svezia ha presentato alla Commissione europea ( 3 ) l’elenco degli impianti svedesi che dovevano rientrare nell’ETS per il quarto periodo di scambio, nel quale figurava l’impianto della ricorrente.

Con decisione del 25 febbraio 2021 (in prosieguo: la «decisione impugnata») ( 4 ), la Commissione ha considerato che gli impianti che avevano utilizzato esclusivamente biomassa ( 5 ) durante il periodo di riferimento, ai quali essa ha assimilato quello gestito dalla ricorrente, dovessero essere esclusi dall’ETS, il che ha comportato, in particolare, l’effetto di privare quest’ultima di qualsiasi assegnazione di quote di gas a effetto serra a titolo gratuito per il quarto periodo di scambio.

Con la sua sentenza, il Tribunale respinge il ricorso proposto dalla ricorrente e si pronuncia sulla legittimità dell’esclusione dall’ambito di applicazione dell’ETS degli impianti che utilizzano esclusivamente biomassa (in prosieguo: l’«eccezione relativa alla biomassa»).

Giudizio del Tribunale

In via preliminare, il Tribunale ricorda che l’ETS riguarda gli impianti che soddisfano i criteri definiti nell’allegato I della direttiva 2003/87 ed emettono uno o più gas a effetto serra menzionati nell’allegato II di quest’ultima. Tuttavia, gli impianti che utilizzano esclusivamente biomassa non rientrano nel punto 1 dell’allegato I di tale direttiva. Inoltre, gli impianti la cui iscrizione nell’elenco delle misure nazionali d’attuazione è stata rifiutata dalla Commissione non sono ammissibili all’assegnazione di quote a titolo gratuito ( 6 ).

In primo luogo, riguardo alla regolarità della procedura di adozione della decisione impugnata, il Tribunale sottolinea il carattere imperativo della regola dell’arrotondamento che si applica a tutte le comunicazioni delle emissioni connesse alle attività di cui all’allegato I della direttiva. Si tratta di un metodo oggettivo che consente di stabilire se un impianto che utilizza biomassa rientri o meno nell’ambito di applicazione dell’ETS. Di conseguenza, la ricorrente era tenuta ad arrotondare a zero la comunicazione delle emissioni di biossido di carbonio di origine fossile di cui trattasi. Essa non è quindi legittimata a dolersi del fatto che la Commissione abbia preso in considerazione la comunicazione che le è stata trasmessa, dalla quale risultava l’assenza di emissioni di biossido di carbonio di origine fossile e, di conseguenza, l’utilizzo esclusivo di biomassa.

Il Tribunale ricorda poi, per quanto riguarda il dovere di diligenza della Commissione in sede di valutazione delle comunicazioni delle emissioni che le sono state trasmesse, che l’obbligo di esaminare con diligenza e imparzialità tutti gli elementi pertinenti del caso di specie riveste un’importanza fondamentale, in particolare laddove la Commissione disponga di un potere discrezionale. Opponendo, nel caso di specie, un rifiuto a priori di prendere in considerazione qualsiasi nuova informazione idonea ad incidere sull’elenco degli impianti inclusi e nell’ETS, la Commissione ha violato tale obbligo. Tuttavia, siffatta violazione non incide sulla legittimità dell’esclusione dell’impianto della ricorrente dall’ETS che risulta dall’allegato I della direttiva 2003/87 ( 7 ).

In secondo luogo, in ordine alla fondatezza della decisione impugnata, il Tribunale conferma, anzitutto, che l’interpretazione dell’eccezione relativa alla biomassa fatta propria dalla Commissione è conforme alla direttiva 2003/87.

Pertanto, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, non occorre distinguere tra il periodo di riferimento, in base al quale i dati storici di ciascun impianto devono essere presi in considerazione per il calcolo del numero di quote che possono essergli assegnate a titolo gratuito, e quello che deve essere preso in considerazione per l’applicazione dell’esclusione degli impianti che utilizzano esclusivamente biomassa. Infatti, l’assegnazione di quote presuppone che gli impianti interessati rientrino nell’elenco degli impianti disciplinati dalla direttiva. Orbene, ciò non si verifica nel caso degli impianti che utilizzano esclusivamente biomassa. Ne deriva che la presa in considerazione delle intenzioni future di un gestore per figurare in tale elenco e beneficiare delle quote a titolo gratuito sarebbe contraria alla direttiva.

Peraltro, l’esclusione dall’ambito di applicazione della direttiva degli impianti che utilizzano esclusivamente biomassa non presenta un carattere secondario o contrario rispetto all’articolo 10 bis della medesima direttiva, giacché i parametri di riferimento ex ante di prodotti ivi definiti per il calcolo delle assegnazioni di quote a titolo gratuito si applicano solo agli impianti rientranti nell’ETS.

Di seguito, il Tribunale rileva che la Commissione non è incorsa in un errore manifesto di valutazione nel ritenere che l’impianto della ricorrente utilizzasse esclusivamente biomassa. A tal riguardo, sebbene il controllo giurisdizionale sia limitato quando le autorità competenti dell’Unione procedono a valutazione di elementi di fatto altamente complessi di ordine scientifico e tecnico, come nel caso di specie, il giudice dell’Unione ha il dovere di prendere in considerazione tutti i dati rilevanti. Nel caso di specie, anche se le emissioni effettive di biossido di carbonio di origine fossile emesse dall’impianto della ricorrente fossero state comunicate alla Commissione in tempo utile, la loro presa in considerazione avrebbe violato le regole di arrotondamento che presentano un carattere generale ed imperativo.

Infine, il Tribunale respinge l’eccezione di illegittimità sollevata dalla ricorrente contro l’esclusione dall’ETS degli impianti che utilizzano esclusivamente biomassa, prevista al punto 1 dell’allegato I della direttiva 2003/87, in quanto violerebbe i principi di parità di trattamento e di proporzionalità.

Infatti, in un settore dove il legislatore dell’Unione dispone di un ampio potere discrezionale, solo una manifesta violazione di tali principi potrebbe dimostrare l’illegittimità dell’esclusione contestata. Se è vero che il sistema attuale porta a penalizzare la ricorrente per aver ridotto quasi a zero le sue emissioni di biossido di carbonio di origine fossile, taluni effetti negativi sono connaturati a qualsiasi sistema che preveda soglie di inclusione e di esclusione Pertanto, l’esclusione dall’ETS degli impianti che utilizzano esclusivamente biomassa nonché l’assimilazione a tali impianti di quelli che hanno emesso meno di 0,5 tonnellate di biossido di carbonio di origine fossile non sono tali da configurare una violazione dei predetti principi.

( 1 ) Direttiva 2003//CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 ottobre 2003, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio (GU 2003, L 275, pag. 32), così come modificata dalla direttiva (UE) 2018/410 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 marzo 2018, che modifica la direttiva 2003/87/CE per sostenere una riduzione delle emissioni più efficace sotto il profilo dei costi e promuovere investimenti a favore di basse emissioni di carbonio e la decisione (UE) 2015/1814 (GU 2018, L 76, pag. 3).

( 2 ) Articolo 72, paragrafo 1, primo comma, del regolamento di esecuzione (UE) 2018/2066 della Commissione, del 19 dicembre 2018, concernente il monitoraggio e la comunicazione delle emissioni di gas a effetto serra ai sensi della direttiva 2003/87 e che modifica il regolamento (UE) n. 601/2012 della Commissione (GU 2018, L 334, pag. 1).

( 3 ) Ai sensi dell’articolo 11 della direttiva 2003/87.

( 4 ) Decisione (UE) 2021/355 della Commissione, del 25 febbraio 2021, relativa alle misure nazionali di attuazione per l’assegnazione transitoria a titolo gratuito di quote di emissioni di gas a effetto serra ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 3, della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (GU 2021, L 68, pag. 221).

( 5 ) La direttiva (UE) 2018/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2018, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili (GU 2018, L 328, pag. 82), include la biomassa tra le fonti di energia rinnovabili. L’articolo 2, punto 24, di tale direttiva definisce la biomassa come «la frazione biodegradabile dei prodotti, rifiuti e residui di origine biologica provenienti dall’agricoltura (...), dalla silvicoltura e dalle industrie connesse, (...) nonché la parte biodegradabile dei rifiuti (...)».

( 6 ) Articolo 11, paragrafo 1, della direttiva 2003/87.

( 7 ) Punto 1 dell’allegato I della direttiva 2003/87.