Causa T‑227/21

Illumina, Inc.

contro

Commissione europea

Sentenza del Tribunale (Terza Sezione ampliata) del 13 luglio 2022

«Concorrenza – Concentrazioni – Mercato dell’industria farmaceutica – Articolo 22 del regolamento (CE) n. 139/2004 – Richiesta di rinvio proveniente da un’autorità garante della concorrenza non competente, ai sensi della legislazione nazionale, ad esaminare l’operazione di concentrazione – Decisione della Commissione di esaminare l’operazione di concentrazione – Decisioni della Commissione che accolgono le richieste di altre autorità nazionali garanti della concorrenza di aderire alla richiesta di rinvio – Competenza della Commissione – Termine di presentazione della richiesta di rinvio – Nozione di concentrazione “resa nota” – Termine ragionevole – Legittimo affidamento – Dichiarazioni pubbliche della vicepresidente della Commissione – Certezza del diritto»

Procedimento giurisdizionale – Intervento – Presupposti per la ricevibilità – Interesse alla soluzione della controversia – Nozione – Controversia relativa alla legittimità di una decisione della Commissione di esaminare un’operazione di concentrazione su richiesta di autorità nazionali garanti della concorrenza – Riconoscimento della qualità di parte interveniente a una delle imprese interessate – Acquisizione del controllo esclusivo della parte interveniente ad opera dell’altra impresa interessata, accompagnata da una modifica di forma societaria – Richiesta di revoca dello status di parte interveniente – Mantenimento dell’interesse alla soluzione della controversia

[Statuto della Corte di giustizia, artt. 40, comma 2, e 53 comma 1; regolamento di procedura del Tribunale, artt. 89, § 3, b), 145, § 1, e 154, § 3]

(v. punti 55-59)
Ricorso di annullamento – Atti impugnabili – Nozione – Atti che producono effetti giuridici vincolanti – Atti che modificano la situazione giuridica del ricorrente – Decisione della Commissione di esaminare un’operazione di concentrazione su richiesta di autorità nazionali garanti della concorrenza – Inclusione

(Artt. 263 e 288, comma 4, TFUE; regolamento del Consiglio n. 139/2004, artt. 22, § 3, comma 1, e 4)

(v. punti 63-76)
Ricorso di annullamento – Atti impugnabili – Nozione – Atti che producono effetti giuridici vincolanti – Atti preparatori – Lettera della Commissione che informa le imprese interessate da una concentrazione di una richiesta di rinvio proveniente da un’autorità nazionale garante della concorrenza ai fini dell’esame dell’operazione di cui trattasi – Esclusione

(Art. 263 TFUE; regolamento del Consiglio n. 139/2004, art. 22, § 2, comma 1)

(v. punti 79-81)
Concentrazioni tra imprese – Esame da parte della Commissione – Esame sulla base di una richiesta di rinvio proveniente da un’autorità nazionale garante della concorrenza e di richieste successive di adesione presentate da altre autorità nazionali garanti della concorrenza – Presupposti – Concentrazione ai sensi del regolamento n. 139/2004 – Assenza di dimensione europea – Pregiudizio per il commercio fra Stati membri – Rischio di incidenza significativa sulla concorrenza nel territorio degli Stati membri interessati – Condizioni sufficienti

(Regolamento del Consiglio n. 139/2004, artt. 1 e 22, §§ 1 e 3)

(v. punti 89, 116, 121, 123, 141-145)
Concentrazioni tra imprese – Ripartizione delle competenze tra la Commissione e le autorità nazionali garanti della concorrenza – Esame da parte della Commissione – Richiesta di rinvio proveniente da un’autorità nazionale garante della concorrenza – Operazione non rientrante nell’ambito di applicazione della normativa in materia di controllo delle concentrazioni dello Stato interessato – Circostanza non determinante

(Regolamento del Consiglio n. 139/2004, art. 22, §§ 1 e 3)

(v. punti 90-92, 94, 107, 110, 113, 114, 116, 134, 139, 148)
Concentrazioni tra imprese – Esame da parte della Commissione – Richiesta di rinvio proveniente da un’autorità nazionale garante della concorrenza non competente ai sensi della legislazione nazionale ad esaminare l’operazione di cui trattasi – Competenza della Commissione – Lesione dei principi di attribuzione delle competenze, di sussidiarietà e di proporzionalità – Insussistenza – Rispetto del principio di certezza del diritto

[Artt. 4 e 5 TUE; protocollo n. 2 allegato ai Trattati UE e FUE; regolamento del Consiglio n. 139/2004, art. 22]

(v. punti 154, 155, 157-160, 162-165, 167, 168, 170-178)
Concentrazioni tra imprese – Esame da parte della Commissione – Richiesta di rinvio proveniente da un’autorità nazionale garante della concorrenza riguardante un’operazione non notificabile – Termine di presentazione – Dies a quo – Concentrazione resa nota allo Stato membro interessato – Nozione – Necessità di una trasmissione attiva di informazioni che consentano di valutare le condizioni di applicazione del meccanismo di rinvio

(Regolamento del Consiglio n. 139/2004, art. 22, § 1, comma 2)

(v. punti 192, 198-211)
Concorrenza – Procedimento amministrativo – Obblighi della Commissione – Osservanza di un termine ragionevole – Applicazione all’invio di una lettera di informazione riguardante una concentrazione non avente dimensione europea e non rientrante nell’ambito di applicazione della normativa in materia di controllo delle concentrazioni degli Stati membri – Analisi preliminare delle condizioni di applicazione del meccanismo di rinvio – Criteri di valutazione – Presa in considerazione degli obiettivi fondamentali di efficacia e di celerità nonché di chiarezza nella ripartizione dei rispettivi ambiti d’intervento delle autorità nazionali e dell’Unione

(Regolamento del Consiglio n. 139/2004, art. 22, § 5)

(v. punti 221-226)
Diritto dell’Unione europea – Principi – Tutela del legittimo affidamento – Presupposti – Rassicurazioni precise fornite dall’amministrazione – Nozione – Dichiarazioni pubbliche di un membro della Commissione che annunciano un riorientamento della prassi decisionale della Commissione in materia di controllo delle concentrazioni – Esclusione

(Regolamento del Consiglio n. 139/2004, art. 22)

(v. punti 254, 262, 263, 265)

Sintesi

Il Tribunale conferma le decisioni della Commissione che accettano una richiesta di rinvio della Francia, alla quale hanno aderito altri Stati membri, con cui le è stato chiesto di valutare il progetto di acquisizione della Grail da parte della Illumina.

Infatti, la Commissione è competente ad esaminare tale concentrazione che non aveva dimensione europea, né rientrava nell’ambito di applicazione della normativa nazionale in materia di controllo delle concentrazioni degli Stati membri dell’Unione e degli Stati che sono parti dell’accordo sullo Spazio economico europeo

La Illumina è un’impresa americana specializzata nel sequenziamento genomico. Essa sviluppa, produce e commercializza sistemi integrati di analisi genetica, in particolare sequenziatori genomici di nuova generazione, utilizzati, tra l’altro, nello sviluppo di test di screening di tipo oncologico. La Grail è un’impresa americana di biotecnologia che si basa sul sequenziamento genomico per sviluppare siffatti test di screening.

Il 21 settembre 2020 tali due imprese ( 1 ) hanno reso pubblico un progetto inteso all’acquisizione del controllo esclusivo della Grail da parte della Illumina. In mancanza di fatturati superiori alle soglie pertinenti, la concentrazione di cui trattasi non aveva dimensione europea, ai sensi dell’articolo 1 del regolamento sulle concentrazioni ( 2 ), e non è stata quindi notificata alla Commissione europea. Essa non è stata neppure notificata negli Stati membri dell’Unione o negli Stati facenti parte dell’Accordo sullo Spazio economico europeo, dal momento che essa non raggiungeva neppure le soglie nazionali pertinenti.

A norma dell’articolo 22 del regolamento sulle concentrazioni, un’autorità nazionale garante della concorrenza ha la facoltà di chiedere il rinvio alla Commissione dell’esame di qualsiasi concentrazione che non abbia dimensione europea, ma che incida sul commercio fra Stati membri e rischi di incidere in misura significativa sulla concorrenza nel territorio dello Stato membro interessato.

Orbene, nel caso di specie, dopo aver ricevuto, il 7 dicembre 2020, una denuncia relativa alla concentrazione di cui trattasi, la Commissione è giunta alla conclusione preliminare che detta concentrazione sembrava soddisfare le condizioni necessarie per poter essere oggetto di un rinvio da parte di un’autorità nazionale garante della concorrenza ( 3 ). Pertanto, il 19 febbraio 2021 essa ha inviato agli Stati membri una lettera (in prosieguo: la «lettera di invito»), al fine, per un verso, di informarli e, per altro verso, di invitarli a trasmetterle una richiesta di rinvio ai sensi dell’articolo 22 del regolamento sulle concentrazioni. Il 9 marzo 2021 l’Autorità garante della concorrenza francese le ha sottoposto una siffatta domanda di rinvio, alla quale le autorità garanti della concorrenza greca, belga, norvegese, islandese e dei Paesi Bassi hanno successivamente chiesto di aderire, ciascuna per quanto di proprio interesse. L’11 marzo 2021 la Commissione ha informato le imprese interessate della richiesta di rinvio (in prosieguo: la «lettera di informazione»). Con decisioni del 19 aprile 2021 (in prosieguo: le «decisioni impugnate»), la Commissione ha accolto la richiesta di rinvio, nonché le rispettive richieste di adesione.

La Illumina, sostenuta dalla Grail, ha proposto un ricorso di annullamento avverso le decisioni impugnate nonché avverso la lettera di informazione. Con la sua sentenza, pronunciata in formazione ampliata a seguito di un procedimento accelerato, il Tribunale respinge integralmente detto ricorso. In tale occasione il Tribunale si pronuncia per la prima volta sull’applicazione del meccanismo di rinvio, previsto all’articolo 22 del regolamento sulle concentrazioni, a un’operazione la cui notifica non era richiesta nello Stato che ne ha chiesto il rinvio, ma che implica l’acquisizione di un’impresa la cui importanza per la concorrenza non si riflette nel suo fatturato. Nel caso di specie il Tribunale ammette, in linea di principio, che la Commissione possa dichiararsi competente in una situazione siffatta. Peraltro, il Tribunale fornisce chiarimenti sul computo del termine di quindici giorni lavorativi impartito agli Stati membri per presentare una richiesta di rinvio in una situazione di tal genere.

L’analisi così accolta dal Tribunale prefigurava un rinnovato approccio della Commissione in merito all’applicazione del meccanismo di rinvio previsto all’articolo 22 del regolamento sulle concentrazioni, alla luce degli orientamenti pubblicati il 31 marzo 2021 ( 4 ), la cui applicazione apre la strada ad una migliore valutazione, da parte delle norme dell’Unione in materia di controllo delle concentrazioni, di operazioni che coinvolgono imprese innovative e dotate di un forte potenziale concorrenziale.

Giudizio del Tribunale

In un primo momento, il Tribunale si pronuncia sulla ricevibilità del ricorso, che la Commissione contesta alla luce della natura degli atti impugnati.

A tal riguardo il Tribunale rileva, per un verso, che le decisioni impugnate presentano, in quanto tali, carattere vincolante e, per altro verso, che ciascuna di esse comporta una modifica del regime giuridico applicabile all’esame della concentrazione di cui trattasi. Inoltre tali decisioni, che hanno posto fine al procedimento specifico di rinvio, hanno stabilito definitivamente la posizione della Commissione al riguardo. Invero, accettando le richieste presentate dalle autorità nazionali garanti della concorrenza interessate, a norma dell’articolo 22 del regolamento sulle concentrazioni, la Commissione si è riconosciuta competente ad esaminare la concentrazione di cui trattasi secondo il regime procedurale e sostanziale previsto a tal fine dal regolamento sulle concentrazioni, al quale si ricollega, in particolare, l’obbligo di sospensione previsto dal suo articolo 7. Tanto premesso, le decisioni impugnate devono quindi essere considerate come atti impugnabili ai sensi dell’articolo 263 TFUE.

Per contro, secondo il Tribunale, ciò non può valere per la lettera di informazione, la quale, pur facendo sorgere anch’essa l’obbligo di sospensione, rimane nondimeno una semplice tappa intermedia del procedimento di rinvio, di modo che il ricorso è dichiarato irricevibile nella parte in cui è diretto contro tale lettera di informazione.

In un secondo momento, quanto al merito, il Tribunale esamina, in primo luogo, il motivo relativo all’incompetenza della Commissione. A tal proposito il Tribunale precisa anzitutto che esso è chiamato, in tale contesto, a determinare se, in forza dell’articolo 22 del regolamento sulle concentrazioni, la Commissione sia competente ad esaminare una concentrazione qualora essa sia oggetto di una richiesta di rinvio proveniente da uno Stato membro che dispone di un regime nazionale di controllo delle concentrazioni, ma non rientri nell’ambito di applicazione di tale normativa nazionale.

Nella specie il Tribunale constata, per un verso, che, ammettendo la propria competenza in una simile ipotesi, la Commissione non si è basata su un’interpretazione erronea dell’articolo 22 del regolamento sulle concentrazioni.

Infatti, il tenore letterale di tale disposizione, in particolare l’uso della locuzione «qualsiasi concentrazione», indica che uno Stato membro ha il diritto di rinviare alla Commissione qualsiasi concentrazione che soddisfi le condizioni cumulative ivi enunciate, e ciò indipendentemente dall’esistenza o dalla portata di una normativa nazionale in materia di controllo delle concentrazioni. Risulta inoltre dalla genesi di questa stessa disposizione che il meccanismo di rinvio da essa istituito doveva servire, in origine, principalmente agli Stati membri privi di un proprio regime di controllo delle concentrazioni, senza tuttavia limitare la sua applicabilità a quest’unica situazione. Peraltro, dal punto di vista dell’economia generale del regolamento sulle concentrazioni e delle finalità da esso perseguite, il Tribunale sottolinea che il suo ambito di applicazione e, pertanto, la portata della competenza di esame della Commissione relativa alle concentrazioni dipendono certamente, in via principale, dal superamento delle soglie di fatturato che definiscono la dimensione europea, ma altresì, in subordine, dai meccanismi di rinvio previsti, segnatamente, all’articolo 22 di detto regolamento.

In tali circostanze, dopo aver ricordato che l’obiettivo del regolamento sulle concentrazioni è di consentire un controllo effettivo di tutte le concentrazioni che abbiano effetti significativi sulla struttura della concorrenza nell’Unione, il Tribunale dichiara, infine, che il meccanismo di rinvio in questione si presenta come un meccanismo correttivo che contribuisce a tale obiettivo. Infatti, esso conferisce la flessibilità necessaria per far esaminare, a livello dell’Unione, operazioni di concentrazione che possono ostacolare in modo significativo una concorrenza effettiva nel mercato interno che, altrimenti, si sottrarrebbero, a causa del mancato superamento delle soglie di fatturato, ad un controllo in forza dei regimi di controllo delle concentrazioni sia dell’Unione sia degli Stati membri. Pertanto, è mediante una corretta interpretazione dell’articolo 22 del regolamento sulle concentrazioni che la Commissione si è riconosciuta competente ad esaminare la concentrazione di cui trattasi.

Per altro verso, il Tribunale dichiara che una siffatta interpretazione non viola né il principio di attribuzione delle competenze ( 5 ), né il principio di sussidiarietà ( 6 ), né tantomeno il principio di proporzionalità ( 7 ). Infine, per quanto riguarda il principio della certezza del diritto, il Tribunale sottolinea che solo l’interpretazione adottata nelle decisioni impugnate garantisce la certezza del diritto necessaria e l’applicazione uniforme dell’articolo 22 del regolamento sulle concentrazioni nell’Unione. Il Tribunale conclude, pertanto, dichiarando l’integrale infondatezza del motivo relativo all’incompetenza della Commissione.

Per quanto riguarda, in secondo luogo, il motivo vertente, in via principale, sulla tardività della richiesta di rinvio, il Tribunale ricorda che, ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento sulle concentrazioni, la richiesta di rinvio va presentata entro quindici giorni lavorativi dalla data in cui la concentrazione è stata resa nota allo Stato membro interessato, se non è prescritta la notificazione di tale concentrazione.

A tal riguardo il Tribunale dichiara, anzitutto, che il rendere nota una concentrazione deve essere inteso come una trasmissione attiva di informazioni allo Stato membro interessato, tali da consentirgli di valutare, in via preliminare, se le condizioni richieste ai fini di una richiesta di rinvio siano soddisfatte. Ne consegue che è con la lettera di invito che, nel caso di specie, è stata resa nota la concentrazione di cui trattasi. Orbene, in tali circostanze, è giocoforza constatare che la richiesta di rinvio è stata effettivamente presentata in tempo utile, di modo che essa non può essere considerata tardiva.

Ciò posto, nell’ambito dell’esame delle censure sollevate in subordine relativamente ad una violazione dei principi di certezza del diritto e di «buona amministrazione», il Tribunale sottolinea poi che la Commissione è comunque tenuta ad osservare un termine ragionevole nello svolgimento dei procedimenti amministrativi, in modo particolare nell’ambito del controllo delle concentrazioni, tenuto conto degli obiettivi fondamentali di efficacia e di celerità sottesi al regolamento sulle concentrazioni. Orbene, nel caso di specie, il Tribunale dichiara che il decorso di un termine di 47 giorni tra la ricezione della denuncia e l’invio della lettera di invito è stato irragionevole. Tuttavia, poiché non è stato dimostrato che tale inosservanza, da parte della Commissione, di un termine ragionevole abbia pregiudicato la capacità delle imprese interessate di difendersi in modo efficace, essa non può giustificare l’annullamento delle decisioni impugnate. Di conseguenza, il Tribunale respinge in toto anche il secondo motivo.

In terzo e ultimo luogo, il Tribunale respinge anche il motivo relativo alla violazione dei principi di tutela del legittimo affidamento e di certezza del diritto. Al riguardo, ritenendo che le allegazioni relative a tale secondo principio siano insufficientemente dimostrate, il Tribunale limita il suo esame alle censure relative al principio di tutela del legittimo affidamento. Esso ricorda in proposito che, per poter utilmente avvalersene, spetta all’interessato dimostrare di aver ottenuto dalle autorità competenti dell’Unione rassicurazioni precise, incondizionate e concordanti, provenienti da fonti autorizzate ed affidabili, idonee ad ingenerare in lui aspettative fondate. Orbene, nel caso di specie, la Illumina ha omesso di dimostrare tali circostanze e non può utilmente avvalersi del riorientamento della prassi decisionale della Commissione.

( 1 ) In prosieguo, congiuntamente, le «imprese interessate».

( 2 ) Regolamento (CE) n. 139/2004 del Consiglio, del 20 gennaio 2004, relativo al controllo delle concentrazioni tra imprese (GU 2004, L 24, pag. 1) (in prosieguo: il «regolamento sulle concentrazioni»).

( 3 ) Per quanto riguarda, in particolare, l’incidenza potenziale della concentrazione di cui trattasi sulla concorrenza nel mercato interno, l’analisi preliminare svolta dalla Commissione l’ha indotta a manifestare preoccupazioni quanto al fatto che l’operazione potrebbe consentire alla Illumina, ben installata in Europa, di bloccare l’accesso dei concorrenti della Grail ai sistemi di sequenziamento di nuova generazione, necessari allo sviluppo dei test di screening oncologico e, pertanto, di limitare in futuro il loro sviluppo.

( 4 ) Orientamenti della Commissione sull’applicazione del meccanismo di rinvio di cui all’articolo 22 del regolamento sulle concentrazioni per determinate categorie di casi (GU 2021, C 113, pag. 1).

( 5 ) Come sancito dall’articolo 4, paragrafo 1, TUE, in combinato disposto con l’articolo 5 TUE.

( 6 ) Come enunciato all’articolo 5, paragrafi 1 e 3, TUE e attuato dal protocollo (n. 2) sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità (GU 2016, C 202, pag. 206).

( 7 ) Come enunciato all’articolo 5, paragrafi 1 e 4, TUE.