Causa C‑814/21

Commissione europea

contro

Repubblica di Polonia

Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 19 novembre 2024

«Inadempimento di uno Stato – Articolo 20 TFUE – Cittadinanza dell’Unione – Articolo 21 TFUE – Diritto di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri – Articolo 22 TFUE – Diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali e alle elezioni del Parlamento europeo nello Stato membro di residenza alle stesse condizioni dei cittadini di tale Stato – Cittadini dell’Unione residenti in uno Stato membro senza averne la cittadinanza – Assenza del diritto di divenire membro di un partito politico – Articoli 2 e 10 TUE – Principio di democrazia – Articolo 4, paragrafo 2, TUE – Rispetto dell’identità nazionale degli Stati membri – Articolo 12 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Ruolo dei partiti politici nell’espressione della volontà dei cittadini dell’Unione»

Cittadinanza dell’Unione – Disposizioni del Trattato – Cittadini dell’Unione europea residenti in uno Stato membro senza averne la cittadinanza – Diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali e del Parlamento europeo nello Stato membro di residenza alle stesse condizioni dei cittadini di tale Stato membro – Portata – Esercizio effettivo di tale diritto – Pari accesso ai mezzi a disposizione dei cittadini di detto Stato membro esistenti nell’ordinamento giuridico nazionale – Inclusione

(Art. 10 TUE; artt. 20, 21 e 22 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 12; direttive del Consiglio 93/109 e 94/80)

(v. punti 91‑96, 99‑115, 118‑125)
Cittadinanza dell’Unione – Disposizioni del Trattato – Cittadini dell’Unione europea residenti in uno Stato membro senza averne la cittadinanza – Diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali e del Parlamento europeo nello Stato membro di residenza alle stesse condizioni dei cittadini di tale Stato membro – Normativa nazionale che nega a tali cittadini dell’Unione il diritto di aderire a un partito politico – Inammissibilità – Giustificazione – Rispetto dell’identità nazionale – Assenza

(Artt. 2, 4, § 2, e 10 TUE; art. 22 TFUE)

(v. punti 133‑139, 150, 153‑161)

Sintesi

Chiamata a pronunciarsi su un ricorso per inadempimento, la Corte, riunita in Grande Sezione, constata che, negando ai cittadini dell’Unione europea che non hanno la cittadinanza polacca, ma che risiedono in Polonia, il diritto di essere membri di un partito politico, tale Stato membro è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’articolo 22 TFUE.

La legge polacca sui partiti politici ( 1 ) prevede che i cittadini della Repubblica di Polonia di età non inferiore a 18 anni possano essere membri di un partito politico. Pertanto, i cittadini dell’Unione europea che non hanno la cittadinanza polacca, ma risiedono in Polonia, non dispongono di tale diritto.

Ritenendo tale normativa contraria all’articolo 22 TFUE, la Commissione europea ha proposto un ricorso per inadempimento dinanzi alla Corte. Essa sostiene in particolare che, riservando la qualità di membro di un partito politico soltanto ai cittadini polacchi, la Polonia impedisce ai cittadini dell’Unione che risiedono in tale Stato membro senza averne la cittadinanza di esercitare i diritti elettorali alle elezioni comunali e del Parlamento europeo alle stesse condizioni dei cittadini polacchi.

Giudizio della Corte

In primo luogo, la Corte esamina la portata dell’articolo 22 TFUE, tenendo conto del suo tenore letterale, del suo contesto e degli obiettivi da esso perseguiti.

In tal senso, sotto un primo profilo, secondo la formulazione di tale disposizione, i cittadini dell’Unione residenti in uno Stato membro di cui non sono cittadini beneficiano del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali e del Parlamento europeo alle stesse condizioni dei cittadini di quest’ultimo Stato membro e tali diritti sono esercitati con riserva delle modalità che il Consiglio dell’Unione europea adotta. Tale tenore letterale non contiene alcun riferimento alle condizioni relative all’acquisizione della qualità di membro di un partito politico. Al contrario, rinviando alle condizioni del diritto di voto e di eleggibilità applicabili ai cittadini dello Stato membro di residenza di tale cittadino dell’Unione, l’articolo 22 TFUE introduce il divieto, per tale Stato membro, di subordinare l’esercizio di tale diritto da parte di detto cittadino dell’Unione a condizioni diverse da quelle applicabili ai propri cittadini. Tale disposizione stabilisce quindi uno specifico divieto di discriminazione in base alla cittadinanza e, di conseguenza, si applica a qualsiasi misura nazionale che operi una differenza di trattamento tale da compromettere l’esercizio effettivo del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali e del Parlamento europeo.

Inoltre, le modalità di esercizio del diritto di voto e di eleggibilità sono state adottate dal Consiglio nelle direttive 93/109 ( 2 ) e 94/80 ( 3 ) le quali, pur non contenendo disposizioni relative alle condizioni per l’acquisizione, da parte dei cittadini dell’Unione residenti in uno Stato membro senza averne la cittadinanza, della qualità di membro di un partito politico, non possono, neppure implicitamente, limitare la portata dei diritti e degli obblighi derivanti dall’articolo 22 TFUE. A tale riguardo, in assenza di disposizioni specifiche relative a tali condizioni, la loro determinazione rientra nella competenza degli Stati membri. Tuttavia, nell’esercizio di tale competenza, questi ultimi sono tenuti a rispettare gli obblighi per essi derivanti dal diritto dell’Unione, ivi compreso l’articolo 22 TFUE.

Sotto un secondo profilo, per quanto attiene al contesto in cui si inserisce l’articolo 22 TFUE, la Corte fa riferimento tanto alle altre disposizioni del Trattato FUE quanto alle disposizioni di pari rango contenute, in particolare, nel Trattato UE e nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).

A tale proposito, anzitutto, l’articolo 22 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 20, paragrafo 2, TFUE, ricollega il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali e del Parlamento europeo allo status di cittadino dell’Unione. Inoltre, conformemente all’articolo 20, paragrafo 2, e all’articolo 21 TFUE, la cittadinanza dell’Unione conferisce a ciascun cittadino dell’Unione il diritto fondamentale e individuale di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri. Esiste quindi un nesso tra, da un lato, il diritto di libera circolazione e di soggiorno e, dall’altro, il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali e del Parlamento europeo dei cittadini dell’Unione che risiedono in uno Stato membro senza averne la cittadinanza.

Inoltre, l’articolo 10 TUE, che riconosce il diritto dei cittadini dell’Unione di essere direttamente rappresentati al Parlamento europeo e di partecipare alla vita democratica dell’Unione, evidenzia il nesso tra il principio di democrazia rappresentativa all’interno dell’Unione e il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo connesso alla cittadinanza dell’Unione, garantito dall’articolo 22, paragrafo 2, TFUE.

Infine, l’articolo 12, paragrafo 1, della Carta riconosce a chiunque il diritto alla libertà di associazione a tutti i livelli, segnatamente in campo politico, sindacale e civico. Tale diritto corrisponde a quello garantito all’articolo 11, paragrafo 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, che costituisce uno dei fondamenti essenziali di una società democratica e pluralista, in quanto consente ai cittadini di agire collettivamente in settori di interesse comune e di contribuire, in tal modo, al buon funzionamento della vita pubblica. Orbene, l’articolo 10, paragrafo 4, TUE e l’articolo 12, paragrafo 2, della Carta riconoscono ai partiti politici a livello europeo un ruolo fondamentale nell’espressione della volontà dei cittadini dell’Unione. I partiti politici, tra le cui funzioni vi è quella di presentare candidati alle elezioni, assumono così una funzione essenziale nel sistema di democrazia rappresentativa, sul quale si fonda il funzionamento dell’Unione, conformemente all’articolo 10, paragrafo 1, TUE. Pertanto, la qualità di membro di un partito politico contribuisce sostanzialmente all’esercizio effettivo del diritto di eleggibilità, quale conferito dall’articolo 22 TFUE.

Sotto un terzo profilo, per quanto riguarda l’obiettivo dell’articolo 22 TFUE, esso è volto, anzitutto, a conferire ai cittadini dell’Unione residenti in uno Stato membro senza averne la cittadinanza il diritto di partecipazione al processo elettorale democratico di tale Stato membro per mezzo del diritto di voto e di eleggibilità a livello europeo e locale. Inoltre, tale articolo mira a garantire la parità di trattamento tra i cittadini dell’Unione, il che implica un pari accesso ai mezzi esistenti nell’ordinamento giuridico nazionale di cui dispongono i cittadini di detto Stato membro per esercitare tale diritto relativamente alle elezioni comunali e del Parlamento europeo. Infine, dal nesso tra, da un lato, la libertà di circolazione e di soggiorno e, dall’altro, il diritto di voto e di eleggibilità a tali elezioni risulta che quest’ultimo diritto tende, in particolare, a favorire la progressiva integrazione del cittadino dell’Unione interessato nella società dello Stato membro ospitante. L’articolo 22 TFUE è quindi volto a garantire la rappresentatività dei cittadini dell’Unione residenti in uno Stato membro senza averne la cittadinanza quale corollario della loro integrazione nella società dello Stato membro ospitante.

In secondo luogo, è alla luce di tali precisazioni sulla portata dell’articolo 22 TFUE letto alla luce degli articoli 20 e 21 TFUE, dell’articolo 10 TUE e dell’articolo 12 della Carta, che la Corte esamina se la differenza di trattamento istituita dalla normativa polacca in base alla cittadinanza, per quanto attiene alla possibilità di divenire membri di un partito politico, comporti che i cittadini dell’Unione che risiedono in Polonia senza averne la cittadinanza non beneficino di un pari accesso ai mezzi di cui dispongono i cittadini polacchi ai fini dell’esercizio effettivo del loro diritto di eleggibilità, in violazione dell’articolo 22 TFUE.

A tale proposito, è certamente possibile, in Polonia, che un candidato indipendente che non appartiene a un partito politico sia designato da un comitato elettorale di un partito politico. Tuttavia, da un lato, poiché sono i membri di un partito politico a scegliere i candidati che devono essere designati, il fatto di non essere membro di un partito politico ha, in linea di principio, la conseguenza di escludere un cittadino dell’Unione residente in Polonia senza averne la cittadinanza dalla partecipazione all’adozione della decisione di tale partito in merito alla sua designazione da parte del suo comitato elettorale. Tale circostanza pone tali cittadini dell’Unione in una situazione meno favorevole di quella dei cittadini polacchi, membri di un partito politico, in ordine alla possibilità di candidarsi alle elezioni comunali e del Parlamento europeo nella lista di un partito politico.

Dall’altro lato, il fatto che i cittadini polacchi possano scegliere di candidarsi sia come membri di un partito politico sia come candidati indipendenti, mentre i cittadini dell’Unione che risiedono in Polonia senza averne la cittadinanza dispongono solo di quest’ultima possibilità, dimostra che tali cittadini dell’Unione non possono esercitare il loro diritto di eleggibilità a tali elezioni alle stesse condizioni dei cittadini polacchi.

In terzo e ultimo luogo, la Corte esamina se tale disparità di trattamento riguardante l’accesso ai mezzi che consentono l’esercizio effettivo del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali e del Parlamento europeo possa essere giustificata da motivi attinenti al rispetto dell’identità nazionale di uno Stato membro, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, TUE.

Anzitutto, è vero che l’organizzazione della vita politica nazionale, alla quale contribuiscono i partiti politici, fa parte dell’identità nazionale. Tuttavia, poiché il diritto di voto e di eleggibilità conferito dall’articolo 22 TFUE ai cittadini dell’Unione che risiedono in uno Stato membro senza averne la cittadinanza riguarda le elezioni comunali e del Parlamento europeo in detto Stato membro, tale disposizione non implica né l’obbligo, per tale Stato membro, di riconoscere a tali cittadini il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni nazionali né un divieto di adottare norme particolari relative all’adozione di decisioni all’interno di un partito politico in ordine alla designazione dei candidati alle elezioni nazionali, che escludano che i membri del partito che non sono cittadini di detto Stato partecipino a tale adozione di decisioni.

Inoltre, l’articolo 4, paragrafo 2, TUE dev’essere letto tenendo conto delle disposizioni di pari rango, in particolare gli articoli 2 e 10 TUE, e non può dispensare gli Stati membri dal rispetto dei requisiti da esse derivanti. A tale proposito, il principio di democrazia e il principio di parità di trattamento costituiscono valori sui quali l’Unione si fonda, conformemente all’articolo 2 TUE. Tale disposizione non costituisce una mera enunciazione di orientamenti o di intenti di natura politica, ma contiene valori che fanno parte dell’identità stessa dell’Unione quale ordinamento giuridico comune e che si traducono in principi che comportano obblighi giuridicamente vincolanti per gli Stati membri. Inoltre, il principio di democrazia rappresentativa, sul quale si fonda il funzionamento dell’Unione, conformemente all’articolo 10, paragrafo 1, TUE, concretizza il valore della democrazia menzionato all’articolo 2 TUE.

Infine, garantendo ai cittadini dell’Unione che risiedono in uno Stato membro senza averne la cittadinanza il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali e del Parlamento europeo in detto Stato membro, e ciò alle stesse condizioni dei cittadini di quest’ultimo, l’articolo 22 TFUE traduce i principi della democrazia e della parità di trattamento dei cittadini dell’Unione, i quali sono insiti nell’identità e nei valori comuni dell’Unione, ai quali aderiscono gli Stati membri e dei quali essi devono garantire il rispetto nel loro territorio. Di conseguenza, non si può ritenere che il fatto di consentire che tali cittadini dell’Unione diventino membri di un partito politico nel loro Stato membro di residenza al fine di attuare pienamente i principi di democrazia e di parità di trattamento pregiudichi l’identità nazionale di tale Stato membro.

( 1 ) L’ustawa o partiach politycznych (legge sui partiti politici), del 27 aprile 1997 (Dz.U. del 1997, n. 98, posizione 604). V. articolo 2, paragrafo 1, di tale legge.

( 2 ) Direttiva 93/109/CE del Consiglio, del 6 dicembre 1993, relativa alle modalità di esercizio del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo per i cittadini dell’Unione che risiedono in uno Stato membro di cui non sono cittadini (GU 1993, L 329, pag. 34), come modificata dalla direttiva 2013/1/UE del Consiglio, del 20 dicembre 2012 (GU 2013, L 26, pag. 27).

( 3 ) Direttiva 94/80/CE del Consiglio, del 19 dicembre 1994, che stabilisce le modalità di esercizio del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali per i cittadini dell’Unione che risiedono in uno Stato membro di cui non hanno la cittadinanza (GU 1994, L 368, pag. 38).