Causa C‑237/21

S.M.

contro

Generalstaatsanwaltschaft München

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Oberlandesgericht München (Tribunale superiore del Land, Monaco di Baviera)]

Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 22 dicembre 2022

«Rinvio pregiudiziale – Cittadinanza dell’Unione europea – Articoli 18 e 21 TFUE – Domanda presentata a uno Stato membro da uno Stato terzo per l’estradizione di un cittadino dell’Unione, avente la cittadinanza di un altro Stato membro, che ha esercitato il proprio diritto di libera circolazione nel primo di detti Stati membri – Domanda presentata ai fini dell’esecuzione di una pena detentiva – Divieto di estradizione applicato unicamente ai cittadini nazionali – Restrizione alla libera circolazione – Giustificazione fondata sulla prevenzione dell’impunità – Proporzionalità»

1. Cittadinanza dell’Unione – Disposizioni del Trattato – Ambito di applicazione ratione personae – Cittadino di uno Stato membro avente anche la cittadinanza di uno Stato terzo – Inclusione

   (Artt. 18 e 21 TFUE)

   (v. punto 31)

2. Cittadinanza dell’Unione – Diritto di libera circolazione e di libero soggiorno nel territorio degli Stati membri – Domanda presentata a uno Stato membro da uno Stato terzo diretta a ottenere l’estradizione di un cittadino dell’Unione, avente la cittadinanza di un altro Stato membro, che ha esercitato il diritto di libera circolazione nel primo Stato membro – Domanda di estradizione finalizzata all’esecuzione di una pena detentiva – Divieto di estradizione applicato unicamente ai cittadini nazionali dello Stato membro richiesto – Restrizione alla libera circolazione dei cittadini dell’Unione aventi residenza permanente nello Stato membro richiesto – Giustificazione fondata sulla prevenzione dell’impunità – Proporzionalità – Stato membro richiesto che permette di scontare nel suo territorio una pena inflitta all’estero – Obbligo di garantire ai cittadini dell’Unione aventi residenza permanente nel suo territorio la possibilità di scontare la pena nel suo territorio alle stesse condizioni dei propri cittadini

   (Artt. 18 e 21 TFUE)

   (v. punti 33-36, 39-42)

3. Cittadinanza dell’Unione – Diritto di libera circolazione e di libero soggiorno nel territorio degli Stati membri – Domanda presentata a uno Stato membro da uno Stato terzo diretta a ottenere l’estradizione di un cittadino dell’Unione, avente la cittadinanza di un altro Stato membro, che ha esercitato il diritto di libera circolazione nel primo Stato membro – Domanda di estradizione finalizzata all’esecuzione di una pena detentiva – Stato membro richiesto che vieta l’estradizione dei propri cittadini ai fini dell’esecuzione di una pena e che consente che la pena irrogata all’estero sia scontata sul suo territorio – Eventuale non conformità di un diniego di estradizione rispetto agli obblighi incombenti allo Stato membro richiesto in forza della Convenzione europea di estradizione – Diritto automatico e assoluto per la persona ricercata di non essere estradata al di fuori dell’Unione europea – Insussistenza

   (Artt. 18 e 21 TFUE)

   (v. punto 47)

4. Cittadinanza dell’Unione – Diritto di libera circolazione e di libero soggiorno nel territorio degli Stati membri – Domanda presentata a uno Stato membro da uno Stato terzo diretta a ottenere l’estradizione di un cittadino dell’Unione, avente la cittadinanza di un altro Stato membro, che ha esercitato il diritto di libera circolazione nel primo Stato membro – Domanda di estradizione finalizzata all’esecuzione di una pena detentiva – Stato membro richiesto che vieta l’estradizione dei propri cittadini ai fini dell’esecuzione di una pena e che permette di scontare una tale pena inflitta all’estero nel proprio territorio, previo consenso dello Stato terzo – Obbligo per tale Stato membro di cercare attivamente di procurarsi tale consenso utilizzando i meccanismi di cooperazione e di assistenza in materia penale disponibili

   (Artt. 18 e 21 TFUE)

   (v. punti 48-50, 56 e dispositivo)

5. Cittadinanza dell’Unione – Diritto di libera circolazione e di libero soggiorno nel territorio degli Stati membri – Domanda presentata a uno Stato membro da uno Stato terzo diretta a ottenere l’estradizione di un cittadino dell’Unione, avente la cittadinanza di un altro Stato membro, che ha esercitato il diritto di libera circolazione nel primo Stato membro – Domanda di estradizione finalizzata all’esecuzione di una pena detentiva – Stato membro richiesto che vieta l’estradizione dei propri cittadini ai fini dell’esecuzione di una pena e che permette di scontare una tale pena inflitta all’estero nel suo territorio, previo consenso dello Stato terzo – Diritto, per lo Stato membro richiesto, di procedere all’estradizione di un cittadino dell’Unione avente residenza permanente nel suo territorio in assenza del consenso dello Stato terzo – Presupposto – Obbligo di verifica delle garanzie previste dall’articolo 19 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

   (Artt. 18 e 21 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 19)

   (v. punti 53-55, 56 e dispositivo)

Sintesi

S.M., avente le cittadinanze croata, bosniaca e serba, vive in Germania dal 2017 e vi lavora dal 2020. Nel novembre 2020 le autorità della Bosnia-Erzegovina hanno chiesto alla Repubblica federale di Germania l’estradizione di S.M., ai fini dell’esecuzione di una pena detentiva inflittagli da un tribunale bosniaco.

La Generalstaatsanwaltschaft München (procura generale di Monaco di Baviera, Germania) ha chiesto, richiamandosi alla sentenza Raugevicius ( 1 ), che l’estradizione di S.M. fosse dichiarata irricevibile.

Secondo l’Oberlandesgericht München (Tribunale superiore del Land, Monaco di Baviera, Germania), giudice del rinvio, la fondatezza di tale domanda dipende dalla questione se gli articoli 18 e 21 TFUE debbano essere interpretati nel senso che prevedono la non estradizione di un cittadino dell’Unione europea anche se, alla luce dei trattati internazionali, lo Stato membro richiesto ( 2 ) è tenuto a procedere alla sua estradizione.

Tale questione non avrebbe ricevuto risposta nella sentenza Raugevicius, in quanto, nella causa che ha dato luogo a detta sentenza, lo Stato membro richiesto era autorizzato, alla luce dei trattati internazionali applicabili, a non estradare al di fuori dell’Unione il cittadino lituano interessato. Per contro, nella presente causa, la Germania sarebbe tenuta, nei confronti della Bosnia-Erzegovina, ad estradare S.M., in applicazione della Convenzione europea di estradizione, firmata a Parigi il 13 dicembre 1957. Infatti, conformemente all’articolo 1 di tale convenzione, la Germania e la Bosnia-Erzegovina sarebbero reciprocamente tenute a estradarsi le persone ricercate dalle autorità giudiziarie dello Stato richiedente ai fini dell’esecuzione di una pena. A tal riguardo, la dichiarazione resa dalla Germania ai sensi dell’articolo 6 di detta Convenzione, relativa alla protezione contro l’estradizione dei suoi «cittadini», circoscrive quest’ultimo termine alle sole persone in possesso della cittadinanza tedesca.

Pertanto, la Corte non avrebbe affrontato nella sentenza Raugevicius la questione se la necessità di prevedere misure meno restrittive dell’estradizione possa implicare che lo Stato membro richiesto violi i suoi obblighi derivanti dal diritto internazionale.

Il giudice del rinvio interroga dunque la Corte sull’interpretazione degli articoli 18 e 21 TFUE. Esso chiede, in sostanza, se tali articoli ostino a che uno Stato membro, in presenza di una domanda di estradizione presentata da uno Stato terzo ai fini dell’esecuzione di una pena detentiva di un cittadino di un altro Stato membro con residenza permanente nel primo Stato membro – il cui diritto nazionale vieta soltanto l’estradizione dei propri cittadini al di fuori dell’Unione e prevede la possibilità che tale pena sia eseguita sul suo territorio a condizione che lo Stato terzo vi acconsenta – proceda all’estradizione di detto cittadino dell’Unione, conformemente agli obblighi ad esso incombenti in forza di una convenzione internazionale, laddove non possa concretamente prendere in carico l’esecuzione di tale pena in assenza di un simile consenso.

Nella sua sentenza, la Corte risponde che gli articoli 18 e 21 TFUE devono essere interpretati nel senso che:

Giudizio della Corte

In primo luogo, la Corte ricorda che, nella sentenza Raugevicius – la quale, come il procedimento principale, riguardava una domanda di estradizione proveniente da uno Stato terzo che non aveva concluso un accordo di estradizione con l’Unione – essa ha dichiarato che, sebbene, in assenza di norme del diritto dell’Unione in materia di estradizione di cittadini degli Stati membri verso Stati terzi, gli Stati membri siano competenti ad adottare norme siffatte, tale competenza dev’essere esercitata nel rispetto del diritto dell’Unione, e segnatamente degli articoli 18 e 21, paragrafo 1, TFUE.

Essendo un cittadino croato che soggiorna legalmente in Germania, S.M. ha il diritto, in qualità di cittadino dell’Unione, di avvalersi dell’articolo 21, paragrafo 1, TFUE e rientra nell’ambito di applicazione dei Trattati, ai sensi dell’articolo 18 TFUE. La circostanza di possedere anche la cittadinanza del paese terzo autore della domanda di estradizione non può impedirgli di far valere i diritti e le libertà conferiti dallo status di cittadino dell’Unione, in particolare quelli garantiti dagli articoli 18 e 21 TFUE.

In secondo luogo, la Corte rileva che le norme di uno Stato membro relative all’estradizione che introducono, come nel presente procedimento principale, un trattamento diverso a seconda che la persona ricercata abbia la cittadinanza di tale Stato membro oppure quella di un altro Stato membro, possono pregiudicare la libertà di circolazione e di soggiorno dei cittadini di altri Stati membri che soggiornano legalmente nel territorio dello Stato richiesto, nella misura in cui conducono a non riconoscere loro la protezione contro l’estradizione di cui godono i cittadini di quest’ultimo Stato membro.

Pertanto, in una situazione come quella di cui al procedimento principale, la differenza di trattamento consistente nel permettere l’estradizione di un cittadino di uno Stato membro diverso dallo Stato membro richiesto si traduce in una restrizione alla suddetta libertà, che può essere giustificata solo se è basata su considerazioni oggettive e se è proporzionata all’obiettivo legittimamente perseguito dal diritto nazionale.

L’obiettivo legittimo di evitare il rischio di impunità delle persone che hanno commesso un reato consente di giustificare una misura restrittiva della libertà prevista all’articolo 21 TFUE, sempre che tale misura risulti necessaria ai fini della tutela degli interessi che essa mira a garantire e che tali obiettivi non possano essere raggiunti mediante misure meno restrittive.

Orbene, nel caso di una domanda di estradizione ai fini dell’esecuzione di una pena detentiva, la possibilità, qualora essa esista nel diritto dello Stato membro richiesto, che la pena la cui esecuzione costituisce l’oggetto della domanda di estradizione sia eseguita nel territorio dello Stato membro richiesto costituisce una misura alternativa all’estradizione, meno lesiva per l’esercizio del diritto di libera circolazione e di soggiorno di un cittadino dell’Unione con residenza permanente in detto Stato membro. Pertanto, in applicazione degli articoli 18 e 21 TFUE, un tale cittadino di un altro Stato membro, con residenza permanente nello Stato membro richiesto, dovrebbe poter scontare la pena nel territorio di tale Stato membro alle medesime condizioni dei cittadini di quest’ultimo.

In terzo luogo, la Corte sottolinea tuttavia che la giurisprudenza risultante dalla sentenza Raugevicius non ha sancito un diritto automatico e assoluto, per i cittadini dell’Unione, a non essere estradati al di fuori dell’Unione. La Corte precisa altresì che, quando una norma nazionale introduce, come nel procedimento principale, una differenza di trattamento tra i cittadini dello Stato membro richiesto e i cittadini dell’Unione che vi risiedono in modo permanente, vietando soltanto l’estradizione dei primi, tale Stato membro è tenuto a verificare attivamente se esista una misura alternativa all’estradizione, meno lesiva per l’esercizio dei diritti e delle libertà che tali cittadini dell’Unione traggono dagli articoli 18 e 21 TFUE, laddove questi ultimi siano oggetto di una domanda di estradizione presentata da uno Stato terzo.

Pertanto, qualora l’applicazione di una siffatta misura alternativa all’estradizione consista nel fatto che i cittadini dell’Unione con residenza permanente nello Stato membro richiesto possano scontare la pena in tale Stato membro alle stesse condizioni dei cittadini di quest’ultimo, ma tale applicazione sia condizionata al consenso dello Stato terzo autore della domanda di estradizione, gli articoli 18 e 21 TFUE impongono allo Stato membro richiesto di cercare attivamente di procurarsi il consenso di tale Stato terzo, utilizzando tutti i meccanismi di cooperazione e di assistenza in materia penale di cui esso dispone nell’ambito delle sue relazioni con detto Stato terzo.

Se detto Stato terzo acconsente a che la pena sia eseguita nel territorio dello Stato membro richiesto, quest’ultimo è in grado di consentire al cittadino dell’Unione oggetto della domanda di estradizione e con residenza permanente nel suo territorio di scontarvi la pena inflittagli nello Stato terzo, autore della domanda di estradizione, e di garantire un trattamento identico a quello riservato ai propri cittadini.

In una fattispecie del genere, l’applicazione di tale misura alternativa all’estradizione potrebbe anche permettere allo Stato membro richiesto di esercitare le proprie competenze in conformità agli obblighi convenzionali che lo vincolano al suddetto Stato terzo. Infatti, il consenso di tale Stato terzo all’esecuzione, nello Stato membro richiesto, della totalità della pena interessata dalla domanda di estradizione potrebbe rendere superflua l’esecuzione di tale domanda.

Se, invece, il consenso di tale Stato terzo non viene ottenuto, la misura alternativa all’estradizione richiesta dagli articoli 18 e 21 TFUE non potrebbe essere applicata. In tale ipotesi, detto Stato membro può procedere all’estradizione della persona interessata, conformemente agli obblighi ad esso incombenti in applicazione della Convenzione europea di estradizione, dal momento che il rifiuto di una simile estradizione non consentirebbe di evitare il rischio di impunità di tale persona.

In un caso del genere, poiché l’estradizione della persona interessata costituisce, alla luce di tale obiettivo, una misura necessaria e proporzionata, la restrizione al diritto di circolazione e di soggiorno derivante dall’estradizione ai fini di esecuzione di una pena è giustificata. Nondimeno, lo Stato membro richiesto deve verificare che siffatta estradizione non pregiudicherà la tutela sancita all’articolo 19, paragrafo 2, della Carta contro qualsiasi rischio serio che la persona in oggetto sia sottoposta, nello Stato terzo autore della domanda di estradizione, alla pena di morte, alla tortura o ad altre pene o trattamenti inumani o degradanti.

( 1 ) Nella sentenza del 13 novembre 2018, Raugevicius (C – 247/17, EU:C:2018:898, in prosieguo: la «sentenza Raugevicius»), la Corte ha interpretato l’articolo 18 TFUE (che contiene il principio di non discriminazione in base alla cittadinanza) e l’articolo 21 TFUE (che garantisce, al suo paragrafo 1, il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri) nel senso che, in presenza di una domanda, presentata da uno Stato terzo, di estradizione di un cittadino dell’Unione europea che ha esercitato il proprio diritto alla libera circolazione, la quale sia finalizzata all’esecuzione di una pena detentiva, lo Stato membro richiesto, il cui diritto nazionale vieti l’estradizione dei propri cittadini al di fuori dell’Unione ai fini dell’esecuzione di una pena e preveda la possibilità che una siffatta pena irrogata all’estero sia scontata nel suo territorio, è tenuto a garantire a tale cittadino dell’Unione, purché sia residente in modo permanente nel suo territorio, un trattamento identico a quello accordato ai propri cittadini in materia di estradizione (punto 50 e dispositivo).

( 2 ) Lo Stato membro destinatario di una domanda di estradizione.

( 3 ) In prosieguo: la «Carta».