1.

La direttiva relativa alla qualità dell’aria ambiente ( 2 ) fissa valori limite per taluni inquinanti atmosferici nell’ambiente ed esige che, in caso di superamento, gli Stati membri predispongano piani per la qualità dell’aria affinché il periodo di superamento sia il più breve possibile.

2.

Nella sentenza del 5 aprile 2017, Commissione/Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267), la Corte ha constatato che in tutte le zone e gli agglomerati della Bulgaria i valori limite per il particolato sottile (PM10, ossia particelle di dimensioni fino a 10 μm) sono stati superati in modo sistematico e costante e che le autorità competenti non avevano predisposto piani per la qualità dell’aria sufficienti per porre rimedio a tale superamento.

3.

Nell’ambito del presente procedimento, la Commissione chiede alla Corte di dichiarare la mancata esecuzione della sentenza da parte della Bulgaria. Essa chiede la fissazione di una somma forfettaria nonché di una penalità giornaliera fino alla piena esecuzione della sentenza.

4.

La causa solleva nuove questioni circa la ricevibilità di un tale ricorso, dal momento che, nel suo invito a presentare osservazioni, la Commissione non avrebbe eccepito il superamento dei valori limite dopo la pronuncia della citata sentenza. Inoltre, occorre chiarire in quale misura la Commissione possa criticare la qualità dei piani per la qualità dell’aria in Bulgaria indipendentemente dalla contestazione del superamento di valori limite dopo la pronuncia della sentenza, e sulla base di quali criteri una siffatta censura debba essere valutata nell’ambito di un procedimento ai sensi dell’articolo 260 TFUE.

5.

L’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva relativa alla qualità dell’aria ambiente, impone agli Stati membri il rispetto di diversi valori limite per la qualità dell’aria:

«Gli Stati membri provvedono affinché i livelli di biossido di zolfo, PM10, piombo e monossido di carbonio presenti nell’aria ambiente non superino, nell’insieme delle loro zone e dei loro agglomerati, i valori limite stabiliti nell’allegato XI.

Per quanto riguarda il biossido di azoto e il benzene, i valori limite fissati nell’allegato XI non possono essere superati a decorrere dalle date indicate nel medesimo allegato.

(…)».

6.

In base all’allegato XI della direttiva relativa alla qualità dell’aria ambiente il valore limite giornaliero di 50 μg/m3 PM10 per la protezione della salute umana non deve essere superato più di 35 volte all’anno. Il valore limite annuale era fissato a 40 μg/m3 PM10. Tali valori limite per la qualità dell’aria valgono in Bulgaria, in forza della direttiva 99/30 ( 3 ), a decorrere dall’adesione di tale Stato membro all’Unione il 1o gennaio 2007 ( 4 ).

7.

L’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva relativa alla qualità dell’aria ambiente prevede che, in caso di superamento dei valori limite di qualità dell’aria in determinate zone o agglomerati, devono essere predisposti piani per la qualità dell’aria al fine di conseguire i valori:

«Se in determinate zone o agglomerati i livelli di inquinanti presenti nell’aria ambiente superano un valore limite o un valore-obiettivo qualsiasi, più qualunque margine di tolleranza eventualmente applicabile, gli Stati membri provvedono a predisporre piani per la qualità dell’aria per le zone e gli agglomerati in questione al fine di conseguire il relativo valore limite o valore-obiettivo specificato negli allegati XI e XIV.

In caso di superamento di tali valori limite dopo il termine previsto per il loro raggiungimento, i piani per la qualità dell’aria stabiliscono misure appropriate affinché il periodo di superamento sia il più breve possibile. (…)

Tali piani per la qualità dell’aria contengono almeno le informazioni di cui all’allegato XV, punto A (...).

(...)».

8.

Ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 2, della medesima direttiva, gli Stati membri devono trasmettere alla Commissione, entro nove mesi dalla fine di ciascun anno, le informazioni relative alla valutazione della conformità dei valori limite.

9.

Nella sentenza del 5 aprile 2017, Commissione/Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267), la Corte ha dichiarato che la Bulgaria:

è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in virtù del combinato disposto dell’articolo 13, paragrafo 1, e dell’allegato XI della direttiva relativa alla qualità dell’aria ambiente, e

10.

Dopo la sentenza del 5 aprile 2017, su richiesta della Commissione, la Bulgaria ha fornito a più riprese informazioni circa l’esecuzione della sentenza.

11.

Essa ha continuato a trasmettere alla Commissione anche i valori di misurazione relativi all’inquinamento da PM10. Secondo le indicazioni fornite dalla Commissione in udienza, tale Stato membro ha comunicato, segnatamente nel settembre 2018, i valori relativi al 2017, che dovevano tuttavia ancora essere corretti. Secondo la Commissione, tali correzioni sono state trasmesse il 6 novembre 2018.

12.

Nondimeno, il 9 novembre 2018, la Commissione ha formalmente invitato la Bulgaria a presentare le proprie osservazioni, ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 2, TFUE, fissando il termine del 9 gennaio 2019 per la loro trasmissione. Su richiesta della Bulgaria, la Commissione ha prorogato tale termine al 9 febbraio 2019.

13.

In tale lettera di diffida la Commissione ha rilevato che il superamento dei valori limite era proseguito nel 2015 e 2016.

14.

La Commissione ha altresì eccepito che la Bulgaria non avrebbe presentato nuovi piani finalizzati al miglioramento della qualità dell’aria ambiente. Sarebbero state annunciate misure a livello nazionale, ma quasi tutte non sarebbero ancora state attuate. Non sarebbero stati comunicati né lo stato di avanzamento, né le scadenze per l’ulteriore attuazione. Mancherebbero altresì informazioni circa il previsto miglioramento della qualità dell’aria ambiente e le misure stesse sarebbero spesso imprecise. Infine, per diverse misure sarebbe stata rilevata la necessità di risorse (finanziarie) (per l’attuazione).

15.

Nella sua risposta, pervenuta alla Commissione il 18 gennaio 2019, la Bulgaria ha indicato che i valori limite sono stati superati anche nel 2017, precisando tuttavia che la situazione sarebbe in miglioramento grazie all’abbassamento del livello di superamento.

16.

Per quanto riguarda i piani per la qualità dell’aria, la Bulgaria ha ricordato di aver presentato, nel 2017 e 2018, programmi per un totale di 19 città. Altre misure sarebbero in corso di predisposizione a livello nazionale.

17.

Cionondimeno, il 21 marzo 2021, la Commissione europea ha proposto il presente ricorso chiedendo che la Corte voglia:

18.

La Repubblica di Bulgaria chiede che la Corte voglia respingere il ricorso e condannare la Commissione alle spese.

19.

La Polonia sostiene le conclusioni della Bulgaria.

20.

Le parti hanno presentato osservazioni scritte e, ad eccezione della Polonia, hanno svolto osservazioni orali all’udienza del 21 settembre 2022.

21.

Quando la Corte riconosce in una sentenza che uno Stato membro ha mancato ad uno degli obblighi ad esso incombenti in virtù del diritto dell’Unione, tale Stato è tenuto, a norma dell’articolo 260, paragrafo 1, TFUE, a prendere i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza della Corte comporta. Benché tale disposizione non precisi il termine entro il quale l’esecuzione di una sentenza deve avvenire, l’interesse collegato a un’applicazione immediata e uniforme del diritto dell’Unione impone, in base a una giurisprudenza consolidata, che quest’esecuzione sia avviata immediatamente e venga completata nel più breve termine possibile ( 5 ).

22.

Se la Commissione ritiene che lo Stato membro interessato non abbia adottato le misure necessarie, essa può adire la Corte ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 2, del TFUE, dopo aver posto tale Stato in condizione di presentare osservazioni. Nel farlo, essa precisa l’importo della somma forfettaria o della penalità, da versare da parte dello Stato membro in questione, che consideri adeguato alle circostanze.

23.

Nel presente procedimento, la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che la Bulgaria non ha dato piena esecuzione alla sentenza del 5 aprile 2017 e di imporre il pagamento di una somma forfettaria e di una penalità fino alla completa esecuzione della sentenza. La domanda, tuttavia, non si estende all’agglomerato BG03 Varna, di cui alla sentenza sopra citata, dal momento che la Bulgaria ha indicato che i valori limite per il PM10 di cui trattasi sarebbero rispettati in tale agglomerato.

24.

Occorre esaminare di seguito, in primo luogo la ricevibilità di tale ricorso, quindi la sua fondatezza e, infine, la questione se debbano essere previsti ed, eventualmente, in quale misura, una somma forfettaria e/o una penalità.

25.

La Bulgaria ritiene il ricorso irricevibile in ragione dell’irregolarità del procedimento precontenzioso.

26.

Ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 2, TFUE, la Commissione deve mettere lo Stato membro interessato in condizione di presentare le proprie osservazioni, prima di adire la Corte per inadeguata esecuzione di una sentenza. Secondo la Bulgaria, tale fase del procedimento è viziata da irregolarità, in quanto la Commissione lamenterebbe l’inadeguata esecuzione della sentenza del 5 aprile 2017, quindi una violazione dell’articolo 260 TFUE, ma nel suo invito a presentare osservazioni essa avrebbe fatto riferimento solo al superamento dei valori limite negli anni 2015 e 2016.

27.

Con tale argomento, la Bulgaria fa valere il fatto che la Commissione può invitare lo Stato membro a presentare le sue osservazioni ai sensi dell’articolo 258 TFUE, solo dopo una violazione del diritto dell’Unione. Ciò significa che l’obbligo rispetto al quale viene fatto valere l’inadempimento, deve essere già sorto ( 6 ).

28.

Orbene, contrariamente a quanto sostiene la Bulgaria, è questo il caso nella fattispecie.

29.

Infatti, è pacifico che, alla data dell’invito a presentare osservazioni il 9 novembre 2018, la Bulgaria era già tenuta a dare esecuzione alla sentenza del 5 aprile 2017. La Commissione poteva quindi far valere, nella lettera di diffida, un inadempimento di tale obbligo.

30.

L’argomento della Bulgaria rivela tuttavia un’altra carenza. Infatti, nella lettera di diffida del 9 novembre 2018, la Commissione non fa valere il fatto che la Bulgaria non ha posto fine, dopo la sentenza del 5 aprile 2017, al superamento dei valori limite contestato nella stessa [v., sul punto, sub 1)]. Per contro, la censura secondo cui la Bulgaria non avrebbe sufficientemente migliorato i piani per la qualità dell’aria dopo tale sentenza, figura effettivamente nella lettera di diffida [v., sul punto, sub 2)].

31.

Con il primo motivo di ricorso la Commissione contesta alla Bulgaria di avere continuato a superare, dopo la sentenza del 5 aprile 2017, i valori limite per le particelle fini (PM10) previsti all’articolo 13 e all’allegato XI della direttiva relativa alla qualità dell’aria ambiente, sebbene in detta sentenza fosse stato constatato un superamento sistematico e costante di tali valori limite.

32.

Orbene, nella lettera di diffida del 9 novembre 2018, la Commissione non ha affermato espressamente che i valori limite erano stati superati dopo la sentenza 5 aprile 2017. Piuttosto, essa si è limitata ad esaminare i superamenti verificatisi nel 2015 nel 2016.

33.

Tali superamenti riguardano un periodo non ancora coperto dalla sentenza del 5 aprile 2017. Essi provano certamente il perdurare dell’inosservanza dei valori limite e quindi la violazione del diritto dell’Unione. Tuttavia, il superamento dei valori limite nel 2015 e nel 2016, non significa automaticamente che la Bulgaria non abbia dato esecuzione alla sentenza del 5 aprile 2017. Infatti, l’obbligo di esecuzione di cui all’articolo 260, paragrafo 1, TFUE sorge solo con la sentenza e riguarda il periodo successivo a quest’ultima.

34.

Né la natura della violazione controversa, ossia il superamento sistematico e costante dei valori limite, altera il fatto che la Commissione avrebbe dovuto far valere una violazione dei valori limite dopo la pronuncia della sentenza del 5 aprile 2017. È vero che il superamento nel 2015 e nel 2016 dimostra che tale violazione è continuata nel periodo successivo al 2014, oggetto della sentenza, ma questo superamento in quanto tale non costituisce ancora una violazione dell’obbligo di esecuzione della sentenza.

35.

In un procedimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE, detta omissione costituirebbe un grave vizio di procedura dal momento che in tale procedimento la lettera di diffida descrive per la prima volta il contesto della violazione del diritto dell’Unione sul quale la Commissione e lo Stato membro sono in disaccordo, vale a dire l’oggetto della controversia ( 7 ). Se la Commissione non individua espressamente la violazione nella lettera di diffida, detta lettera non può svolgere tale funzione.

36.

È vero che la procedura di cui all’articolo 260, paragrafo 2, TFUE si distingue da quella prevista all’articolo 258, nella misura in cui la prima sentenza della Corte determina l’oggetto della controversia ( 8 ). Tale determinazione è per sua natura nettamente più precisa di quella risultante dalla lettera di diffida ai sensi dell’articolo 258, in quanto la sentenza si fonda sulle ulteriori precisazioni risultanti dal procedimento precontenzioso e dalla procedura giudiziaria. Pertanto, la necessità di precisare l’oggetto della controversia nella lettera di diffida di cui all’articolo 260, paragrafo 2, riveste un’importanza minore.

37.

D’altro canto, le possibili conseguenze giuridiche di un procedimento ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 2, TFUE sono sensibilmente più importanti di quelle derivanti da un procedimento ai sensi dell’articolo 258, in quanto l’articolo 260 consente alla Corte di imporre una somma forfettaria e una penalità. Di conseguenza, la certezza del diritto e i diritti di difesa dello Stato membro esigono una particolare diligenza da parte della Commissione nell’esposizione dell’oggetto della controversia.

38.

È vero che la Bulgaria ha riconosciuto che la Commissione ha contestato l’insufficiente osservanza dei valori limite dopo la sentenza del 5 aprile 2017. Ciò è dimostrato in particolare dal fatto che, nella sua risposta, la Bulgaria fa riferimento ai valori misurati nel 2017, ossia anche al periodo successivo alla sentenza controversa. Nulla ha quindi impedito alla Bulgaria di difendersi.

39.

Tuttavia, lo Stato membro non può sanare a posteriori un vizio che inficia la lettera di diffida della Commissione. Ciò significherebbe che non è la Commissione a definire l’oggetto della controversia, bensì lo Stato membro.

40.

Di conseguenza, solo la Commissione avrebbe potuto rimediare alla propria mancanza con una lettera di diffida complementare. Ciò sarebbe stato relativamente facile, dal momento che nel frattempo la Bulgaria aveva fornito le informazioni necessarie relative al 2017 e tra tale risposta e la presentazione del ricorso sono trascorsi ancora più di due anni. Nel corso di tale periodo, la Commissione avrebbe solo dovuto inviare una lettera di diffida complementare, per precisare l’oggetto della controversia.

41.

In udienza, la Commissione ha invocato il fatto che la Bulgaria avrebbe trasmesso i valori di misurazione relativi al 2017 tardivamente. In effetti, essi erano completi dopo le rettifiche pervenute in data 6 novembre 2018.

42.

Il fatto che la Bulgaria non abbia proceduto a tali rettifiche prima della scadenza del termine per la trasmissione dei valori misurati alla fine del mese di settembre 2018, può essere considerato una violazione dell’articolo 27, paragrafo 2, della direttiva sulla qualità dell’aria ambiente. Nondimeno, al momento dell’invito a presentare osservazioni, la Commissione disponeva già dei dati relativi al 2017 e avrebbe potuto farne l’oggetto di tale invito. Invece, nell’invito a presentare osservazioni, essa non ha invocato inadempimenti della Bulgaria con riferimento alla comunicazione dei valori per il 2017.

43.

Inoltre, la Commissione non ha cercato di indicare in altro modo il superamento dei valori limite dopo la sentenza del 5 aprile 2017. Ad esempio, dal superamento dei valori limite nel 2015 e nel 2016 e dalla carenza di piani di qualità dell’aria sufficienti, invocata nel suo secondo motivo, essa avrebbe potuto concludere che i valori limite sarebbero stati probabilmente superati anche nel 2017. Non sembrerebbe escluso nemmeno il fatto che la Commissione possa monitorare essa stessa la pubblicazione dei dati sulla qualità dell’aria da parte degli Stati membri ai sensi dell’articolo 26 della direttiva relativa alla qualità dell’aria ambiente e trarre conclusioni sul rispetto dei valori limite senza attendere la comunicazione ufficiale dei dati.

44.

Pertanto, malgrado le evidenti intenzioni della Commissione, nella lettera di diffida mancava, per quanto riguarda il superamento dei valori limite, un elemento determinante per un procedimento preliminare ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 2, TFUE, vale a dire l’affermazione secondo cui, a parere della Commissione, i valori limite erano stati effettivamente superati dopo la sentenza del 5 aprile 2017.

45.

Tale motivo è quindi irricevibile in ragione dell’irregolarità del procedimento precontenzioso.

46.

Con il secondo motivo, la Commissione fa valere che, anche dopo la sentenza del 5 aprile 2017, la Bulgaria avrebbe continuato a non ottemperare all’obbligo ad essa incombente ai sensi dell’articolo 23, paragrafo 1, comma 2, della direttiva relativa alla qualità dell’aria ambiente. La Bulgaria non avrebbe garantito la predisposizione di piani per la qualità dell’aria che prevedessero misure appropriate affinché il periodo di superamento fosse il più breve possibile.

47.

Per contro, la Bulgaria ritiene che anche la mancata contestazione da parte della Commissione, nell’invito a presentare osservazioni, del superamento dei valori limite dopo la sentenza del 5 aprile 2017 comporterebbe l’irricevibilità di tale motivo.

48.

Tuttavia, a differenza del caso del superamento dei valori limite, la Commissione ha espressamente criticato, nella Sezione 3, secondo paragrafo, della lettera di diffida del 9 novembre 2018, il fatto che a tale data la Bulgaria non avrebbe presentato nuovi piani sufficienti ai sensi dell’articolo 23, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva relativa alla qualità dell’aria ambiente, a dimostrazione di un miglioramento significativo della politica di riduzione e di gestione dell’inquinamento atmosferico da PM10 ( 9 ). La Commissione ha introdotto il paragrafo successivo indicando che finora, vale a dire nel periodo tra la sentenza del 5 aprile 2017 e l’invito a presentare osservazioni, la Bulgaria avrebbe presentato pochissime nuove misure e quasi tutte non sarebbero ancora state attuate. Al riguardo, la Commissione ha fatto riferimento, in particolare, all’adozione del programma nazionale per la qualità dell’aria e agli emendamenti della legge relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita ( 10 ), che non erano ancora stati attuati. Essa si è basata sulle comunicazioni della Bulgaria del 5 giugno 2017, dell’8 marzo 2018 e del 27 luglio 2018.

49.

Nell’invito a presentare osservazioni del 9 novembre 2018, la Commissione ha quindi sostenuto inequivocabilmente che l’invocata violazione dell’obbligo di predisporre piani per la qualità dell’aria riguarda il periodo successivo alla sentenza del 5 aprile 2017.

50.

Effettivamente, nella lettera di diffida, per provare tale argomento la Commissione si basa, tra l’altro, su un elemento di prova di limitata adeguatezza, segnatamente, il superamento dei valori limite nel 2015 e nel 2016.

51.

Se i valori limite non fossero più stati superati dopo la sentenza del 5 aprile 2017, sarebbe venuto meno anche l’obbligo di predisporre piani per la qualità dell’aria. Infatti, ai sensi dell’articolo 23 della direttiva relativa alla qualità dell’aria ambiente, un superamento dei valori limite costituisce una condizione preliminare all’obbligo stesso di predisporre piani per la qualità dell’aria.

52.

Tuttavia, i superamenti del 2015 e del 2016 costituiscono, tutt’al più, indizi molto deboli della mancata applicazione di piani per la qualità dell’aria sufficienti dopo la sentenza del 5 aprile 2017. Essi non sono sufficienti, di per sé, a dimostrare la persistenza dell’obbligo di predisporre piani per la qualità dell’aria di cui all’articolo 23, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva relativa alla qualità dell’aria ambiente, e l’inadempimento a tale obbligo.

53.

Peraltro, se la Commissione si basi su prove adeguate dell’asserita violazione non è, contrariamente alla designazione sufficiente della violazione fatta valere nella fattispecie, una questione di ricevibilità, bensì una questione di fondatezza del ricorso.

54.

In particolare, non vi è ragione per esigere che un invito a presentare osservazioni ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 2, TFUE indichi già in modo completo ed esauriente gli elementi di prova necessari. Piuttosto, da una giurisprudenza consolidata relativa al primo procedimento per inadempimento ai sensi dell’articolo 258, risulta che la lettera di diffida non deve soddisfare requisiti di esaustività così rigidi quanto quelli imposti alla seconda fase del procedimento contenzioso, vale a dire il parere motivato, dato che, necessariamente, può consistere solo in un primo e succinto riassunto degli addebiti ( 11 ).

55.

Ciò è tanto più vero per il procedimento ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 2, TFUE. Al fine di semplificare tale procedimento, infatti, gli Stati membri hanno abolito, con il trattato di Lisbona, il requisito di un parere motivato ( 12 ). Orbene, requisiti più rigorosi per provare la sussistenza di una violazione nella lettera di diffida sarebbero incompatibili con una siffatta semplificazione.

56.

Peraltro, la produzione da parte della Commissione di nuovi elementi di prova destinati ad illustrare gli addebiti da essa formulati nell’ambito del procedimento precontenzioso non modifica l’oggetto della controversia ( 13 ). Al contrario, nell’ambito di procedimenti avviati ai sensi dell’articolo 258 TFUE, la Corte ha dichiarato che l’oggetto di un ricorso per inadempimento che si presume in corso può estendersi a fatti successivi al parere motivato che siano della medesima natura di quelli considerati in questo parere e costituiscano uno stesso comportamento ( 14 ).

57.

Lo stesso dovrebbe quindi valere mutatis mutandis nell’ambito dell’articolo 260, paragrafo 2, TFUE, non foss’altro perché nell’ambito di tale procedimento, la Commissione non è, in linea generale, tenuta a provare la violazione solo in un dato momento, ossia alla scadenza del termine fissato nella lettera di diffida. Piuttosto, l’imposizione di una penalità presuppone che la Commissione dimostri anche il perdurare della violazione fino alla pronuncia della sentenza della Corte ( 15 ). Orbene, tali prove possono non esistere al momento della diffida.

58.

Pertanto, conformemente all’articolo 128 del regolamento di procedura della Corte, la Commissione e lo Stato membro possono in ogni caso produrre nuove prove - nella fattispecie, ad esempio, le prove del superamento dei valori limite tra il 2017 e il 2020 - nel ricorso e nel controricorso e, ove il ritardo sia motivato, anche nella replica e nella controreplica nonché, in via eccezionale, dopo la chiusura della fase scritta del procedimento ( 16 ). La Commissione deve solo assicurarsi che le prove da essa presentate dopo la lettera di diffida non estendano l’oggetto della controversia.

59.

Peraltro, l’oggetto del secondo motivo risulta già con sufficiente precisione dalla lettera di diffida: la Commissione contesta alla Bulgaria di non avere rispettato, dopo la sentenza del 5 aprile 2017, l’obbligo previsto dall’articolo 23, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva relativa alla qualità dell’aria ambiente, di provvedere alla predisposizione di piani per la qualità dell’aria che stabiliscano misure appropriate affinché il periodo di superamento sia il più breve possibile. Nuove prove a dimostrazione dell’esistenza di tale obbligo o che facciano dubitare della qualità di tali piani non estendono l’oggetto della controversia.

60.

Inoltre, già nella lettera di diffida la Commissione si è basata su altri elementi di prova oltre ai superamenti del 2015 e del 2016, segnatamente, sulle informazioni fornite dalla Bulgaria sul fatto che la maggior parte delle misure comunicate non sarebbe ancora stata adottata e sulla portata - secondo la Commissione insufficiente - di quelle già adottate.

61.

Se tale argomento fosse corretto, potrebbe dimostrare, unitamente alla tendenza osservabile degli anni 2015 e 2016, che la Bulgaria doveva continuare a predisporre piani per la qualità dell’aria e che i piani bulgari per la qualità dell’aria non soddisfacevano i requisiti di cui all’articolo 23, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva relativa alla qualità dell’aria ambiente. Per contro, l’incertezza quanto al fatto che i valori limite continuino ad essere superati non dovrebbe essere sufficiente a confutare tale affermazione. Diversamente, sarebbe praticamente impossibile far rispettare tali obblighi, dal momento che né la Commissione al momento di un invito a presentare osservazioni, né la Corte nella sua sentenza ( 17 ) dispongono dei valori di misurazione aggiornati. Al contrario, esse devono sempre fare riferimento a valori del passato. Inoltre, gli Stati membri potrebbero compromettere l’adempimento degli obblighi ad essi incombenti in forza dell’articolo 23 anche solo interrompendo il campionamento della qualità dell’aria, o ritardando la comunicazione dei valori di misurazione ove questi ultimi costituissero una condizione sine qua non per stabilire l’obbligo.

62.

Pertanto, la Commissione ha dimostrato in termini sufficientemente chiari la violazione di cui trattasi nella lettera di diffida del 9 novembre 2018.

63.

Ne consegue che il ricorso è ricevibile nella parte in cui la Commissione fa valere che la Bulgaria non avrebbe ancora adempiuto al proprio obbligo, ai sensi dell’articolo 23, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva relativa alla qualità dell’aria ambiente, di provvedere alla predisposizione di piani per la qualità dell’aria che stabiliscano misure appropriate affinché il periodo di superamento sia il più breve possibile. Per contro, l’argomentazione svolta in relazione al motivo riguardante il superamento dei valori limite è irricevibile.

64.

Secondo quanto esposto in merito alla ricevibilità, l’oggetto della presente controversia si limita alla questione se, dopo la sentenza del 5 aprile 2017, la Bulgaria abbia adempiuto agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 23, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva relativa alla qualità dell’aria ambiente.

65.

In base a tale disposizione, se in determinate zone o agglomerati i livelli di inquinanti presenti nell’aria ambiente superano i valori limite, gli Stati membri provvedono a predisporre piani per la qualità dell’aria per le zone e gli agglomerati in questione, che stabiliscano misure appropriate affinché il periodo di superamento sia il più breve possibile.

66.

La data di riferimento per valutare l’esistenza di un inadempimento ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 2, TFUE è la scadenza del termine stabilito nell’invito a presentare osservazioni emesso in forza di tale disposizione ( 18 ). Nella fattispecie tale termine giungeva a scadenza il 9 febbraio 2019 [v., sul punto, sub 1)].

67.

Ai fini dell’esame dell’applicazione di una somma forfettaria e/o di una penalità ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 2, TFUE, invece, è determinante la situazione al momento in cui la Corte deciderà nell’ambito del procedimento in corso. In particolare, una penalità sarà giustificata soltanto se l’inadempimento derivante dall’inosservanza della precedente sentenza della Corte sarà ancora attuale [v., sul punto, sub 2)] ( 19 ).

68.

Alla data del 9 febbraio 2019, la Bulgaria non si era ancora conformata all’obbligo, stabilito dalla sentenza del 5 aprile 2017, di provvedere alla predisposizione di piani per la qualità dell’aria che stabiliscano misure appropriate affinché il periodo di superamento resti il più breve possibile, conformemente all’articolo 23, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva relativa alla qualità dell’aria ambiente.

69.

Dal momento che nella lettera di diffida la Commissione non aveva fatto menzione di superamenti dopo la pronuncia della sentenza del 5 aprile 2017, si potrebbe dubitare se l’obbligo derivante dall’articolo 23 della direttiva relativa alla qualità dell’aria ambiente, continui ad esistere il 9 febbraio 2019. Orbene, indipendentemente dagli elementi indiretti relativi a tale obbligo e contenuti nella lettera di diffida ( 20 ), nel frattempo è pacifico che i valori limite sono stati superati in maniera ininterrotta, fino al 2020, in tutte le zone e gli agglomerati interessati dal presente procedimento ( 21 ). Di conseguenza, il 9 febbraio 2019 la Bulgaria avrebbe dovuto provvedere alla predisposizione di piani per la qualità dell’aria conformi ai requisiti di cui all’articolo 23 della direttiva relativa alla qualità dell’aria ambiente.

70.

Il fatto che, nella lettera di diffida del 9 novembre 2018, la Commissione si sia basata unicamente sulle misure relative agli anni 2015 e 2016 non osta a che siano prese in considerazione misure adottate dal 2017 al 2020 al fine di provare l’obbligo della Bulgaria di predisporre piani per la qualità dell’aria. L’uso di tali misurazioni successive non serve a stabilire formalmente un superamento dei valori limite di cui all’articolo 13 della direttiva sulla qualità dell’aria ambiente, ma costituisce unicamente prova dell’obbligo invocato ai sensi dell’articolo 23, paragrafo 1, secondo comma, con riferimento ai piani per la qualità dell’aria ( 22 ).

71.

Le sentenze pronunciate ai sensi dell’articolo 258 TFUE in materia di violazione della direttiva relativa alla qualità dell’aria ambiente confermano che tale modalità di produzione della prova è possibile. Infatti, anche nell’ambito del procedimento precontenzioso ai sensi dell’articolo 258 del TFUE, al momento della determinazione del termine nel parere motivato, la Commissione non dispone ancora di valori di misurazione a dimostrazione del fatto che i valori limite continueranno ad essere superati dopo la scadenza di detto termine ( 23 ). Infatti, ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 2, della direttiva relativa alla qualità dell’aria ambiente, gli Stati membri non sono tenuti a trasmettere tali valori di misurazione che entro nove mesi dalla fine dell’anno di cui trattasi. Nondimeno, la Corte ha constatato un superamento fino alla data in questione ( 24 ) e la violazione dell’obbligo di predisporre piani per la qualità dell’aria ( 25 ) sulla base di cifre trasmesse successivamente.

72.

Come giustamente sottolineato dalla Commissione, il superamento dei valori limite fino al 2020 costituisce al contempo un indizio importante del fatto che i piani per la qualità dell’aria disponibili il 9 febbraio 2019 non erano sufficienti affinché il periodo di superamento fosse il più breve possibile ( 26 ).

73.

Tuttavia, secondo la giurisprudenza costante della Corte, i piani per la qualità dell’aria possono essere predisposti solo sulla base di una ponderazione tra l’obiettivo della riduzione del rischio di inquinamento e i diversi interessi pubblici e privati in gioco. È quindi opportuno verificare, secondo un’analisi caso per caso, se i piani predisposti dallo Stato membro di cui trattasi siano conformi all’articolo 23, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva relativa alla qualità dell’aria ambiente ( 27 ).

74.

Se è pur vero che gli Stati membri dispongono di un determinato margine di valutazione per la determinazione delle misure da adottare, è pur vero che tali misure devono, comunque, garantire che il periodo di superamento dei valori limite sia il più breve possibile ( 28 ); in nessun caso esso può essere esteso sine die ( 29 ).

75.

Nella sua sentenza del 5 aprile 2017, la Corte aveva già stabilito che la Bulgaria era venuta meno a tale obbligo per le concentrazioni di PM10 fino a 2014 incluso ( 30 ). Ciò non significa, tuttavia, che dopo la sentenza la Bulgaria non avrebbe più potuto presentare un piano per ottemperare agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’articolo 23 della direttiva relativa alla qualità dell’aria ambiente. Al contrario, è nella natura stessa del procedimento di cui all’articolo 260 TFUE, che lo Stato membro interessato possa (e debba) adottare misure che, sebbene intervengano generalmente troppo tardi per impedire la violazione, vi pongano quantomeno fine. Pertanto, l’attuazione tardiva di una direttiva non può sanare il mancato rispetto del termine, ma può nondimeno eliminare il motivo di un procedimento di inadempimento.

76.

Tuttavia, il 9 febbraio 2019, la Bulgaria non aveva ancora adottato le misure necessarie per porre rimedio alla violazione dell’articolo 23, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva relativa alla qualità dell’aria ambiente, constatata nella sentenza del 5 aprile 2017.

77.

Infatti, a tale data, quantomeno, non erano ancora state adottate tutte le necessarie misure a livello nazionale facenti parte della strategia bulgara di esecuzione della sentenza del 5 aprile 2017. Si tratta, in particolare, di programmi nazionali volti a migliorare la qualità dell’aria e a sostituire determinati impianti di riscaldamento, nonché di normative relative alla costruzione di stufe a combustibile solido e alla qualità del combustibile. Poiché, nella sua risposta alla lettera di diffida della Commissione, la Bulgaria ha considerato tali misure essenziali per l’esecuzione della sentenza del 5 aprile 2017, si deve ritenere che, in assenza di tali misure, i piani per la qualità dell’aria fossero incompleti.

78.

Non è quindi necessario valutare il contenuto di tali misure o piani per la qualità dell’aria locali, né discutere del termine previsto per il rispetto dei valori limite.

79.

Si deve quindi concludere che il 9 febbraio 2019, la Bulgaria non aveva ancora dato completa esecuzione alla sentenza del 5 aprile 2017 per quanto riguarda l’obbligo ad essa incombente in forza dell’articolo 23, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva relativa alla qualità dell’aria ambiente.

80.

Per decidere in merito all’imposizione di una penalità occorre valutare la situazione attuale. Sebbene la valutazione non possa essere definitiva, dal momento che non sono ancora disponibili tutti i valori di misurazione per l’anno corrente, i piani per la qualità dell’aria adottati nel frattempo e i valori di misurazione più recenti contengono nondimeno indicazioni importanti. È vero che la maggior parte di tali piani e valori di misurazione non costituiva ancora oggetto dell’invito a presentare osservazioni del 9 novembre 2018, nondimeno, la loro considerazione non modifica l’oggetto della controversia ( 31 ). Si tratta, piuttosto, di nuove prove che mostrano in che misura la questione sia stata risolta nel frattempo ( 32 ).

81.

Immediatamente prima dell’udienza, su richiesta della Corte, la Bulgaria ha fornito i dati più recenti relativi al 2021. Tuttavia, poiché tali cifre sono ancora provvisorie, esse non possono rilevanza decisiva nel presente procedimento ( 33 ). A prescindere dalla loro finalizzazione, esse non possono d’altronde essere ignorate in sede di valutazione della persistenza della violazione.

82.

Per quanto riguarda i valori di misurazione, il valore limite annuale già nel 2020 era stato superato solo nell’agglomerato BG0002 – Plovdiv, e cioè in un punto di campionamento sito nella stessa città di Plovdiv. Tuttavia, anche qui, secondo i dati provvisori per il 2021, tale valore limite è stato infine rispettato.

83.

Per contro, nel 2020, i valori limite giornalieri venivano ancora superati troppo spesso in tutte le zone e gli agglomerati oggetto della controversia, più precisamente a Sofia, Asenovgrad, Plovdiv, Vidin, Montana, Gorna Oriahovica, Pernik, Smolyan, Haskovo, Pazardzhik e Burgas. Secondo i dati per il 2021, ancora da finalizzare, la maggior parte di tali ubicazioni continuerebbe a presentare superamenti eccessivi.

84.

Peraltro, in base a tali cifre, a Pernik, nonché nei restanti comuni della zona BG0006, sud-est, Haskovo, Pazardzhik e Burgas (per la seconda volta dal 2019) i valori limite quotidiani sono stati superati per meno di 35 giorni nel 2001, Al riguardo, la Bulgaria sembra aver invocato per la prima volta il fatto che una parte dei superamenti constatati è riconducibile ad emissioni provenienti da fonti naturali e non è quindi considerata un superamento dei valori limite ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 2, della direttiva relativa alla qualità dell’aria ambiente.

85.

Non si può escludere che il miglioramento in tali zone sia solo temporaneo. Se tuttavia le cifre relative all’anno 2021 sono confermate, non è più possibile, quantomeno con le informazioni attualmente disponibili, stabilire che debbano essere ancora predisposti piani per la qualità dell’aria in tali ubicazioni.

86.

Nella misura in cui i valori limite giornalieri sono stati superati troppo frequentemente anche nel 2021, si pone la questione se i piani per la qualità dell’aria adottati nel frattempo siano comunque soggetti alle prescrizioni dell’articolo 23, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva relativa alla qualità dell’aria ambiente.

87.

La valutazione di tale questione presuppone, in particolare, che i piani contengano le informazioni di cui all’allegato XV, Sezione A, di detta direttiva. Le informazioni in questione indicano, tra l’altro, l’origine dell’inquinamento (punti 5 e 6), un’analisi dei possibili provvedimenti per il miglioramento della qualità dell’aria (punto 6), nonché i provvedimenti adottati e attuati (punti da 7 a 9), ivi compresi un calendario di attuazione e una stima del miglioramento programmato della qualità dell’aria ambiente (punto 8).

88.

In particolare, in assenza di una valutazione della stima del miglioramento programmato della qualità dell’aria e dei tempi previsti per conseguire tali obiettivi ai sensi dell’allegato XV, Sezione A, n. 8, lettera c), della direttiva sulla qualità dell’aria ambiente, è pressoché impossibile valutare se, in base al piano, il periodo resti il più breve possibile. Infatti, senza conoscere le misure necessarie per rispettare i valori limite, non è neppure possibile valutare se una situazione più rapida sia ragionevole. Anche la Corte ha già affermato che tali informazioni sono di importanza capitale ( 34 ).

89.

L’assenza di tali informazioni contribuisce quindi necessariamente alla violazione dell’articolo 23, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva relativa alla qualità dell’aria ambiente, constatata dalla Corte nella sentenza del 5 aprile 2017 ( 35 ).

90.

La Commissione ha quindi contestato l’assenza di tali elementi sia nella lettera di diffida ( 36 ), sia nell’ambito del procedimento giudiziario.

91.

Tuttavia, essa non ha esaminato i piani per la qualità dell’aria locali.

92.

Orbene, nell’ambito di un ricorso per inadempimento, spetta alla Commissione provare l’esistenza dell’inadempimento addotto e fornire alla Corte gli elementi necessari perché questa ne accerti l’esistenza. Nel far ciò, la Commissione non può basarsi su alcuna presunzione ( 37 ). Lo stesso vale nell’ambito di un procedimento ai sensi dell’articolo 260 TFUE ( 38 ). Già solo per questo motivo, l’eccezione di incompletezza dei piani per la qualità dell’aria predisposti da uno Stato membro presuppone che la Commissione esamini tutti i piani dello Stato membro in questione, vale a dire non solo le misure nazionali ma anche i piani locali basati su di esse.

93.

Inoltre, come indicato dal governo bulgaro in risposta a una richiesta della Corte, i piani per la qualità dell’aria dei diversi comuni possono essere consultati in Internet. Ciò dimostra che, prima facie, essi contengono effettivamente le informazioni di cui all’allegato XV, parte A, della direttiva relativa alla qualità dell’aria ambiente. Peraltro, non sembra escluso che determinati servizi della Commissione ne siano a conoscenza o, addirittura, abbiano contribuito ad assicurare che i piani soddisfino detti requisiti, dal momento che la predisposizione degli stessi sembra avere beneficiato di fondi dell’Unione.

94.

La Commissione non ha quindi sufficientemente provato l’argomento secondo cui i piani di qualità dell’aria della Bulgaria non conterrebbero le informazioni richieste dall’allegato XV, Parte A, della direttiva relativa alla qualità dell’aria ambiente.

95.

L’omesso esame dei piani per la qualità dell’aria locali compromette altresì la critica della Commissione concernente l’idoneità delle misure bulgare ad assicurare il rispetto dei valori limite. Tale critica è in realtà anch’essa rivolta, in sostanza, soltanto alle misure adottate a livello nazionale.

96.

Tuttavia, la questione relativa fino a che punto tali misure nazionali diano esecuzione alla sentenza del 5 aprile 2017 può essere valutata soltanto esaminandole congiuntamente ai piani locali. Infatti i piani locali si fondano su tali misure e le attuano in concreto. Soprattutto, solo sulla base dei piani locali è possibile valutare se le misure previste a livello locale, insieme alle misure nazionali, siano sufficienti ad assicurare il rispetto dei valori limite e, se del caso, entro quale data essi saranno rispettati. Solo tali informazioni consentono di valutare sensatamente se siano necessarie misure supplementari a livello nazionale.

97.

Dal momento che la Commissione non considera tali valutazioni locali, le sue critiche circa l’adeguatezza delle misure nazionali mancano del fondamento necessario.

98.

Anche su questo punto, il suo argomento deve quindi essere respinto.

99.

Poiché la Commissione non contesta le previsioni dei piani locali, si deve ritenere che gli attuali piani, così come presentati dalla Bulgaria nel loro insieme, consentono di prevedere il rispetto dei valori limite in tutta la Bulgaria prima del 2024.

100.

Resta quindi da chiarire se, ove i valori limite fossero rispettati prima del 2024, il periodo di superamento rimarrebbe il più breve possibile. Poiché ciò deve essere valutato nell’ambito dell’esecuzione della sentenza del 5 aprile 2017, il decennio del superamento prima di tale sentenza non sarà preso in considerazione al riguardo.

101.

Tuttavia, anche partendo dal 5 aprile 2017, i valori limite previsti dagli obiettivi delle misure bulgare non saranno rispettati per un periodo di quasi sette anni.

102.

Tale periodo è certo lungo ma, tenuto conto del margine di manovra degli Stati membri in sede di ponderazione degli interessi in conflitto ( 39 ), non è sufficiente a provare una violazione. Lo dimostra, in particolare, l’articolo 22, paragrafo 2, della direttiva relativa alla qualità dell’aria ambiente. In base a tale disposizione, il termine per il rispetto dei valori limite per il PM10 poteva essere prorogato, a determinate condizioni, dal 1o gennaio 2005 all’11 giugno 2011. Si trattava di un periodo ulteriore di superamento dei valori limite, di durata analoga, accettato dal legislatore dell’Unione.

103.

L’opzione della proroga del termine di cui sopra, inoltre, è stata concessa a tutti gli Stati membri, indipendentemente dalla loro situazione iniziale e dalla rispettiva efficienza economica. Orbene, è evidente che il rispetto dei valori limite di PM10 in Bulgaria rappresenta un problema particolarmente complesso, in ragione dei sistemi di riscaldamento in essere. Risolverlo comporta inoltre costi considerevoli che, a causa della situazione economica della Bulgaria, gravano maggiormente su di essa rispetto ad altri Stati membri.

104.

Un periodo di quasi sette anni per rispettare i valori limite di PM10 non è quindi manifestamente troppo lungo, quantomeno nel caso della Bulgaria.

105.

Certo, ciò non esclude che i valori limite possano essere rispettati più rapidamente in determinati casi, o magari addirittura anche a livello nazionale. In particolare, depone in tal senso la critica della Commissione secondo cui determinate misure nazionali, come, ad esempio, le norme applicabili ai combustibili solidi o la loro attuazione, sono state introdotte solo relativamente tardi. Tale critica non è stata confutata dalla Bulgaria.

106.

Orbene, anche se un’introduzione più rapida di dette misure avrebbe verosimilmente migliorato la qualità dell’aria, la Commissione non ha dimostrato che ciò sarebbe stato sufficiente, di per sé, a rispettare prima i valori limite. La conclusione che il periodo di superamento dei valori limite non rimane «il più breve possibile» richiederebbe piuttosto un esame concreto in relazione ai piani per la qualità dell’aria locali di cui trattasi. Di norma, sarebbe necessario anche un controllo della ponderazione degli interessi in conflitto, a sua volta possibile solo sulla base dei piani locali per la qualità dell’aria. Infatti, solo tali piani possono rivelare la ragione per la quale determinate misure non sono state attuate prima nel luogo di cui trattasi. Dal momento che la Commissione non valuta tali piani, la Corte non può quindi concludere che il periodo di superamento sarà troppo lungo in taluni casi, o addirittura nel complesso.

107.

Di conseguenza, le argomentazioni della Commissione non sono sufficienti per concludere che la Bulgaria non si è ad oggi conformata alla sentenza del 5 aprile 2017 per quanto riguarda i suoi obblighi ai sensi dell’articolo 23, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva relativa alla qualità dell’aria ambiente

108.

Tenuto conto di quanto precede, l’imposizione di una penalità non è giustificata ( 40 ). Né mi appare sensata una somma forfettaria in ragione dell’inadeguata esecuzione della sentenza del 9 febbraio 2019, dal momento che la Bulgaria dovrebbe investire le sue scarse risorse nel miglioramento della qualità dell’aria.

109.

Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 3, del regolamento di procedura, se entrambe le parti, come nella fattispecie, soccombono rispettivamente su uno o più capi, le spese sono compensate.

110.

Propongo pertanto alla Corte di pronunciarsi nei seguenti termini: