Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
PRIIT PIKAMÄE
presentate il 3 febbraio 2022 (1)
Causa C‑121/21
Repubblica ceca
contro
Repubblica di Polonia
«Inadempimento di uno Stato – Articolo 259 TFUE – Proroga di un’autorizzazione all’esercizio della miniera di Turów in Polonia prossima alla frontiera ceca – Controversia fra la Repubblica ceca e la Repubblica di Polonia in merito all’impatto sull’ambiente nella Repubblica ceca – Direttiva 2011/92/UE – Valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti (VIA) – Contrarietà al diritto dell’Unione della legislazione nazionale, della decisione VIA e dell’autorizzazione all’esercizio»
I. Introduzione
1. Con il suo ricorso depositato ai sensi dell’articolo 259 TFUE, la Repubblica ceca, sostenuta dalla Commissione europea, chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica di Polonia ha violato diverse norme dell’Unione in materia di protezione dell’ambiente avendo adottato talune misure nell’ambito del procedimento amministrativo diretto a prorogare la concessione mineraria relativa alla miniera di lignite di Turów (Polonia) fino al 2026.
2. La controversia in esame verte sull’impatto transfrontaliero risultante dalle attività minerarie della Repubblica di Polonia nella summenzionata miniera e costituisce un soggetto controverso fra i due Stati membri. Da un lato, la Repubblica ceca afferma che i suoi cittadini che si trovano nelle vicinanze della frontiera subiscono indebitamente le conseguenze ambientali delle attività minerarie, ossia un abbassamento significativo del livello delle acque sotterranee, nonché cedimenti del terreno. Dall’altro, la Repubblica di Polonia sostiene che la chiusura della miniera comporterebbe pesanti perdite economiche, sia in termini di approvvigionamento energetico sia in termini di impiego.
3. Dal momento che si tratta della prima controversia fra Stati rientrante esclusivamente nel settore del diritto dell’ambiente dell’Unione ad essere portata dinanzi alla Corte, la sentenza che quest’ultima emetterà nella presente causa potrà apportare un importante contributo alla giurisprudenza dei giudici internazionali (2). In tale contesto, si spera che le constatazioni che la Corte effettuerà in tale sentenza costituiranno una base sulla quale i due Stati membri potranno pervenire ad un accordo di composizione amichevole che consenta loro di conciliare i loro rispettivi interessi in uno spirito di buon vicinato, assicurando al contempo il pieno rispetto del diritto dell’Unione.
II. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione
1. La direttiva 2000/60/CE
4. L’articolo 4, paragrafi 1, 4 e 5 della direttiva 2000/60/CE (3) dispone quanto segue:
«1. Nel rendere operativi i programmi di misure specificate nei piani di gestione dei bacini idrografici:
a) Per le acque superficiali
(...)
ii) gli Stati membri proteggono, migliorano e ripristinano tutti i corpi idrici superficiali, salva l’applicazione del punto iii) per i corpi idrici artificiali e quelli fortemente modificati, al fine di raggiungere un buono stato delle acque superficiali in base alle disposizioni di cui all’allegato V entro 15 anni dall’entrata in vigore della presente direttiva, salve le proroghe stabilite a norma del paragrafo 4 e l’applicazione dei paragrafi 5, 6 e 7, e salvo il paragrafo 8;
(...)
b) Per le acque sotterranee
(...)
ii) gli Stati membri proteggono, migliorano e ripristinano i corpi idrici sotterranei, e assicurano un equilibrio tra l’estrazione e il ravvenamento delle acque sotterranee al fine di conseguire un buono stato delle acque sotterranee in base alle disposizioni di cui all’allegato V, entro 15 anni dall’entrata in vigore della presente direttiva, salve le proroghe stabilite a norma del paragrafo 4 e l’applicazione dei paragrafi 5, 6 e 7, salvo il paragrafo 8 e salva l’applicazione dell’articolo 11, paragrafo 3, lettera g);
(...)
4. A condizione che non si verifichi un ulteriore deterioramento dello stato del corpo idrico in questione, è possibile prorogare i termini fissati dal paragrafo 1 allo scopo di conseguire gradualmente gli obiettivi per quanto riguarda i corpi idrici, e che sussistano tutte le seguenti condizioni:
a) gli Stati membri stabiliscono che tutti i miglioramenti necessari dello stato dei corpi idrici non possono essere ragionevolmente raggiunti entro i termini fissati nel suddetto paragrafo per almeno uno dei seguenti motivi:
i) la portata dei miglioramenti necessari può essere attuata, per motivi di realizzabilità tecnica, solo in fasi che superano il periodo stabilito;
ii) il completamento dei miglioramenti entro i termini fissati sarebbe sproporzionatamente costoso;
iii) le condizioni naturali non consentono miglioramenti dello stato del corpo idrico nei tempi richiesti;
b) la proroga dei termini e le relative motivazioni sono espressamente indicate e spiegate nel piano di gestione dei bacini idrografici prescritto dall’articolo 13;
c) le proroghe non superano il periodo corrispondente a due ulteriori aggiornamenti del piano di gestione del bacino idrografico, tranne i casi in cui le condizioni naturali non consentono di conseguire gli obiettivi entro tale periodo;
d) nel piano di gestione del bacino idrografico figurano un elenco delle misure previste dall’articolo 11 e considerate necessarie affinché i corpi idrici raggiungano progressivamente lo stato richiesto entro il termine prorogato, la giustificazione di ogni significativo ritardo nell’attuazione di tali misure, nonché il relativo calendario di attuazione. Negli aggiornamenti del piano di gestione del bacino idrografico devono essere inclusi un riesame dell’attuazione di tali misure e un elenco delle eventuali misure aggiuntive.
5. Gli Stati membri possono prefiggersi di conseguire obiettivi ambientali meno rigorosi rispetto a quelli previsti dal paragrafo 1, per corpi idrici specifici qualora, a causa delle ripercussioni dell’attività umana, definita ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, o delle loro condizioni naturali, il conseguimento di tali obiettivi sia non fattibile o esageratamente oneroso, e ricorrano le seguenti condizioni:
a) i bisogni ambientali e socioeconomici cui sono finalizzate dette attività umane del corpo idrico non possono essere soddisfatti con altri mezzi i quali rappresentino un’opzione significativamente migliore sul piano ambientale e tale da non comportare oneri esagerati;
b) gli Stati membri garantiscono:
– per le acque superficiali, il raggiungimento del migliore stato ecologico e chimico possibile, tenuto conto degli impatti che non avrebbero potuto ragionevolmente essere evitati data la natura dell’attività umana o dell’inquinamento,
– per le acque sotterranee, le minime modifiche possibili allo stato delle acque sotterranee, tenuto conto degli impatti che non avrebbero potuto ragionevolmente essere evitati data la natura dell’attività umana o dell’inquinamento;
c) non si verifica alcun ulteriore deterioramento dello stato del corpo idrico in questione;
d) gli obiettivi ambientali meno rigorosi e le relative motivazioni figurano espressamente nel piano di gestione del bacino idrografico prescritto dall’articolo 13 e tali obiettivi sono rivisti ogni sei anni».
2. La direttiva 2003/4/CE
5. L’articolo 7, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2003/4/CE (4) così recita:
«1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che le autorità pubbliche strutturino l’informazione ambientale rilevante per le loro funzioni e in loro possesso o detenuta per loro conto ai fini di un’attiva e sistematica diffusione al pubblico, in particolare mediante le tecnologie di telecomunicazione informatica e/o le tecnologie elettroniche, se disponibile.
(...)
2. L’informazione che deve essere resa disponibile e diffusa viene aggiornata, se del caso, e comprende almeno:
(...)
f) le autorizzazioni con un impatto significativo sull’ambiente e gli accordi in materia di ambiente ovvero un riferimento al luogo in cui l’informazione può essere richiesta o reperita nell’ambito dell’articolo 3;
(...)».
3. La direttiva VIA
6. L’articolo 1 della direttiva 2011/92/UE (5) prevede quanto segue:
«1. La presente direttiva si applica alla valutazione dell’impatto ambientale dei progetti pubblici e privati che possono avere un impatto ambientale significativo.
2. Ai fini della presente direttiva si intende per:
a) “progetto”:
– la realizzazione di lavori di costruzione o di altri impianti od opere,
– altri interventi sull’ambiente naturale o sul paesaggio, compresi quelli destinati allo sfruttamento delle risorse del suolo;
(...)
c) “autorizzazione”: decisione dell’autorità competente, o delle autorità competenti, che conferisce al committente il diritto di realizzare il progetto stesso;
(...)».
7. L’articolo 2, paragrafi 1 e 2, di tale direttiva dispone quanto segue:
«1. Gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie affinché, prima del rilascio dell’autorizzazione, per i progetti per i quali si prevede un significativo impatto ambientale, in particolare per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione, sia prevista un’autorizzazione e una valutazione del loro impatto sull’ambiente. Detti progetti sono definiti dall’articolo 4.
2. La valutazione dell’impatto ambientale può essere integrata nelle procedure esistenti di autorizzazione dei progetti negli Stati membri ovvero, in mancanza di queste, in altre procedure o nelle procedure da stabilire per rispettare gli obiettivi della presente direttiva».
8. Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera c), di detta direttiva, la valutazione dell’impatto ambientale individua, descrive e valuta, in modo appropriato, per ciascun caso particolare, gli effetti significativi, diretti e indiretti, di un progetto su, segnatamente, l’acqua.
9. L’articolo 4 di questa stessa direttiva così recita:
«1. Fatto salvo l’articolo 2, paragrafo 4, i progetti elencati nell’allegato I sono sottoposti a valutazione a norma degli articoli da 5 a 10.
2. Fatto salvo l’articolo 2, paragrafo 4, per i progetti elencati nell’allegato II gli Stati membri determinano se il progetto debba essere sottoposto a valutazione a norma degli articoli da 5 a 10. Gli Stati membri prendono tale decisione, mediante:
a) un esame del progetto caso per caso;
o
b) soglie o criteri fissati dallo Stato membro.
Gli Stati membri possono decidere di applicare entrambe le procedure di cui alle lettere a) e b).
(...)
4. Qualora gli Stati membri decidano di richiedere una determinazione per i progetti di cui all’allegato II, il committente fornisce informazioni sulle caratteristiche del progetto e sui suoi probabili effetti significativi sull’ambiente. L’elenco dettagliato delle informazioni da fornire è precisato nell’allegato II.A. Il committente tiene conto, se del caso, dei risultati disponibili di altre valutazioni pertinenti degli effetti sull’ambiente effettuate in base a normative dell’Unione diverse dalla presente direttiva. Il committente può anche fornire una descrizione delle caratteristiche del progetto e/o delle misure previste per evitare o prevenire quelli che potrebbero altrimenti rappresentare effetti negativi significativi sull’ambiente.
5. L’autorità competente adotta una determinazione sulla base delle informazioni fornite dal committente in conformità del paragrafo 4 e tenendo conto, se del caso, dei risultati di verifiche preliminari o di valutazioni degli effetti sull’ambiente effettuate in base a normative dell’Unione diverse dalla presente direttiva. La determinazione è resa pubblica e:
a) qualora si stabilisca che è necessaria una valutazione dell’impatto ambientale, specifica i motivi principali alla base della richiesta di tale valutazione in relazione ai criteri pertinenti elencati nell’allegato III; ovvero
b) qualora si stabilisca che non è necessaria una valutazione dell’impatto ambientale, specifica i motivi principali alla base della mancata richiesta di tale valutazione in relazione ai criteri pertinenti elencati nell’allegato III, e, ove proposto dal committente, specifica le eventuali caratteristiche del progetto e/o le misure previste per evitare o prevenire quelli che potrebbero altrimenti rappresentare effetti negativi significativi sull’ambiente.
6. Gli Stati membri garantiscono che l’autorità competente adotti la propria determinazione quanto prima, entro e non oltre 90 giorni dalla data in cui il committente abbia presentato tutte le informazioni necessarie a norma del paragrafo 4. In casi eccezionali, relative ad esempio alla natura, la complessità, l’ubicazione o le dimensioni del progetto, l’autorità competente può prorogare tale termine per adottare la propria determinazione; in tal caso, l’autorità competente comunica per iscritto al committente le ragioni che giustificano la proroga e la data entro la quale la determinazione è prevista».
10. L’articolo 5, paragrafi 1 e 2, della direttiva VIA è redatto nei seguenti termini:
«1. Quando è richiesta una valutazione d’impatto ambientale, il committente prepara e trasmette un rapporto di valutazione dell’impatto ambientale. Le informazioni che il committente deve fornire comprendono almeno:
(...)
2. Su richiesta del committente, e tenendo conto delle informazioni fornite da quest’ultimo, in particolare in merito alle caratteristiche peculiari del progetto, incluse l’ubicazione e le caratteristiche tecniche e al suo probabile impatto sull’ambiente, l’autorità competente esprime un parere sulla portata e il livello di dettaglio delle informazioni da riportare da parte del committente nel rapporto di valutazione dell’impatto ambientale ai sensi del paragrafo 1 del presente articolo. Prima di pronunciarsi, l’autorità competente consulta le autorità di cui all’articolo 6, paragrafo 1.
Gli Stati membri possono altresì richiedere il parere di cui al primo comma alle autorità competenti anche se il committente non lo abbia richiesto».
11. L’articolo 6 di tale direttiva enuncia quanto segue:
«1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché le autorità che possono essere interessate al progetto, per la loro specifica responsabilità in materia di ambiente o in virtù delle loro competenze locali o regionali, abbiano la possibilità di esprimere il loro parere sulle informazioni fornite dal committente e sulla domanda di autorizzazione, tenendo conto, ove opportuno, dei casi di cui all’articolo 8 bis, paragrafo 3. A tal fine, gli Stati membri designano le autorità da consultare, in generale o caso per caso. Queste autorità ricevono le informazioni raccolte a norma dell’articolo 5. Le modalità della consultazione sono fissate dagli Stati membri.
2. Per consentire l’efficace partecipazione al processo decisionale da parte del pubblico interessato, quest’ultimo è informato sugli aspetti indicati in appresso, per via elettronica e mediante pubblici avvisi oppure in altra forma adeguata, in una fase precoce delle procedure decisionali in materia ambientale di cui all’articolo 2, paragrafo 2, e al più tardi non appena sia ragionevolmente possibile fornire le informazioni:
(...)
3. Gli Stati membri provvedono affinché, entro scadenze ragionevoli, il pubblico interessato abbia accesso:
(...)
c) conformemente alle disposizioni della [direttiva 2003/4], alle informazioni diverse da quelle previste al paragrafo 2 del presente articolo che sono rilevanti per la decisione di cui all’articolo 8 della presente direttiva e che sono disponibili soltanto dopo che il pubblico interessato è stato informato conformemente al paragrafo 2 del presente articolo.
4. Al pubblico interessato vengono offerte tempestive ed effettive opportunità di partecipazione alle procedure decisionali in materia ambientale di cui all’articolo 2, paragrafo 2. A tal fine, esso ha il diritto di esprimere osservazioni e pareri all’autorità o alle autorità competenti quando tutte le opzioni sono aperte prima che venga adottata la decisione sulla domanda di autorizzazione.
5. Gli Stati membri stabiliscono le modalità dettagliate di informazione del pubblico, ad esempio mediante affissione entro un certo raggio o mediante pubblicazione nei giornali locali, e di consultazione del pubblico interessato, ad esempio per iscritto o tramite indagine pubblica. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che le informazioni pertinenti siano accessibili elettronicamente al pubblico, almeno attraverso un portale centrale o punti di accesso facilmente accessibili, al livello amministrativo adeguato.
6. Per le varie fasi vengono fissate scadenze adeguate, che concedano un tempo sufficiente per:
a) informare le autorità di cui al paragrafo 1, nonché il pubblico; e
b) consentire alle autorità di cui al paragrafo 1, nonché al pubblico interessato di prepararsi e di partecipare efficacemente al processo decisionale in materia ambientale ai sensi delle disposizioni del presente articolo.
7. I tempi di consultazione del pubblico interessato riguardo al rapporto di valutazione dell’impatto ambientale di cui all’articolo 5, paragrafo 1, non possono essere inferiori a 30 giorni».
12. L’articolo 7 di detta direttiva dispone quanto segue:
«1. Qualora uno Stato membro constati che un progetto può avere effetti significativi sull’ambiente di un altro Stato membro, o qualora uno Stato membro che potrebbe essere coinvolto in maniera significativa ne faccia richiesta, lo Stato membro nel cui territorio è prevista la realizzazione del progetto trasmette allo Stato membro coinvolto, quanto prima e non più tardi del giorno in cui informa il proprio pubblico, tra l’altro:
a) una descrizione del progetto, corredata di tutte le informazioni disponibili circa il suo eventuale impatto transfrontaliero;
b) informazioni sulla natura della decisione che può essere adottata.
Lo Stato membro nel cui territorio è prevista la realizzazione del progetto lascia all’altro Stato membro un ragionevole lasso di tempo per far sapere se desidera partecipare alle procedure decisionali in materia ambientale di cui all’articolo 2, paragrafo 2, e può includere le informazioni di cui al paragrafo 2 del presente articolo.
2. Se uno Stato membro, cui siano pervenute le informazioni di cui al paragrafo 1, comunica che intende partecipare alle procedure decisionali in materia ambientale di cui all’articolo 2, paragrafo 2, lo Stato membro nel cui territorio è prevista la realizzazione del progetto provvede, se non lo ha già fatto, a trasmettere allo Stato membro coinvolto le informazioni che devono essere fornite ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, e rese disponibili ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, lettere a) e b).
(...)
5. Le modalità dettagliate di attuazione dei paragrafi da 1 a 4 del presente articolo, compresa la determinazione delle scadenze per le consultazioni, sono stabilite dagli Stati membri interessati, sulla base delle modalità e dei termini di cui all’articolo 6, paragrafi da 5 a 7, e sono tali da consentire al pubblico interessato nel territorio dello Stato membro coinvolto di partecipare in maniera efficace alle procedure decisionali in materia ambientale di cui all’articolo 2, paragrafo 2, per il progetto in questione».
13. L’articolo 8 di questa stessa direttiva prevede quanto segue:
«I risultati delle consultazioni e le informazioni raccolte a norma degli articoli da 5 a 7 sono presi debitamente in considerazione nel quadro della procedura di autorizzazione».
14. L’articolo 8 bis della direttiva VIA così recita:
«1. La decisione di concedere l’autorizzazione comprende almeno le seguenti informazioni:
(...)
b) le eventuali condizioni ambientali di cui è corredata la decisione, una descrizione delle caratteristiche del progetto e/o delle misure previste per evitare, prevenire o ridurre e se possibile compensare gli effetti negativi significativi sull’ambiente, nonché, ove opportuno, una descrizione delle misure di monitoraggio.
(...)
3. Qualora gli Stati membri si avvalgano delle procedure di cui all’articolo 2, paragrafo 2, diverse dalle procedure di autorizzazione, le prescrizioni di cui ai paragrafi 1 e 2 del presente articolo, ove opportuno, si intendono soddisfatte se la decisione adottata nel contesto di tali procedure contiene le informazioni menzionate nei suddetti paragrafi e se sono in essere meccanismi che consentono il rispetto delle prescrizioni del paragrafo 6 del presente articolo.
(...)».
15. L’articolo 9 di tale direttiva così recita:
«1. Non appena sia stata adottata una decisione in merito alla concessione o al rifiuto dell’autorizzazione, l’autorità o le autorità competenti ne informano prontamente il pubblico e le autorità di cui all’articolo 6, paragrafo 1, secondo le procedure nazionali, e provvedono a che il pubblico e le autorità di cui all’articolo 6, paragrafo 1, possano accedere alle informazioni elencate in appresso, tenendo conto, ove opportuno, dei casi di cui all’articolo 8 bis, paragrafo 3:
a) il contenuto della decisione e le condizioni che eventualmente l’accompagnano di cui all’articolo 8 bis, paragrafi e 2;
b) le principali motivazioni e le considerazioni su cui la decisione si fonda, incluse informazioni relative al processo di partecipazione del pubblico. Ciò comprende anche la sintesi dei risultati delle consultazioni e le informazioni raccolte ai sensi degli articoli da 5 a 7, nonché l’indicazione di come tali risultati siano stati integrati o altrimenti presi in considerazione, in particolare per quanto concerne le osservazioni ricevute dallo Stato membro interessato di cui all’articolo 7.
2. L’autorità o le autorità competenti informano ogni Stato membro che è stato consultato a norma dell’articolo 7, inviandogli le informazioni di cui al paragrafo 1 del presente articolo.
Gli Stati membri consultati provvedono affinché le suddette informazioni siano rese disponibili, con modalità appropriate, al pubblico interessato nel proprio territorio».
16. L’articolo 11, paragrafi 1 e 2, di detta direttiva dispone quanto segue:
«1. Gli Stati membri provvedono, in conformità del proprio ordinamento giuridico nazionale, affinché i membri del pubblico interessato:
a) che vantino un interesse sufficiente; o in alternativa,
b) che facciano valere la violazione di un diritto, nei casi in cui il diritto processuale amministrativo di uno Stato membro esiga tale presupposto,
abbiano accesso a una procedura di ricorso dinanzi a un organo giurisdizionale o a un altro organo indipendente e imparziale istituito dalla legge, per contestare la legittimità sostanziale o procedurale di decisioni, atti od omissioni soggetti alle disposizioni sulla partecipazione del pubblico stabilite dalla presente direttiva.
2. Gli Stati membri stabiliscono in quale fase possono essere contestati le decisioni, gli atti o le omissioni».
17. L’allegato I della direttiva VIA, intitolato «Progetti di cui all’articolo 4, paragrafo 1», menziona, al suo punto 19, le «[c]ave e attività minerarie a cielo aperto, con superficie del sito superiore a 25 ettari, oppure torbiere, con superficie del sito superiore a 150 ettari», e, al suo punto 24, «[o]gni modifica o estensione dei progetti elencati nel presente allegato, ove la modifica o l’estensione di per sé sono conformi agli eventuali valori limite stabiliti nel presente allegato».
18. L’allegato II di tale direttiva, intitolato «Progetti di cui all’articolo 4, paragrafo 2», menziona, al suo punto 2, lettera a), le «[c]ave, attività minerarie a cielo aperto e torbiere (progetti non compresi nell’allegato I)», al suo punto 2, lettera e), gli «[i]mpianti di superficie dell’industria di estrazione di carbon fossile, di petrolio, di gas naturale e di minerali metallici nonché di scisti bituminosi», e, al suo punto 13, lettera a), «[m]odifiche o estensioni di progetti di cui all’allegato I o al presente allegato già autorizzati, realizzati o in fase di realizzazione, che possono avere notevoli ripercussioni negative sull’ambiente (modifica o estensione non inclusa nell’allegato I)».
B. Normativa polacca
1. Legge relativa alle informazioni sull’ambiente
19. L’articolo 72, paragrafi 1 e 2, dell’ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (legge relativa alla messa a disposizione di informazioni sull’ambiente e la sua tutela, sulla partecipazione del pubblico alla tutela dell’ambiente e sulla valutazione dell’impatto ambientale), del 3 ottobre 2008 (Dz. U. n. 199, posizione 1227; in prosieguo: la «legge relativa alle informazioni sull’ambiente»), dispone quanto segue:
«1. La decisione relativa alle condizioni ambientali viene adottata prima dell’ottenimento:
(...)
4) (...) della concessione per l’estrazione di minerali nei giacimenti (...);
(...)
2. Il requisito di una decisione relativa alle condizioni ambientali non si applica alle modifiche:
(...)
2) di una concessione o di una decisione di cui al paragrafo 1, punti 4 e 5, tra cui:
(...)
k) la proroga unica fino a 6 anni della validità di una concessione per l’estrazione di lignite se la proroga della concessione è motivata da una gestione razionale del giacimento senza estensione della portata della concessione,
(...)».
2. Codice minerario
20. L’articolo 33 de l’ustawa Prawo geologiczne i górnicze (legge che fissa il codice geologico e il codice minerario), del 9 giugno 2011 (Dz. U. n. 163, posizione 981; in prosieguo: il «codice minerario»), prevede quanto segue:
«(...) Qualora, prima del rilascio di una concessione, sia stata adottata una decisione che fissa le condizioni relative alla tutela dell’ambiente, sulla base di una procedura con la partecipazione del pubblico, le disposizioni relative alla partecipazione di organizzazioni pubbliche non si applicano al procedimento di rilascio di una concessione».
3. Legge relativa al procedimento amministrativo
21. L’articolo 50, paragrafo 1, dell’ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (legge che istituisce il procedimento dinanzi ai giudici amministrativi), del 30 agosto 2002 (Dz. U. n. 153, posizione 1270) prevede quanto segue:
«È legittimato a presentare un ricorso chiunque abbia un interesse giuridico, il pubblico ministero, il Mediatore, il Mediatore dei minori e ogni organismo pubblico nell’ambito della sua attività legale in cause relative agli interessi di terzi, qualora essi abbiano partecipato al procedimento amministrativo».
22. Nel suo controricorso, la Repubblica di Polonia menziona talune modifiche della sua legislazione di cui ai paragrafi precedenti, introdotte dalla legge del 30 marzo 2021 che modifica la legge relativa alle informazioni sull’ambiente. Tali modifiche sarebbero destinate ad agevolare l’esercizio, da parte del pubblico interessato, dei diritti previsti all’articolo 11 della direttiva VIA. Tale pubblico potrebbe oramai ottenere informazioni relative all’adozione di talune decisioni senza doversi rivolgere all’organo che le ha adottate. Il pubblico avrebbe ottenuto nuovi diritti di ricorso avverso le autorizzazioni concesse in esito ad un procedimento e una decisione aventi ad oggetto le condizioni ambientali, ai quali esso ha partecipato. L’articolo 33 del codice minerario sarebbe stato modificato affinché i nuovi diritti risultanti dalla legge relativa alle informazioni sull’ambiente si applichino anche ad un procedimento di rilascio di un’autorizzazione, svolto in applicazione di tale codice, il quale sia stato preceduto da una decisione relativa alle condizioni ambientali.
III. Fatti e procedimento precontenzioso
23. La miniera di lignite a cielo aperto di Turów è situata nel territorio polacco, in prossimità delle frontiere della Repubblica ceca e della Repubblica federale di Germania.
24. Il 27 aprile 1994 le autorità polacche competenti, con l’autorizzazione n. 65/94, hanno concesso alla PGE Elektrownia Bełchatów S.A., divenuta PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. (in prosieguo: l’«operatore»), una concessione per l’attività estrattiva in tale miniera per un periodo di 26 anni, vale a dire fino al 30 aprile 2020.
25. Il 2 marzo 2015 l’operatore ha chiesto al direttore regionale della tutela dell’ambiente di Wrocław (Breslavia, Polonia) di emanare una decisione relativa alle condizioni ambientali per la realizzazione del progetto definito come la proroga dello sfruttamento del filone di lignite di Turów fino al 2044. Sia la Repubblica ceca sia la Repubblica federale di Germania hanno partecipato alla procedura di consultazione innescata da tale domanda.
26. Il 24 ottobre 2019 l’operatore ha presentato una domanda di proroga di tale concessione per un periodo di sei anni, ai sensi dell’articolo 72, paragrafo 2, punto 2, lettera k), della legge relativa alle informazioni sull’ambiente.
27. Il 21 gennaio 2020 il direttore regionale per la tutela dell’ambiente di Breslavia ha adottato la decisione concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti (in prosieguo: la «decisione VIA») e il 23 gennaio 2020 ha dichiarato immediatamente esecutiva tale decisione. Il 24 gennaio 2020 l’operatore ha allegato la decisione VIA alla domanda di proroga della concessione per l’attività estrattiva presentata il 24 ottobre 2019.
28. Con decisione del 20 marzo 2020 il Ministro per il Clima della Repubblica di Polonia ha concesso l’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026 (in prosieguo: la «decisione 2026»).
29. Diversi soggetti cechi, fra cui talune organizzazioni non governative, hanno presentato reclami amministrativi o ricorsi avverso le decisioni menzionate ai due paragrafi precedenti.
30. Ritenendo che, avendo concesso tale autorizzazione, la Repubblica di Polonia avesse violato il diritto dell’Unione sotto vari profili, il 30 settembre 2020 la Repubblica ceca si è rivolta alla Commissione, ai sensi dell’articolo 259 TFUE.
31. Il 30 ottobre 2020 la Repubblica di Polonia ha comunicato le proprie osservazioni. Il 13 novembre 2020 questi due Stati membri hanno presentato le proprie osservazioni orali nel corso di un’audizione organizzata dalla Commissione.
32. Il 17 dicembre 2020 la Commissione ha emesso un parere motivato, nel quale ha addebitato alla Repubblica di Polonia molteplici inadempimenti del diritto dell’Unione. In particolare, la Commissione ha ritenuto che, avendo adottato l’articolo 72, paragrafo 2, punto 2, lettera k), della legge relativa alle informazioni sull’ambiente, il quale consente di prorogare fino a sei anni un’autorizzazione all’estrazione di lignite senza procedere a una valutazione dell’impatto ambientale, tale Stato membro avesse violato l’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva VIA.
33. Il 28 aprile 2021 è stata adottata la decisione di prorogare la validità dell’autorizzazione n. 65/94 fino al 2044 (in prosieguo: la «decisione 2044»).
IV. Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti
34. Il 26 febbraio 2021 la Repubblica ceca ha proposto il presente ricorso per inadempimento. La Repubblica di Polonia chiede il rigetto del ricorso e la condanna della Repubblica ceca alle spese.
35. Investita di una domanda di provvedimenti provvisori della Repubblica ceca, la vicepresidente della Corte, con ordinanza del 21 maggio 2021 (6), ha ordinato alla Repubblica di Polonia di cessare, immediatamente e sino alla pronuncia della sentenza definitiva nella causa C‑121/21, le attività di estrazione di lignite nella miniera di Turów.
36. Con decisione del 1° luglio 2021 il presidente della Corte ha ammesso la Commissione ad intervenire a sostegno delle conclusioni della Repubblica ceca.
37. Con decisione del 14 luglio 2021 il presidente della Corte ha accolto la domanda della Repubblica di Polonia di assoggettare il presente ricorso al procedimento accelerato ai sensi dell’articolo 133 del regolamento di procedura della Corte.
38. Con lettere della cancelleria della Corte del 20 luglio 2021, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste all’articolo 62, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la Repubblica di Polonia è stata invitata a prendere posizione sul parere motivato della Commissione e è stato chiesto a tale istituzione di produrre detto parere nella lingua processuale, ossia il polacco, nonché di prendere posizione su talune conclusioni contenute nel ricorso. I destinatari di tali domande hanno debitamente ottemperato a tali richieste.
39. Investita di una domanda di provvedimenti provvisori della Repubblica ceca, la vicepresidente della Corte, con ordinanza del 20 settembre 2021 (7), ha condannato la Repubblica di Polonia a pagare alla Commissione una penalità di EUR 500 000 al giorno a decorrere dalla data di notifica di tale ordinanza a detto Stato membro e sino al momento in cui quest’ultimo rispetti l’ordinanza della vicepresidente della Corte del 21 maggio 2021. Con la stessa decisione la vicepresidente ha respinto la domanda della Repubblica di Polonia fondata sull’articolo 163 del regolamento di procedura e diretta ad ottenere la revoca di detta ordinanza.
40. Il 9 novembre 2021 si è svolta un’udienza di discussione, in presenza della Repubblica ceca, della Repubblica di Polonia e della Commissione, debitamente rappresentate.
41. In udienza, interpellata sul punto, la Repubblica ceca ha precisato che manteneva la propria domanda relativa alla cessazione degli asseriti inadempimenti.
V. Analisi giuridica
A. Osservazioni preliminari
42. Prima di procedere all’esame individuale dei motivi dedotti dalla Repubblica ceca, reputo necessario ricordare le norme comuni che disciplinano il procedimento di ricorso per inadempimento ai sensi degli articoli 258 e 259 TFUE, il cui obiettivo consiste nel far dichiarare e nel far cessare il comportamento di uno Stato membro che viola il diritto dell’Unione (8). A tal riguardo, occorre osservare che, nonostante le differenze puntuali che esistono a livello procedurale, a seconda della parte ricorrente che ha avviato il ricorso per inadempimento – la Commissione o uno Stato membro –, esistono norme comuni alle quali le parti sono soggette senza eccezione, fra le quali rientrano quelle concernenti l’onere della prova, nonché quelle connesse alla data di riferimento per valutare l’esistenza di un inadempimento in un caso determinato.
43. La menzione di dette norme mi sembra particolarmente rilevante nell’ambito della presente analisi, alla luce della complessità fattuale rivestita dalla presente causa, nonché del fatto che gli inadempimenti addotti dalla Repubblica ceca riguardano una pluralità di aspetti rientranti nell’ordinamento giuridico polacco, ossia l’adozione di atti legislativi, ma anche di decisioni amministrative, che sono stati modificati nel corso del tempo. L’applicazione di siffatte norme comuni è intesa a garantire un esame preciso e coerente della conformità di detti atti nazionali al diritto dell’Unione, il cui primato deve essere rispettato da tutti gli Stati membri (9).
1. Le norme relative all’onere della prova nell’ambito di un ricorso per inadempimento
44. Dal momento che il procedimento dinanzi alla Corte nell’ambito di un ricorso per inadempimento ai sensi degli articoli 258 e 259 TFUE è caratterizzato dal principio del contraddittorio, incombe alla parte ricorrente provare la sussistenza dell’asserito inadempimento, fornendo alla Corte gli elementi necessari affinché questa ne accerti l’esistenza. Non può pertanto essere effettuata alcuna distinzione in termini procedurali per quanto riguarda il trattamento delle due modalità previste nei trattati (10).
45. Inoltre, dall’articolo 120, lettera c), del regolamento di procedura della Corte e dalla giurisprudenza relativa a tale disposizione risulta che ogni atto introduttivo del ricorso deve indicare l’oggetto della controversia nonché l’esposizione sommaria dei motivi, e che tale indicazione dev’essere sufficientemente chiara e precisa per consentire alla parte convenuta di preparare la sua difesa e alla Corte di esercitare il suo controllo. Ne discende che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali un ricorso si basa devono emergere in modo coerente e comprensibile dal testo del ricorso stesso e che le conclusioni di quest’ultimo devono essere formulate in modo inequivoco al fine di evitare che la Corte statuisca ultra petita ovvero ometta di pronunciarsi su un motivo (11). Spetta per contro allo Stato membro convenuto contestare in modo sostanziale e dettagliato i dati forniti e le conseguenze che ne derivano (12).
46. Gli argomenti presentati dalle parti nella presente causa verranno pertanto sottoposti ad un rigoroso esame alla luce delle norme sull’onere della prova che ho illustrato al paragrafo precedente.
2. La data di riferimento per valutare l’esistenza di un inadempimento
47. Un altro aspetto essenziale da prendere in considerazione nell’ambito dell’esame riguarda la data di riferimento per valutare l’esistenza di un inadempimento. Da una giurisprudenza costante della Corte risulta che, per quanto riguarda il procedimento previsto all’articolo 258 TFUE, la data di riferimento si colloca alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato formulato dalla Commissione in forza di tale disposizione. La necessità di basarsi su una data di riferimento siffatta per valutare l’esistenza di un inadempimento è particolarmente evidente nelle fattispecie in cui le circostanze della causa sono mutate nel corso del procedimento, molto spesso a seguito dell’intervento dello stesso Stato membro autore della violazione, ad esempio a seguito di una modifica della legislazione nazionale considerata contraria al diritto dell’Unione.
48. Occorre fissare una data di riferimento in una fase determinata del procedimento, per evitare che il ricorso per inadempimento divenga privo di oggetto a causa di siffatto mutamento di circostanze. La necessità di determinare in modo chiaro l’oggetto della controversia è evidente se si prende in considerazione l’obiettivo del ricorso per inadempimento, consistente nel consentire alla Corte di accertare una violazione del diritto dell’Unione da parte di uno Stato membro. Inoltre, tale approccio ha il vantaggio di garantire che i diritti procedurali degli Stati membri siano rispettati allorché la Commissione interviene per porre fine ad una violazione siffatta del diritto dell’Unione, il che sarebbe difficile se gli Stati membri fossero obbligati, nella loro difesa, a prendere posizione su ogni modifica dell’oggetto della controversia prodotta da un mutamento di circostanze.
49. È evidente che non è pensabile un’applicazione diretta di tale giurisprudenza al procedimento previsto all’articolo 259 TFUE, dal momento che è lo Stato membro stesso – e non la Commissione – ad avviare il procedimento. Si pone dunque la questione di quale sia la data di riferimento per valutare l’esistenza dell’inadempimento nell’ambito di siffatto procedimento. A tal riguardo, occorre rilevare che la necessità di rivolgersi prima alla Commissione, prevista al secondo paragrafo di detto articolo, costituisce un requisito procedurale per poter successivamente proporre un ricorso dinanzi alla Corte. Infatti, non si deve dimenticare l’importanza rivestita da tale fase del procedimento, alla luce delle conseguenze giuridiche che essa produce, ossia l’obbligo della Commissione di sentire le due parti, le quali devono presentare le loro osservazioni scritte e orali, nonché l’inizio del termine di tre mesi, a partire dal quale lo Stato membro può adire la Corte nel caso in cui la Commissione non abbia formulato il suo parere motivato.
50. Il rispetto del principio del contraddittorio che caratterizza tale fase del procedimento, come indicato espressamente dal terzo paragrafo di detto articolo, mi sembra esigere che tutte le censure fondate su una presunta violazione del diritto dell’Unione e tutti gli elementi di prova che vi si riferiscono vengano presentati dallo Stato membro ricorrente già nella lettera con cui si rivolge alla Commissione. Inoltre, da essa deve emergere in modo chiaro che lo Stato membro ricorrente intende proporre un ricorso ai sensi dell’articolo 259 TFUE e non semplicemente chiedere alla Commissione di avviare il procedimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE. Da quanto suesposto risulta che è in tale fase del procedimento che l’oggetto della controversia viene definito (13).
51. Poiché lo Stato membro ricorrente, in primo luogo, non è vincolato alle constatazioni fatte dalla Commissione nel suo parere motivato e, in secondo luogo, non è obbligato a passare attraverso altre fasi del procedimento – a differenza della Commissione nell’ambito di un ricorso per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE – mi sembra logico fissare la data in cui lo Stato membro si è rivolto alla Commissione quale data di riferimento per valutare l’esistenza dell’inadempimento, ai sensi del diritto procedurale (14). Mi sembra a maggior ragione opportuna un’applicazione analogica della giurisprudenza della Corte, tenendo al contempo conto delle specificità del procedimento previsto all’articolo 259 TFUE, in quanto siffatto approccio è imposto dalle stesse considerazioni relative al procedimento di cui all’articolo 258 TFUE e menzionate ai paragrafi precedenti, ossia la necessità di individuare in modo sufficientemente preciso l’oggetto della controversia indipendentemente da un eventuale mutamento di circostanze, nonché l’obbligo di rispettare i diritti procedurali degli Stati membri.
52. Per le ragioni illustrate supra, mi sembra che l’oggetto della presente controversia debba essere limitato, in linea di principio, alla situazione legislativa e amministrativa esistente al momento in cui la Repubblica ceca si è rivolta alla Commissione. Ciò non esclude che possano essere parimenti considerati rilevanti taluni fatti successivi a tale data. Mi preme, tuttavia, precisare che, conformemente alla giurisprudenza della Corte, siffatta considerazione di fatti posteriori è possibile solo in via eccezionale, ossia qualora tali fatti siano della stessa natura del comportamento censurato o non mutino in maniera sostanziale l’essenza dell’elemento contestato (15). Tale giurisprudenza si fonda sull’argomento logico secondo il quale uno Stato membro non può sottrarsi ad un’azione basata sulla violazione del diritto dell’Unione con un espediente formale, ossia modificando la legislazione o adottando una nuova decisione che continua, tuttavia, a contenere gli stessi elementi contrari al diritto dell’Unione.
B. Sul primo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafi 1, 2, 4 e 6, dell’articolo 5, paragrafi 1 e 2, nonché degli articoli da 6 a 9 della direttiva VIA (proroga per sei anni dell’autorizzazione ad estrarre lignite senza procedere ad una valutazione dell’impatto ambientale)
1. Argomenti delle parti
53. Con il suo primo motivo, la Repubblica ceca sostiene che, escludendo qualsivoglia valutazione dell’impatto ambientale nel caso di una proroga unica di sei anni di un’autorizzazione all’attività mineraria, l’articolo 72, paragrafo 2, punto 2, lettera k), della legge relativa alle informazioni sull’ambiente viola l’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva VIA in quanto consente di concedere siffatta proroga senza svolgere vuoi una valutazione completa dell’impatto ambientale, vuoi la cosiddetta procedura di «verifica preliminare», quali previste da tali disposizioni. Inoltre, tale mancata valutazione avrebbe come conseguenza che il pubblico interessato e, se del caso, gli Stati membri confinanti, il cui territorio può essere interessato dal progetto, siano esclusi dalla partecipazione alle procedure previste all’articolo 4, paragrafi da 4 a 6, e agli articoli da 5 a 9 di tale direttiva.
54. Secondo tale Stato membro, detta disposizione del diritto polacco è stata manifestamente utilizzata per prorogare le concessioni rilasciate per l’estrazione di lignite in altre due miniere in Polonia. Essa sarebbe in realtà servita da fondamento per l’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026 a Turów.
55. La Repubblica di Polonia ritiene che tale motivo sia divenuto privo di oggetto, dal momento che il 28 aprile 2021 è stata adottata la decisione 2044. A causa della sua durata, quest’ultima non avrebbe potuto essere adottata sul fondamento dell’articolo 72, paragrafo 2, punto 2, lettera k), della legge relativa alle informazioni sull’ambiente. Inoltre, la decisione 2044 sarebbe stata adottata sul fondamento della decisione VIA, che l’operatore avrebbe allegato alla sua domanda.
56. Secondo lo Stato membro convenuto, detto motivo è, inoltre, manifestamente infondato. In via preliminare, tale Stato ritiene che dalle conclusioni dell’atto introduttivo emerga che la portata del ricorso è limitata alla questione della validità dell’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026 e che riguardi dunque l’incompatibilità del diritto polacco con la direttiva VIA solo nella misura in cui tale diritto sia stato applicato in concreto nell’ambito di tale autorizzazione.
57. Orbene, detto Stato membro afferma che l’articolo 72, paragrafo 2, punto 2, lettera k), della legge relativa alle informazioni sull’ambiente non è stato applicato all’atto dell’adozione di detta autorizzazione, poiché l’autorità concedente aveva l’obbligo, ai fini di tale adozione, di prendere in considerazione la decisione VIA a causa della possibilità che il progetto previsto avesse un impatto sostanziale sull’ambiente, come spiegato da tale autorità nella motivazione della stessa autorizzazione.
58. A tal riguardo, la Repubblica di Polonia rileva che, nel diritto polacco, l’adozione di un’«autorizzazione» ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera c), della direttiva VIA è un procedimento che consta di diverse fasi, fra cui l’adozione di una decisione relativa alle condizioni ambientali. Quest’ultima decisione vincolerebbe gli organi che adottano successive decisioni di investimento. Essa vincolerebbe direttamente anche l’operatore, al pari dell’autorizzazione stessa, cosicché, contrariamente alla premessa sulla quale si fonda la Repubblica ceca, non sarebbe necessario che essa venga incorporata in tale autorizzazione.
59. Nella specie, la decisione VIA, che l’operatore aveva chiesto per la realizzazione del progetto definito come la prosecuzione dello sfruttamento del filone di lignite nella miniera di Turów fino al 2044, sarebbe stata adottata il 21 gennaio 2020, al termine delle consultazioni e con la partecipazione del pubblico previste dalla direttiva VIA. Il 24 gennaio 2020 essa sarebbe stata allegata alla domanda di proroga della concessione per l’attività estrattiva per un periodo di sei anni. Orbene, la concessione di un’autorizzazione per un periodo più breve del periodo previsto nella decisione VIA sarebbe consentita nel diritto polacco e sarebbe, inoltre, conforme al principio a maiori ad minus. Di conseguenza, la concessione dell’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026 sarebbe stata preceduta da una valutazione dell’impatto ambientale e, per questo motivo, non avrebbe comportato la violazione delle disposizioni della direttiva VIA fatte valere nel primo motivo.
2. Valutazione
a) Sulla violazione dell’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva VIA
60. Con il suo primo motivo, la Repubblica ceca fa valere, in particolare, una violazione dell’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva VIA in quanto l’articolo 72, paragrafo 2, punto 2, lettera k), della legge relativa alle informazioni sull’ambiente esclude una valutazione dell’impatto ambientale nei casi di una proroga unica di sei anni dell’autorizzazione all’attività mineraria.
61. Occorre precisare, anzitutto, che tale motivo riguarda l’adozione di un atto normativo e non una prassi amministrativa. Pertanto, contrariamente a quanto suggerito dalla Repubblica di Polonia, non è oggetto di discussione l’applicazione del fondamento normativo menzionato al paragrafo precedente ad un caso specifico. Di conseguenza, mi sembra irrilevante l’argomento da essa addotto, secondo il quale il motivo sarebbe manifestamente infondato per il fatto che detta disposizione nazionale non sarebbe stata applicata al momento dell’adozione dell’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026 a Turów.
62. La questione giuridica al centro dell’esame di tale motivo è piuttosto quella di stabilire se uno Stato membro possa, per via legislativa, autorizzare le autorità competenti ad astenersi dal prendere una serie di provvedimenti amministrativi connessi all’autorizzazione di progetti di attività mineraria. Al fine di rispondere a tale questione, è necessario stabilire, anzitutto, se il diritto dell’Unione, nella specie la direttiva VIA, imponga allo Stato membro l’obbligo di adottare siffatti provvedimenti amministrativi. In caso affermativo, lo Stato membro sarebbe senza dubbio venuto meno ai suoi obblighi.
63. A tal riguardo, occorre ricordare che i «progetti», ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VIA, devono essere sottoposti, prima del rilascio della loro autorizzazione, ad una valutazione del loro impatto sull’ambiente ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, di tale direttiva, quando per gli stessi si prevede un significativo impatto ambientale, in particolare per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione. L’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva VIA esige, infatti, non che ogni progetto per il quale si prevede un significativo impatto ambientale sia sottoposto alla procedura di valutazione prevista da tale direttiva, bensì che debbano esserlo solo quelli menzionati all’articolo 4 di tale direttiva, il quale rimanda ai progetti elencati agli allegati I e II della stessa.
64. Dal combinato disposto dell’articolo 2, paragrafo 1, e dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva VIA risulta che i progetti rientranti nell’allegato I di tale direttiva presentano, per loro natura, un rischio di un significativo impatto sull’ambiente e devono essere imperativamente oggetto di una valutazione del loro impatto ambientale. In tale contesto, occorre osservare, in primo luogo, che l’articolo 1, paragrafo 2, lettera c), di tale direttiva fa riferimento alla nozione di «autorizzazione», definendola come la «decisione dell’autorità competente, o delle autorità competenti, che conferisce al committente il diritto di realizzare il progetto stesso». In secondo luogo, occorre richiamare l’attenzione sul fatto che il punto 19 dell’allegato I menziona le «[c]ave e attività minerarie a cielo aperto, con superficie del sito superiore a 25 ettari», vale a dire attività minerarie con una superficie simile a quella della miniera di Turów. Il punto 24 di tale allegato è importante ai fini dell’analisi in quanto prevede che debba essere sottoposta alla summenzionata procedura di valutazione «[o]gni modifica o estensione dei progetti elencati nel presente allegato, ove la modifica o l’estensione di per sé sono conformi agli eventuali valori limite stabiliti nel presente allegato» (il corsivo è mio). In altri termini, la direttiva VIA non si limita ad imporre il requisito di effettuare una valutazione dell’impatto ambientale quando deve essere presa l’autorizzazione iniziale di un progetto, ma si applica anche a talune decisioni connesse.
65. L’articolo 72, paragrafo 2, punto 2, lettera k), della legge relativa alle informazioni sull’ambiente, il quale costituisce l’oggetto del primo motivo, può rientrare nell’ambito di applicazione del punto 24 dell’allegato I della direttiva VIA, in quanto tale disposizione nazionale riguarda la proroga di un’autorizzazione all’attività mineraria. Si pone pertanto la questione se siffatta «proroga di un’autorizzazione» possa essere intesa come l’«estensione di un progetto» ai sensi della direttiva VIA. In linea di principio, sulla base di una mera interpretazione letterale, il termine «estensione» potrebbe essere inteso nel senso di un «aumento della portata territoriale» così come di una «proroga nel tempo» di un determinato progetto.
66. A mio avviso, a tale questione deve essere data chiaramente una risposta affermativa. Come dichiarato dalla Corte nella sentenza Inter-Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (16), misure aventi l’effetto di prolungare la durata dell’autorizzazione di un progetto che già compare all’allegato I della direttiva VIA rientrano nel punto 24 di tale allegato. Da tale sentenza risulta che la regola enunciata all’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva VIA si applica anche se la proroga della durata dell’autorizzazione in questione non supera i dieci anni (17), come avviene appunto nel caso contemplato dalla normativa polacca in questione. Ne consegue che la proroga unica di sei anni di un’autorizzazione all’attività mineraria costituisce un progetto che, in conformità dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva VIA, richiede una valutazione sotto il profilo del suo impatto ambientale.
67. Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre constatare che l’articolo 72, paragrafo 2, punto 2, lettera k), della legge relativa alle informazioni sull’ambiente non è conforme al diritto dell’Unione in quanto tale disposizione nazionale prevede esattamente il contrario di quanto richiesto dall’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva VIA.
68. Occorre poi esaminare se ricorra parimenti una violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva VIA.
69. A tal riguardo, occorre osservare, in primo luogo, che tale disposizione contiene un riferimento all’allegato II, il quale menziona al punto 2, lettera a), fra i progetti che possono essere sottoposti ad una valutazione dell’impatto ambientale, le «cave» e le «attività minerarie a cielo aperto» nei limiti in cui si tratti di «progetti non compresi nell’allegato I». Orbene, come ho appena spiegato, le attività minerarie con una superficie simile a quella della miniera di Túrow sono già contemplate all’allegato I. Di conseguenza, questo tipo di attività minerarie rientra già nell’ambito di applicazione dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva VIA, il che ha come conseguenza che, almeno per quanto riguarda tale categoria di attività minerarie, è escluso il ricorso all’articolo 4, paragrafo 2, di tale direttiva.
70. Ciò premesso, l’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva VIA mi sembra cionondimeno rilevante per quanto riguarda le attività minerarie che si collocano al di sotto della soglia fissata al punto 19 dell’allegato I, vale a dire quelle con una superficie inferiore a 25 ettari. Sembra, infatti, che la normativa polacca in questione sia parimenti intesa a disciplinare la gestione di progetti caratterizzati da una superficie più ridotta. In tale contesto, si osserverà che l’articolo 72, paragrafo 2, punto 2, lettera k), della legge relativa alle informazioni sull’ambiente è, da un lato, formulato in termini piuttosto generici per quanto riguarda il tipo di progetti esonerati dall’obbligo di essere sottoposti ad una valutazione del loro impatto ambientale e, dall’altro, non opera affatto la stessa distinzione effettuata dalla direttiva VIA fra i progetti che devono essere sottoposti ad una valutazione siffatta e quelli che possono eventualmente esservi sottoposti. Si deve dunque ritenere, in questa fase dell’esame, che l’ambito di applicazione di tale disposizione nazionale sia estremamente ampio.
71. Occorre osservare, in secondo luogo, che l’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva VIA autorizza espressamente gli Stati membri a determinare essi stessi se il progetto in questione debba essere sottoposto ad una valutazione dell’impatto ambientale (18). In conformità del considerando 9 di tale direttiva, «[i] progetti appartenenti ad altre classi», ossia i progetti elencati all’allegato II, «non hanno necessariamente ripercussioni di rilievo sull’ambiente in tutti i casi», il che implica che detti progetti vengano sottoposti ad una valutazione solo «qualora gli Stati membri ritengano che possano influire in modo rilevante sull’ambiente» (il corsivo è mio). Come emerge dall’articolo 4, paragrafo 2, di tale direttiva, gli Stati membri procedono a siffatta determinazione mediante un esame del progetto caso per caso o soglie o mediante criteri fissati dallo Stato membro. Gli Stati membri possono decidere di applicare entrambe le summenzionate procedure. L’articolo 4, paragrafo 3, esige che si tenga conto dei pertinenti criteri di selezione riportati nell’allegato III qualora sia effettuato un esame caso per caso o siano fissate soglie o criteri. Tali osservazioni mostrano chiaramente che gli Stati membri dispongono di un significativo margine di discrezionalità nell’ambito della trasposizione di tale disposizione nel diritto nazionale.
72. Non si deve dimenticare, tuttavia, nel presente contesto, che se è vero che l’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva VIA conferisce all’autorità competente una certa libertà per valutare se un determinato progetto debba essere sottoposto o meno ad una valutazione, da una giurisprudenza costante della Corte (19) risulta che tale margine di discrezionalità trova i suoi limiti nell’obbligo, dettato dall’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva VIA, di sottoporre, prima del rilascio di un’autorizzazione, a uno «studio dell’impatto ambientale» i progetti per i quali si prevede un significativo impatto ambientale, in particolare per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione. Pertanto, uno Stato membro che fissasse criteri o soglie senza prendere in considerazione l’ubicazione dei progetti, o che li fissasse a un livello tale che, in pratica, tutti i progetti rientranti in una categoria sarebbero a priori sottratti all’obbligo di realizzare una valutazione d’impatto, eccederebbe il margine di discrezionalità di cui dispone.
73. Secondo la Corte, il fatto che gli Stati membri dispongano del margine di discrezionalità non è da solo sufficiente ad escludere un determinato progetto dalla procedura di valutazione di cui alla direttiva VIA. Diversamente, il margine di discrezionalità che l’articolo 4, paragrafo 2, di tale direttiva riconosce agli Stati membri potrebbe da questi essere utilizzato per sottrarre uno specifico progetto all’obbligo di valutazione anche quando esso potrebbe, per la sua natura, dimensione o ubicazione, avere un impatto ambientale significativo. Ne consegue che, qualunque sia il metodo adottato da uno Stato membro per stabilire se uno specifico progetto richieda o meno una valutazione d’impatto ambientale, vale a dire la sua individuazione per via legislativa o in seguito ad un esame in concreto, tale metodo non deve ledere l’obiettivo perseguito dalla direttiva VIA, con la quale si vuole fare in modo che non sfugga alla valutazione d’impatto nessun progetto idoneo ad avere un notevole impatto sull’ambiente ai sensi di tale direttiva, a meno che lo specifico progetto esonerato potesse essere ritenuto, in base ad una valutazione complessiva, inidoneo ad avere ripercussioni ambientali importanti (20).
74. Tali considerazioni valgono ancor più per le misure nazionali che interessano classi intere di progetti. Più concretamente, la Corte ha ritenuto che l’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva VIA non conferisca agli Stati membri il potere di «escludere globalmente e definitivamente» una o più classi di progetti di cui a tale disposizione dalla possibilità di una valutazione d’impatto, poiché i criteri o soglie limite in questione non hanno lo scopo di sottrarre anticipatamente all’obbligo di valutazione talune classi complete di progetti di cui all’allegato II che si prevede di attuare nel territorio di uno Stato membro, bensì unicamente di agevolare la valutazione delle caratteristiche concrete di un progetto al fine di stabilire se vada sottoposto a detto obbligo (21).
75. Nel presente contesto si pone dunque la questione se la normativa polacca di cui trattasi imponga di effettuare uno «studio dell’impatto ambientale», come previsto nella giurisprudenza della Corte, allorché siffatto approccio appaia giustificato alla luce delle caratteristiche di determinati progetti, più concretamente, per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione. Ritengo che a tale questione debba essere data chiaramente una risposta negativa, dal momento che l’articolo 72, paragrafo 2, punto 2, lettera k), della legge relativa alle informazioni sull’ambiente si applica indistintamente a tutte le attività minerarie. Poiché tale disposizione nazionale ha l’effetto di escludere globalmente e definitivamente tutte le attività minerarie dall’obbligo di sottoporsi ad un siffatto «studio dell’impatto ambientale», senza che venga tenuto debitamente conto delle caratteristiche intrinseche a ciascun progetto, idonee ad avere un impatto rilevante sull’ambiente, essa deve essere considerata incompatibile con i requisiti risultanti dal combinato disposto dell’articolo 4, paragrafo 2, e dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva VIA, come interpretati nella giurisprudenza.
76. Tale constatazione vale parimenti per l’apparente impossibilità di sottoporre attività minerarie appartenenti ad «altre classi» di progetti ai sensi del considerando 9 della direttiva VIA o ad un esame caso per caso o ad una valutazione sulla base di soglie o criteri di selezione adeguati, come prescritto all’articolo 4, paragrafo 2, lettera a) e b), di tale direttiva, al fine di stabilire se i progetti elencati nell’allegato II debbano essere sottoposti a una valutazione dell’impatto ambientale. Mi preme sottolineare che la disposizione polacca citata supra ha per effetto di esonerare le autorità competenti dall’obbligo di procedere ad una determinazione siffatta per tutte le attività minerarie senza tuttavia consentire loro di tenere conto delle specificità di ciascun singolo caso. È dunque evidente che non può costituire una trasposizione legislativa corretta dell’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva VIA siffatto approccio rigido ed insufficientemente conscio delle implicazioni ambientali che ogni attività mineraria comporta.
77. Di conseguenza, si deve concludere che la Repubblica di Polonia ha ecceduto il margine discrezionale di cui essa dispone in forza del combinato disposto dell’articolo 4, paragrafo 2, e dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva VIA poiché la sua legislazione nazionale non rispetta le procedure previste per valutare l’impatto ambientale di un’attività mineraria rientrante nell’allegato II di tale direttiva.
78. Per le ragioni illustrate ai paragrafi precedenti, ritengo che la Repubblica di Polonia, adottando l’articolo 72, paragrafo 2, punto 2, lettera k), della legge relativa alle informazioni sull’ambiente, abbia parimenti violato l’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva VIA.
b) Sulla violazione dei requisiti procedurali in materia di valutazione dell’impatto ambientale
79. Il fatto che nell’ambito della presente analisi sia stata constatata una violazione dell’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva VIA solleva inevitabilmente la questione di come trattare il motivo sotto il profilo giuridico, dal momento che esso verte parimenti su una violazione dell’articolo 5, paragrafi 1 e 2, nonché degli articoli da 6 a 9 di tale direttiva. Al riguardo, occorre ricordare che tali disposizioni stabiliscono le norme procedurali che gli Stati membri devono rispettare quando sottopongono i progetti elencati nell’allegato I ad una valutazione dell’impatto ambientale. Più concretamente, si tratta, inter alia, dell’obbligo per il committente di preparare e trasmettere un rapporto di valutazione, dell’obbligo di consultare le autorità che possono essere interessate al progetto, nonché di garantire al pubblico l’accesso alle informazioni relative al progetto, incluse le procedure decisionali.
80. Al pari della Commissione, ritengo che la constatazione di un inadempimento dell’obbligo, previsto all’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva VIA, di sottoporre un progetto ad una valutazione dell’impatto ambientale si estenda logicamente all’inosservanza dei requisiti procedurali specifici che una valutazione siffatta dovrebbe soddisfare. Mi sembra che ciò risulti parimenti da una lettura attenta del ricorso della Repubblica ceca, dal momento che apparentemente la menzione delle disposizioni che prevedono i requisiti procedurali di una siffatta valutazione è stata fatta solo per scrupolo di completezza.
81. Inoltre, mi preme osservare che l’articolo 72, paragrafo 2, punto 2, lettera k), della legge relativa alle informazioni sull’ambiente, si limita ad esentare, in via generale, talune attività minerarie dall’obbligo imposto dal diritto dell’Unione di effettuare una valutazione dell’impatto ambientale, senza tuttavia prendere in considerazione obblighi specifici, connessi alla procedura di valutazione ed enunciati all’articolo 5, paragrafi 1 e 2, nonché agli articoli da 6 a 9 della direttiva VIA, il che avrebbe potuto eventualmente giustificare un esame di conformità distinto, alla luce di ciascuna delle summenzionate disposizioni. Orbene, un approccio siffatto non mi sembra necessario nel caso di specie, dal momento che non sono chiaramente soddisfatte le condizioni per siffatto esame di conformità individuale.
82. In tali circostanze, dal momento che le disposizioni invocate dalla Repubblica ceca contengono essenzialmente requisiti procedurali che devono essere rispettati nell’ambito di una valutazione dell’impatto ambientale, si deve concludere che una violazione dell’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva VIA comporta necessariamente la violazione di tali requisiti procedurali.
c) Sulle modifiche legislative successive alla presentazione del ricorso
83. A fini di completezza, occorre attirare l’attenzione sulle recenti modifiche apportate alla legislazione polacca, segnatamente sulla soppressione dell’articolo 72, paragrafo 2, punto 2, lettera k), della legge relativa alle informazioni sull’ambiente. Come indicato dalla Commissione nelle sue osservazioni del 13 agosto 2021, appare che, in futuro, in forza della legislazione polacca, la proroga unica di sei anni della validità di una concessione per l’estrazione di lignite non sarà possibile qualora non sia stata effettuata una previa valutazione dell’impatto ambientale. Secondo le informazioni fornite dalla Commissione, quest’ultima sta attualmente verificando se tale modifica della legislazione sia idonea a porre fine ai casi di applicazione erronea della direttiva VIA risultanti dall’applicazione dell’articolo 72, paragrafo 2, punto 2, lettera k), della summenzionata legge.
84. A tal riguardo, è sufficiente indicare che, poiché le modifiche legislative sono state adottate nel luglio del 2021, ossia dopo la data in cui la Repubblica ceca si è rivolta alla Commissione, esse non possono essere prese in considerazione nel presente procedimento senza modificare indebitamente l’oggetto della controversia (22). Ritengo, pertanto, che la Corte non possa tenere conto di tali modifiche legislative successive nella sua valutazione dell’infrazione commessa dalla Repubblica di Polonia.
C. Sul secondo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 6, paragrafi da 2 a 7, dell’articolo 7, paragrafo 5, degli articoli 8 e 9, nonché dell’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva VIA (esclusione del pubblico interessato dal procedimento di rilascio dell’autorizzazione di esercizio)
1. Argomenti delle parti
85. La Repubblica ceca fa valere che gli obblighi fissati da tali disposizioni della direttiva VIA, vertenti sulla partecipazione del pubblico ai procedimenti previsti in tale direttiva, nonché sul controllo delle decisioni che ne risultano, si applicano a tutte le fasi di tali procedimenti, inclusa l’ultima fase, ossia il procedimento di rilascio dell’autorizzazione del progetto e il suo risultato.
86. Ciò si evincerebbe, in primo luogo, dal fatto che talune disposizioni, segnatamente l’articolo 6, paragrafo 2, lettera a), c) e d), della direttiva VIA, menzionano o l’«autorizzazione», ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera c), della stessa, o tutte le decisioni adottate nell’ambito della procedura di autorizzazione. In secondo luogo, tale direttiva non prevederebbe alcuna eccezione, agli obblighi che essa impone, per il fatto che essi sarebbero stati rispettati in una fase anteriore della procedura. In terzo luogo, l’obiettivo della partecipazione del pubblico al procedimento di rilascio dell’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026 sarebbe diverso da quello della sua partecipazione alla procedura VIA, poiché la partecipazione al procedimento di rilascio dell’autorizzazione mira a stabilire se i risultati della valutazione VIA siano stati debitamente integrati nell’autorizzazione finale. Analogamente, la possibilità di proporre un ricorso, prevista all’articolo 11 della direttiva VIA, perderebbe il proprio effetto utile se detta integrazione non potesse essere controllata.
87. La Repubblica ceca ritiene, pertanto, che l’articolo 33 del codice minerario, in forza del quale il pubblico interessato è escluso dal procedimento di rilascio dell’autorizzazione di un progetto, nonché dal controllo giurisdizionale di tale procedimento, allorché una decisione VIA sia stata emessa per tale progetto al termine di una procedura di valutazione dell’impatto ambientale condotta con la partecipazione del pubblico, sia contrario alle summenzionate disposizioni della direttiva VIA.
88. La Repubblica di Polonia replica che, alla luce dell’articolo 2, paragrafo 2, della direttiva VIA, il quale prevede la possibilità di applicare una procedura integrata di concessione di un’autorizzazione di un progetto, gli Stati membri sono legittimati a stabilire procedure in forza delle quali la partecipazione del pubblico deve essere garantita nella fase dell’adozione di tale autorizzazione, nell’ambito della quale vengono esaminate le questioni concernenti l’impatto del progetto pianificato sull’ambiente. Una partecipazione siffatta non dovrebbe tuttavia essere garantita nelle fasi successive del procedimento di rilascio, nelle quali vengono esaminati altri aspetti del funzionamento del progetto pianificato.
89. Orbene, in Polonia, la procedura relativa al rilascio di un’autorizzazione di un progetto consterebbe di diverse fasi ed è solo dopo il previo ottenimento di una decisione relativa alle condizioni ambientali che l’operatore potrebbe vedersi rilasciare un’autorizzazione siffatta, ai fini della quale detta decisione è vincolante. Conformemente alla giurisprudenza della Corte secondo la quale, qualora il diritto nazionale preveda una procedura di autorizzazione articolata in più fasi, una delle quali sia una decisione principale e l’altra una decisione di attuazione, la quale non deve andare oltre i parametri stabiliti dalla decisione principale, gli effetti che un progetto può avere sull’ambiente devono essere individuati e valutati nella procedura relativa alla decisione principale.
90. Di conseguenza, nell’ambito del procedimento di rilascio dell’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026, non sarebbe stato richiesto di garantire nuovamente la partecipazione del pubblico né di procedere nuovamente a consultazioni transfrontaliere poiché i relativi obblighi sarebbero stati rispettati nell’ambito del procedimento definito dalla decisione VIA. La Commissione avrebbe convalidato tale approccio nel suo parere motivato, concludendo per l’assenza di violazione delle disposizioni della direttiva VIA interessate.
91. Per quanto riguarda l’affermazione dello Stato membro ricorrente, secondo la quale l’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva VIA esige che sia possibile il controllo giurisdizionale della presa in considerazione dei risultati della valutazione dell’impatto ambientale nell’ambito del procedimento di rilascio di un’autorizzazione, la Repubblica di Polonia sostiene, in primo luogo, che il diritto polacco garantisce, in linea di principio, la possibilità per il pubblico interessato di proporre un ricorso siffatto. A tal riguardo, organizzazioni come Greenpeace ČR avrebbero presentato ricorsi avverso l’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026, nell’ambito dei quali la questione della sospensione di tale autorizzazione sarebbe stata esaminata nel merito.
92. In secondo luogo, dal paragrafo 2 di detto articolo, ai sensi del quale gli Stati membri stabiliscono in quale fase le decisioni possano essere contestate, discende che essi hanno la facoltà di garantire la possibilità di presentare un ricorso unicamente nella fase della decisione relativa alle condizioni ambientali, sempreché sia escluso che la decisione di autorizzazione non prenda in considerazione la prima decisione. Ciò avverrebbe in Polonia, in quanto l’articolo 86 della legge relativa alle informazioni sull’ambiente prevede che tale decisione vincoli le autorità che adottano una decisione di cui all’articolo 72, paragrafo 1, di tale legge. Dal momento che la decisione VIA sarebbe direttamente applicabile, sarebbe ingiustificato e privo di oggetto garantire alle organizzazioni non governative la possibilità di impugnare la decisione di autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026.
93. La Repubblica di Polonia aggiunge che, in ogni caso, l’asserita violazione dell’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva VIA è divenuta priva di oggetto in quanto l’articolo 33 del codice minerario sarebbe stato modificato e consentirebbe oramai alle parti interessate di proporre un ricorso avverso una decisione di investimento al fine di controllare la compatibilità di quest’ultima con la decisione relativa alle condizioni ambientali.
2. Valutazione
94. Con il suo secondo motivo, la Repubblica ceca ritiene che l’articolo 33 del codice minerario, il quale prevede in sostanza la mancanza di partecipazione di organizzazioni pubbliche al procedimento di rilascio di un’autorizzazione allorché esse abbiano partecipato alla procedura relativa alla valutazione dell’impatto ambientale, violi diverse disposizioni della direttiva VIA. Tale motivo riguarda parimenti un atto normativo e non una determinata prassi amministrativa.
95. Gli obblighi fissati all’articolo 6, paragrafi da 2 a 7, all’articolo 7, paragrafo 5, agli articoli 8 e 9, nonché all’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva VIA vertono sulla partecipazione del pubblico interessato e degli altri Stati membri nel territorio dei quali il progetto potrebbe avere effetti significativi, alle procedure previste dalla direttiva VIA, incluso il controllo delle decisioni che ne risultano. Detti obblighi riguardano lo svolgimento e l’esito della «procedura decisionale» ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, della direttiva VIA, il cui scopo è il rilascio di un’«autorizzazione», fermo restando che tale termine include, in forza dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera c), della direttiva VIA, la decisione che conferisce il diritto di realizzare il progetto.
a) Sulla violazione del diritto di accesso del pubblico e di altri Stati membri al procedimento di adozione di un’autorizzazione
96. Desidererei anzitutto sottolineare che non sono persuaso dall’interpretazione sostenuta dalla Repubblica ceca, secondo la quale gli articoli da 6 a 9 della direttiva VIA avrebbero l’obiettivo di garantire un diritto assoluto e illimitato di accesso del pubblico e di altri Stati membri a tutte le fasi del procedimento di adozione di un’autorizzazione. A mio avviso, è necessario attenuare tale posizione ricordando l’autonomia procedurale che la direttiva VIA riconosce agli Stati membri. Come indicato correttamente dalla Repubblica di Polonia, l’articolo 2, paragrafo 2, della direttiva VIA prevede la possibilità per uno Stato membro di integrare la valutazione dell’impatto ambientale nelle procedure esistenti di autorizzazione dei progetti ovvero, in mancanza di queste, in altre procedure o nelle procedure da stabilire per rispettare gli obiettivi di detta direttiva.
97. In altri termini, le disposizioni del diritto dell’Unione non realizzano un’uniformazione delle procedure che precedono il rilascio delle autorizzazioni di progetti. Gli Stati membri dispongono piuttosto di una libertà di scelta quanto alla forma e ai mezzi volti a contribuire agli obiettivi della direttiva VIA. Di conseguenza, le normative nazionali dei diversi Stati membri possono distinguersi in maniera sostanziale per quanto riguarda il modo di organizzare i procedimenti amministrativi in materia di decisione che autorizza la realizzazione di progetti che possono comportare un significativo impatto ambientale.
98. Stando alle informazioni fornite dalla Repubblica di Polonia, il suo ordinamento giuridico interno prevede un procedimento di autorizzazione in più fasi che inizia con la valutazione dell’impatto ambientale di un progetto. La Repubblica di Polonia spiega che, nei casi dei progetti consistenti nell’estrazione di minerali da un filone, l’impresa che prevede di esercitare questo tipo di attività è tenuta ad ottenere una decisione relativa alle condizioni ambientali applicabili alla realizzazione di tale progetto e solo successivamente un’autorizzazione all’estrazione del minerale dal filone. La Repubblica di Polonia sottolinea che la decisione relativa alle condizioni ambientali è vincolante per l’autorità amministrativa che concede l’autorizzazione all’estrazione di minerali da un filone.
99. Occorre, in tale contesto, ricordare che la Corte riconosce espressamente la libertà per uno Stato membro di prevedere un siffatto procedimento di autorizzazione in più fasi. Secondo la giurisprudenza della Corte, qualora il diritto nazionale preveda un procedimento di autorizzazione in più fasi, consistenti l’una in una decisione principale e l’altra in una decisione di attuazione che deve rispettare i parametri stabiliti dalla prima, gli effetti che il progetto può avere sull’ambiente devono essere individuati e valutati nel procedimento relativo alla decisione principale (23). Solo qualora i detti effetti siano individuabili unicamente nel procedimento relativo alla decisione di attuazione, la valutazione dovrebbe essere effettuata nel corso di quest’ultimo procedimento (24). La Corte ha precisato che la valutazione dell’impatto ambientale di un progetto dev’essere effettuata, in linea di principio, non appena sia possibile individuare e valutare tutti gli effetti che il progetto può avere sull’ambiente (25). Il carattere preventivo di una valutazione siffatta è giustificato dalla necessità che, nel processo decisionale, l’autorità competente tenga conto il prima possibile dell’impatto ambientale di tutti i processi tecnici di programmazione e di decisione, al fine di evitare fin dall’inizio inquinamenti e altre perturbazioni piuttosto che combatterne successivamente gli effetti (26).
100. Il procedimento di autorizzazione previsto nel diritto nazionale, come descritto dalla Repubblica di Polonia, mi sembra conforme ai requisiti della giurisprudenza della Corte, citati al paragrafo precedente delle presenti conclusioni. In particolare, non si può contestare alla Repubblica di Polonia di prevedere un procedimento di autorizzazione in più fasi, segnatamente alla luce dell’autonomia procedurale che la direttiva VIA riconosce agli Stati membri. In tale ottica, la Repubblica di Polonia sembra avere adottato le disposizioni necessarie affinché, prima della concessione dell’autorizzazione, i progetti per i quali si prevede un significativo impatto ambientale, in particolare per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione, siano soggetti ad una domanda di autorizzazione e ad una valutazione del loro impatto sull’ambiente, in conformità dell’obbligo impostole dall’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva VIA.
101. Sulla base di tale constatazione, mi sembra logico che, qualora una valutazione dell’impatto ambientale di un progetto abbia già avuto luogo in una fase del procedimento amministrativo preliminare al rilascio dell’autorizzazione, rispettando al contempo i requisiti procedurali imposti dalla direttiva VIA, non esista alcuna giustificazione oggettiva per esigere che uno Stato membro ripeta tale fase in occasione dell’autorizzazione. Un requisito siffatto equivarrebbe a violare l’autonomia degli Stati membri quanto alla predisposizione dei procedimenti amministrativi e costituirebbe un formalismo inutile idoneo a creare ostacoli eccessivi alla realizzazione di un progetto. Condivido, pertanto, l’opinione espressa dalla Commissione, secondo la quale, qualora il pubblico e, se del caso, altri Stati membri abbiano potuto partecipare alla procedura di valutazione dell’impatto ambientale, non appaia necessario che tale partecipazione sia ripetuta nella fase dell’autorizzazione. Di conseguenza, nell’ambito del procedimento di proroga dell’autorizzazione fino al 2026 dello sfruttamento della miniera di Turów, non era necessario garantire nuovamente la partecipazione del pubblico né procedere nuovamente a consultazioni transfrontaliere, poiché gli obblighi relativi al summenzionato settore erano già stati rispettati nell’ambito del procedimento definito dalla decisione VIA.
102. Gli argomenti invocati dalla Repubblica ceca che suggeriscono l’incompatibilità dell’articolo 33 del codice minerario con la direttiva VIA non mi sembrano convincenti, in quanto si fondano su una mera interpretazione letterale dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva VIA, che si considera far riferimento all’«autorizzazione» finale, senza tuttavia spiegare in maniera precisa e dettagliata perché il procedimento amministrativo in più fasi previsto nell’ordinamento giuridico polacco non sarebbe conforme ai requisiti della direttiva VIA. Sostenere siffatta linea argomentativa equivarrebbe ad affermare che sia assolutamente impossibile prevedere un procedimento amministrativo in più fasi diretto a valutare l’impatto ambientale di un progetto, il che sarebbe in chiara contraddizione con quanto dichiarato dalla Corte nella sua giurisprudenza. Di conseguenza, tali argomenti devono essere respinti.
b) Sulla violazione del diritto di esperire un ricorso giurisdizionale
103. Per quanto riguarda l’asserita violazione dell’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva VIA, vertente sul diritto di esperire un ricorso giurisdizionale, occorre osservare, anzitutto, che appare che non sia lo stesso articolo 33 del codice minerario ad escludere la proposizione di siffatto ricorso avverso una decisione di autorizzazione qualora l’interessato non abbia partecipato al procedimento che conduce al rilascio di tale autorizzazione, bensì l’articolo 50, paragrafo 1, della legge relativa al procedimento amministrativo, come indicato dalla stessa Repubblica ceca nell’ambito del suo settimo motivo.
104. Inoltre, occorre ricordare che, secondo la sentenza Flausch (27), i ricorsi avverso le sole decisioni di autorizzazione non riguardano, in linea di principio, questioni di partecipazione del pubblico al processo decisionale, ma che la situazione è diversa se, segnatamente, eventuali vizi di partecipazione del pubblico debbano essere fatti valere nell’ambito del ricorso contro la decisione finale di autorizzazione.
105. Ne consegue logicamente che, qualora il diritto nazionale preveda un procedimento in più fasi, composto da una fase di valutazione dell’impatto ambientale e da una fase relativa all’autorizzazione di un progetto, come nel caso dell’ordinamento giuridico polacco, gli Stati membri possono validamente prevedere che i vizi relativi alla partecipazione del pubblico debbano essere fatti valere nella prima fase.
106. Come emerge chiaramente dall’articolo 11, paragrafo 2, della direttiva VIA, gli Stati membri stabiliscono in quale fase possono essere contestate le decisioni, gli atti o le omissioni. In altri termini, contrariamente a quanto sostenuto dalla Repubblica ceca, uno Stato membro non è obbligato a garantire che gli eventuali vizi relativi alla partecipazione del pubblico possano essere contestati, ancora una volta, nella fase dell’autorizzazione.
107. Infine, per quanto riguarda il rischio addotto dalla Repubblica ceca che i risultati della procedura di valutazione dell’impatto ambientale non vengano presi in considerazione successivamente, ritengo che né l’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva VIA né nessun’altra disposizione del diritto dell’Unione che conferisca un diritto equivalente, ostino all’adozione di una procedura e di disposizioni nazionali che prevedano che la possibilità di esperire un ricorso sia garantita unicamente nella fase della decisione relativa alle condizioni ambientali, sempreché sia esclusa la possibilità che la decisione di autorizzazione non prenda in considerazione i risultati della procedura di valutazione dell’impatto ambientale.
108. Su tale aspetto, occorre rilevare che, stando alle informazioni fornite dalla Repubblica di Polonia (28), il suo diritto interno garantisce, in linea di principio, la possibilità per il pubblico interessato di esperire ricorsi nell’ambito di un procedimento amministrativo, nonché ricorsi dinanzi ai giudici amministrativi diretti avverso decisioni di autorizzazione, in particolare al fine di controllare la loro compatibilità con le condizioni definite nelle decisioni anteriori, relative alle condizioni ambientali.
109. In assenza di indizi concreti a sostegno della tesi secondo cui il diritto polacco non consente di chiedere un controllo giurisdizionale di una decisione di autorizzazione di un progetto per il fatto che quest’ultima non ha preso in considerazione i risultati della procedura di valutazione dell’impatto ambientale, tale argomento deve essere respinto.
110. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo di respingere il secondo motivo in quanto infondato.
D. Sul terzo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva VIA (dichiarazione del carattere immediatamente esecutivo della decisione VIA)
1. Argomenti delle parti
111. Con il suo terzo motivo, la Repubblica ceca afferma che la dichiarazione del carattere immediatamente esecutivo della decisione VIA viola l’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva VIA poiché essa priva tale disposizione del suo effetto utile. A tal riguardo, detto Stato membro sostiene che, benché tale decisione possa, nel diritto polacco, essere oggetto di un controllo giurisdizionale, il suo carattere immediatamente esecutivo ha per effetto che il progetto interessato può essere autorizzato e poi eseguito prima che possa essere adottata una decisione giurisdizionale sulla legittimità della decisione VIA, problema esacerbato, da un lato, dalla mancanza della possibilità per il pubblico di ottenere provvedimenti giurisdizionali provvisori contro detto carattere immediatamente esecutivo e, dall’altro, dall’irrevocabilità dell’autorizzazione del progetto decorso il termine di un anno a partire dall’inizio delle attività.
112. In tale contesto, la Repubblica ceca afferma che ricorsi proposti avverso la decisione VIA, nonché il suo carattere immediatamente esecutivo si trovano ancora nella loro fase amministrativa, mentre le attività estrattive nella miniera di Turów proseguono. Essa afferma parimenti che i livelli delle acque sotterranee si abbassano in modo sensibilmente più rapido rispetto alle ipotesi sulle quali tale decisione era fondata e che, contrariamente alle indicazioni di quest’ultima, si sono verificati cedimenti significativi di terreni abitati nel territorio della Repubblica ceca.
113. La Repubblica di Polonia rileva che, nel diritto polacco, una decisione non definitiva può essere dichiarata immediatamente esecutiva nei casi in cui ciò risulti necessario alla luce della tutela della salute o della vita umana, per evitare perdite importanti per l’economia nazionale o per un altro interesse pubblico o eccezionalmente importante per una parte. Tuttavia, se il riconoscimento del carattere immediatamente esecutivo avviene tramite un atto distinto, quest’ultimo potrebbe essere oggetto di un reclamo e successivamente di un ricorso giurisdizionale. Inoltre, in applicazione dell’articolo 135 del codice di procedura amministrativa, l’organo di secondo grado potrebbe sospendere il carattere direttamente esecutivo di una decisione, d’ufficio oppure su richiesta delle parti del procedimento.
114. Detto Stato membro afferma, anzitutto, che, nella specie, non è stata presentata alcuna domanda ai sensi di siffatto articolo 135. Inoltre, il procedimento relativo alla decisione VIA sarebbe durato quasi cinque anni fino al 21 gennaio 2020 – e la maggior parte di siffatto periodo è stata dedicata all’impatto transfrontaliero a causa dell’intervento delle autorità e del pubblico cechi – cosicché il termine per l’operatore per poter ottenere l’autorizzazione sarebbe sensibilmente diminuito; circostanza che avrebbe influenzato la decisione di dichiarare la decisione VIA immediatamente esecutiva. Infine, quest’ultima decisione sarebbe stata in effetti oggetto di reclami e, successivamente, di ricorsi pendenti dinanzi al tribunale amministrativo.
115. La Repubblica di Polonia fa valere inoltre che il terzo motivo è privo di oggetto dal momento che, in forza della modifica del contesto normativo intervenuta il 30 marzo 2021, taluni diritti riconosciuti al pubblico pongono rimedio all’asserita assenza di effettività del controllo giurisdizionale per effetto del riconoscimento del carattere immediatamente esecutivo della decisione VIA. Un organo di secondo grado potrebbe attualmente sospendere, su domanda e in casi giustificati, il carattere immediatamente esecutivo nell’ambito del ricorso diretto avverso tale decisione.
2. Valutazione
116. Con il suo terzo motivo, diretto avverso la dichiarazione del carattere immediatamente esecutivo della decisione VIA, la Repubblica ceca fa valere una violazione dell’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva VIA per l’asserita inefficacia dei procedimenti giurisdizionali previsti nell’ordinamento giuridico polacco contro una dichiarazione siffatta, dato che essa può condurre rapidamente all’esecuzione del progetto nonostante la proposizione di ricorsi avverso la decisione VIA, problema che è aggravato dalla mancanza della possibilità di chiedere provvedimenti provvisori avverso tale esecuzione. Siffatto motivo sembra diretto avverso il diritto nazionale, al pari dei due primi motivi, piuttosto che avverso detta dichiarazione in quanto tale.
117. A tal riguardo, sembra necessario ricordare anzitutto la giurisprudenza della Corte, dalla quale emerge l’obbligo per gli Stati membri di assicurare l’efficacia dei mezzi di ricorso avverso decisioni amministrative nazionali idonee ad avere un impatto nocivo e irreversibile sull’ambiente. La Corte ha ritenuto che l’efficacia dei mezzi di ricorso dipenda segnatamente dalla possibilità per i membri del pubblico interessato di chiedere al giudice nazionale investito di una controversia disciplinata dal diritto dell’Unione l’adozione di misure provvisorie idonee a sospendere temporaneamente l’applicazione di un’autorizzazione in attesa della futura decisione (29). La necessità di garantire una tutela giurisdizionale effettiva risulta particolarmente importante allorché una decisione, come la decisione VIA, viene dichiarata immediatamente esecutiva. Al fine di esaminare tale motivo relativo alla presunta inefficacia dei procedimenti giurisdizionali previsti nell’ordinamento giuridico polacco, mi sembra necessario valutare il contesto normativo nazionale, nonché lo stato attuale dei procedimenti in corso.
a) Sul contesto normativo nazionale
118. Per quanto riguarda il contesto normativo nazionale, la Repubblica di Polonia spiega che le disposizioni di diritto polacco consentono di riconoscere ad una decisione non definitiva un carattere immediatamente esecutivo in taluni casi particolari, ossia qualora ciò sia necessario alla luce della tutela della salute o della vita umana, per evitare all’economia nazionale perdite importanti, e rispettivamente anche per un altro interesse del pubblico o un interesse eccezionalmente importante di una parte. Un organo di primo grado può riconoscere alla sua decisione un carattere direttamente esecutivo già nel testo della stessa, oppure successivamente alla sua adozione. In questa seconda fattispecie, il riconoscimento del carattere immediatamente esecutivo viene effettuato tramite ordinanza, avverso la quale le parti possono presentare un reclamo e successivamente un ricorso dinanzi ad un giudice amministrativo. La Repubblica di Polonia indica che il diritto polacco prevede un altro strumento che consente di rimettere in discussione il carattere direttamente esecutivo: ai sensi dell’articolo 135 del codice di procedura amministrativa, l’organo di secondo grado può sospendere d’ufficio il carattere direttamente esecutivo di una decisione. Tale organo può parimenti farlo dopo aver esaminato la domanda delle parti del procedimento.
b) Sullo stato attuale dei procedimenti in corso
119. Per quanto riguarda lo stato attuale dei procedimenti, la Repubblica ceca afferma che diversi soggetti cechi hanno presentato un ricorso avverso la decisione VIA, nonché un reclamo avverso la decisione del 23 gennaio 2020 relativo al carattere immediatamente esecutivo della decisione VIA. Tale informazione è confermata dalla Repubblica di Polonia, la quale spiega che diverse organizzazioni per la protezione dell’ambiente hanno presentato al direttore generale della protezione dell’ambiente un ricorso avverso la decisione VIA del 21 gennaio 2020 emessa dal direttore generale della protezione dell’ambiente di Wrocław. Stando alle spiegazioni della Repubblica di Polonia, dopo che la prima autorità menzionata avrà emesso la sua decisione in secondo grado, le organizzazioni interessate avranno il diritto di esperire un ricorso dinanzi al Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Tribunale amministrativo del voivodato di Varsavia, Polonia).
120. Per quanto riguarda specificamente la decisione relativa al carattere immediatamente esecutivo della decisione VIA, la Repubblica di Polonia fa valere che il direttore generale della protezione dell’ambiente, dopo aver esaminato la linea argomentativa addotta dalla parte ceca nell’ambito del procedimento di reclamo, il 14 aprile 2021 ha deciso di mantenere in vigore tale decisione. La Repubblica di Polonia attira l’attenzione sul fatto che, ad oggi, diverse organizzazioni di tutela dell’ambiente hanno proposto un ricorso avverso quest’ultima decisione dinanzi al Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Tribunale amministrativo del voivodato di Varsavia). In tale contesto, mi preme osservare che la Repubblica ceca ha informato la Corte, in udienza, del fatto che tale procedimento è attualmente in corso e che l’udienza avrebbe dovuto aver luogo verso la fine del 2021.
121. Una valutazione degli argomenti invocati dalle due parti mi induce a concludere che l’ordinamento giuridico polacco dispone effettivamente di mezzi di ricorso che consentono di ottenere un controllo di legittimità delle decisioni amministrative, inclusa la decisione VIA, da parte dell’amministrazione e degli organi giurisdizionali. In particolare, gli interessati dispongono della possibilità di sospendere il carattere direttamente esecutivo di una decisione. In assenza di prove solide, non posso condividere i dubbi della Repubblica ceca per quanto riguarda l’efficacia dei mezzi di ricorso esistenti. Il fatto che le summenzionate organizzazioni per la tutela dell’ambiente non siano risultate vittoriose nei loro ricorsi non costituisce, di per sé, una prova sufficiente per concludere per un’assenza di efficacia, a maggior ragione in quanto i mezzi di ricorso non sono stati ancora esauriti.
122. Alla luce delle considerazioni che precedono, sono propenso a respingere il terzo motivo in quanto infondato.
E. Sul quarto motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), ii), e lettera b), ii), della direttiva 2000/60 (mancata inclusione nella decisione VIA di una procedura eventuale nel caso di mancata concessione di deroghe per i corpi idrici considerati)
1. Argomenti delle parti
123. Secondo la Repubblica ceca, la decisione VIA non assicura il rispetto degli obblighi risultanti dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), ii), e lettera b), ii), della direttiva 2000/60 per quanto riguarda le acque superficiali e le acque sotterranee interessate dall’attività estrattiva nella miniera di Turów per tutta la prevista durata di tale attività, ossia fino al 2044, e, per questo motivo, viola siffatte disposizioni.
124. A tal riguardo, detto Stato membro rileva che l’articolo 4, paragrafi 4 e 5, della direttiva 2000/60 prevede talune deroghe alla realizzazione di detti obiettivi con una validità massima fino al 2021 o al 2027 e che, segnatamente, il prolungamento, ai sensi del paragrafo 4, della durata delle deroghe di cui al paragrafo 5 è previsto senza tenere conto dell’eventualità che l’autorizzazione di un siffatto prolungamento venga rifiutata a causa dell’inosservanza delle condizioni necessarie per la concessione delle deroghe menzionate a detto paragrafo 5.
125. Orbene, benché la Repubblica di Polonia riconosca, nella documentazione VIA, che non sarà possibile raggiungere un buono stato dei corpi idrici interessati prima della fine dello sfruttamento del giacimento di Turów nel 2044, dalla decisione VIA non emergerebbe in che modo tale Stato membro intenda conseguire, in caso di diniego di concessione di dette deroghe, la conformità al diritto dell’Unione. In particolare, tale decisione non conterrebbe un divieto di proseguire lo sfruttamento in un caso siffatto.
126. La Repubblica di Polonia nega l’asserita violazione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), ii), e lettera b), ii), della direttiva 2000/60. Essa sottolinea che la valutazione e l’applicazione delle deroghe previste all’articolo 4, paragrafi 4 e 5, di tale direttiva vengono effettuate non tramite autorizzazioni di investimenti particolari bensì nell’ambito dell’aggiornamento dei piani concreti di gestione dei bacini idrografici, operato in applicazione dell’articolo 13 di detta direttiva. Siffatti aggiornamenti verrebbero effettuati per i bacini idrografici per gli anni dal 2021 al 2027, incluso per quello dell’Oder. Sarebbe nell’ambito di tale aggiornamento dei piani che, in relazione alla situazione attuale, vengono adottate decisioni relative al mantenimento, alla conversione di dette deroghe o alla rinuncia alle stesse.
127. Tale Stato membro ritiene, facendo parimenti riferimento al parere motivato della Commissione, che la direttiva 2000/60 non esiga che una decisione di autorizzazione di progetto ai sensi della direttiva VIA definisca gli obblighi risultanti da eventuali future decisioni relative a deroghe agli obiettivi ambientali per corpi idrici specifici. Tale posizione non verrebbe rimessa in discussione dalla giurisprudenza citata dalla Repubblica ceca, la quale si limiterebbe ad indicare che la documentazione messa a disposizione del pubblico a fini consultivi prima del rilascio di un’autorizzazione deve contenere i dati necessari alla valutazione dell’impatto di tale progetto sulle acque alla luce dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2000/60. Tale giurisprudenza non indicherebbe, per contro, che sia necessario risolvere in maniera vincolante, in una decisione di autorizzazione di progetto, la questione se tale progetto possa essere realizzato in funzione di future decisioni di concedere o meno le summenzionate deroghe.
128. La Repubblica di Polonia respinge parimenti l’affermazione della Repubblica ceca secondo la quale il rispetto degli obblighi previsti a tale disposizione non viene assicurato in nessun altro modo. Essa afferma che esistono, nel diritto polacco, meccanismi vertenti su tre aspetti delle attività che possono avere un impatto sulle acque sotterranee o sulle acque superficiali, i quali garantiscono il rispetto dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2000/60 in caso di rifiuto di autorizzare le deroghe in questione. Tali meccanismi riguarderebbero, anzitutto, i procedimenti connessi all’ottenimento di una decisione che consente di esercitare una attività siffatta; inoltre, la verifica dell’impatto dell’attività esercitata sulle acque e, infine, le sanzioni per l’impatto negativo sulle acque da parte di persone che esercitano un’attività sulla base di una decisione ottenuta in precedenza. Inoltre, la violazione, da parte dell’operatore, delle condizioni relative alla tutela dell’ambiente sarebbe un motivo di revoca senza indennizzo dell’autorizzazione.
129. Peraltro, la Repubblica di Polonia rileva, da un lato, che il quarto motivo verte sul contenuto della decisione VIA. Dal momento che tale decisione è oggetto di un reclamo amministrativo che può essere seguito da un ricorso dinanzi ad un giudice amministrativo, e che tali procedimenti possono dar luogo al suo annullamento, la sentenza pronunciata dalla Corte sulla compatibilità della decisione VIA con la direttiva 2000/60 violerebbe la ripartizione dei ruoli fra la Corte e i giudici nazionali.
130. Dall’altro, dal testo dell’articolo 259 TFUE risulterebbe che un ricorso depositato in forza di tale disposizione deve dimostrare che lo Stato membro interessato è già venuto meno ad un obbligo ad esso incombente in virtù del diritto dell’Unione e non che si tratta di una violazione ipotetica di un obbligo siffatto, che potrebbe verificarsi in futuro. A tale titolo, il quarto motivo sarebbe irricevibile.
2. Valutazione
131. Con il suo quarto motivo, la Repubblica ceca fa valere, in sostanza, che la decisione VIA viola l’articolo 4, paragrafo 1, segnatamente la lettera a), ii), e la lettera b), ii), della direttiva 2000/60, relative agli obiettivi che devono essere raggiunti per le acque superficiali e sotterranee, in quanto tale decisione non definisce le misure da adottare nel caso in cui le deroghe a tali disposizioni attualmente applicabili ai sensi dell’articolo 4, paragrafi 4 e 5, di tale direttiva non fossero rinnovate nel corso della durata del progetto. Tale motivo si distingue dai motivi esaminati in precedenza per il fatto che esso riguarda non un atto normativo ma piuttosto un determinato atto amministrativo.
132. Contrariamente a quanto affermato dalla Repubblica di Polonia, non ritengo che tale motivo sia irricevibile per il fatto che verterebbe su un inadempimento ipotetico futuro. L’inadempimento addotto dalla Repubblica ceca mi sembra ben attuale e sufficientemente concreto, dal momento che quest’ultima contesta alle autorità polacche, in sostanza, di non rispettare gli obblighi imposti loro dalla direttiva 2000/60, ossia fare tutto quanto è necessario al fine di conseguire gli obiettivi ambientali fissati da tale direttiva nei termini prescritti, ma di basarsi piuttosto su deroghe sebbene non sia certo che esse saranno accordate.
133. Quanto al merito del motivo dedotto dalla Repubblica ceca, si deve ricordare, in via preliminare, che la direttiva 2000/60 è una direttiva quadro adottata sulla base dell’articolo 175, paragrafo 1, CE (divenuto 192, paragrafo 1, TFUE). Essa stabilisce principi comuni e un quadro globale di azione per la protezione delle acque e coordina, integra nonché, nel lungo periodo, sviluppa i principi generali e le strutture idonei a garantire la protezione e un utilizzo sostenibile delle acque nell’Unione europea. I principi comuni e il quadro globale d’azione che essa stabilisce devono essere sviluppati ulteriormente dagli Stati membri adottando misure specifiche entro i termini che tale direttiva impartisce. Quest’ultima non persegue, tuttavia, un’armonizzazione complessiva della normativa degli Stati membri nel settore dell’acqua (30).
134. Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), ii), e lettera b), ii), della direttiva 2000/60, gli Stati membri proteggono, migliorano e ripristinano tutti i corpi idrici superficiali, salva l’applicazione del punto iii) per i corpi idrici artificiali e quelli fortemente modificati al fine di raggiungere un buono stato delle acque superficiali. Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera c), della direttiva VIA, fa parimenti parte della valutazione dell’impatto ambientale la valutazione dell’impatto di un progetto sulle acque. A tal riguardo, è necessario che le conclusioni della procedura VIA – qui nella forma della decisione VIA – coprano anche gli obblighi risultanti dalla direttiva 2000/60, la quale costituisce una normativa speciale in materia di acque, rispetto alla direttiva VIA (31).
135. Ciò premesso, mi preme sottolineare che, in conformità dell’articolo 4, paragrafo 7, della direttiva 2000/60, gli Stati membri non violano tale direttiva qualora ricorrano tutte le condizioni previste alle lettere da a) a d), di tale disposizione. Come dichiarato recentemente dalla Corte nella sentenza Land Nordrhein-Westfalen, qualora un progetto sia idoneo a produrre effetti negativi per le acque, esso può essere autorizzato solo se dette condizioni sono soddisfatte. Spetta alle autorità nazionali competenti ad autorizzare un progetto controllare che tali condizioni siano soddisfatte prima del rilascio di tale autorizzazione, fatto salvo un eventuale sindacato giurisdizionale (32). Pertanto, l’esame di ogni motivo concernente la violazione delle disposizioni della direttiva 2000/60 da parte di uno Stato membro impone, in linea di principio, di verificare che le summenzionate condizioni siano state prese in considerazione.
136. Orbene, il motivo invocato dalla Repubblica ceca riguarda un aspetto differente che è necessario chiarire. Lo Stato membro ricorrente non fa valere, infatti, un inadempimento dell’obbligo di tenere conto delle condizioni di cui all’articolo 4, paragrafo 7, della direttiva 2000/60. Ciò che la Repubblica ceca contesta alle autorità polacche è che esse muovono dall’assunto che saranno mantenute le deroghe di cui beneficia la Repubblica di Polonia ai sensi dei paragrafi 4 e 5 dell’articolo 4 della direttiva 2000/60.
137. A tal riguardo, occorre osservare che tale argomento non tiene conto del fatto che l’applicazione delle deroghe previste all’articolo 4, paragrafi 4 e 5, della direttiva 2000/60 non viene effettuata tramite una decisione di valutazione dell’impatto ambientale, bensì nell’ambito dell’aggiornamento dei piani concreti di gestione dei bacini idrografici, effettuato ai sensi degli articoli da 13 a 15 della direttiva 2000/60 (33). Tali piani di gestione definiscono gli obiettivi per tutti i corpi idrici. Per i corpi idrici che non hanno ancora raggiunto l’obiettivo ambientale di «buono stato» o di «buono stato potenziale», i piani di gestione devono prevedere il termine per conseguirlo, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 4, di tale direttiva. Qualora non sia possibile conseguire tale obiettivo per un corpo idrico, può essere perseguito un obiettivo ambientale meno rigoroso, a condizione che i criteri di cui all’articolo 4, paragrafo 5 siano soddisfatti (34).
138. Stando alle informazioni fornite dalla Commissione e dalla Repubblica di Polonia, il prossimo piano di gestione dei bacini idrografici doveva essere adottato prima del 22 dicembre 2021, in conformità dell’articolo 13, paragrafo 7, della direttiva 2000/60. La Repubblica di Polonia indica che i lavori di aggiornamento di detto piano sono attualmente in corso e che sono stati adottati tutti i provvedimenti amministrativi necessari intesi a mantenere le deroghe in questione. Le autorità polacche avevano proceduto a consultazioni del pubblico in merito ai progetti di piano, in conformità dei requisiti della direttiva 2000/60.
139. Si deve, di conseguenza, concludere che le autorità polacche, al momento dell’adozione della decisione VIA, non erano tenute a prendere in considerazione la possibilità che non fossero mantenute le deroghe previste all’articolo 4, paragrafi 4 e 5, della direttiva 2000/60. Per contro, esse avevano l’obbligo di valutare se sussistesse un rischio di deterioramento dello stato dei corpi idrici indotto dalle attività minerarie inaccettabile alla luce delle condizioni previste all’articolo 4, paragrafo 7, di tale direttiva.
140. Mi sembra, inoltre, necessario richiamare l’attenzione sulle spiegazioni della Repubblica di Polonia, secondo le quali il diritto polacco prevede meccanismi efficaci nel suo diritto interno che garantiscono la compatibilità con l’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), ii), e lettera b), ii), della direttiva 2000/60 in caso di rifiuto di autorizzare le deroghe in questione. Più concretamente, detti meccanismi autorizzano le autorità polacche a procedere ad una revisione o ad una revoca delle autorizzazioni concesse. Pertanto, contrariamente alle affermazioni della Repubblica ceca, le autorità polacche sembrano disporre degli strumenti adeguati per assicurare il rispetto degli obblighi risultanti dal diritto dell’Unione.
141. Per le suesposte ragioni, propongo di respingere tale motivo in quanto infondato.
F. Sul quinto motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 6, paragrafi da 2 a 7, dell’articolo 7, paragrafi 1, 2 e 5, nonché dell’articolo 8 della direttiva VIA (esclusione del pubblico interessato e della Repubblica ceca dal procedimento di rilascio dell’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026)
1. Argomenti delle parti
142. Con il suo quinto motivo, la Repubblica ceca fa valere che, escludendo la partecipazione del pubblico interessato e quella di tale Stato membro nel procedimento di rilascio dell’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026, la Repubblica di Polonia ha violato l’articolo 6, paragrafi da 2 a 7, l’articolo 7, paragrafi 1, 2 e 5, nonché l’articolo 8 della direttiva VIA.
143. Al pari del suo secondo motivo, relativo alla violazione di tali disposizioni da parte dell’articolo 33 del codice minerario, la Repubblica ceca ritiene che la procedura che si conclude con tale autorizzazione sia una «procedura decisionale» rientrante nell’articolo 2, paragrafo 2, della direttiva VIA, cosicché si applicano parimenti a tale procedura gli obblighi di cui all’articolo 6, paragrafi da 2 a 7, all’articolo 7, paragrafi 1, 2 e 5, nonché all’articolo 8 di tale direttiva. La partecipazione del pubblico interessato, nonché di detto Stato membro avrebbe dovuto essere, infatti, necessaria per verificare che le condizioni della decisione VIA fossero state integrate in tale autorizzazione. Orbene, nessuno di tali obblighi sarebbe stato rispettato nel procedimento di rilascio dell’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026, il quale si sarebbe svolto senza la partecipazione del pubblico.
144. La Repubblica di Polonia considera tale motivo infondato, rinviando ai suoi argomenti relativi al secondo motivo. Essa sottolinea che gli obblighi di cui alle disposizioni rilevanti della direttiva VIA erano già stati soddisfatti nella fase del procedimento conclusosi con l’adozione della decisione VIA.
145. Inoltre, tali disposizioni non esigono che sussista la possibilità di controllare se la decisione di investimento (autorizzazione) abbia preso in considerazione le condizioni della decisione VIA, se si tiene presente che la partecipazione del pubblico e dello Stato membro interessati nei procedimenti di adozione di decisioni aventi un impatto ambientale consiste, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva VIA, nell’esprimere osservazioni e pareri alle autorità prima che venga adottata la decisione sulla domanda di autorizzazione. Alla luce di tale obiettivo, siffatta partecipazione nella fase del procedimento di autorizzazione sarebbe superflua, a maggior ragione in quanto l’autorità che conduceva tale procedimento era vincolata dalla decisione VIA.
146. La Repubblica di Polonia sostiene, inoltre, che l’adozione della decisione 2044, nonché la modifica delle disposizioni di diritto polacco che prevedono un ricorso avverso le decisioni di autorizzazione precedute da decisioni VIA, al cui procedimento il pubblico ha potuto partecipare, hanno reso privo di oggetto il quinto motivo.
2. Valutazione
147. Il quinto motivo verte sull’inosservanza degli obblighi risultanti dall’articolo 6, paragrafi da 2 a 7, dall’articolo 7, paragrafi 1, 2 e 5, nonché dall’articolo 8 della direttiva VIA, in quanto la Repubblica di Polonia avrebbe asseritamente reso impossibile la partecipazione del pubblico interessato e della Repubblica ceca al procedimento di rilascio dell’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026.
148. Anzitutto, mi sembra necessario respingere l’argomento invocato dalla Repubblica di Polonia secondo il quale tale motivo sarebbe divenuto privo di oggetto in quanto sarebbe stata adottata una nuova decisione dalle autorità polacche, avente per effetto di prorogare l’autorizzazione sino al 2044. A tal riguardo, è sufficiente replicare che tale decisione è stata adottata soltanto il 28 aprile 2021, vale a dire dopo la data di riferimento per valutare l’esistenza di un inadempimento nell’ambito del procedimento ai sensi dell’articolo 259 TFUE (35).
149. Nei limiti in cui esistono dei parallelismi con le questioni di diritto sollevate dalla Repubblica ceca nel suo secondo motivo, mi permetto di rinviare alla mia analisi ai paragrafi 95 e seguenti delle presenti conclusioni, nella quale ho spiegato che gli obblighi previsti alle summenzionate disposizioni sono stati rispettati nella fase della valutazione dell’impatto ambientale del progetto, conclusasi con l’adozione della decisione VIA, e che la direttiva VIA non osta ad un’architettura giuridica, come quella prevista nell’ordinamento giuridico polacco, nell’ambito della quale tali obblighi sono soddisfatti in una fase anteriore della procedura di autorizzazione di un progetto, ossia nella fase della valutazione dell’impatto ambientale del progetto, e la fase finale, ossia la fase dell’adozione della decisione relativa ad un progetto, si svolge senza la partecipazione del pubblico e dello Stato membro interessati.
150. Per quanto riguarda l’argomento addotto dalla Repubblica ceca, secondo il quale una partecipazione complementare nella fase dell’autorizzazione sarebbe necessaria al fine di «controllare» ulteriormente se l’autorizzazione del progetto abbia preso in considerazione le condizioni della decisione VIA, occorre precisare che l’articolo 11 della direttiva VIA conferisce il diritto di esperire un ricorso unicamente «per contestare la legittimità sostanziale o procedurale di decisioni, atti od omissioni soggetti alle disposizioni sulla partecipazione del pubblico stabilite [da tale] direttiva» (36). Per contro, l’articolo 11 non conferisce il diritto di esigere il controllo in via giurisdizionale del rispetto delle considerazioni sottese alla decisione VIA.
151. Mi preme peraltro sottolineare in tale contesto che nessuna delle disposizioni invocate dalla Repubblica ceca a sostegno del suo secondo motivo conferisce un diritto siffatto. Al contrario, come risulta dall’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva VIA, tali disposizioni sono piuttosto intese a conferire al pubblico interessato il diritto «di esprimere osservazioni e pareri all’autorità o alle autorità competenti» prima che venga adottata la decisione sulla domanda di autorizzazione. Inoltre, dall’articolo 8 di tale direttiva risulta che «[i] risultati delle consultazioni e le informazioni raccolte a norma degli articoli da 5 a 7 sono presi debitamente in considerazione nel quadro della procedura di autorizzazione» (il corsivo è mio). Tale obbligo imposto alle autorità nazionali non crea tuttavia il diritto per il pubblico interessato di «controllare» una decisione, come insinuato dalla Repubblica ceca. Il secondo motivo mi sembra dunque essere fondato su un’interpretazione erronea delle disposizioni della direttiva VIA.
152. Tali constatazioni relative all’inapplicabilità della direttiva VIA lasciano impregiudicata la possibilità per il pubblico interessato – che, secondo le informazioni fornite dalla Repubblica di Polonia, esiste nel suo diritto interno – di esperire ricorsi nell’ambito di un procedimento amministrativo, nonché ricorsi dinanzi ai giudici amministrativi diretti avverso decisioni di autorizzazioni, in particolare al fine di controllare la loro compatibilità con le condizioni definite nelle decisioni anteriori relative alle condizioni ambientali (37).
153. Alla luce delle considerazioni che precedono, ritengo che sia infondato il quinto motivo, relativo all’inosservanza degli obblighi risultanti dall’articolo 6, paragrafi da 2 a 7, dall’articolo 7, paragrafi 1, 2 e 5, nonché dall’articolo 8 della direttiva VIA per il fatto che la Repubblica di Polonia avrebbe asseritamente reso impossibile la partecipazione del pubblico interessato e della Repubblica ceca al procedimento di rilascio dell’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026.
G. Sul sesto motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 9, paragrafi 1 e 2, della direttiva VIA (mancanza di pubblicazione dell’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026 e della sua comunicazione alla Repubblica ceca in forma comprensibile)
1. Argomenti delle parti
154. Secondo la Repubblica ceca, la Repubblica di Polonia, nell’ambito dell’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026, è venuta meno agli obblighi di informazione ad essa incombenti ai sensi dell’articolo 9 della direttiva VIA, il cui obiettivo consiste, inter alia, nel dare al pubblico interessato la possibilità di esaminare se le condizioni nella decisione VIA siano state debitamente integrate in tale autorizzazione.
155. Per quanto riguarda l’articolo 9, paragrafo 1, lettera a), di tale direttiva, il contenuto della decisione di autorizzazione e le condizioni che l’accompagnano non sarebbero state pubblicate. Alla luce del fatto che tale autorizzazione modificava l’autorizzazione n. 65/94, la quale era già stata modificata in più occasioni, avrebbe dovuto essere pubblicata una versione consolidata dell’autorizzazione per adempiere agli obblighi di tale disposizione, ed essa avrebbe dovuto menzionare tutte le informazioni previste all’articolo 8 bis di detta direttiva. Orbene, l’autorizzazione trasmessa al pubblico avrebbe contenuto, nel suo dispositivo, soltanto informazioni relative alla proroga dell’autorizzazione originale. La successiva trasmissione alla Repubblica ceca di tutte le decisioni con le quali tale autorizzazione era stata modificata non avrebbe consentito di comprendere chiaramente quale versione dell’autorizzazione fosse attualmente in vigore. A tal riguardo, l’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026 non indicherebbe l’estensione attuale della superficie di estrazione né conterrebbe, essa stessa, un riferimento chiaro e vincolante alle condizioni contenute nella decisione VIA.
156. Per quanto riguarda l’articolo 9, paragrafo 1, lettera b), della direttiva VIA, la decisione VIA dovrebbe logicamente costituire un elemento principale delle «principali motivazioni e (…) considerazioni su cui la decisione [di autorizzazione] si fonda», ma l’autorizzazione non conterrebbe alcuna valutazione della conformità alla decisione VIA delle attività estrattive autorizzate.
157. Quanto all’articolo 9, paragrafo 2, della direttiva VIA, sarebbe necessario, alla luce dell’obiettivo di tale direttiva, fornire tempestivamente le informazioni richieste allo Stato membro interessato. Orbene, la Repubblica di Polonia avrebbe trasmesso l’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026 alla Repubblica ceca solo cinque mesi dopo il suo rilascio, e il documento trasmesso non avrebbe soddisfatto i requisiti di cui all’articolo 9, paragrafo 1, di detta direttiva.
158. La Repubblica di Polonia replica che i pareri pubblici messi a disposizione sul sito Internet del bollettino delle informazioni pubbliche dei servizi del Comune interessato, nonché su quello dell’autorità concedente, riguardavano tutte le fasi del procedimento relativo alla proroga dell’autorizzazione n. 65/94, il che avrebbe consentito al pubblico e alla Repubblica ceca di prenderne conoscenza.
159. Per quanto riguarda l’affermazione secondo cui avrebbe dovuto essere trasmessa una versione consolidata di tale autorizzazione, il meccanismo di aggiornamento delle autorizzazioni adottato in Polonia escluderebbe una trasmissione del genere in quanto una versione consolidata siffatta costituirebbe una nuova decisione amministrativa la cui portata andrebbe al di là della domanda di modifica presentata, il che sarebbe contrario al diritto amministrativo polacco. In tale contesto, la Repubblica di Polonia è del parere che l’articolo 9 della direttiva VIA non imponga una forma particolare per le decisioni di autorizzazione.
160. Tale Stato membro ritiene che l’obbligo di fornire al pubblico le informazioni di cui all’articolo 8 bis di tale direttiva e alla seconda frase dell’articolo 9, paragrafo 1, lettera b), della stessa sia stato rispettato con la pubblicazione, segnatamente sul sito ufficiale del Ministero dell’Ambiente della Repubblica ceca e in Germania, della decisione VIA, nonché dell’ordinanza che riconosce a quest’ultima un carattere immediatamente esecutivo.
161. Per quanto riguarda l’articolo 9, paragrafo 2, della direttiva VIA, la Repubblica di Polonia ritiene che le informazioni richieste siano state trasmesse alla Repubblica ceca in tempo utile per consentire al pubblico interessato di avvalersi del proprio diritto ad un ricorso giurisdizionale ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, di tale direttiva.
162. Infine, la Repubblica di Polonia ritiene che il sesto motivo sia privo di oggetto poiché la decisione 2044 è stata pubblicata in conformità dell’articolo 9, paragrafi 1 e 2, della direttiva VIA.
2. Valutazione
163. Nell’ambito del sesto motivo, la Repubblica ceca contesta alla Repubblica di Polonia, in primo luogo, che, in violazione dell’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva VIA, essa non ha pubblicato il contenuto della decisione che autorizza attività minerarie fino al 2026 e delle condizioni allegate a tale decisione, né le motivazioni e le considerazioni su cui si fondava tale autorizzazione e, in secondo luogo, che, in violazione dell’articolo 9, paragrafo 2, della direttiva VIA, essa ha comunicato tardivamente alla Repubblica ceca il testo di detta decisione e che il documento trasmesso non rispettava i requisiti fissati all’articolo 9, paragrafo 1, lettera a) e lettera b), della direttiva VIA. Tale motivo riguarda misure concrete di natura amministrativa, segnatamente di pubblicazione e di comunicazione, che la direttiva VIA impone alle autorità nazionali.
164. Anzitutto, deve essere respinto l’argomento invocato dalla Repubblica di Polonia secondo il quale tale motivo sarebbe divenuto privo di oggetto in quanto sarebbe stata adottata una nuova decisione dalle autorità polacche, che ha l’effetto di prorogare l’autorizzazione fino al 2044. Come ho già spiegato nell’ambito dell’esame del quinto motivo, tale decisione è stata adottata solo dopo la data di riferimento per valutare l’esistenza di un inadempimento (38).
165. Dall’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva VIA emerge che non appena sia stata adottata una decisione in merito alla concessione o al rifiuto dell’autorizzazione, l’autorità o le autorità competenti ne informano prontamente il pubblico e le autorità che possono essere interessate al progetto, per la loro responsabilità, secondo le procedure nazionali, e provvedono a che il pubblico e le autorità summenzionati possano accedere alle informazioni necessarie, ossia il contenuto della decisione e le condizioni che eventualmente l’accompagnano, nonché le principali motivazioni e le considerazioni su cui la decisione si fonda, incluse informazioni relative al processo di partecipazione del pubblico. Ciò comprende anche la sintesi dei risultati delle consultazioni e le informazioni raccolte ai sensi degli articoli da 5 a 7 della direttiva VIA, nonché l’indicazione di come tali risultati siano stati integrati o altrimenti presi in considerazione, in particolare per quanto concerne le osservazioni ricevute dallo Stato membro interessato. In forza dell’articolo 9, paragrafo 1, di tale direttiva, l’autorità o le autorità competenti informano ogni Stato membro che è stato consultato a norma dell’articolo 7 di detta direttiva, inviandogli le summenzionate informazioni.
166. La Repubblica di Polonia sostiene che le informazioni richieste ai sensi della succitata disposizione sono state pubblicate, segnatamente sui siti Internet ufficiali. Mi sembra, tuttavia, che ciò che la Repubblica ceca critica, in sostanza, sia il carattere incomprensibile e incompleto delle informazioni pubblicate. In particolare, alla luce del fatto che detta autorizzazione costituisce l’ultima di diverse modifiche dell’autorizzazione n. 65/94, a suo avviso, avrebbe dovuto esserle comunicata una versione consolidata di tale autorizzazione al fine di consentirle di individuare quali disposizioni della stessa fossero in vigore. Appare, inoltre, che le decisioni di modifica anteriori all’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026 non fossero state messe a disposizione del pubblico.
167. A tal riguardo, mi preme constatare che la Repubblica di Polonia non contesta il contenuto delle informazioni pubblicate e trasmesse alla Repubblica ceca. Essa si limita piuttosto ad affermare che la messa a disposizione di una versione consolidata non è necessaria al fine di soddisfare i requisiti definiti all’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva VIA. La Repubblica di Polonia fa valere che il modo in cui le autorità amministrative degli Stati membri concepiscono le decisioni amministrative non rientra nella competenza dell’Unione. Essa spiega che nella sua prassi amministrativa nazionale, il meccanismo di aggiornamento delle autorizzazioni adottato è analogo al meccanismo di emendamento di un atto giuridico, in conformità del quale è l’atto giuridico nella sua versione iniziale ad essere vincolante, ma tenendo conto delle modifiche successive.
168. La Repubblica di Polonia spiega che nel diritto amministrativo polacco si applica il principio secondo il quale, in caso di adozione di una decisione amministrativa che modifica una decisione adottata in precedenza, l’autorità amministrativa competente ad adottare una decisione di modifica non solo non è tenuta, ma neanche può riprodurre tutta la decisione modificata nella decisione da essa adottata. La decisione di modifica deve indicare con esattezza gli elementi della decisione modificata che sono oggetto di modifica. Se il resto della decisione modificata continua ad essere in vigore, l’autorità che adotta la decisione di modifica non può riprodurre nella sua decisione elementi che non sono stati modificati. Una diversa prassi avrebbe come conseguenza che, nonostante la portata limitata della domanda di modifica di una decisione anteriore, verrebbe adottata, di fatto, una nuova decisione amministrativa.
169. Una lettura della decisione controversa, che ha l’effetto di prorogare la durata dell’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026 conferma la prassi amministrativa della Repubblica di Polonia descritta al paragrafo precedente delle presenti conclusioni. Solo il punto che prevede la durata di tale autorizzazione sembra, infatti, essere stato modificato al fine di tenere conto della proroga dell’autorizzazione. Ciò premesso, mi sembra che le osservazioni della Repubblica di Polonia siano prive di rilevanza nel presente contesto, poiché non si tratta affatto di rimettere in discussione una determinata prassi amministrativa nazionale. La questione al centro dell’esame del sesto motivo riguarda piuttosto il contenuto preciso delle informazioni che devono essere messe a disposizione del pubblico e trasmesse ad uno Stato membro che ha partecipato alle consultazioni previste all’articolo 7 della direttiva VIA.
170. Mentre le autorità polacche conoscono le specificità del loro diritto amministrativo, ciò non è necessariamente vero per quanto riguarda il pubblico in generale e le autorità degli altri Stati membri. Come è già stato menzionato nelle presenti conclusioni, le normative nazionali dei diversi Stati membri possono differire in maniera sostanziale quanto alle modalità di organizzazione dei procedimenti amministrativi in materia di decisioni che consentono la realizzazione di progetti per i quali si prevede un significativo impatto ambientale (39). Di conseguenza, mi sembra non solo inappropriato ma anche incompatibile con lo spirito di solidarietà, di cooperazione e di sostegno reciproco sotteso all’articolo 9 della direttiva VIA presentare informazioni lacunose, che esigono dunque che il pubblico in generale e le autorità degli Stati membri confinanti, interessati dall’impatto ambientale di un determinato progetto, effettuino essi stessi una ricerca in un diritto nazionale straniero al fine di ottenere le informazioni necessarie per poter esercitare i diritti conferiti loro dal diritto dell’Unione.
171. È pacifico, a mio avviso, che, giacché gli obblighi di pubblicità sono intesi a consentire ricorsi effettivi avverso le decisioni interessate, le informazioni messe a disposizione del pubblico e delle autorità degli Stati membri confinanti, interessati dall’impatto ambientale di un determinato progetto, devono essere complete e comprensibili. In altri termini, le informazioni devono essere presentate in un modo sufficientemente preciso e adeguato alle esigenze specifiche dei destinatari al fine di assicurare l’effetto di pubblicità. Per questo motivo, ritengo che il «contenuto della decisione» che autorizza le attività di estrazione nella miniera di Turów e che è destinato ad essere comunicato al pubblico, nonché a dette autorità nazionali, in conformità dell’articolo 9, paragrafo 1, lettera a) della direttiva VIA, non possa consistere unicamente nella decisione di proroga, ma debba necessariamente includere tutti i documenti che costituiscono l’essenza dell’autorizzazione. Solo una misura del genere è idonea a mettere il pubblico e le autorità degli Stati membri confinanti in condizione di comprendere la portata di tale decisione amministrativa e di reagire, se del caso, in maniera adeguata e in tempo utile.
172. A tal riguardo, occorre aggiungere che, come risulta esplicitamente dall’articolo 9, paragrafo 1, lettera b), della direttiva VIA, le informazioni in questione devono includere «le principali motivazioni e le considerazioni su cui la decisione si fonda», il che esclude, a mio avviso, che uno Stato membro come la Repubblica di Polonia possa astenersi dal mettere a disposizione del pubblico e delle autorità degli Stati membri confinanti la documentazione pertinente relativa all’autorizzazione che specifica i motivi del rilascio e della proroga della stessa, per il fatto che il suo ordinamento giuridico interno non prevede una prassi amministrativa siffatta. Considerato il fatto che l’articolo 9 della direttiva VIA mira chiaramente a stabilire standard elevati di trasparenza e di cooperazione fra gli Stati membri dell’Unione in un settore particolarmente sensibile come la tutela dell’ambiente, che, come peraltro mostrano le circostanze della presente causa (40), trascende le frontiere nazionali, ritengo che uno Stato membro non possa validamente invocare le sue norme e i suoi usi ammnistrativi interni come pretesto per sottrarsi ai suoi obblighi di pubblicazione e di comunicazione nei confronti del pubblico interessato.
173. Per le ragioni illustrate supra, ritengo che la Repubblica di Polonia abbia violato l’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva VIA.
174. Per quanto riguarda specificamente l’asserita violazione dell’articolo 9, paragrafo 2, della direttiva VIA, consistente nel fatto che la Repubblica di Polonia avrebbe trasmesso detta autorizzazione alla Repubblica ceca soltanto cinque mesi dopo la sua adozione, e in maniera incompleta, mi preme ribadire ciò che ho spiegato ai paragrafi precedenti riguardo all’importanza per uno Stato membro confinante, interessato dall’impatto ambientale di un determinato progetto, di disporre di tutte le informazioni necessarie relative all’autorizzazione di un progetto per essere in grado di reagire, se del caso, in maniera adeguata e in tempo utile.
175. Ciò implica segnatamente la possibilità di esercitare il diritto ad un ricorso giurisdizionale effettivo ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva VIA, il che, alla luce del tempo trascorso, nonché del fatto che devono essere rispettati i termini previsti dal diritto procedurale nazionale, può divenire particolarmente difficile, se non addirittura impossibile (41). Se una parte interessata si vedesse privata della possibilità di far valere i propri diritti dinanzi ai giudici nazionali a causa della tardività di un ricorso causato dal comportamento delle autorità nazionali, ritengo che occorrerebbe concludere nel senso di una violazione dell’articolo 9, paragrafo 2, della direttiva VIA.
176. Ciò sembra appunto avvenire nella situazione che ha dato luogo alla presente controversia. Un lasso di tempo di cinque mesi per una semplice comunicazione dell’autorizzazione in questione costituisce, infatti, un ritardo considerevole se si tiene conto, da un lato, dell’importanza degli interessi coinvolti e, dall’altro, della natura meramente amministrativa di siffatto compito, il quale esige unicamente una mera trasmissione di documenti. Una situazione del genere è a maggior ragione più grave in quanto la messa a disposizione delle informazioni richieste dalla Repubblica ceca ha avuto luogo soltanto dietro insistenza di quest’ultima e in modo parziale. Come indicato dalla Repubblica ceca, essa continua a non disporre di un documento consolidato che consentirebbe di conoscere in maniera chiara la portata e la fisionomia precise del progetto. Mi preme rilevare che la Repubblica di Polonia non ha fornito alcuna giustificazione convincente per siffatto ritardo nella comunicazione delle informazioni richieste.
177. Alla luce delle considerazioni che precedono, ritengo che vi sia stata anche una violazione dell’articolo 9, paragrafo 2, della direttiva VIA.
178. Per le ragioni illustrate supra, propongo di considerare fondato il sesto motivo.
H. Sul settimo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva VIA (esclusione di un controllo giurisdizionale dell’autorizzazione all’estrazione di lignite sino al 2026)
1. Argomenti delle parti
179. La Repubblica ceca sostiene che, in forza dell’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva VIA, il pubblico interessato deve poter esperire un ricorso giurisdizionale avverso la decisione che ha autorizzato la realizzazione del progetto, qualunque sia la sua partecipazione anteriore al procedimento conclusosi con il rilascio di tale autorizzazione. Essa sostiene tuttavia che, in forza del diritto polacco, il pubblico interessato non può chiedere il controllo dell’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026, non avendo partecipato al procedimento di rilascio di tale autorizzazione.
180. Inoltre, da un lato, la mancanza di pubblicazione ufficiale di detta autorizzazione avrebbe parimenti limitato il controllo della stessa da parte del pubblico interessato. Dall’altro, i ricorsi intentati da organizzazioni non governative ceche dinanzi ad un giudice polacco al fine di controllare questa stessa autorizzazione sarebbero stati sospesi in attesa della pronuncia sulla legittimità del rigetto della partecipazione di dette organizzazioni nella procedura di autorizzazione stessa, cosicché non è certo che venga statuito nel merito. Inoltre, il divieto di annullamento dell’autorizzazione dopo un termine di un anno priverebbe l’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva VIA del suo effetto utile.
181. In risposta, la Repubblica di Polonia rinvia alla linea argomentativa da essa svolta nell’ambito del secondo motivo, affermando che l’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva VIA non osta a che la procedura nazionale sia concepita in modo tale che la possibilità di presentare un ricorso sia garantita unicamente nella fase della decisione relativa alle condizioni ambientali.
182. Essa ritiene parimenti che gli argomenti della Repubblica ceca siano viziati da una contraddizione: da un lato, tale Stato membro affermerebbe che il pubblico interessato non ha la possibilità di impugnare l’autorizzazione all’estrazione di lignite sino al 2026; dall’altro, esso riconoscerebbe che organizzazioni non governative si sono effettivamente avvalse dei loro diritti risultanti da detta disposizione.
183. A tal riguardo, il fatto che i ricorsi intentati siano stati sospesi rifletterebbe la libertà quanto alla scelta di come organizzare il procedimento di cui beneficia il giudice polacco interessato e non avrebbe alcuna incidenza quanto alla limitazione dei diritti delle parti ricorrenti.
184. Inoltre, l’assenza di possibilità di annullare l’autorizzazione dopo il termine di un anno, in conformità dell’articolo 42 del codice minerario, riguarderebbe unicamente l’annullamento dell’autorizzazione a seguito di una riapertura della procedura di autorizzazione, che costituirebbe uno dei rimedi straordinari per annullare decisioni definitive. Essa non riguarderebbe dunque l’annullamento di un’autorizzazione a seguito di un controllo amministrativo ordinario risultante da un ricorso proposto nei termini.
185. La Repubblica di Polonia fa parimenti valere che il settimo motivo è divenuto privo di oggetto a seguito dell’adozione della decisione 2044 e delle modifiche del diritto polacco che consentono al pubblico interessato di presentare reclami e ricorsi diretti avverso le decisioni di investimento.
2. Valutazione
186. Con il suo settimo motivo, la Repubblica ceca sostiene che la Repubblica di Polonia ha violato l’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva VIA in quanto non ha consentito l’avvio di un procedimento giurisdizionale di ricorso avverso l’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026. Tale motivo riguarda la prassi delle autorità, nonché il contesto normativo nello Stato membro convenuto.
187. Anzitutto, deve essere respinto l’argomento fatto valere dalla Repubblica di Polonia secondo il quale tale motivo sarebbe divenuto privo di oggetto a causa dell’adozione, da parte delle autorità polacche, di una nuova decisione, che ha l’effetto di prorogare l’autorizzazione fino al 2044. Come già spiegato, tale decisione è stata adottata solo dopo la data di riferimento per valutare l’esistenza di un inadempimento. Lo stesso vale per le modifiche legislative effettuate dopo tale data di riferimento che, secondo la Repubblica di Polonia, consentono ormai al pubblico interessato di presentare reclami e ricorsi diretti avverso le decisioni di investimento (42).
188. Occorre poi ricordare che, per quanto riguarda l’obiettivo dell’articolo 11 della direttiva VIA, tale disposizione è stata interpretata nella giurisprudenza della Corte nel senso che il suo ambito di applicazione è circoscritto agli aspetti di una controversia diretti a far valere il diritto del pubblico interessato a partecipare al processo decisionale, conformemente alle norme specifiche enunciate in materia da tale direttiva. Per contro, i ricorsi che si basano su qualsiasi altra norma della suddetta direttiva e, a maggior ragione, su qualsiasi altra normativa, sia dell’Unione sia degli Stati membri, non rientrano in tale articolo (43). Occorre pertanto muovere dall’assunto che la linea argomentativa addotta dalla Repubblica ceca riguardi unicamente il controllo di legittimità relativo al rispetto del diritto di partecipazione del pubblico.
189. Per quanto riguarda l’organizzazione dei mezzi di ricorso da parte degli Stati membri, è già stato spiegato in dettaglio nell’ambito dell’esame del secondo motivo che né l’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva VIA, né nessun altra disposizione del diritto dell’Unione che conferisce un diritto equivalente ostano all’adozione di una procedura e di disposizioni nazionali che prevedano che la possibilità di proporre un ricorso sia garantita unicamente nella fase della decisione relativa alle condizioni ambientali, sempreché sia esclusa la possibilità che la decisione di autorizzazione non prenda in considerazione i risultati della procedura di valutazione dell’impatto ambientale.
190. Pertanto, allorché il diritto di partecipazione del pubblico, previsto agli articoli da 6 a 9 della direttiva VIA, sia stato garantito in occasione del procedimento di adozione della decisione VIA, è sufficiente prevedere un mezzo di ricorso relativo a tale fase. In altri termini, uno Stato membro non è obbligato a garantire che gli eventuali vizi di partecipazione del pubblico possano essere contestati, ancora una volta, nella fase dell’autorizzazione (44). Gli argomenti che ho appena presentato sono sufficienti, a mio avviso, per respingere il settimo motivo in quanto infondato.
191. A fini di completezza, desidero rilevare una certa contraddizione nell’argomentazione della Repubblica ceca. Da un lato, quest’ultima afferma che il pubblico interessato non ha avuto la possibilità di impugnare l’autorizzazione in questione e, dall’altro, essa stessa riconosce che tre organizzazioni non governative (Greenpeace ČR, Frank Bold e Eko-Unia) si sono effettivamente avvalse dei diritti di cui godono in quanto pubblico interessato ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva VIA. Pur se la Repubblica ceca indica che i procedimenti sono stati sospesi fino alla pronuncia definitiva sul rigetto della partecipazione di dette organizzazioni al procedimento di rilascio dell’autorizzazione per l’estrazione mineraria fino al 2026, occorre rilevare che essa stessa non può escludere l’eventualità che un controllo giurisdizionale venga effettuato. Interpellata dalla Corte su tale punto in udienza, la Repubblica ceca ha, infatti, ammesso che i ricorsi delle associazioni ambientali ceche non erano stati ancora respinti definitivamente dai giudici polacchi.
192. In tale contesto, trovo particolarmente utili i chiarimenti forniti dalla Repubblica di Polonia nel suo controricorso riguardo alle possibili decisioni del Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Tribunale amministrativo del voivodato di Varsavia) se quest’ultimo decidesse di accogliere o di respingere i ricorsi proposti dalle summenzionate organizzazioni. Contrariamente a quanto sostenuto dalla Repubblica ceca nel suo ricorso, l’articolo 42 del codice minerario non sembra costituire un ostacolo alla possibilità che detto tribunale amministrativo annulli eventualmente l’autorizzazione in questione. Infatti, stando alle informazioni della Repubblica di Polonia, tale disposizione non sembra prevedere alcuna limitazione in materia di annullamento, di modifica o di conferma della nullità di una decisione che interviene in procedimenti diversi dal procedimento di riesame nel diritto polacco.
193. In mancanza di prove convincenti a sostegno della tesi che l’ordinamento giuridico della Repubblica di Polonia non offre alcun mezzo di ricorso effettivo per garantire il diritto di partecipazione del pubblico alle procedure decisionali, in particolare nelle circostanze della presente causa, mi sembra difficile seguire l’argomentazione presentata dalla Repubblica ceca. Ritengo che il fatto che le summenzionate organizzazioni per la tutela dell’ambiente non siano risultate vittoriose nei loro ricorsi non costituisca, da solo, una prova sufficiente per concludere per un’assenza di efficacia, a maggior ragione in quanto i mezzi di ricorso non sono ancora stati esauriti.
194. Alla luce delle considerazioni che precedono, ritengo che il settimo motivo debba essere respinto in quanto infondato.
I. Sull’ottavo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 7 della direttiva 2003/4 (omessa pubblicazione dell’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026)
1. Argomenti delle parti
195. La Repubblica ceca rileva che, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, lettera f), della direttiva 2003/4, uno Stato membro ha l’obbligo di rendere disponibile al pubblico le autorizzazioni con un impatto significativo sull’ambiente. Dal momento che l’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026 costituisce un’autorizzazione siffatta, poiché essa deve essere sottoposta ad una procedura di valutazione dell’impatto ambientale ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva VIA, la Repubblica di Polonia, non pubblicando né l’autorizzazione stessa né il luogo in cui sarebbe possibile richiederla, avrebbe violato l’articolo 7 della direttiva 2003/4.
196. La Repubblica di Polonia replica che il Ministro per il Clima, con il suo parere del 20 marzo 2020 pubblicato nel bollettino delle informazioni pubbliche sulla propria pagina Internet, affisso nella bacheca dei pareri del Ministero per il Clima e pubblicato nel modo consueto nei servizi della città e del Comune di Bogatynia (Polonia), ha informato il pubblico in merito all’adozione dell’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026 e delle possibilità di prendere conoscenza del suo contenuto, nonché della relativa documentazione.
197. Di conseguenza, tale Stato membro ritiene che non vi sia stata una violazione dell’articolo 7 della direttiva 2003/4. Esso aggiunge che tale motivo è privo di oggetto in quanto la decisione 2044 era soggetta alle nuove norme, segnatamente in materia di pubblicazione, e che il suo contenuto è oggetto di una pubblicazione sul portale Internet del Ministro per il Clima.
2. Valutazione
198. Con il suo ottavo motivo, la Repubblica ceca afferma che la mancata pubblicazione di detta autorizzazione o del luogo in cui essa potesse essere richiesta è contraria all’articolo 7 della direttiva 2003/4, mentre la Repubblica di Polonia insiste sul fatto che il sito Internet del Ministero per il Clima ha annunciato l’adozione dell’autorizzazione e ha indicato le possibilità di prenderne conoscenza.
199. Anzitutto, occorre ricordare che, come constatato nell’ambito dell’esame del sesto motivo, la Repubblica di Polonia ha violato l’articolo 9, paragrafi 1 e 2, della direttiva VIA, poiché essa non ha pubblicato l’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026 e non l’ha comunicata alla Repubblica ceca in una forma comprensibile (45). Tale violazione consisteva nel fatto che le autorità polacche avevano omesso di includere tutti i documenti che rappresentano l’essenza dell’autorizzazione, limitandosi piuttosto a pubblicare un documento che annunciava la proroga della durata dell’autorizzazione anteriore, senza specificare i dettagli della concessione rilasciata all’operatore della miniera di Turów.
200. La questione che si pone concretamente nel presente contesto è se tale violazione del diritto dell’Unione possa anche costituire una violazione delle disposizioni della direttiva 2003/4. In conformità dell’articolo 2, punto 1, lettera c), di tale direttiva, rientrano nell’ambito di applicazione di detta direttiva le attività che incidono o possono incidere sugli elementi dell’ambiente, quali l’aria e l’atmosfera, l’acqua, il suolo, il territorio, il paesaggio e i siti naturali, compresi gli igrotopi, le zone costiere e marine, la diversità biologica e i suoi elementi costitutivi. Nell’ambito di tali attività, uno Stato membro è tenuto, ai sensi dell’articolo 7 della direttiva 2003/4, a rendere disponibili al pubblico le autorizzazioni con un impatto significativo sull’ambiente, pubblicandole direttamente oppure tramite un riferimento al luogo in cui il pubblico può richiedere tale autorizzazione.
201. Alla luce del fatto che le attività estrattive nella miniera di Turów rientrano in una categoria di attività che, a causa del loro impatto significativo sull’ambiente, sono sottoposte ad una procedura obbligatoria di valutazione dell’impatto ambientale in conformità dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva VIA (46), è pacifico che siamo in presenza di un’attività che può avere un impatto sugli elementi dell’ambiente e che essa rientra dunque nell’ambito di applicazione della direttiva 2003/4.
202. L’autorizzazione all’attività mineraria fino al 2026 è l’autorizzazione finale in vista della realizzazione di tale attività e, come tale, costituisce un’autorizzazione con «un impatto significativo sull’ambiente» ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, lettera f), della direttiva 2003/4. Ad essa sono dunque applicabili le summenzionate disposizioni, le quali impongono allo Stato membro di mettere a disposizione del pubblico un’autorizzazione siffatta. In mancanza di indicazioni contrarie, non è applicabile al caso di specie nessuna delle eccezioni previste all’articolo 4 della direttiva 2003/4, il quale autorizza gli Stati membri a respingere, in determinate circostanze, richieste di informazione ambientale.
203. Nell’interesse di un’interpretazione coerente del diritto dell’Unione, ritengo che l’articolo 9, paragrafi 1 e 2, della direttiva VIA e l’articolo 7, paragrafo 2, lettera f), della direttiva 2003/4, debbano essere interpretati nel senso che essi mirano a conseguire il medesimo obiettivo, vale a dire quello di garantire il diritto del pubblico ad essere informato nel modo più chiaro e completo possibile, segnatamente in caso di proroga di un’autorizzazione all’attività mineraria.
204. Occorre, infatti, rilevare, da un lato, che l’articolo 7 della direttiva 2003/4 protegge l’interesse pubblico e consente a ciascun cittadino di avere accesso alle informazioni ambientali detenute dalle autorità pubbliche indipendentemente da un qualsivoglia interesse individuale (47) e, dall’altro, il fatto che, secondo il considerando 16 di tale direttiva, il diritto all’informazione implica che la divulgazione dell’informazione sia ritenuta un principio generale (48). È evidente che tali obiettivi sarebbero seriamente compromessi se l’informazione menzionata all’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2003/4 venisse messa a disposizione del pubblico soltanto in maniera incomprensibile e lacunosa. Di conseguenza, ritengo che tali elementi depongano parimenti a favore di una diffusione di informazioni ambientali che tenga debitamente conto degli standard elevati di trasparenza e di cooperazione imposti dalla direttiva VIA in un settore come la protezione dell’ambiente, che trascende i confini nazionali (49).
205. Da questo punto di vista, sono incline a concludere, così come la Commissione nel suo parere motivato, che la violazione dell’articolo 9, paragrafi 1 e 2, della direttiva VIA comporta la violazione dell’articolo 7, paragrafo 2, lettera f), della direttiva 2003/4.
206. Per le ragioni illustrate supra, propongo di accogliere l’ottavo motivo.
J. Sul nono motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE (omessa comunicazione di informazioni complete in relazione al procedimento di rilascio dell’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026)
1. Argomenti delle parti
207. La Repubblica ceca ricorda che, in forza del principio di leale cooperazione, previsto all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, gli Stati membri sono tenuti ad assistersi reciprocamente al fine di conseguire gli obiettivi fissati dal diritto dell’Unione, incluso il diritto derivato. Dal momento che l’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026 rientra nell’ambito di applicazione della direttiva VIA e della direttiva 2003/4, e tenuto conto dell’ubicazione della miniera di Turów, da tali direttive discenderebbero taluni obblighi anche a carico della Repubblica ceca, per la cui attuazione la Repubblica di Polonia è tenuta ad assisterla.
208. Lo Stato membro ricorrente addebita a quest’ultima di essersi rifiutata, per molti mesi e nonostante ripetute richieste, di comunicargli informazioni più dettagliate riguardo al procedimento di rilascio di detta autorizzazione, incluso il testo della stessa, il che ha reso impossibile l’esecuzione dei suoi obblighi di informazione ai sensi di dette direttive nei confronti del suo pubblico interessato. Esso aggiunge che le condotte lamentate dallo stesso nell’ambito del suo sesto motivo, in particolare la comunicazione tardiva di questa stessa autorizzazione e l’assenza di una versione consolidata dell’autorizzazione n. 65/94, gli hanno parimenti impedito di rispettare tali obblighi.
209. La Repubblica di Polonia afferma di avere risposto con lettere del 13 gennaio 2020, del 5 marzo 2020 e del 28 maggio 2020 alle richieste di informazione della Repubblica ceca relative all’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026. Il 28 agosto 2020 essa avrebbe fornito a tale Stato membro i documenti richiesti il 17 aprile 2020 e, di nuovo, il 24 luglio 2020, ossia l’autorizzazione fino al 2026, nonché l’autorizzazione n. 65/94. Avuto riguardo all’evoluzione dell’epidemia di Covid-19 a partire dal marzo del 2020, la quale avrebbe reso più difficile lo scambio di corrispondenza fra le parti, essa avrebbe dato prova di diligenza per fornire alla Repubblica ceca le informazioni richieste.
210. Lo Stato membro convenuto sottolinea, inoltre, che la Repubblica ceca partecipa dal 2009 ai procedimenti relativi alla valutazione dell’impatto ambientale per quanto riguarda la miniera di Turów e la centrale elettrica che dipende da quest’ultima.
211. Infine, la Repubblica di Polonia ritiene che il nono motivo sia privo di oggetto, poiché la Repubblica ceca è stata debitamente informata dell’adozione della decisione 2044, nonché di altre circostanze essenziali relative a tale adozione.
2. Valutazione
212. Con il suo nono motivo, la Repubblica ceca fa valere che, non fornendo informazioni complete sulla procedura di adozione della decisione che autorizza attività minerarie fino al 2026, la Repubblica di Polonia è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del principio di leale cooperazione, sancito all’articolo 4, paragrafo 3, TUE.
213. Anzitutto, occorre tuttavia respingere l’argomento fatto valere dalla Repubblica di Polonia secondo il quale tale motivo sarebbe divenuto privo di oggetto a causa dell’adozione di una nuova decisione, che ha l’effetto di prorogare l’autorizzazione fino al 2044 e il cui contenuto sarebbe stato comunicato alla Repubblica ceca. Come è già stato spiegato nelle presenti conclusioni, tali eventi hanno avuto luogo solo dopo la data di riferimento per valutare l’esistenza di un inadempimento nell’ambito di un procedimento ai sensi dell’articolo 259 TFUE. Di conseguenza, essi sono irrilevanti ai fini dell’esame di tale motivo.
214. Ai sensi del principio di leale cooperazione, sancito all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, gli Stati membri sono tenuti ad assistersi reciprocamente al fine di assicurare la realizzazione degli obiettivi dell’Unione. Come risulta dall’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, TUE, ciò implica, in particolare, l’obbligo di adottare ogni misura di carattere generale o particolare atta ad assicurare l’esecuzione degli obblighi che discendono dal diritto derivato ma anche quello di astenersi da qualsiasi misura che rischi di mettere in pericolo la realizzazione degli obiettivi dell’Unione.
215. Nell’ambito dell’esame del sesto motivo (50), ho spiegato che l’obbligo che l’articolo 9, paragrafo 2, della direttiva VIA impone a tutti gli Stati membri che intendono realizzare un progetto che può avere effetti significativi sull’ambiente e coinvolgere altri Stati membri, consistente nell’informare questi ultimi della decisione di concedere o rifiutare un’autorizzazione, promana da un ideale di solidarietà, di cooperazione e di sostegno reciproco fra gli Stati membri. Peraltro, si osserverà che tale cooperazione inizia già in una fase precoce con l’obbligo, previsto all’articolo 7 della direttiva VIA, di informare gli Stati membri coinvolti della pianificazione del progetto in questione, seguito dall’obbligo di invitarli a partecipare alle procedure decisionali in materia ambientale. È dunque evidente che la cooperazione fra gli Stati membri prevista dal diritto derivato mira, in sostanza, a proteggere l’ambiente, in altri termini, a garantire la realizzazione di tale obiettivo dell’Unione enunciato, inter alia, all’articolo 3, paragrafo 3, TUE, agli articoli 11 e 191, TFUE, nonché all’articolo 37 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
216. Tale ideale di solidarietà, di cooperazione e di sostegno reciproco fra gli Stati membri nell’interesse della realizzazione di tale importante obiettivo dell’Unione si trova anche alla base delle disposizioni della direttiva 2003/4 che garantiscono l’accesso del pubblico alle informazioni in materia ambientale. Da un lato, come già rilevato nell’ambito dell’esame dell’ottavo motivo (51), l’articolo 7, paragrafi 1 e 2, di tale direttiva impone agli Stati membri l’obbligo di adottare le misure necessarie per garantire che le informazioni rilevanti, incluse le autorizzazioni con un impatto significativo sull’ambiente, siano diffuse al pubblico. Dall’altro, l’articolo 3 della direttiva 2003/4 esige che gli Stati membri provvedano affinché le autorità pubbliche siano tenute a rendere disponibile l’informazione ambientale detenuta da essi o per loro conto a chiunque ne faccia richiesta, senza che il richiedente debba dichiarare il proprio interesse.
217. Dal momento che gli Stati membri interessati da un determinato progetto hanno anche il diritto di chiedere tutte le informazioni rilevanti – come previsto all’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2003/4 – relative ad un progetto siffatto, essi devono essere considerati «beneficiari» delle disposizioni di diritto derivato menzionate ai paragrafi precedenti. La conseguenza logica di tale constatazione è che lo Stato destinatario di detti obblighi è vincolato dal principio di leale cooperazione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, allorché un altro Stato membro chiede l’assistenza sotto forma di una richiesta di informazioni.
218. Per quanto riguarda le circostanze del caso di specie, è pacifico che la Repubblica di Polonia ha trasmesso la decisione che autorizza l’estrazione di lignite fino al 2026 alla Repubblica ceca soltanto cinque mesi dopo la sua adozione. Occorre, inoltre, constatare che lo Stato membro ricorrente ha dovuto rivolgere diverse richieste di informazione alla Repubblica di Polonia poiché le informazioni ottenute erano incomplete, richieste alle quali quest’ultima non sempre ha risposto. È solo a seguito dell’avvio del procedimento previsto all’articolo 259 TFUE che la Repubblica di Polonia ha inviato alla Repubblica ceca i documenti richiesti, ossia, in concreto, la domanda iniziale di autorizzazione all’attività mineraria del 1994. La Repubblica ceca continua tuttavia a non disporre di un documento consolidato che consentirebbe di comprendere in maniera chiara la portata e la fisionomia esatte del progetto.
219. Una trasmissione tardiva e incompleta da parte della Repubblica di Polonia delle informazioni richieste, abbinata ad un rifiuto di rispondere alle richieste di assistenza della Repubblica ceca, non è conforme ai requisiti di uno spirito di solidarietà, di cooperazione e di sostegno reciproco fra gli Stati membri fissati dal diritto dell’Unione al fine di poter conseguire l’obiettivo di tutelare l’ambiente in maniera efficace.
220. Ritengo, pertanto, che un atteggiamento siffatto nei confronti di uno Stato membro confinante che si trovi nella stessa situazione con riferimento ai rischi per l’ambiente costituisca una violazione del principio di leale cooperazione, sancito all’articolo 4, paragrafo 3, TUE.
221. Alla luce delle considerazioni che precedono, reputo fondato il nono motivo.
K. Sul decimo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva VIA in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo 1, della stessa (mancata considerazione della decisione VIA nell’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026)
1. Argomenti delle parti
222. La Repubblica ceca fa valere una violazione dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva VIA, in combinato disposo con l’articolo 4, paragrafo 1, della stessa, in quanto l’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026 non avrebbe preso in considerazione la decisione VIA.
223. Tale Stato membro ricorda che, ai sensi di tale articolo 2, paragrafo 1, per i progetti definiti all’articolo 4 della direttiva VIA è prevista «un’autorizzazione e una valutazione del loro impatto sull’ambiente». Ciò significherebbe che le autorizzazioni di tali progetti devono contenere, o quantomeno tenere conto di, una valutazione siffatta.
224. Orbene, sin dall’inizio, le autorità polacche non avrebbero previsto la realizzazione di una valutazione siffatta per detta autorizzazione. Pur se la decisione VIA è stata allegata alla domanda dell’operatore, essa non si sarebbe affatto riflessa nel procedimento di rilascio di questa stessa autorizzazione o nell’autorizzazione stessa. Inoltre, tale domanda sarebbe stata presentata sul fondamento dell’articolo 72, paragrafo 2, punto 2, lettera k), della legge relativa alle informazioni sull’ambiente; benché essa non fosse accompagnata da una valutazione dell’impatto ambientale, l’autorità competente l’avrebbe considerata completa; dopo che la decisione VIA era stata successivamente allegata a detta domanda, tale autorità non avrebbe reputato necessario invitare le persone interessate ad integrare le loro osservazioni; l’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026 non menzionerebbe alcun esame della conformità della domanda alla decisione VIA; tale autorizzazione non riprenderebbe né svilupperebbe le condizioni fissate dalla decisione VIA e non conterrebbe alcuna precisazione riguardo ai limiti della superficie di estrazione, quale imposta da tale decisione.
225. La Repubblica ceca da ciò conclude che il contenuto della decisione VIA non si è riflesso nel procedimento di rilascio di detta autorizzazione. Il mero fatto che l’autorizzazione sia coperta dalla decisione VIA tanto sotto il profilo della durata di validità dell’autorizzazione quanto sotto quello della superficie della miniera non significherebbe che essa si fondi effettivamente sulla decisione VIA. Secondo la Repubblica ceca, questi due documenti costituiscono decisioni indipendenti.
226. Richiamando la sua risposta al primo e al secondo motivo, la Repubblica di Polonia sottolinea ancora una volta il carattere vincolante della decisione VIA per l’operatore, il quale deve eseguire gli obblighi ivi imposti indipendentemente da qualsiasi trasposizione nel testo dell’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026 e deve trasmettere le informazioni e i risultati degli esami vertenti, segnatamente, sulla concentrazione delle particelle in sospensione, sull’inquinamento acustico e sulla qualità delle acque. Essa ritiene che la Repubblica ceca prescinda dagli obblighi risultanti dal diritto polacco e tragga conclusioni soggettive sull’atteggiamento e sulle opinioni delle autorità polacche.
227. Secondo la Repubblica di Polonia, il fatto che l’operatore abbia allegato la decisione VIA alla domanda relativa alla proroga dell’autorizzazione per la miniera di Turów significa che esso è tenuto a realizzare le attività estrattive conformemente a tale decisione. Dalle circostanze dell’epoca emergerebbe chiaramente che l’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026 copre lo stesso progetto della decisione VIA che l’ha preceduta.
228. Per quanto riguarda la critica concernente la mancata menzione della superficie del progetto in tale autorizzazione, lo Stato membro convenuto rileva che i confini del sito minerario sono stati definiti dalla decisione del Ministro per il Clima del 16 marzo 2020, prima dell’adozione di detta autorizzazione e sono, per questo motivo, vincolanti, cosicché non era necessaria la loro inclusione in quest’ultima.
229. Secondo detto Stato membro, anche tale motivo è privo di oggetto a causa dell’adozione della decisione 2044, la quale era fondata sulla decisione VIA.
2. Valutazione
230. Con il suo decimo motivo, la Repubblica ceca fa valere la violazione dell’articolo 2, paragrafo 1, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva VIA. Più concretamente, la Repubblica ceca contesta il fatto che il progetto che è stato oggetto della decisione che autorizza l’attività mineraria fino al 2026 sia stato preceduto da una valutazione dell’impatto ambientale, poiché essa ritiene che la decisione VIA non sia stata presa in considerazione né nell’ambito del procedimento relativo alla domanda di proroga di sei anni della validità dell’autorizzazione n. 65/94 né nella suddetta decisione 2026 stessa.
231. Anche se capisco l’interesse della Repubblica ceca a che la Corte esamini tale motivo, mi domando tuttavia se ciò non rientri piuttosto nella competenza dei giudici polacchi, i quali, non appena verranno investiti di un ricorso proposto dai membri del pubblico interessato, avranno l’occasione di esaminare gli aspetti formali del procedimento che si è concluso con l’adozione della decisione che autorizza lo sfruttamento minerario fino al 2026, nonché il merito di tale decisione alla luce degli obblighi che derivano dalla decisione VIA. A priori, infatti, il giudice nazionale mi sembra, per la sua conoscenza del contesto fattuale, nonché del contesto normativo nazionale, nella posizione migliore per pronunciarsi sulle questioni sollevate dalla Repubblica ceca. Nondimeno, per scrupolo di completezza le esaminerò qui di seguito.
232. Anzitutto, deve essere respinto l’argomento invocato dalla Repubblica di Polonia secondo il quale tale motivo sarebbe divenuto senza oggetto a motivo dell’adozione di una nuova decisione, avente l’effetto di prorogare l’autorizzazione fino al 2044. Dal momento che tali eventi hanno avuto luogo soltanto dopo la data di riferimento per valutare l’esistenza di un inadempimento nell’ambito di un procedimento ai sensi dell’articolo 259 TFUE, essi sono irrilevanti ai fini dell’esame di tale motivo (52).
233. Per quanto riguarda le disposizioni che la Repubblica di Polonia avrebbe violato, occorre osservare che l’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva VIA, esige che per i progetti definiti all’articolo 4 di tale direttiva sia prevista «un’autorizzazione e una valutazione del loro impatto sull’ambiente». Come indicato correttamente dalla Repubblica ceca, tale formula deve essere intesa nel senso che le autorizzazioni di tali progetti devono contenere una valutazione del loro impatto sull’ambiente o, quantomeno, tenerne conto.
234. Un progetto come quello autorizzato dalla decisione di prorogare lo l’attività mineraria fino al 2026 corrisponde ai criteri di cui all’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva VIA (attività mineraria di una superficie che supera i 25 ettari) (punto 19 dell’allegato I di tale direttiva), e lo stesso vale per ogni modifica o estensione dei progetti interessati che corrisponda di per sé ai valori limite stabiliti (punto 24 dell’allegato I di questa stessa direttiva) (53). Pertanto, l’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva VIA si applica ad un’autorizzazione come quella di cui trattasi.
235. Per quanto riguarda l’affermazione della Repubblica ceca secondo la quale la decisione che autorizza l’attività mineraria fino al 2026 non è stata presa in considerazione nella decisione VIA, mi preme richiamare l’attenzione sulle informazioni fornite dalla Repubblica di Polonia al riguardo, secondo le quali, in conformità della legislazione polacca in vigore, una decisione relativa alle condizioni ambientali vincola, inter alia, le autorità che adottano una decisione che autorizza operazioni minerarie, nonché l’impresa, destinataria di tale decisione.
236. Come spiegato dalla Repubblica di Polonia, il fatto che l’operatore della miniera di Turów abbia allegato la decisione VIA al procedimento relativo alla proroga dell’autorizzazione significa che esso è tenuto a realizzare le attività estrattive nella miniera conformemente alle disposizioni di tale decisione. Ne consegue che la decisione VIA, come ogni altra decisione amministrativa adottata nell’ordinamento giuridico polacco, è vincolante per il suo destinatario il quale, sulla base di tale decisione, acquisisce i diritti ed è vincolato dagli obblighi definiti in tale decisione. Peraltro, la Repubblica di Polonia assicura che l’operatore della miniera di Turów dà effettivamente esecuzione agli obblighi derivanti dalla decisione VIA.
237. In assenza di indicazioni contrarie, non ho alcuna ragione oggettiva per supporre che una decisione amministrativa adottata dalle autorità competenti, come la decisione VIA, non sia vincolante per un operatore che ha ottenuto l’autorizzazione a proseguire operazioni minerarie. Mi preme constatare che la Repubblica ceca non rimette neanche in discussione le spiegazioni del contesto normativo polacco riportate ai paragrafi precedenti delle presenti conclusioni.
238. Inoltre, per quanto riguarda le affermazioni della Repubblica ceca, secondo le quali non esisterebbe alcun collegamento fra la decisione VIA e la decisione che autorizza l’attività mineraria fino al 2026, per il fatto che tali decisioni non indicherebbero la stessa superficie del progetto, occorre tenere conto di taluni aspetti fattuali importanti che illustrerò qui di seguito.
239. In primo luogo, occorre osservare che la decisione VIA è stata adottata per un periodo di operazioni minerarie di ventiquattro anni, mentre l’autorizzazione è stata prorogata soltanto per sei anni. È logico, di conseguenza, che tali decisioni siano diverse, poiché esse riguardano periodi di tempo differenti. Dal momento che la decisione VIA concerne un periodo più lungo, essa ha l’effetto di far rientrare l’autorizzazione delle operazioni minerarie nel suo ambito di applicazione temporale.
240. In secondo luogo, mi preme osservare che, se è vero che le decisioni in questione presentano una leggera differenza per quanto riguarda la superficie sulla quale le attività minerarie possono essere effettuate (31 014 698 metri quadrati nell’autorizzazione, mentre la decisione fa riferimento ad una superficie di circa 30,9 chilometri quadrati), è pacifico che il 12 febbraio 2020 le autorità polacche hanno adottato una rettifica alla decisione VIA, nella quale esse hanno espressamente definito le coordinate della zona interessata. Tali documenti indicano che l’ubicazione del progetto coperto dall’autorizzazione di un’attività estrattiva si colloca nei limiti geografici previsti nella decisione VIA. Ne consegue che l’attività mineraria autorizzata dalle autorità competenti non oltrepassa la portata della decisione VIA.
241. Da tali osservazioni risulta che l’autorizzazione di cui al presente motivo non si discosta da quanto previsto dalla decisione VIA per quanto riguarda la durata dell’attività mineraria prevista e la zona geografica interessata. In mancanza di elementi di prova, non si può, di conseguenza, validamente sostenere che non esiste alcun collegamento fra le due decisioni amministrative. Ritengo, pertanto, che gli argomenti addotti dalla Repubblica ceca debbano essere respinti.
242. Alla luce delle considerazioni che precedono, giungo alla conclusione che la Repubblica di Polonia non ha violato l’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva VIA in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo 1, della stessa.
243. Ne consegue che il decimo motivo deve essere respinto in quanto infondato.
L. Sull’undicesimo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 8 bis, paragrafo 1, lettera b), della direttiva VIA (omessa fissazione di tutte le condizioni ambientali nell’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026)
1. Argomenti delle parti
244. La Repubblica ceca fa valere la violazione dell’articolo 8 bis, paragrafo 1, lettera b), della direttiva VIA in quanto talune condizioni ambientali ivi previste non figurano né nell’autorizzazione all’estrazione di lignite fino al 2026 né nella decisione VIA, come richiesto da tale disposizione, in combinato disposto con il paragrafo 3 dello stesso articolo. Ciò avverrebbe, segnatamente, nel caso della superficie di estrazione, la quale dovrebbe essere considerata una condizione ambientale.
245. Detta autorizzazione, inoltre, non menzionerebbe le condizioni enunciate nella decisione VIA riguardo al progetto autorizzato. Da tale decisione risulterebbe, peraltro, che talune condizioni devono essere attuate in una prospettiva temporale che va oltre la validità di questa stessa autorizzazione, cosicché non sarebbe chiaro in che modo detta attuazione avrebbe luogo nel corso di tale validità.
246. La Repubblica di Polonia fa valere, in primo luogo, che la decisione VIA, con la sua rettifica del 12 febbraio 2020, contiene le coordinate che delimitano in maniera esatta la zona del progetto e che la superficie dell’attività mineraria prevista, come specificata nella decisione del Ministro per il Clima del 16 marzo 2020, non è superiore alla superficie fissata nella decisione VIA.
247. Per quanto riguarda la seconda critica della Repubblica ceca, lo Stato membro convenuto ritiene che, come indicato dal suo tenore letterale, l’articolo 8 bis, paragrafo 1, lettera b), della direttiva VIA definisca le prescrizioni minime in termini di contenuto dell’autorizzazione del progetto. Il carattere generico degli obblighi ivi formulati renderebbe difficile prevedere quali informazioni concrete siano elementi obbligatori da includere. Non può essere sostenuto che l’autorizzazione in questione violi tale disposizione per il fatto che in essa non è concretizzata la possibilità di applicare le condizioni particolari relative ad un orizzonte temporale determinato. A tal riguardo, le informazioni dettagliate relative alle diverse fasi dei lavori in relazione all’avanzamento dell’attività estrattiva sarebbero oggetto di successivi accertamenti, strettamente connessi all’organizzazione dei lavori di estrazione e alle modalità della loro realizzazione, e che si rifletterebbero nel piano di funzionamento dell’installazione mineraria, un documento tecnico disciplinato dagli articoli da 108 a 111 del codice minerario.
248. Per le ragioni illustrate nella risposta ad altri motivi, la Repubblica di Polonia ritiene che l’undicesimo motivo sia privo di oggetto.
2. Valutazione
249. Con il suo undicesimo motivo, la Repubblica ceca fa valere che, non tenendo conto a sufficienza, nella decisione che autorizza le attività minerarie fino al 2026, di tutti i requisiti in materia ambientale, la Repubblica di Polonia sarebbe venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 8 bis, paragrafo 1, della direttiva VIA.
250. Tale motivo si basa su due allegazioni. In primo luogo, la Repubblica ceca ritiene che alcune delle informazioni necessarie relative al progetto coperto dalla suddetta decisione 2026 non siano state esaminate né in tale decisione né nella decisione VIA, ed essa qualifica la superficie di estrazione come una condizione ambientale essenziale, la quale determina in maniera fondamentale l’impatto del progetto sull’ambiente. In secondo luogo, secondo la Repubblica ceca, nella decisione VIA non è concretizzata la possibilità di applicare condizioni particolari, relative ad un progetto ben più grande, alla luce del suo periodo di funzionamento più lungo di diciotto anni e del suo valore e della sua superficie di sfruttamento corrispondenti.
251. L’articolo 8 bis, paragrafo 1, della direttiva VIA fissa le prescrizioni minime quanto al contenuto delle autorizzazioni, per quanto riguarda principalmente le conclusioni della valutazione dell’impatto di un progetto sull’ambiente e le condizioni ambientali della sua realizzazione. Tali prescrizioni riguardo al contenuto possono essere soddisfatte, in conformità dell’articolo 8 bis, paragrafo 3, della direttiva VIA, inter alia, anche in occasione di un’altra decisione adottata nell’ambito di quella che è denominata una procedura decisionale ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, della direttiva VIA. Ai sensi dell’articolo 8 bis, paragrafo 1, lettera b), della direttiva VIA, figurano parimenti fra tali prescrizioni tutte le eventuali condizioni ambientali di cui è corredata la decisione, una descrizione delle caratteristiche del progetto e/o delle misure previste per evitare, prevenire o ridurre e, se possibile, compensare gli effetti negativi significativi sull’ambiente, nonché, ove opportuno, una descrizione delle misure di monitoraggio.
252. Per quanto riguarda la prima allegazione, secondo la quale le autorità polacche avrebbero asseritamente omesso di definire la superficie di sfruttamento nel testo dell’autorizzazione di sfruttamento minerario fino al 2026, mi sembra che essa si limiti a riprendere il decimo motivo. Mi permetto, pertanto, di rinviare alle mie osservazioni, nell’ambito dell’esame di detto motivo, di cui al paragrafo 240 delle presenti conclusioni. Come ho già spiegato in dettaglio, l’autorizzazione, in quanto decisione amministrativa, non si discosta da quanto previsto dalla decisione VIA in termini di durata dell’attività mineraria prevista e della zona geografica interessata. Di conseguenza, tale allegazione deve essere respinta.
253. Quanto alla seconda allegazione, relativa ad un’asserita applicazione erronea dell’articolo 8 bis, paragrafo 1, lettera b), della direttiva VIA per il fatto che l’autorizzazione di attività mineraria fino al 2026 non specificava le condizioni enunciate nella decisione VIA riguardo al progetto autorizzato, si deve osservare che, pur se tale disposizione stabilisce taluni prescrizioni minime («almeno») per quanto riguarda le informazioni da fornire sul progetto autorizzato, essa si limita a formulare l’obbligo di incorporare tali informazioni nell’autorizzazione in maniera piuttosto generica [«La decisione di concedere l’autorizzazione comprende (…)»], lasciando così un certo margine di manovra alle autorità competenti. Come risulta dallo stesso tenore letterale di tale disposizione («di cui è corredata»), l’obbligo di incorporazione è applicabile anche alle eventuali condizioni ambientali sottese alla decisione di accordare l’autorizzazione.
254. Un approccio del genere mi pare adeguato alla luce della varietà dei progetti che possono rientrare nell’ambito di applicazione della direttiva VIA. Mi sembra logico, di conseguenza, interpretare detta disposizione nel senso che non è in alcun modo richiesto che le informazioni in questione compaiano in un documento specifico né, tantomeno, nel documento principale facente parte dell’autorizzazione del progetto. Poiché si tratta generalmente di informazioni di natura altamente tecnica, può risultare necessario di renderle esplicite in un documento specificamente designato a tal fine, il quale verrebbe allegato all’autorizzazione. Il complesso dei documenti che sono serviti da base alla decisione amministrativa adottata dalle autorità competenti e che sono stati incorporati nel modo descritto supra costituisce pertanto l’«autorizzazione» ai sensi dell’articolo 8 bis, paragrafo 1, della direttiva VIA.
255. Mi sembra che ciò sia esattamente quanto fatto dalla Repubblica di Polonia nel caso di specie. Da un lato, vi è la decisione VIA, che è stata allegata alla domanda di autorizzazione e che l’operatore della miniera di Turów ha l’obbligo di rispettare nell’ambito delle sue attività minerarie, in forza della legislazione polacca. La decisione VIA delimita in modo preciso la zona del progetto e fissa le sue condizioni di esecuzione. Dall’altro, vi è il piano di funzionamento dell’installazione mineraria, cui fa riferimento la Repubblica di Polonia, il quale specifica l’organizzazione e i mezzi per la realizzazione dei lavori di estrazione. Come spiegato dalla Repubblica di Polonia, tale piano è un documento tecnico, il quale definisce, in maniera dettagliata, le modalità di funzionamento dell’installazione mineraria, inclusa la gestione del filone e del progetto indispensabile per garantire, inter alia, la sicurezza generale e la protezione dello sfruttamento razionale del filone.
256. La Repubblica ceca fa valere, inoltre, che l’approccio seguito dalle autorità polacche non consente di stabilire in che modo avverrà l’attuazione continua delle summenzionate condizioni nell’ambito di un progetto la cui realizzazione è di diciotto anni più breve. Orbene, contrariamente a quanto affermato dalla Repubblica ceca, non vedo in che modo il fatto che la decisione VIA preveda un periodo di sfruttamento più lungo rispetto all’autorizzazione stessa del progetto sia contrario alle prescrizioni di cui all’articolo 8 bis, paragrafo 1, lettera b), della direttiva VIA. Non mi sembra che tale disposizione, la quale è peraltro formulata in termini piuttosto generici, imponga necessariamente l’obbligo di presentare un piano che specifichi fin nei minimi dettagli l’evoluzione delle attività minerarie e, segnatamente, il modo esatto in cui dovranno essere realizzate le condizioni ambientali definite. Al contrario, mi sembra che la decisione VIA consenta, in linea di principio, di anticipare tale evoluzione per il periodo di validità in quanto l’operatore ha l’obbligo di rispettare le condizioni ambientali che tale atto amministrativo gli impone in forza del diritto polacco.
257. Confesso, inoltre, di essere propenso a condividere il punto di vista espresso dalla Repubblica di Polonia per quanto riguarda le affermazioni relativamente vaghe fatte dalla Repubblica ceca nell’ambito di tale motivo. In assenza di una motivazione più precisa delle violazioni addotte, mi sembra che l’undicesimo motivo debba essere respinto in quanto infondato.
M. Sintesi dell’analisi
258. L’analisi del ricorso mi porta a concludere che occorre considerare fondati i motivi primo, sesto, ottavo e nono. Il ricorso deve essere respinto quanto al resto perché infondato.
VI. Sulle spese
259. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 3, di tale regolamento, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, le spese sono compensate. Nella specie, poiché la Repubblica ceca e la Repubblica di Polonia sono rimaste soccombenti ciascuna in relazione a taluni motivi, esse sopporteranno le proprie spese.
260. In conformità dell’articolo 140, paragrafo 1, del regolamento di procedura, ai sensi del quale le istituzioni intervenute nella causa sopportano le proprie spese, la Commissione sopporterà le proprie spese.
VII. Conclusione
261. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di statuire quanto segue:
1) Avendo adottato una normativa che consente alle autorità amministrative competenti di prorogare di sei anni l’autorizzazione all’estrazione di lignite senza procedere ad una valutazione dell’impatto ambientale, la Repubblica di Polonia ha violato l’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2011/92/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, come modificata dalla direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafi da 4 a 6, l’articolo 5, paragrafi 1 e 2, nonché gli articoli da 6 a 9 di detta direttiva.
2) Non avendo pubblicato il contenuto della decisione che autorizza le attività minerarie fino al 2026 e delle condizioni allegate a tale decisione, né le ragioni e le considerazioni sulle quali era fondata tale autorizzazione, e avendo comunicato tale contenuto alla Repubblica ceca solo dopo cinque mesi, e oltretutto in maniera incompleta, la Repubblica di Polonia ha violato l’articolo 9, paragrafi 1 e 2 della direttiva 2011/92, come modificata dalla direttiva 2014/52.
3) Non avendo pubblicato il contenuto della decisione che autorizza le attività minerarie fino al 2026 né il luogo in cui sia possibile chiederla, la Repubblica di Polonia ha violato l’articolo 7 della direttiva 2003/4/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 gennaio 2003, sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale e che abroga la direttiva 90/313/CEE del Consiglio.
4) Non avendo fornito informazioni complete sul procedimento di adozione della decisione che autorizza le attività minerarie fino al 2026, la Repubblica di Polonia è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del principio di leale cooperazione, sancito all’articolo 4, paragrafo 3, TUE.
5) Il ricorso è respinto quanto al resto.
6) La Repubblica ceca, la Repubblica di Polonia e la Commissione europea sopporteranno le proprie spese.
1 Lingua originale: il francese.
2 La giurisprudenza internazionale è rimasta per lungo tempo piuttosto rara nel settore dell’ambiente. La causa delle Otaries à fourrure des îles Pribiloff del 1893, seguita dalla causa Fonderie du Trail del 1941 o, un altro esempio, la causa del Lac Lanoux del 1956 hanno gettato le basi del diritto internazionale in materia di ambiente, segnatamente per quanto riguarda gli inquinamenti transfrontalieri e le risorse naturali condivise. Gli ultimi anni hanno invece conosciuto uno sviluppo significativo del contenzioso. Nella causa del 1997 relativa al Barrage sur le Danube Gabčikovo-Nagymaros, per la prima volta, l’ambiente ha svolto un ruolo centrale in una controversia portata dinanzi alla Corte internazionale di giustizia a L’Aia. Tale causa ha dato ai suoi giudici l’occasione di enunciare taluni principi fondamentali di diritto internazionale in materia di ambiente, segnatamente il principio di prevenzione dei danni causati all’ambiente in altri Stati, il principio di cooperazione, nonché la necessità di un’interpretazione evolutiva delle norme convenzionali. L’ambiente ha svolto lo stesso ruolo centrale nella causa delle Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (Argentina c. Uruguay) del 2010. Le cause Certaines activités menées par le Nicaragua dans la zone frontalière (Costa Rica c. Nicaragua) e Construction d’une route au Costa Rica le long du fleuve San Juan (Nicaragua c. Costa Rica) avevano parimenti una forte dimensione ambientale. Tale sviluppo quantitativo della giurisprudenza trova la sua origine principalmente nell’intensificazione degli obblighi degli Stati nel settore ambientale.
3 Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2000, che istituisce un quadro per l’azione comunitaria in materia di acque (GU 2000, L 327, pag. 1).
4 Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 gennaio 2003, sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale e che abroga la direttiva 90/313/CEE del Consiglio (GU 2003, L 41, pag. 26).
5 Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU 2012, L 26, pag. 1), come modificata dalla direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014 (GU 2014, L 124, pag. 1) (in prosieguo: la «direttiva VIA»).
6 Ordinanza della vicepresidente della Corte del 21 maggio 2021, Repubblica ceca/Polonia (C‑121/21 R, EU:C:2021:420)
7 Ordinanza della vicepresidente della Corte del 20 settembre 2021, Repubblica ceca/Polonia (C‑121/21 R, EU:C:2021:752).
8 V. sentenze del 6 dicembre 2007, Commissione/Germania (C‑456/05, EU:C:2007:755, punto 25) e del 16 ottobre 2012, Ungheria/Slovacchia (C‑364/10, EU:C:2012:630, punto 67), per quanto riguarda le due modalità del procedimento previsto agli articoli 258 e 259 TFUE. V. parimenti le mie conclusioni nella causa Slovenia/Croazia (C‑457/18, EU:C:2019:1067, paragrafo 99).
9 Il principio del primato del diritto dell’Unione, il quale sancisce la preminenza del diritto dell’Unione sul diritto degli Stati membri, impone a tutte le istituzioni degli Stati membri di dare pieno effetto alle varie norme dell’Unione, dato che il diritto degli Stati membri non può sminuire l’efficacia riconosciuta a tali differenti norme nel territorio dei suddetti Stati [v., a tal riguardo, sentenze del 4 dicembre 2018, Minister for Justice and Equality e Commissioner of An Garda Síochána (C‑378/17, EU:C:2018:979, punti da 35 a 38) e del 24 giugno 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, punti 53 e 54)].
10 V., in tal senso, Butler, G., «The Court of Justice as an Inter-State Court», Yearbook of European Law, vol. 36, n. 1, 2017, pag. 189.
11 V. sentenze dell’11 luglio 2013, Commissione/Repubblica ceca (C‑545/10, EU:C:2013:509, punto 108); del 23 febbraio 2016, Commissione/Ungheria (C‑179/14, EU:C:2016:108, punto 141); del 22 settembre 2016, Commissione/Repubblica ceca (C‑525/14, EU:C:2016:714, punto 16); del 19 settembre 2017, Commissione/Irlanda (Tassa di immatricolazione) (C‑552/15, EU:C:2017:698, punto 38); del 31 ottobre 2019, Commissione/Paesi Bassi (C‑395/17, EU:C:2019:918, punto 52), nonché del 28 maggio 2020, Commissione/Bulgaria (Organismo investigativo ferroviario) (C‑33/19, non pubblicata, EU:C:2020:405, punto 82).
12 V. sentenze del 26 aprile 2005, Commissione/Irlanda (C‑494/01, EU:C:2005:250, punto 44); del 28 marzo 2019, Commissione/Irlanda (Sistema di raccolta e trattamento delle acque reflue) (C‑427/17, non pubblicata, EU:C:2019:269, punto 39), nonché del 17 dicembre 2020, Commissione/Ungheria (Accoglienza dei richiedenti protezione internazionale) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, punto 112).
13 V., a tal riguardo, Burgi, M., Handbuch des Rechtsschutzes in der Europäischen Union, Rengeling, H.-W, Middeke, A. e Gellermann, M. (a cura di), Monaco di Baviera, 2014, punto 27; Frenz, W., Handbuch Europarecht, vol. 5, Berlino, 2010, punto 2685; Karpenstein, U., «Articolo 259 TFUE», Das Recht der Europäischen Union, Grabitz, E., Hilf, M. e Nettesheim, M. (a cura di), Monaco di Baviera, 2021, punto 9; Pechstein, M., EU-Prozessrecht, Mohr Siebeck, Tubinga, 2011, punto 312; Schwarze, J., «Articolo 259 TFUE», EU-Kommentar, Nomos, Baden-Baden, 2019, punto 4, nonché Thiele, A., Europaïsches Prozessrecht, C.H. Beck, Monaco di Baviera, 2014, § 5, punto 29.
14 V., in tal senso, Burgi, M., Handbuch des Rechtsschutzes in der Europäischen Union, Rengeling, H.-W, Middeke, A. e Gellermann, M. (a cura di), Monaco di Baviera, 2014, punti 27 e 28; Frenz, W., Handbuch Europarecht, vol. 5, Berlino, 2010, punto 2684; Kotzur, M., «Article 259 TFUE», EUV/AEUV, Geiger, R., Khan, D.-E, e Kotzur, M. (a cura di), Monaco di Baviera, punto 5; Pechstein, M., EU-Prozessrecht, punti 313 e 314, nonché Schwarze, J., «Article 259 TFUE», EU-Kommentar, Nomos, Baden-Baden, 2019, punto 5.
15 Per quanto riguarda la modifica di una legislazione, v. sentenza del 4 marzo 2010, Commissione/Francia (C‑241/08, EU:C:2010:114, punti 12 e 13); per quanto riguarda la modifica di un atto amministrativo, v. sentenza del 18 maggio 2006, Commissione/Spagna (C‑221/04, EU:C:2006:329, punti 28 e 29).
16 Sentenza del 29 luglio 2019 (C‑411/17, EU:C:2019:622).
17 Sentenza del 29 luglio 2019, Inter-Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, punto 79).
18 V., a tal riguardo, Messerschmidt, K., Europäisches Umweltrecht, C.H. Beck, Monaco di Baviera, 2011, pag. 535, punto 53; Arabadjieva, K., «Vagueness and Discretion in the Scope of the EIA Directive», Journal of Environmental Law, vol. 29, n. 3, 2017, pag. 417 e 425.
19 V. sentenze del 24 ottobre 1996, Kraaijeveld e a. (C‑72/95, EU:C:1996:404, punto 50); del 4 maggio 2006, Commissione/Regno Unito (C‑508/03, EU:C:2006:287, punto 88); del 28 febbraio 2008, Abraham e a. (C‑2/07, EU:C:2008:133, punto 37); del 20 novembre 2008, Commissione/Irlanda (C‑66/06, non pubblicata, EU:C:2008:637, punto 61); del 21 marzo 2013, Salzburger Flughafen (C‑244/12, EU:C:2013:203, punti 29 e 30), e dell’11 febbraio 2015, Marktgemeinde Straßwalchen e a. (C‑531/13, EU:C:2015:79, punti 40 e 41).
20 V. sentenza del 16 settembre 1999, WWF e a. (C‑435/97, EU:C:1999:418, punti 44 e 45).
21 V. sentenza del 2 maggio 1996, Commissione/Belgio (C‑133/94, EU:C:1996:181, punti 42 e 43).
22 V. paragrafo 52 delle presenti conclusioni.
23 V. sentenza del 4 maggio 2006, Barker (C‑290/03, EU:C:2006:286, punto 47).
24 V. sentenza del 4 maggio 2006, Commissione/Regno Unito (C‑508/03, EU:C:2006:287, punto 104).
25 V. sentenza del 28 febbraio 2008, Abraham e a. (C‑2/07, EU:C:2008:133, punto 26).
26 Sentenza del 29 luglio 2019, Inter-Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, punto 83).
27 V. sentenza del 7 novembre 2019 (C‑280/18, EU:C:2019:928, punti da 46 a 49). Mi preme osservare che la Corte ha seguito un approccio più restrittivo rispetto all’avvocato generale Kokott la quale, nelle sue conclusioni presentate nella stessa causa, aveva fatto valere che «[u]na limitazione del ricorso previsto dall’articolo 11 della direttiva VIA alle questioni concernenti la partecipazione del pubblico, che lasciasse impregiudicata la legittimità dell’autorizzazione, lo svuoterebbe del suo significato e di ogni effetto pratico» (EU:C:2019:449, paragrafo 115. Il corsivo è mio). Orbene, si deve necessariamente constatare che l’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva VIA si riferisce esplicitamente alla possibilità per i membri del pubblico interessato di avere «accesso a una procedura di ricorso (…) per contestare la legittimità sostanziale o procedurale di decisioni, atti od omissioni soggetti alle disposizioni sulla partecipazione del pubblico stabilite [da tale] direttiva», il che esclude, in linea di principio, che l’articolo 11 della direttiva VIA possa essere fatto valere per chiedere un controllo giurisdizionale di un’autorizzazione per motivi diversi da una violazione del diritto di partecipazione del pubblico (il corsivo è mio).
28 La Repubblica di Polonia fa riferimento all’articolo 31, paragrafi 1 e 3, dell’ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (legge recante il codice del procedimento amministrativo), del 14 giugno 1960 (Dz. U. del 2020, posizione 256), come modificata (in prosieguo: il «codice del procedimento amministrativo»), nonché all’articolo 50, paragrafo 1, dell’ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (legge che istituisce il procedimento dinanzi ai giudici amministrativi), del 30 agosto 2002 (Dz. U. del 2019, posizione 2325), come modificata.
29 Sentenza del 15 gennaio 2013, Križan e a. (C‑416/10, EU:C:2013:8, punto 110).
30 V. sentenze del 1° luglio 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, punto 34) e del 24 giugno 2021, Commissione/Spagna (Deterioramento dell’area naturale della Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, punto 35).
31 V. sentenza del 28 maggio 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, punti 81, 84 e 85).
32 Sentenza del 28 maggio 2020 (C‑535/18, EU:C:2020:391, punto 75).
33 V., a tal riguardo, la Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio del 14 novembre 2012 concernente l’attuazione della direttiva quadro sulle acque (2000/60/CE) – Piani di gestione dei bacini idrografici (2000/60/CE), COM(2012) 670 final, pag. 7, da cui risulta che la direttiva 2000/60 «riconosce che per taluni corpi idrici il conseguimento di un buono stato potrebbe richiedere tempi più lunghi. Per tale motivo, gli Stati membri possono essere dispensati dall’obbligo di conseguire un buono stato entro il 2015 in considerazione delle condizioni naturali del corpo idrico e può essere concessa loro la possibilità di prolungare il termine al 2027 o oltre». Secondo tale relazione, qualora sia applicata una tale proroga, la direttiva 2000/60 «impone agli Stati membri di giustificare e spiegare le motivazioni relative nell’ambito dei piani di gestione dei bacini idrografici. Ciò significa spiegare su quale base sono state fatte le valutazioni relative alle condizioni naturali, ai costi sproporzionati e/o alla non fattibilità tecnica dell’operazione e indicare come si intende operare per raggiungere l’obiettivo del buono stato. La giustificazione è un fattore essenziale per la trasparenza e per l’obbligo di rendere conto in merito alle decisioni prese» (il corsivo è mio).
34 V., per i diversi tipi di deroghe previste dalla direttiva 2000/60 e che devono essere indicate e spiegate nel piano di gestione dei bacini idrografici, Quevauviller, P., Protection des eaux souterraines – Législation européenne et avancées scientifiques, Lavoisier, Parigi 2010, pag. 63.
35 V. paragrafo 52 delle presenti conclusioni.
36 V. sentenza del 7 novembre 2019, Flausch e a. (C‑280/18, EU:C:2019:928, punto 46), nella quale la Corte ha interpretato l’articolo 11 della direttiva VIA nel senso che «il suo ambito di applicazione è circoscritto agli aspetti di una controversia diretti a far valere il diritto del pubblico interessato a partecipare al processo decisionale, conformemente alle norme specifiche enunciate in materia da tale direttiva. Per contro, i ricorsi che si basano su qualsiasi altra norma della suddetta direttiva e, a maggior ragione, su qualsiasi altra normativa, sia dell’Unione sia degli Stati membri, non rientrano in tale articolo» (il corsivo è mio), nonché il paragrafo 104 delle presenti conclusioni.
37 V. paragrafo 108 delle presenti conclusioni.
38 V. paragrafo 148 delle presenti conclusioni.
39 V. paragrafo 97 delle presenti conclusioni.
40 Dalla decisione VIA emerge che lo sfruttamento minerario di Turów ha un impatto ambientale sul territorio di tre Stati membri, ossia la Repubblica di Polonia, la Repubblica ceca e la Repubblica federale di Germania.
41 Sentenza del 7 novembre 2019, Flausch e a. (C‑280/18, EU:C:2019:928, punti 50 e 51).
42 V. paragrafo 52 delle presenti conclusioni.
43 Sentenze del 15 marzo 2018, North East Pylon Pressure Campaign e Sheehy (C‑470/16, EU:C:2018:185, punti 36 e 39) e del 7 novembre 2019, Flausch e a. (C‑280/18, EU:C:2019:928, punto 46). V. parimenti paragrafi 104 e 150 delle presenti conclusioni.
44 V. paragrafo 105 delle presenti conclusioni.
45 V. paragrafi da 163 a 178 delle presenti conclusioni.
46 V. paragrafo 69 delle presenti conclusioni.
47 V., a tal riguardo, conclusioni dell’avvocato generale Sharpston nella causa East Sussex County Council (C‑71/14, EU:C:2015:234, paragrafo 52).
48 Sentenze del 28 luglio 2011, Office of Communications (C‑71/10, EU:C:2011:525, punto 22) e del 20 gennaio 2021, Land Baden-Württemberg (Comunicazioni interne) (C‑619/19, EU:C:2021:35, punto 33).
49 V. paragrafo 172 delle presenti conclusioni.
50 V. paragrafo 170 delle presenti conclusioni.
51 V. paragrafi 200 e seguenti delle presenti conclusioni.
52 V. paragrafo 52 delle presenti conclusioni.
53 V. paragrafi da 62 a 67 delle presenti conclusioni.