1.

Le piattaforme online sono fornitori di servizi cosiddetti «della società dell’informazione», vale a dire, in termini più semplici, dei servizi forniti attraverso Internet, che consentono non solo ai professionisti, ma anche ai privati che non esercitano attività economiche di offrire servizi di vario tipo ai consumatori, mettendoli in contatto tra loro.

2.

Lo sviluppo di tali piattaforme ha offerto a un gran numero di singoli individui la possibilità, da un lato, di fornire servizi al di fuori dell’esercizio di un’attività economica completa e intensa e, dall’altro, di usufruire dei servizi in parola a prezzi spesso molto più vantaggiosi rispetto a quelli praticati dai professionisti. Pertanto, le suddette piattaforme hanno contribuito, se non alla creazione di mercati prima inesistenti, quantomeno a uno sviluppo esponenziale di alcuni mercati di servizi, grazie all’aumento della domanda e dell’offerta. Nel contempo, esse hanno contribuito ad aggravare molti problemi sociali, politici, amministrativi e giuridici associati allo sviluppo massiccio dei servizi in discussione.

3.

Si pone quindi la questione di stabilire in quale misura le piattaforme online debbano parimenti contribuire a risolvere i problemi connessi al loro funzionamento. La ricerca di tali soluzioni deve, ovviamente, avvenire nel rispetto della legge, e in particolare del diritto dell’Unione. L’elemento che caratterizza, infatti, i servizi forniti tramite Internet è la circostanza che per essi è facile avere natura transfrontaliera: su Internet, l’ubicazione geografica del fornitore e del destinatario del servizio è irrilevante. La specificità delle piattaforme online risiede nel fatto che i loro servizi, che sono forniti via Internet e possono quindi, in linea di principio, essere transfrontalieri, sono fortemente legati ai servizi successivamente forniti dai loro utenti, servizi che sono per lo più «reali» e sono localizzati in un luogo fisico preciso. Tali piattaforme hanno quindi cambiato profondamente il carattere dei servizi transfrontalieri, non solo consentendone la fornitura e l’utilizzo su vasta scala, ma altresì conferendo loro un carattere misto, nel senso che detti servizi sono fortemente connessi a prestazioni successive che non hanno siffatta qualità.

4.

Questo vero e proprio cambio di paradigma richiede un ripensamento di alcuni principi del diritto dell’Unione, in particolare il principio della libera prestazione dei servizi, per far fronte alle nuove sfide poste dal funzionamento delle piattaforme online. La presente causa offre alla Corte l’opportunità di pronunciarsi sulle misure che gli Stati membri potrebbero adottare in risposta a una di queste sfide, vale a dire quella del trattamento fiscale delle prestazioni fornite attraverso piattaforme online.

5.

L’articolo 1, paragrafo 1 e paragrafo 5, lettera a), della direttiva 2000/31/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’8 giugno 2000, relativa a taluni aspetti giuridici dei servizi della società dell’informazione, in particolare il commercio elettronico, nel mercato interno («direttiva sul commercio elettronico») ( 2 ), così dispone:

«1.   La presente direttiva mira a contribuire al buon funzionamento del mercato interno garantendo la libera circolazione dei servizi della società dell’informazione tra Stati membri.

(...)

5.   La presente direttiva non si applica:

(...)».

6.

L’articolo 1, paragrafo 1, e l’articolo 2, paragrafo 3, della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno ( 3 ), così dispongono:

«Articolo 1

1.   La presente direttiva stabilisce le disposizioni generali che permettono di agevolare l’esercizio della libertà di stabilimento dei prestatori nonché la libera circolazione dei servizi, assicurando nel contempo un elevato livello di qualità dei servizi stessi.

(...)

Articolo 2

(...)

3.   La presente direttiva non si applica al settore fiscale».

7.

L’articolo 1, paragrafo 1, lettera b) e lettere da e) a g), della direttiva (UE) 2015/1535 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 settembre 2015, che prevede una procedura d’informazione nel settore delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione ( 4 ), così recita:

«Ai fini della presente direttiva si applicano le seguenti definizioni:

(...)

(...)

8.

Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, primo comma, della direttiva in parola:

«Fatto salvo l’articolo 7, gli Stati membri comunicano immediatamente alla Commissione [europea] ogni progetto di regola tecnica, salvo che si tratti del semplice recepimento integrale di una norma internazionale o europea, nel qual caso è sufficiente una semplice informazione sulla norma stessa. Essi le comunicano brevemente anche i motivi che rendono necessario adottare tale regola tecnica a meno che non risultino già dal progetto».

9.

L’articolo 4 del decreto-legge n. 50 convertito con modificazioni dalla L. 21 giugno 2017, n. 96 – Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo, del 24 aprile 2017 ( 5 ), come modificato (in prosieguo: il «decreto-legge n. 50») stabilisce il regime fiscale delle locazioni immobiliari brevi al di fuori dell’esercizio di attività d’impresa (in prosieguo: il «regime fiscale controverso»).

10.

Il regime fiscale controverso si applica ai contratti di locazione di immobili ad uso abitativo stipulati da persone fisiche, al di fuori dell’esercizio di attività d’impresa, di durata non superiore a 30 giorni, sia che vengano stipulati direttamente con i conduttori o tramite soggetti che esercitano attività di intermediazione immobiliare, «ovvero soggetti che gestiscono portali telematici» (articolo 4, comma 1, del decreto-legge n. 50).

11.

A decorrere dal 1o giugno 2017, è concessa l’opzione di assoggettare i redditi derivanti da tali locazioni a una cedolare secca tramite ritenuta alla fonte con aliquota del 21%, anziché alla normale imposta sul reddito (articolo 4, comma 2, del decreto legge n. 50).

12.

I soggetti che esercitano attività di intermediazione immobiliare in relazione alle summenzionate locazioni, «nonché quelli che gestiscono portali telematici», sono tenuti a trasmettere i dati relativi ai contratti di locazione conclusi per il loro tramite entro il 30 giugno dell’anno successivo a quello a cui si riferiscono tali dati. L’omessa, incompleta o infedele comunicazione dei predetti dati è punita con sanzioni pecuniarie (articolo 4, comma 4, del decreto-legge n. 50).

13.

I soggetti residenti nel territorio italiano che esercitano attività di intermediazione immobiliare, «nonché quelli che gestiscono portali telematici», qualora incassino i canoni o i corrispettivi relativi ai predetti contratti di locazione, ovvero qualora intervengano nel pagamento di tali canoni e di tali corrispettivi, operano, in qualità di sostituti d’imposta, una ritenuta del 21% sull’ammontare dei canoni e dei corrispettivi all’atto del pagamento al beneficiario e provvedono al relativo versamento al Fisco. Nel caso in cui non sia esercitata l’opzione per l’applicazione del regime della cedolare secca tramite ritenuta alla fonte, la ritenuta si considera operata a titolo di acconto (articolo 4, comma 5, del decreto-legge n. 50).

14.

I soggetti non residenti che esercitano le medesime attività e che sono in possesso di una stabile organizzazione in Italia, adempiono agli obblighi derivanti dal regime fiscale controverso tramite la stabile organizzazione. I soggetti non residenti riconosciuti privi di stabile organizzazione in Italia sono tenuti a nominare, in qualità di responsabile d’imposta, un rappresentante fiscale. In assenza di nomina del rappresentante fiscale, i soggetti residenti nel territorio italiano che appartengono allo stesso gruppo dei soggetti di cui sopra sono solidalmente responsabili con questi ultimi per l’effettuazione e il versamento della ritenuta sull’ammontare dei canoni e dei corrispettivi relativi ai contratti di locazione (articolo 4, comma 5 bis, del decreto-legge n. 50).

15.

Le disposizioni di attuazione dell’articolo 4, commi 4, 5 e 5 bis del decreto legge n. 50 dovevano essere stabilite con decisione del direttore dell’amministrazione finanziaria.

16.

Le ricorrenti nel procedimento principale, Airbnb Ireland UC e Airbnb Payments UK Ltd (in prosieguo, congiuntamente: «Airbnb»), appartengono al gruppo multinazionale Airbnb, che gestisce l’omonimo portale di intermediazione immobiliare su Internet. Detto portale consente di mettere in contatto, da un lato, locatori che dispongono di alloggi e, dall’altro, persone che ricercano siffatto tipo di sistemazione, riscuotendo dal cliente il corrispettivo per la fornitura dell’alloggio prima dell’inizio della locazione e trasferendo detto corrispettivo al locatore dopo l’inizio della locazione, se il conduttore non ha fatto contestazioni ( 6 ).

17.

Airbnb ha presentato ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Italia) per l’annullamento, da un lato, del provvedimento n. 132395 del direttore dell’Agenzia delle entrate, del 12 luglio 2017, che attua il regime fiscale controverso e, dall’altro, della circolare interpretativa n. 24 dell’Agenzia delle entrate, del 12 ottobre 2017, relativa al regime fiscale controverso.

18.

A sostegno del ricorso, Airbnb ha dedotto che il regime fiscale controverso aveva introdotto nell’ordinamento italiano una «regola tecnica» o una «regola relativa ai servizi» e che questa avrebbe dovuto essere previamente notificata alla Commissione, ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, primo comma, della direttiva 2015/1535. Airbnb ha altresì sostenuto che gli obblighi previsti da tale regime, relativi alla trasmissione di informazioni e alla fiscalità, violano il principio della libera prestazione dei servizi. Airbnb ha inoltre affermato che l’obbligo di nominare un rappresentante fiscale per chiunque gestisca un portale telematico di intermediazione immobiliare che non sia residente o stabilito in Italia costituisce una restrizione sproporzionata alle libertà fondamentali come la libera prestazione dei servizi.

19.

Il giudice di primo grado ha respinto il ricorso con sentenza del 18 febbraio 2019. Airbnb ha impugnato tale sentenza dinanzi al giudice del rinvio.

20.

Con decisione dell’11 luglio 2019, pervenuta alla Corte il 30 settembre 2019, il giudice del rinvio ha sottoposto alla Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale vertente su varie disposizioni del diritto dell’Unione. Con ordinanza del 30 giugno 2020, Airbnb Ireland e Airbnb Payments UK (C‑723/19, non pubblicata, EU:C:2020:509), la Corte ha dichiarato tale domanda manifestamente irricevibile per mancanza di informazioni che le consentissero di fornire una risposta utile alle questioni sollevate, precisando al contempo che il giudice del rinvio poteva presentare una nuova domanda di pronuncia pregiudiziale.

21.

In tali circostanze, il Consiglio di Stato (Italia) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

22.

La domanda di pronuncia pregiudiziale è pervenuta alla Corte il 9 febbraio 2021. Hanno presentato osservazioni scritte Airbnb, la Federazione delle Associazioni Italiane Alberghi e Turismo – Federalberghi (in prosieguo: la «Federalberghi»), i governi italiano, belga, ceco, spagnolo, francese, dei Paesi Bassi, austriaco e polacco, nonché la Commissione. Airbnb, la Federalberghi, i governi italiano, spagnolo e francese, nonché la Commissione sono intervenuti all’udienza del 28 aprile 2022.

23.

Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 1, paragrafo 1, lettera f), della direttiva 2015/1535 debba essere interpretato nel senso che costituisce una «regola tecnica» ai sensi di tale disposizione una normativa nazionale che impone agli intermediari di locazioni brevi di immobili, compresi quelli che operano online, l’obbligo di raccogliere e comunicare alle autorità fiscali i dati relativi ai contratti di locazione stipulati a seguito dell’attività dell’intermediario e, nel caso in cui tali intermediari intervengano nel pagamento dei canoni di locazione, l’obbligo di applicare la ritenuta d’imposta sulle somme versate dai conduttori ai locatori e di versarla all’Erario.

24.

Alle parti e agli interessati presenti all’udienza la Corte ha rivolto quesiti sull’applicabilità della direttiva 2015/1535 a misure come quelle del regime fiscale controverso, alla luce del fatto che l’articolo 114 TFUE, il cui paragrafo 1 costituisce la base giuridica di tale direttiva, esclude, al suo paragrafo 2, l’applicazione di detto paragrafo 1 «alle disposizioni fiscali».

25.

Devo subito precisare che condivido l’opinione espressa, in particolare, dal governo francese, secondo cui l’articolo 114, paragrafo 2, TFUE non osta, in linea di principio, all’applicabilità della direttiva 2015/1535 alle misure fiscali. Infatti, la disposizione suddetta deve essere interpretata nel senso che si riferisce a un’armonizzazione di tali disposizioni che si potrebbe qualificare come «armonizzazione positiva». Misure di siffatta natura sono adottate, per quanto riguarda le imposte e gli oneri indiretti, sulla base dell’articolo 113 TFUE.

26.

Per contro, la direttiva 2015/1535 non realizza una siffatta armonizzazione positiva. La direttiva in parola si limita a stabilire norme intese a evitare l’adozione, da parte degli Stati membri, di misure contrarie al buon funzionamento del mercato interno. Dette norme consistono nell’obbligo procedurale di notificare talune disposizioni in fase di progetto, per controllarle preventivamente dal punto di vista della conformità alle regole del mercato interno. Orbene, un controllo del genere non equivale affatto a un’armonizzazione di tali disposizioni da parte della normativa dell’Unione, quale prevista all’articolo 114, paragrafo 1, TFUE. Se la direttiva 2015/1535 realizza un’armonizzazione, essa riguarda le norme procedurali per l’adozione di disposizioni legislative, regolamentari o amministrative degli Stati membri.

27.

Di conseguenza, l’articolo 114, paragrafo 2, TFUE non esclude, a mio avviso, l’applicabilità della direttiva 2015/1535 alle disposizioni fiscali come quelle di cui trattasi nella presente causa.

28.

Costituisce una «regola tecnica», ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, lettera f), della direttiva 2015/1535, in particolare, una «regola relativa ai servizi», quale definita all’articolo 1, paragrafo 1, lettera e), di detta direttiva.

29.

Si ricorda che, in base a tale definizione, una «regola relativa ai servizi» è un requisito di natura generale relativo all’accesso alle attività di servizio della società dell’informazione, in particolare le disposizioni relative al prestatore di servizi, ai servizi e al destinatario di servizi, ad esclusione delle regole che non riguardino specificamente detti servizi.

30.

È pacifico che servizi come quelli forniti da Airbnb costituiscono servizi della società dell’informazione, ai sensi della direttiva 2015/1535 ( 7 ). Resta da stabilire se i vari obblighi gravanti sugli intermediari di locazioni brevi di immobili in virtù del regime fiscale controverso soddisfino gli altri criteri enunciati nella definizione di «regole relative ai servizi».

31.

La questione se tali obblighi riguardino i servizi della società dell’informazione «in modo esplicito e mirato» o soltanto «in modo implicito o incidentale», ai sensi del secondo comma della definizione di cui all’articolo 1, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2015/1535, è oggetto di dibattito tra le parti.

32.

Da un lato, la Federalberghi sostiene che il regime fiscale controverso si limita a estendere alle locazioni di immobili di breve durata il regime fiscale esistente che si applica alle locazioni a lungo termine. A suo avviso, il regime in parola ha lo scopo non già di disciplinare i servizi di intermediazione in quanto tali, bensì di garantire un’efficace riscossione delle imposte dalle locazioni immobiliari, contrastando l’evasione fiscale nel settore di cui trattasi. Inoltre, essa afferma che i vari obblighi imposti agli intermediari da detto regime sono formulati in modo tecnologicamente neutro, nel senso che essi incombono tanto agli intermediari che operano online quanto a quelli che esercitano l’attività in discussione con altri mezzi. Orbene, secondo tale parte, la presenza di operatori offline sul mercato delle locazioni brevi non sarebbe meramente teorica.

33.

D’altro lato, Airbnb sostiene che, in realtà, il regime fiscale controverso è stato concepito specificamente per le locazioni immobiliari concluse attraverso piattaforme online come quella gestita da Airbnb. Sono sensibile a siffatto argomento. Infatti, dalle informazioni contenute nel fascicolo sottoposto alla Corte risulta chiaramente che il regime fiscale controverso è stato adottato al fine di contrastare l’evasione fiscale di massa nel settore delle locazioni immobiliari brevi concluse tra privati. Orbene, è noto che è grazie a tali piattaforme online, come quella gestita da Airbnb, e, quindi, grazie ai servizi della società dell’informazione, che il settore in parola ha conosciuto uno sviluppo così rilevante. Se in questo settore esistono intermediari che operano con altri mezzi, le loro quote di mercato devono essere, a mio avviso, minime.

34.

La situazione di cui al procedimento principale non riguarda quindi la mera applicazione ai servizi della società dell’informazione di norme preesistenti applicabili ai prestatori che operano offline ( 8 ), bensì l’introduzione di norme il cui scopo è quello di risolvere problemi sorti specificamente nell’ambiente di Internet e che sono quindi specificamente rivolte ai prestatori di servizi online ( 9 ).

35.

Pertanto, a mio avviso, è lecito ritenere che gli obblighi imposti agli intermediari dal regime fiscale controverso riguardino specificamente i servizi della società dell’informazione, conclusione che non può essere modificata dal solo fatto che la formulazione delle disposizioni nazionali in discussione sia neutra da un punto di vista tecnologico ( 10 ).

36.

Tuttavia, questa analisi prende in considerazione solo un aspetto del problema, vale a dire il semplice effetto specifico sui fornitori di servizi della società dell’informazione. Vero è che un simile approccio può essere sufficiente in una situazione che riguardi norme il cui obiettivo è disciplinare le stesse condizioni di accesso e di esercizio di un’attività online ( 11 ) o di vietare una siffatta attività ( 12 ). Al contrario, in una situazione come quella in discussione nel procedimento principale, che riguarda disposizioni aventi un obiettivo diverso, la definizione molto complessa di «regola relativa ai servizi» richiede, a mio avviso, un’interpretazione più modulata, al fine di stabilire correttamente se le disposizioni in parola rientrino nell’ambito di applicazione dell’obbligo di notifica e della sanzione che correda tale obbligo in caso di inadempimento, vale a dire la non opponibilità ai singoli delle disposizioni che avrebbero dovuto essere notificate ( 13 ).

37.

Una simile interpretazione più modulata richiede di stabilire se la disposizione che si afferma essere una regola tecnica abbia l’obiettivo specifico di disciplinare l’accesso o l’esercizio di un servizio della società dell’informazione. Infatti, il combinato disposto dell’articolo 1, paragrafo 1, lettera e), primo comma e secondo comma, punto i), della direttiva 2015/1535 mi induce a concludere che la formulazione di detta seconda disposizione, ai sensi della quale «una regola si considera riguardante specificamente i servizi della società dell’informazione quando (...) essa si pone come finalità e obiettivo specifici (...) di disciplinare in modo esplicito e mirato tali servizi», deve essere intesa nel senso che richiede che una regola relativa ai servizi in parola abbia come finalità e obiettivo specifici quelli di disciplinare in modo esplicito e mirato l’accesso e l’esercizio di tali servizi, vale a dire le materie indicate nella prima disposizione.

38.

Per quanto riguarda i vari obblighi imposti agli intermediari in virtù del regime fiscale controverso, condivido l’opinione di alcune delle parti interessate che hanno presentato osservazioni nel presente procedimento, in particolare il governo polacco, secondo cui tali obblighi non hanno come finalità e obiettivo specifici la disciplina dell’accesso o dell’esercizio dei servizi di intermediazione immobiliare tramite Internet.

39.

In primo luogo, per quanto riguarda l’obbligo di raccogliere e fornire informazioni, occorre constatare, a mio avviso, che esso non è in alcun modo volto a disciplinare l’accesso o l’esercizio del servizio di intermediazione nelle locazioni immobiliari brevi. In effetti, la trasmissione di informazioni all’amministrazione finanziaria non ha lo scopo di disciplinare, e nemmeno di controllare, l’attività dell’intermediario, bensì esclusivamente quello di disciplinare l’attività dei suoi clienti locatori. Tale obbligo riguarda quindi l’attività dell’intermediario solo «in modo incidentale», ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, lettera e), primo comma, e secondo comma, punto ii), della direttiva 2015/1535. Sebbene il suddetto obbligo sia una conseguenza diretta dell’esercizio del servizio di intermediazione di beni immobili situati in Italia e concessi in locazione da persone fisiche, esso non condiziona tuttavia, come sostiene Airbnb, la possibilità di esercitare l’attività in parola ( 14 ) e non determina né le modalità né le condizioni di esercizio della stessa. Lo stesso obbligo sorge ex post come conseguenza dell’esercizio dell’attività e non riguarda i rapporti dell’intermediario con i suoi clienti, ma solo quelli con l’amministrazione finanziaria ( 15 ).

40.

In secondo luogo, per quanto riguarda l’obbligo di ritenuta fiscale, esso, presenta, con tutta evidenza, un collegamento più diretto con l’esercizio del servizio di intermediazione, nella misura in cui tale servizio include l’intermediazione nel pagamento del canone di locazione. Infatti, adempiendo l’obbligo in discussione, l’intermediario trasferisce al locatore non l’intero canone ricevuto ( 16 ), ma unicamente l’importo rimanente dopo la ritenuta fiscale.

41.

Tuttavia, l’obbligo di ritenuta fiscale, come quello di fornire informazioni, ha lo scopo non di disciplinare il servizio di intermediazione, ma di riscuotere le imposte sull’attività di locazione immobiliare ad esso sotteso. La ritenuta fiscale da parte dell’intermediario che interviene nel pagamento è solo uno strumento per conseguire detto obiettivo. Tale obbligo, al pari dell’obbligo di raccolta e di trasmissione di informazioni, riguarda quindi il servizio di intermediazione solo in modo incidentale. A questo proposito, va notato, come giustamente sottolineato dal governo francese, che la tecnica della ritenuta alla fonte è comunemente utilizzata in vari settori non correlati ai servizi della società dell’informazione, come i rapporti di lavoro o la tassazione dei redditi da capitale. Pertanto, siffatto strumento non è affatto destinato specificamente ai servizi della società dell’informazione.

42.

L’argomento secondo cui l’intermediario interessato sarebbe costretto ad adottare procedure tecniche e organizzative al fine di adempiere gli obblighi derivanti dal regime fiscale controverso, sollevato da Airbnb, non può modificare la mia valutazione relativa agli obblighi in discussione dal punto di vista della direttiva 2015/1535. L’adozione di tali procedure costituirebbe infatti una misura interna del fornitore di servizi riguardante le sue relazioni con l’amministrazione dello Stato membro in cui è situato il luogo delle prestazioni alla base del suo servizio di intermediazione. Siffatte misure non incidono tuttavia sull’esercizio del suo servizio. Ciò avverrebbe solo se gli obblighi accessori imposti a un fornitore di servizi lo costringessero a modificare le modalità in cui fornisce il suddetto servizio, come il fatto di chiedere informazioni aggiuntive ai suoi clienti.

43.

Infine, in terzo luogo, per quanto riguarda l’obbligo di nominare un rappresentante fiscale, esso non è menzionato dal giudice del rinvio nella sua prima questione pregiudiziale. Tuttavia, per completezza, osservo che, conformemente alla mia analisi relativa all’articolo 1, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2015/1535, detto obbligo esula dall’ambito della definizione di «regola relativa ai servizi» in quanto non è destinata a disciplinare l’accesso o l’esercizio di un servizio della società dell’informazione, ma è semplicemente una conseguenza amministrativa dell’esercizio di tale servizio, strettamente connessa all’obbligo di ritenuta fiscale.

44.

All’udienza è stata altresì discussa la questione se gli obblighi derivanti, per gli intermediari, dal regime fiscale controverso debbano essere qualificati come «regole tecniche de facto», ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, lettera f), secondo comma, punto iii), della direttiva 2015/1535, in quanto norme relative ai servizi connesse a misure di carattere fiscale.

45.

Tuttavia, come ha sostenuto il governo francese, norme del genere accompagnano misure fiscali che hanno lo scopo di influenzare il consumo di determinati prodotti o servizi, come i prodotti meno nocivi per l’ambiente o che consumano meno energia. Orbene, non è questo l’obiettivo del regime fiscale controverso. L’obiettivo di quest’ultimo, infatti, è unicamente, come espone in modo convincente il governo italiano, quello di agevolare la riscossione delle imposte e di contrastare l’evasione fiscale. Gli obblighi in discussione sono quindi misure fiscali in senso proprio e non possono essere descritti come «regole tecniche de facto» ( 17 ).

46.

Propongo pertanto di rispondere alla prima questione pregiudiziale dichiarando che l’articolo 1, paragrafo 1, lettera f), della direttiva 2015/1535, in combinato disposto con l’articolo 1, paragrafo 1, lettera e), della stessa direttiva, deve essere interpretato nel senso che non costituisce una «regola tecnica» ai sensi di detta prima disposizione una normativa nazionale che impone agli intermediari di locazioni brevi di immobili, compresi quelli che operano online, l’obbligo di raccogliere e comunicare alle autorità finanziarie i dati relativi ai contratti di locazione stipulati a seguito dell’attività dell’intermediario e, nel caso in cui tali intermediari intervengano nel pagamento dei canoni di locazione, l’obbligo di applicare la ritenuta d’imposta sulle somme versate dai conduttori ai locatori e di versarla all’Erario.

47.

Con la seconda questione, il giudice del rinvio chiede se le direttive 2000/31 e 2006/123, nonché l’articolo 56 TFUE, debbano essere interpretati nel senso che ostano a una normativa nazionale che impone agli intermediari di locazioni immobiliari brevi, compresi quelli che operano online:

48.

Per quanto riguarda l’obbligo di raccogliere e comunicare informazioni, nella sentenza Airbnb Ireland ( 18 ), la Corte ha dichiarato che la normativa belga, che imponeva obblighi simili a quelli in discussione nella presente causa, era esclusa dall’ambito di applicazione della direttiva 2000/31 in quanto rientrava nel «settore tributario» ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 5, lettera a), di tale direttiva.

49.

La stessa conclusione si impone, a mio avviso, per quanto riguarda la nozione di «settore fiscale», ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 3, della direttiva 2006/123, cosicché la normativa nazionale di cui trattasi nel caso di specie dovrebbe parimenti essere esclusa dall’ambito di applicazione di tale direttiva.

50.

Inoltre, la considerazione della Corte, nella causa Airbnb Ireland ( 19 ), secondo cui l’articolo 56 TFUE non osta alla normativa belga è direttamente trasponibile al caso di specie.

51.

Nella sentenza Airbnb Ireland ( 20 ), la Corte ha considerato che l’obbligo di fornire informazioni imposto ai fornitori di servizi di intermediazione nella locazione breve di immobili è escluso dall’ambito di applicazione della direttiva 2000/31 in quanto rientra nel settore tributario, poiché il destinatario di tali informazioni è l’amministrazione finanziaria, l’obbligo fa parte di una normativa tributaria e le informazioni di cui detto obbligo impone la comunicazione sono inscindibili, quanto alla loro sostanza, da tale normativa, giacché servono a identificare il soggetto effettivamente debitore dell’imposta in parola, la base imponibile della medesima e, di conseguenza, il suo importo.

52.

Lo stesso vale a maggior ragione per l’obbligo di ritenuta fiscale, che è di natura tributaria per eccellenza. Non vi è dubbio, pertanto, che tale obbligo, come quello di fornire informazioni, rientri nel «settore tributario», ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 5, lettera a), della direttiva 2000/31, nonché nel «settore fiscale», ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 3, della direttiva 2006/123.

53.

Si deve pertanto ritenere che l’obbligo di ritenuta fiscale sia escluso dall’ambito di applicazione delle direttive 2000/31 e 2006/123.

54.

In secondo luogo, per quanto riguarda l’articolo 56 TFUE, la Corte ha considerato, nella sentenza Airbnb Ireland, che tale disposizione non osta all’obbligo di raccolta e trasmissione di informazioni da parte di un intermediario immobiliare, con la motivazione che, in particolare, secondo la sua giurisprudenza, non rientrano nell’ambito dell’articolo 56 TFUE misure il cui unico effetto sia quello di causare costi supplementari per la prestazione in questione e che incidano allo stesso modo sulla prestazione di servizi tra gli Stati membri e su quella interna a uno Stato membro ( 21 ).

55.

Tuttavia, nelle sue osservazioni, Airbnb contesta indirettamente siffatta conclusione della Corte, sostenendo che la giurisprudenza su cui quest’ultima si basa riguarda le imposte e gli oneri applicabili alle attività proprie dei prestatori transfrontalieri e che i costi supplementari cui si fa riferimento in tale giurisprudenza sono stati direttamente causati da suddetta tassazione. Orbene, secondo Airbnb, gli obblighi ad essa incombenti in forza del regime fiscale controverso derivano dall’applicazione delle imposte non già alla propria attività, bensì a quella dei suoi clienti locatori. Airbnb sostiene che la giurisprudenza su cui si basa il punto 46 della sentenza Airbnb Ireland non è pertanto applicabile al caso di specie.

56.

Questo argomento non è infondato, almeno per quanto riguarda l’obbligo di ritenuta fiscale. Infatti, tale obbligo costituisce un onere ben più importante rispetto a un semplice obbligo di informazione, se non altro a causa della responsabilità finanziaria che esso genera non solo nei confronti dello Stato d’imposizione, ma anche nei confronti dei clienti. Mi sembra quindi necessario analizzare la sua conformità all’articolo 56 TFUE.

57.

Ricordo che, secondo una giurisprudenza costante, l’articolo 56 TFUE osta all’applicazione delle misure nazionali che vietano, ostacolano o rendono meno attraente l’esercizio della libera prestazione dei servizi ( 22 ).

58.

Airbnb sostiene, in primo luogo, che il regime fiscale controverso, e in particolare l’obbligo di ritenuta fiscale, costituisce una discriminazione indiretta nei confronti dei fornitori transfrontalieri, sulla base del rilievo che «la quasi totalità» delle piattaforme di intermediazione immobiliare presenti sul mercato italiano, e «segnatamente quelle che gestiscono anche i pagamenti», sono stabilite in altri Stati membri. A mio avviso, tale argomentazione deve essere intesa nel senso che, secondo Airbnb, il legislatore italiano, imponendo l’obbligo di ritenuta fiscale solo agli intermediari che intervengono nel pagamento del canone di locazione, avrebbe discriminato le piattaforme non residenti, che di solito intervengono nei pagamenti, rispetto agli intermediari residenti, che nella maggior parte dei casi non vi intervengono.

59.

La correttezza della premessa fattuale su cui si basa detto argomento può essere verificata solo dal giudice del rinvio. Nonostante ciò, dal punto di vista della libertà di prestazione dei servizi, la tesi di Airbnb non mi pare fondata.

60.

Anzitutto, per quanto riguarda l’imposizione dell’obbligo di ritenuta fiscale solo agli intermediari che intervengono nel pagamento dei canoni di locazione, sarebbe chiaramente difficile imporre detto obbligo agli intermediari che non offrono tale servizio aggiuntivo. Tuttavia, l’elemento più importante, a mio avviso, è il fatto che la scelta dell’intermediario di fornire il servizio di cui trattasi non è casuale ma, al contrario, risponde a preoccupazioni simili a quelle che hanno indotto il legislatore italiano ad adottare il regime fiscale controverso.

61.

In effetti, va notato, come ammette peraltro Airbnb nelle sue osservazioni, che, in relazione ai contratti di locazione breve, il livello di rischio è molto più elevato nel caso in cui questi contratti siano conclusi tra persone fisiche rispetto al caso in cui il locatore sia un professionista e il conduttore un consumatore. In tale prima situazione, infatti, per quanto riguarda, da un lato, il conduttore, quest’ultimo non sempre è in grado di accertarsi in anticipo della qualità reale, o addirittura dell’esistenza, di un bene che non appartiene ad un professionista del turismo, e non gode della tutela accordata ai consumatori; per quanto riguarda, dall’altro, il locatore non professionista, quest’ultimo spesso non ha la stessa capacità di un professionista di assicurarsi che il conduttore paghi effettivamente il canone di locazione. Così, l’intermediario, garantendo che il conduttore potrà accedere ai locali solo a condizione di aver pagato il canone di locazione e che il locatore riceverà il denaro solo dopo che il conduttore avrà preso possesso dell’immobile e avrà accertato che esso soddisfa i termini del contratto, non solo agevola la procedura di pagamento, ma crea anche le condizioni di sicurezza necessarie per lo sviluppo del settore delle locazioni immobiliari brevi da parte di non professionisti come mercato di massa.

62.

Orbene, l’autorità pubblica che intende tassare siffatta attività di locazione si trova di fronte a difficoltà analoghe. L’attività di un gran numero di persone fisiche che non sono soggette ai vari obblighi che gravano sui professionisti è, per sua natura, difficile da controllare ai fini fiscali. È quindi perfettamente coerente imporre l’obbligo di ritenuta fiscale agli intermediari che intervengono nel pagamento dei canoni di locazione, per le stesse ragioni per le quali essi offrono tale servizio.

63.

Inoltre, il fatto che la maggior parte degli intermediari che intervengono nel pagamento dei canoni di locazione sia stabilita in Stati membri diversi da quello in cui è situato l’immobile è dovuto alla circostanza che la fornitura di servizi online non richiede lo stabilimento in un determinato luogo, nonché alla concentrazione dell’attività in capo a un numero limitato di soggetti economici, tipica dell’economia delle piattaforme online ( 23 ). D’altra parte, la natura dei servizi in parola, segnatamente del servizio relativo all’intervento nel pagamento, non li designa necessariamente ad essere prestati da fornitori non residenti piuttosto che da residenti. La giurisprudenza citata da Airbnb ( 24 ), relativa agli insegnanti di lingue straniere, ossia un gruppo che, per sua natura, può includere un’ampia percentuale di stranieri, non è pertanto trasponibile al caso di specie.

64.

In secondo luogo, Airbnb sostiene che il legislatore italiano, imponendo lo stesso obbligo di ritenuta fiscale ai residenti e ai non residenti, ha discriminato questi ultimi, i quali, non essendo soggetti alla competenza fiscale italiana, si trovano in una situazione diversa da quella dei residenti.

65.

Anche suddetto argomento è, a mio avviso, infondato. Il regime fiscale controverso ha ad oggetto non l’assoggettamento a imposta dei servizi di Airbnb, bensì quello delle attività di locazione di beni immobili situati nel territorio italiano, che stanno alla base di tali servizi. Pertanto, siffatto regime rientra senza dubbio nella competenza fiscale del governo italiano. Orbene, i servizi forniti da intermediari come Airbnb sono inscindibili da tali attività di locazione, perché sono privi di un proprio valore economico. Esiste dunque, a mio avviso, un criterio di collegamento ampiamente sufficiente a consentire allo Stato membro in parola di imporre agli intermediari obblighi nel contesto della tassazione dei contratti di locazione di beni immobili situati nel suo territorio, senza operare distinzioni per quanto riguarda il luogo di stabilimento di tali intermediari ( 25 ). Da questo punto di vista, i non residenti non si trovano quindi in una situazione diversa da quella dei residenti.

66.

Ne concludo che l’obbligo di ritenuta fiscale imposto agli intermediari nell’ambito del regime fiscale controverso non comporta una discriminazione nei confronti degli operatori non residenti. Mi sembra invece che un tale obbligo potrebbe essere considerato un ostacolo alla libera prestazione dei servizi, in quanto misura in grado di rendere meno attraente l’esercizio di tale libertà.

67.

Un obbligo siffatto impone in effetti agli operatori interessati di svolgere un ruolo nuovo, dal momento che essi saranno intermediari non più solo tra i locatori e i conduttori, ma anche tra i locatori e le autorità finanziarie, ruolo che implica una maggiore responsabilità finanziaria, da un lato, verso il fisco per il pagamento esatto dell’imposta dovuta e, dall’altro, nei confronti dei locatori, che potranno legittimamente ritenere di essere esonerati dai loro obblighi fiscali a causa della ritenuta operata dagli intermediari. Pertanto, l’esercizio della libera prestazione dei servizi, in particolare di quelli relativi all’intermediazione nel pagamento dei canoni di locazione, è corredato da un rischio aggiuntivo che non esisterebbe in assenza dell’obbligo di ritenuta fiscale ( 26 ).

68.

Tuttavia, contrariamente a quanto sostiene Airbnb, ritengo che tale ostacolo sia pienamente giustificato. A questo proposito, il governo italiano deduce la necessità di garantire l’effettiva riscossione delle imposte sui redditi derivanti dalle locazioni brevi di immobili e di contrastare l’evasione fiscale in detto settore. Occorre rilevare che, secondo una giurisprudenza costante, un siffatto obiettivo costituisce un motivo d’interesse generale idoneo a giustificare un ostacolo ad una libertà del mercato interno ( 27 ).

69.

La ritenuta fiscale (o la ritenuta d’acconto) è una tecnica fiscale universalmente utilizzata, che non solo consente di garantire l’efficace riscossione delle imposte, ma costituisce parimenti una misura di semplificazione e di maggiore certezza giuridica per i contribuenti. Inoltre, per l’operatore che, in ogni caso, è in possesso dei fondi che costituiscono la base imponibile, come nel caso di un intermediario immobiliare che interviene nel pagamento dei canoni di locazione, l’obbligo di trasferire parte di tale somma alle autorità finanziarie non rappresenta un onere eccessivo.

70.

Come ricordano vari interessati che hanno presentato osservazioni nella presente causa, la Corte ha riconosciuto che la tecnica della ritenuta fiscale giustifica un ostacolo a una libertà del mercato interno ( 28 ). Sebbene sia vero, come sottolinea Airbnb, che tale conclusione riguardava situazioni in cui contribuenti non residenti percepivano redditi da fonte interna ( 29 ), non ravviso motivi per non applicarla in situazioni come quella in discussione nel procedimento principale. La difficoltà nella riscossione delle imposte è dovuta non solo al luogo di stabilimento o di residenza del contribuente, ma anche a una serie di altri fattori, fra i più importanti dei quali vi è la pluralità di contribuenti, ciascuno con un reddito relativamente basso. Mi sembra evidente che la riscossione di un importo a titolo di imposta da una moltitudine di piccoli contribuenti richiede sforzi e risorse molto maggiori rispetto alla riscossione dello stesso importo da un unico grande contribuente. È quindi perfettamente legittimo utilizzare la tecnica della ritenuta alla fonte nel caso in cui un unico intermediario incassi e versi il reddito soggetto a tassazione in discussione a più contribuenti, anche se ciò comporta un onere amministrativo supplementare per l’intermediario stesso. È del pari evidente che una misura di questo tipo consente di combattere efficacemente l’evasione fiscale, imponendo ad un operatore che non è personalmente interessato a sottrarsi all’imposta la responsabilità del versamento della stessa all’amministrazione finanziaria.

71.

Pertanto, tale obbligo di ritenuta non mi pare per nulla sproporzionato alla luce dell’obiettivo legittimo di riscossione efficace dell’imposta e di lotta all’evasione fiscale. In particolare, la soluzione auspicata da Airbnb, che consiste in accordi volontari tra gli intermediari e le autorità finanziarie per la trasmissione di informazioni, mi sembra chiaramente meno efficace, proprio per la sua natura volontaria. In ultima analisi, la fiscalità non può basarsi sulla volontarietà.

72.

Per quanto riguarda l’argomento di Airbnb secondo cui gli obblighi imposti agli intermediari nell’ambito del regime fiscale controverso, in particolare l’obbligo di ritenuta alla fonte, sarebbero incoerenti, occorre rilevare che la scelta effettuata relativamente ai soggetti e ai tipi di contratti di locazione che rientrano in tali obblighi deriva dall’ambito di applicazione del regime fiscale controverso e rientra nella competenza esclusiva dello Stato membro interessato ( 30 ). Peraltro, l’introduzione di norme specifiche per le locazioni brevi, la cui funzione economica è diversa da quella delle locazioni a lungo termine, nonché per le persone fisiche che non agiscono a titolo professionale il cui regime fiscale è ovviamente diverso da quello delle persone giuridiche e dei professionisti, non mi pare per nulla incoerente.

73.

Infine, il fatto che un intermediario come Airbnb possa teoricamente essere soggetto a obblighi assimilabili a quelli in discussione nella presente causa, ma diversi per alcuni dettagli, nei vari Stati membri in cui offre i propri servizi deriva dal fatto che tali servizi, pur costituendo servizi online forniti a distanza, sono collegati ai servizi di locazione immobiliare ai medesimi sottesi, le cui condizioni di fornitura e, in particolare, di tassazione non sono armonizzate a livello dell’Unione. Ciò non mette tuttavia in discussione la mia conclusione secondo la quale le misure che gli Stati membri possono adottare, nell’ambito delle loro competenze, per disciplinare suddetti servizi di locazione immobiliare sono giustificate.

74.

In definitiva, ritengo che l’articolo 56 TFUE non osti a un obbligo di ritenuta fiscale come quello previsto dal regime fiscale controverso.

75.

Ricordo che un intermediario soggetto all’obbligo di ritenuta fiscale che non è residente in Italia è tenuto, in forza del regime fiscale controverso, a nominare un rappresentante fiscale ai fini dell’adempimento di detto obbligo. Dai chiarimenti forniti dal governo italiano nel corso dell’udienza emerge chiaramente che, sebbene non sia espressamente previsto dalla normativa, tale rappresentante deve logicamente essere residente in Italia, altrimenti la sua nomina non avrebbe alcuna utilità.

76.

In quanto misura di natura fiscale per eccellenza, connessa all’obbligo di ritenuta alla fonte, l’obbligo di nominare un rappresentante fiscale rientra chiaramente, come gli altri due obblighi imposti agli intermediari nel regime fiscale controverso, nel «settore tributario», ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 5, lettera a), della direttiva 2000/31, nonché nel «settore fiscale», ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 3, della direttiva 2006/123, cosicché tale obbligo è escluso dall’ambito di applicazione delle due direttive in parola.

77.

Resta tuttavia ancora verificare se l’obbligo di nominare un rappresentante fiscale sia conforme all’articolo 56 TFUE.

78.

A detto proposito, Airbnb sostiene, innanzitutto, che tale obbligo, che si applica solo ai residenti stranieri, discrimina direttamente i fornitori di altri Stati membri ed è quindi contrario all’articolo 56 TFUE.

79.

Non sono persuaso da tale argomento. Dal punto di vista fiscale, i non residenti non si trovano sempre nella stessa situazione dei residenti, il che può giustificare una differenza di trattamento, senza che una simile differenza generi una discriminazione ( 31 ).

80.

Per contro, la Corte ha già dichiarato, nella sentenza Commissione/Spagna ( 32 ), che l’obbligo di nominare un rappresentante fiscale imposto dalla normativa spagnola ai prestatori di servizi transfrontalieri ai fini, precisamente, della trasmissione di informazioni e della ritenuta fiscale, costituisce una restrizione sproporzionata alla libera prestazione dei servizi ed è pertanto contrario all’articolo 56 TFUE.

81.

Ritengo che, contrariamente a quanto sembra suggerire il governo italiano, la conclusione della Corte in detta sentenza non sia una valutazione relativa a «una singola (...) fattispecie», bensì sia il risultato dell’applicazione dei principi che disciplinano l’interpretazione dell’articolo 56 TFUE all’obbligo di nominare un rappresentante fiscale imposto ai prestatori di servizi stabiliti in altri Stati membri. Infatti, la suddetta sentenza si basava già su un precedente ( 33 ). Orbene, le differenze tra le normative in discussione nelle due cause di cui trattasi non sono state considerate decisive dalla Corte ( 34 ). Inoltre, i motivi addotti dal governo italiano per giustificare l’obbligo di nominare un rappresentante fiscale sono sostanzialmente identici a quelli addotti dal governo spagnolo nella causa all’origine della suddetta sentenza, vale a dire la necessità di un controllo fiscale efficace nonché la lotta contro l’evasione fiscale ( 35 ).

82.

Ne consegue che l’obbligo di nominare un rappresentante fiscale è contrario all’articolo 56 TFUE.

83.

Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo di rispondere alla seconda questione pregiudiziale dichiarando che l’articolo 1, paragrafo 5, lettera a), della direttiva 2000/31 e l’articolo 2, paragrafo 3, della direttiva 2006/123 devono essere interpretati nel senso che una normativa nazionale che impone agli intermediari di locazione breve di immobili, compresi quelli che operano online, obblighi di raccolta e di trasmissione di informazioni, di ritenuta fiscale e di nomina di un rappresentante fiscale, previsti dal regime fiscale controverso, sono esclusi dall’ambito di applicazione di tali direttive e che l’articolo 56 TFUE deve essere interpretato nel senso che non osta ai predetti primi due obblighi, ma osta al terzo.

84.

Con la terza questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede se l’articolo 267 TFUE debba essere interpretato nel senso che, in presenza di una questione di interpretazione del diritto dell’Unione sollevata da una delle parti, il giudice le cui decisioni non sono impugnabili con un ricorso giurisdizionale di diritto interno mantenga la facoltà di procedere all’autonoma formulazione delle questioni pregiudiziali da sottoporre alla Corte o se sia tenuto a riportare le questioni come formulate dalla parte istante.

85.

A detto proposito, il giudice del rinvio sottolinea che, nel caso di specie, le parti hanno chiesto di sottoporre alla Corte questioni specifiche relative all’interpretazione del diritto dell’Unione e che, a suo avviso, l’inosservanza di tale istanza potrebbe comportare la responsabilità dello Stato e, di conseguenza, nell’ordinamento giuridico italiano, quella del giudice come persona fisica.

86.

Tuttavia, da una giurisprudenza ben consolidata della Corte risulta che, mentre un giudice nazionale avverso le cui decisioni non possa proporsi ricorso giurisdizionale di diritto interno è in linea di principio tenuto a sottoporre una domanda di pronuncia pregiudiziale quando constata che dinanzi ad esso è stata sollevata una questione di interpretazione del diritto dell’Unione, la determinazione e la formulazione delle questioni da sottoporre alla Corte spettano unicamente al giudice nazionale e le parti del procedimento principale non possono determinarne il tenore ( 36 ). Il sistema instaurato dall’articolo 267 TFUE non costituisce infatti un rimedio giuridico esperibile dalle parti di una controversia dinanzi a un giudice nazionale. Non basta quindi che una parte sostenga che la controversia pone una questione di interpretazione del diritto dell’Unione perché il giudice interessato sia obbligato a ritenere che una tale questione sia sollevata ai sensi dell’articolo 267 TFUE ( 37 ). Lo stesso vale per il tenore delle questioni.

87.

Inoltre, nel sottoporre un rinvio pregiudiziale, il giudice nazionale deve rispettare i requisiti relativi al contenuto di una domanda di pronuncia pregiudiziale, previsti dall’articolo 94 del regolamento di procedura della Corte ( 38 ), requisiti che le parti non sono tenute a rispettare nel formulare le loro proposte di questioni pregiudiziali. La responsabilità di rispettare tali requisiti spetta quindi esclusivamente al giudice nazionale, pena il rigetto della domanda o di alcune questioni in quanto irricevibili.

88.

Propongo pertanto di rispondere alla terza questione che l’articolo 267 TFUE deve essere interpretato nel senso che, nel caso di una questione di interpretazione del diritto dell’Unione sollevata da una delle parti, il giudice nazionale avverso le cui decisioni non possa proporsi ricorso giurisdizionale di diritto interno mantiene il potere di formulare autonomamente le questioni pregiudiziali.

89.

Tenuto conto di tutte le considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere nel modo seguente alle questioni pregiudiziali sollevate dal Consiglio di Stato (Italia):