Causa C‑161/20

Commissione europea

contro

Consiglio dell’Unione europea

Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 5 aprile 2022

«Ricorso di annullamento – Decisione del Consiglio contenuta nell’atto del Comitato dei rappresentanti permanenti (Coreper) del 5 febbraio 2020 che ha approvato il contributo di discussione destinato all’Organizzazione marittima internazionale (IMO) per quanto riguarda l’introduzione di linee guida relative al ciclo di vita per la stima delle emissioni di gas a effetto serra “well-to-tank” dei combustibili alternativi sostenibili – Articolo 17, paragrafo 1, TUE – Rappresentanza esterna dell’Unione europea – Trasmissione di tale contributo di discussione all’IMO da parte dello Stato membro incaricato della presidenza di turno del Consiglio, a nome degli Stati membri e della Commissione»

Ricorso di annullamento – Atti impugnabili – Nozione – Atti che producono effetti giuridici vincolanti – Decisione del Consiglio contenuta nell’atto del Coreper che approva un contributo di discussione destinato all’Organizzazione marittima internazionale (IMO) nel settore delle emissioni di gas a effetto serra – Inclusione

(Art. 263 TFUE)

(v. punti 30-35)
Commissione – Competenze – Potere di rappresentanza esterna dell’Unione – Portata – Limiti – Rispetto delle pertinenti norme di diritto internazionale – Unione non avente la qualità di membro dell’Organizzazione marittima internazionale (IMO) – Trasmissione all’IMO, da parte dello Stato membro incaricato della presidenza di turno del Consiglio, di un contributo di discussione nel settore delle emissioni di gas a effetto serra, a nome degli Stati membri e della Commissione – Ammissibilità – Presupposti

(Art. 17, § 1, 6a frase, TUE; art. 3, § 2, TFUE)

(v. punti 51-54, 57, 60, 63-66, 72-77, 80)

Sintesi

Tra le convenzioni concluse sotto l’egida dell’Organizzazione marittima internazionale (International Maritime Organization – IMO) ( 1 ), una delle agenzie specializzate delle Nazioni Unite, figura la Convenzione internazionale per la prevenzione dell’inquinamento causato da navi ( 2 ). Tutti gli Stati membri sono parti della Convenzione IMO nonché della Convenzione Marpol, mentre l’Unione europea non è membro né dell’una né dell’altra.

In virtù della Convenzione Marpol, l’IMO ha adottato un certo numero di misure obbligatorie intese alla riduzione delle emissioni di gas a effetto serra (GES) dovute al trasporto marittimo internazionale.

Il Comitato per la protezione dell’ambiente marino (in prosieguo: il «MEPC») è l’organo decisionale dell’IMO responsabile dell’attuazione della Convenzione Marpol. Il Consiglio dell’IMO ha approvato una decisione del MEPC che istituisce un gruppo di lavoro sulla riduzione delle emissioni di GES provenienti dalle navi, incaricato di riferire al MEPC in occasione delle sue sessioni. Il MEPC ha conferito mandato al suddetto gruppo di lavoro affinché formulasse proposte concrete dirette ad incentivare il ricorso a combustibili alternativi comportanti emissioni di carbonio basse o nulle. Nell’ambito di tale mandato, il gruppo di lavoro di cui sopra ha invitato gli Stati membri interessati e le organizzazioni internazionali a cooperare e a presentare proposte di progetti di linee guida sull’intensità in GES/carbonio nel corso del ciclo di vita, per tutti i tipi di combustibili pertinenti.

Nel dicembre 2019, la Commissione europea ha trasmesso al Consiglio dell’Unione europea un documento di lavoro elaborato dai propri servizi, nel quale essa indicava che il contributo di discussione ad esso allegato rientrava nella competenza esterna esclusiva dell’Unione e che esso veniva presentato al Consiglio al fine di precisare la posizione dell’Unione e in vista della sua trasmissione all’IMO. Veniva d’altronde fatta menzione, nel sottotitolo di tale contributo come proposto dalla Commissione, del fatto che esso veniva «presentato dalla Commissione europea a nome dell’Unione europea».

Nel gennaio 2020, il gruppo di lavoro «Trasporti marittimi» del Consiglio ha, da un lato, deciso di proporre al Comitato dei rappresentanti permanenti (Coreper) che il contributo di discussione fosse presentato all’IMO non a nome dell’Unione, ma a nome dei 27 Stati membri e della Commissione. Dall’altro lato, dopo aver modificato, segnatamente, il sottotitolo del progetto di contributo di discussione della Commissione, il suddetto gruppo di lavoro ha invitato il Coreper ad approvare il contributo di discussione così modificato, in vista della sua trasmissione all’IMO da parte della presidenza del Consiglio.

Con decisione del 5 febbraio 2020, il Coreper ha approvato il contributo di discussione così modificato (in prosieguo: il «contributo di discussione controverso»), ai fini della sua trasmissione da parte della presidenza del Consiglio all’IMO a nome degli Stati membri e della Commissione. Il 7 febbraio 2020, la Repubblica di Croazia, che a tale data esercitava la presidenza di turno del Consiglio, ha trasmesso il contributo di discussione controverso all’IMO, mediante messaggio di posta elettronica, a nome dei 27 Stati membri e della Commissione.

Con il suo ricorso, la Commissione ha chiesto l’annullamento di tale decisione del Consiglio. Infatti, essa sosteneva che, nel caso di specie, l’articolo 17, paragrafo 1, TUE attribuisce alla Commissione la competenza esclusiva ad assicurare la rappresentanza esterna dell’Unione, sicché spettava a tale istituzione trasmettere il contributo di discussione controverso all’IMO. La Commissione faceva altresì valere che tale contributo, essendo intervenuto in una materia rientrante nella competenza esclusiva dell’Unione, avrebbe dovuto essere presentato a nome dell’Unione e non a nome degli Stati membri e della Commissione.

Mediante la sua sentenza in data odierna, emessa in Grande Sezione, la Corte rigetta il ricorso della Commissione nella sua interezza. Tale causa fornisce così alla Corte l’occasione di precisare i principi e le modalità della rappresentanza esterna dell’Unione presso un’organizzazione internazionale in seno alla quale l’Unione non dispone di alcuno status.

Giudizio della Corte

Verificando in limine litis la propria competenza a conoscere del ricorso proposto dalla Commissione, la Corte ricorda che ha già ammesso la ricevibilità di un ricorso di annullamento diretto contro una decisione del Coreper di sottoporre un documento di riflessione ad una commissione istituita da un accordo internazionale, nella misura in cui una decisione siffatta mira a produrre effetti giuridici.

Certo, la Corte ricorda che essa, in linea di principio, non è competente a controllare la legittimità degli atti di diritto dell’Unione alla luce delle disposizioni di un accordo internazionale del quale l’Unione non è parte. Tuttavia, in virtù di una giurisprudenza consolidata, quando l’Unione decide di esercitare le proprie competenze, tale esercizio di competenza deve avvenire nel rispetto delle pertinenti norme di diritto internazionale. Ne consegue che la Corte deve tener conto, nell’ambito delle sue competenze a titolo, segnatamente, dell’articolo 263 TFUE, delle pertinenti norme di diritto internazionale, ogniqualvolta tale presa in considerazione risulti necessaria per risolvere la controversia portata alla sua cognizione. Orbene, nel caso di specie, per risolvere la controversia, è necessario che la Corte tenga conto della Convenzione IMO al fine di stabilire se l’Unione disponga o no di uno status in seno a tale organizzazione. Date tali circostanze, la Corte si dichiara competente a statuire sul ricorso della Commissione.

Nel merito, la Corte inizia esaminando il motivo dedotto dalla Commissione relativo ad una violazione dell’articolo 17, paragrafo 1, sesta frase, TUE. Ai sensi di tale disposizione, ad eccezione della Politica estera e di sicurezza comune e degli altri casi previsti dai Trattati, la Commissione assicura la rappresentanza esterna dell’Unione.

La Corte rileva anzitutto che la disposizione suddetta non introduce alcuna distinzione a seconda che l’Unione eserciti la propria competenza esterna esclusiva a norma dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE oppure che essa eserciti una competenza esterna concorrente con quella degli Stati membri, a prescindere dal fatto che essa lo faccia insieme a tali Stati membri oppure che il Consiglio si avvalga della facoltà di raccogliere al suo interno la maggioranza richiesta affinché l’Unione eserciti da sola tale competenza esterna. Ne consegue che la competenza della Commissione a rappresentare l’Unione nell’esercizio, da parte di quest’ultima, della propria competenza esterna non può dipendere dalla natura esclusiva o concorrente di tale competenza esterna, la quale risulta unicamente da norme interne dell’Unione che non vincolano gli Stati terzi o le altre organizzazioni internazionali.

Inoltre, se è vero che i Trattati limitano la competenza della Commissione ad assicurare la rappresentanza esterna dell’Unione soltanto in virtù delle deroghe espressamente contemplate dall’articolo 17, paragrafo 1, TUE, ciò non toglie, secondo la Corte, che, quando l’Unione, in quanto soggetto di diritto internazionale, decide di esercitare le proprie competenze, tale esercizio deve avvenire nel rispetto delle pertinenti norme del diritto internazionale.

Orbene, se è pur vero che tutti gli Stati membri dell’Unione sono membri dell’IMO, né la Comunità, né l’Unione, che si è sostituita alla prima, hanno concluso accordi con tale organizzazione, sicché l’Unione non è membro dell’IMO e non dispone di alcuno status in seno a quest’ultima. Pertanto, l’Unione non ha alcun titolo che le permetta di partecipare in prima persona ai lavori delle istituzioni e dei comitati di tale organizzazione.

Esaminando l’argomento della Commissione secondo cui la Repubblica di Croazia non poteva trasmettere il contributo di discussione controverso senza violare la competenza esterna dell’Unione e il potere di rappresentanza esterna della Commissione, la Corte riconosce che il semplice fatto che l’Unione non sia membro di un’organizzazione internazionale non autorizza uno Stato membro, operante a titolo individuale nell’ambito della sua partecipazione ad un’organizzazione internazionale, ad assumere degli impegni che possano incidere su norme dell’Unione adottate per realizzare le finalità del Trattato. Tuttavia, nel caso di specie, la Corte rileva che risulta dal messaggio di posta elettronica inviato all’IMO dalla Repubblica di Croazia che quest’ultima, operante a nome degli Stati membri e della Commissione, si è limitata a trasmettere a detta organizzazione il contributo di discussione controverso degli Stati membri e della Commissione.

Certo, nella misura in cui le pertinenti norme di diritto internazionale non sembrano ostarvi, gli Stati membri avrebbero potuto attribuire alla Commissione il compito di assicurare la loro rappresentanza nel loro esercizio congiunto, nell’interesse dell’Unione, di una competenza esterna che quest’ultima si vedeva impedita ad esercitare in virtù delle norme applicabili della Convenzione IMO. Tuttavia, nessuna disposizione dei Trattati esige che gli Stati membri attribuiscano alla Commissione il compito di assicurare la loro rappresentanza, quand’anche le pertinenti norme di diritto internazionale non ostino a ciò. Infatti, l’articolo 17, paragrafo 1, TUE, al di fuori delle deroghe che esso espressamente prevede, conferisce alla Commissione la competenza esclusiva ad assicurare solo la rappresentanza dell’Unione e non quella degli Stati membri, ivi compreso il caso in cui questi ultimi operino congiuntamente nell’interesse dell’Unione.

Pertanto, la Corte constata che gli Stati membri restano liberi di decidere caso per caso le modalità della propria rappresentanza esterna, ivi compresa l’ipotesi in cui essi intervengano, congiuntamente, nell’interesse dell’Unione. A questi fini, nulla impedisce agli Stati membri di incaricare, tra essi, lo Stato membro che ha la presidenza di turno del Consiglio, purché tale Stato membro non agisca né a titolo individuale né a nome dell’Unione.

( 1 ) L’IMO, creata dalla Convenzione istitutiva dell’Organizzazione marittima internazionale, firmata a Ginevra il 6 marzo 1948 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 289, pag. 3), nella versione applicabile alla presente controversia (in prosieguo: la «Convenzione IMO»), è un’agenzia specializzata delle Nazioni Unite, incaricata, segnatamente, di prevenire l’inquinamento dell’ambiente marino e dell’atmosfera causato dalle navi.

( 2 ) Convenzione internazionale per la prevenzione dell’inquinamento causato da navi, firmata a Londra il 2 novembre 1973, come integrata da due protocolli adottati nel corso degli anni 1978 e 1997 (in prosieguo: la «Convenzione Marpol»).