Cause riunite C‑37/20 e C‑601/20

WM (C‑37/20) e Sovim SA (C‑601/20)

contro

Luxembourg Business Registers

[domande di pronuncia pregiudiziale proposte dal tribunal d’arrondissement (Tribunale circoscrizionale) (Lussemburgo)]

Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 22 novembre 2022

«Rinvio pregiudiziale – Prevenzione dell’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo – Direttiva (UE) 2018/843 che modifica la direttiva (UE) 2015/849 – Modifica apportata all’articolo 30, paragrafo 5, primo comma, lettera c), di quest’ultima direttiva – Accesso del pubblico alle informazioni sulla titolarità effettiva – Validità – Articoli 7 e 8 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Rispetto della vita privata e familiare – Tutela dei dati personali»

Ravvicinamento delle legislazioni – Prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio di capitali e di finanziamento del terrorismo – Direttiva 2015/849 – Modifica che impone agli Stati membri di garantire l’accesso del pubblico alle informazioni sulla titolarità effettiva delle società e delle altre entità giuridiche costituite nel loro territorio – Grave ingerenza nei diritti al rispetto della vita privata e alla protezione dei dati personali – Giustificazione – Rispetto del principio di legalità e del contenuto essenziale dei diritti fondamentali – Sussistenza dell’obiettivo di interesse generale – Assenza di carattere necessario e proporzionato dell’ingerenza di cui trattasi – Invalidità

[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 7 e 8; direttive del Parlamento europeo e del Consiglio 2015/849, art. 30, §§ 1, 5 e 9, e 2018/843, considerando 30 e 31 e art. 1, punto 15, c)]

(v. punti 37-44, 47-52, 57-59, 66, 67, 71-76, 81-85, 88 e dispositivo)
Diritti fondamentali – Rispetto della vita privata – Tutela dei dati personali – Limitazioni – Presupposti

(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 7, 8, e 52, § 1)

(v. punti 46, 63-65)
Ravvicinamento delle legislazioni – Prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio di capitali e di finanziamento del terrorismo – Direttiva 2015/849 – Modifica che impone agli Stati membri di garantire l’accesso del pubblico alle informazioni sulla titolarità effettiva delle società e delle altre entità giuridiche costituite nel loro territorio – Grave ingerenza nei diritti al rispetto della vita privata e alla protezione dei dati personali – Giustificazione – Richiamo al principio di trasparenza quale obiettivo di interesse generale idoneo a giustificare l’ingerenza di cui trattasi – Inammissibilità

[Artt. 1 e 10 TUE; art. 15 TFUE; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2015/849, come modificata dalla direttiva 2018/843, art. 30, § 5, 1o co., c)]

(v. punti 60-62)

Sintesi

Ai fini della lotta e della prevenzione contro il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo, la direttiva antiriciclaggio ( 1 ) impone agli Stati membri di tenere un registro contenente informazioni sulla titolarità effettiva ( 2 ) di società e altre entità giuridiche costituite nel loro territorio. A seguito di una modifica di tale direttiva da parte della direttiva 2018/843 ( 3 ), alcune di tali informazioni devono essere rese accessibili in ogni caso al pubblico. Conformemente alla direttiva antiriciclaggio così modificata (in prosieguo: la «direttiva antiriciclaggio modificata»), la legge lussemburghese ( 4 ) ha istituito un Registro dei titolari effettivi (in prosieguo: l’«RBE»), destinato a conservare e a mettere a disposizione una serie di informazioni sui titolari effettivi delle entità registrate che sono accessibili a chiunque.

In tale contesto, il tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Tribunale circoscrizionale di Lussemburgo, Lussemburgo) è stato investito di due cause, introdotte, rispettivamente, da WM e dalla Sovim SA, i quali contestano il rigetto, da parte del Luxembourg Business Registers, gestore dell’RBE, delle loro domande dirette ad impedire l’accesso del pubblico alle informazioni relative, nella prima causa, a WM in qualità di titolare effettivo di una société civile immobilière (società di gestione di patrimoni immobiliari) e, nella seconda, al titolare effettivo della Sovim SA. Nell’ambito di tali due cause, nutrendo dubbi in merito alla validità di talune disposizioni del diritto dell’Unione che istituiscono il sistema di accesso pubblico alle informazioni sulla titolarità effettiva consente alla società civile, il il tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Tribunale circoscrizionale di Lussemburgo) ha sottoposto alla Corte una questione pregiudiziale per esame di validità.

Con la sua sentenza, la Corte, riunita in Grande Sezione, dichiara invalida la direttiva 2018/843 in quanto essa ha modificato la direttiva antiriciclaggio nel senso che gli Stati membri provvedono affinché le informazioni sulla titolarità effettiva delle società e delle altre entità giuridiche costituite nel loro territorio siano accessibili in ogni caso al pubblico ( 5 ).

Giudizio della Corte

Sotto un primo profilo, la Corte constata che l’accesso del pubblico alle informazioni sulla titolarità effettiva, previsto dalla direttiva antiriciclaggio modificata, costituisce una grave ingerenza nei diritti fondamentali al rispetto della vita privata e alla tutela dei dati personali, rispettivamente sanciti agli articoli 7 e 8 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).

A tal riguardo, la Corte osserva che, dal momento che i dati in questione contengono informazioni su persone fisiche identificate, ossia i titolari effettivi delle società e delle altre entità giuridiche costituite nel territorio degli Stati membri, l’accesso del pubblico a queste ultime incide sul diritto fondamentale al rispetto della vita privata. Inoltre, metterli a disposizione del pubblico costituisce un trattamento di dati personali. Essa aggiunge che una simile messa a disposizione del pubblico costituisce un’ingerenza nei due citati diritti fondamentali, indipendentemente dall’uso successivo delle informazioni comunicate ( 6 ).

Per quanto riguarda la gravità di tale ingerenza, la Corte rileva che le informazioni messe a disposizione del pubblico, nella misura in cui si riferiscono all’identità del titolare effettivo nonché alla natura e all’entità dell’interesse beneficiario detenuto in società o in altre entità giuridiche, sono tali da permettere di delineare un profilo riguardante taluni dati d’identificazione personale, lo stato patrimoniale dell’interessato nonché i settori economici, i paesi e le imprese in cui quest’ultimo ha investito. Inoltre, tali informazioni diventano accessibili ad un numero potenzialmente illimitato di persone, cosicché un simile trattamento di dati personali può consentire anche a persone che, per ragioni estranee all’obiettivo perseguito da detta misura, cerchino di ottenere informazioni, in particolare, sulla situazione materiale e finanziaria del titolare effettivo, di accedere liberamente a dette informazioni. Tale possibilità risulta ancor più agevole quando i dati in questione possono essere consultati su Internet Inoltre, le potenziali conseguenze per le persone interessate derivanti da un eventuale uso abusivo dei loro dati sono aggravate dalla circostanza che, una volta messi a disposizione del pubblico, tali dati possono non solo essere liberamente consultati, ma altresì essere conservati e diffusi e che per tali persone diventa vieppiù difficile, se non addirittura illusorio, difendersi efficacemente dagli abusi.

Sotto un secondo profilo, in sede di esame della giustificazione dell’ingerenza di cui trattasi, in primo luogo, la Corte osserva che, nel caso di specie, il principio di legalità è rispettato. Infatti, la limitazione dell’esercizio dei menzionati diritti fondamentali derivante dall’accesso del pubblico alle informazioni sulla titolarità effettiva è prevista da un atto legislativo, ossia la direttiva antiriciclaggio modificata. Inoltre, da un lato, tale direttiva precisa che tali informazioni devono essere adeguate, accurate e attuali ed elenca espressamente alcuni dati ai quali il pubblico deve essere autorizzato ad accedere. Dall’altro, essa stabilisce le condizioni alle quali gli Stati membri possono prevedere deroghe a un simile accesso.

In secondo luogo, essa precisa che l’ingerenza di cui trattasi non pregiudica il contenuto essenziale dei diritti fondamentali sanciti agli articoli 7 e 8 della Carta. Se è vero che la direttiva antiriciclaggio modificata non contiene un elenco tassativo dei dati ai quali il pubblico deve essere autorizzato ad accedere e che gli Stati membri sono autorizzati a dare accesso ad informazioni aggiuntive, resta il fatto che solo informazioni adeguate sui titolari effettivi e sull’interesse beneficiario detenuto possono essere ottenute, conservate e, pertanto, potenzialmente rese accessibili al pubblico, ciò che esclude, in particolare, informazioni che non abbiano una relazione adeguata con le finalità della direttiva antiriciclaggio modificata. Orbene, non risulta che la messa a disposizione del pubblico delle informazioni aventi una simile relazione arrecherebbe in qualche modo pregiudizio al contenuto essenziale dei diritti fondamentali in argomento.

In terzo luogo, la Corte sottolinea che, prevedendo l’accesso del pubblico alle informazioni sui titolari effettivi, il legislatore dell’Unione mira a prevenire il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo creando, mediante il rafforzamento della trasparenza, un ambiente meno suscettibile di essere utilizzato a tali fini, il che costituisce un obiettivo di interesse generale che può giustificare ingerenze, anche gravi, nei diritti fondamentali sanciti dagli articoli 7 e 8 della Carta.

In quarto luogo, nell’ambito dell’esame del carattere idoneo, necessario e proporzionato dell’ingerenza di cui trattasi, la Corte constata che, certamente, l’accesso del pubblico alle informazioni sulla titolarità effettiva è atto a contribuire alla realizzazione di tale obiettivo.

Tuttavia, esso ritiene che tale ingerenza non possa essere considerata limitata allo stretto necessario. Da un lato, la stretta necessità di detta ingerenza non può essere dimostrata basandosi sul fatto che il criterio del «legittimo interesse» di cui, secondo la direttiva antiriciclaggio, nella sua versione anteriore alla sua modifica ad opera della direttiva 2018/843, doveva disporre qualsiasi persona che intendesse accedere alle informazioni sulla titolarità effettiva, era difficile da attuare e che la sua applicazione poteva dar luogo a decisioni arbitrarie. Infatti, l’eventuale esistenza di difficoltà nel definire con precisione le ipotesi e le condizioni in cui il pubblico può accedere alle informazioni sulla titolarità effettiva non può giustificare il fatto che il legislatore dell’Unione preveda l’accesso del pubblico a tali informazioni.

Dall’altro, neppure le spiegazioni contenute nella direttiva 2018/843 possono dimostrare la stretta necessità dell’ingerenza di cui trattasi ( 7 ). Nella misura in cui, secondo tali spiegazioni, l’accesso del pubblico alle informazioni sulla titolarità effettiva mira a consentire un maggiore controllo delle informazioni da parte della società civile, segnatamente la stampa e le organizzazioni della società civile, la Corte rileva che tanto la stampa quanto le organizzazioni della società civile che presentano un collegamento con la prevenzione e la lotta contro il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo hanno un legittimo interesse ad accedere alle informazioni di cui è causa. Lo stesso vale per i soggetti che desiderino conoscere l’identità dei titolari effettivi di una società o di un’altra entità giuridica per il fatto che potrebbero effettuare operazioni con queste ultime, o ancora per le istituzioni finanziarie e autorità che si occupano del contrasto dei reati in materia di riciclaggio di denaro o di finanziamento del terrorismo.

Inoltre, l’ingerenza di cui trattasi non presenta neppure un carattere proporzionato. A tal riguardo, la Corte constata che le norme sostanziali che disciplinano tale ingerenza non soddisfano il requisito di chiarezza e di precisione. In effetti, la direttiva antiriciclaggio modificata prevede l’accesso del pubblico «almeno» ai dati ivi previsti e conferisce agli Stati membri la facoltà di garantire l’accesso ad informazioni aggiuntive, comprese, «almeno», la data di nascita o le informazioni di contatto del titolare effettivo interessato. Orbene, utilizzando l’espressione «almeno», tale direttiva autorizza la messa a disposizione del pubblico di dati che non sono sufficientemente definiti né identificabili.

Inoltre, per quanto riguarda la ponderazione della gravità di detta ingerenza e l’importanza dell’obiettivo di interesse generale perseguito, la Corte riconosce che, tenuto conto della sua importanza, tale obiettivo può giustificare ingerenze, anche gravi, nei diritti fondamentali sanciti agli articoli 7 e 8 della Carta.

Nondimeno, da un lato, la lotta contro il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo spetta prioritariamente alle autorità pubbliche nonché alle entità, quali gli enti creditizi o gli istituti finanziari, che, in ragione delle loro attività, sono assoggettati ad obblighi specifici in tale materia. Per tale motivo, la direttiva antiriciclaggio modificata prevede che le informazioni sulla titolarità effettiva debbano essere accessibili, in ogni caso, alle autorità competenti e alle unità di informazione finanziaria, senza alcuna restrizione, nonché ai soggetti obbligati, nell’ambito dell’adeguata verifica della clientela ( 8 ).

Dall’altro, rispetto al regime anteriore che prevedeva, oltre all’accesso da parte delle autorità competenti e di determinate entità alle informazioni sulla titolarità effettiva, quello da parte di qualunque persona od organizzazione che potesse dimostrare un legittimo interesse, il regime introdotto dalla direttiva 2018/843 rappresenta una lesione considerevolmente più grave dei diritti fondamentali garantiti dagli articoli 7 e 8 della Carta, senza che tale aggravamento possa essere compensato dagli eventuali benefici che potrebbero derivare da quest’ultimo regime rispetto al primo, sotto il profilo della lotta contro il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo.

( 1 ) Direttiva (UE) 2015/849 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 maggio 2015, relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo, che modifica il regolamento (UE) n. 648/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga la direttiva 2005/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e la direttiva 2006/70/CE della Commissione (GU 2015, L 141, pag. 73; in prosieguo: la «direttiva antiriciclaggio»).

( 2 ) Ai sensi dell’articolo 3, punto 6, della direttiva antiriciclaggio, i titolari effettivi sono le persone fisiche che, in ultima istanza, possiedono o controllano il cliente e/o le persone fisiche per conto delle quali è realizzata un’operazione o un’attività.

( 3 ) Direttiva (UE) 2018/843 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2018, che modifica la direttiva (UE) 2015/849 relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo e che modifica le direttive 2009/138/CE e 2013/36/UE (GU 2018, L 156, pag. 43).

( 4 ) Loi du 13 janvier 2019 instituant un Registre des bénéficiaires effectifs (legge del 13 gennaio 2019 recante istituzione di un Registro dei titolari effettivi) (Mémorial A 2019, n. 15).

( 5 ) Invalidità dell’articolo 1, punto 15, lettera c), della direttiva 2018/843, che modifica l’articolo 30, paragrafo 5, primo comma, lettera c), della direttiva antiriciclaggio.

( 6 ) Sentenza del 21 giugno 2022, Ligue des droits humains (C‑817/19, EU:C:2022:491, punto 96 e giurisprudenza ivi citata).

( 7 ) Vengono considerate le spiegazioni contenute nel considerando 30 della direttiva 2018/843.

( 8 ) Articolo 30, paragrafo 5, primo comma, lettere a) e b), della direttiva antiriciclaggio modificata.