1.

«L’inverno aveva rinfrescato anche il colore delle rocce» ( 2 ).

2.

Le presenti cause sono sorte numerose stagioni dopo che Grazia Deledda ha descritto in modo pittoresco l’arrivo della primavera sull’isola di Sardegna ( 3 ). Tuttavia, nella loro essenza, anch’esse riguardano la sottovalutata bellezza della Sardegna nei mesi invernali.

3.

È proprio per incentivare il turismo in tale stagione che la Regione Autonoma della Sardegna (in prosieguo: la «Regione») ha istituito un regime volto ad attirare voli negli aeroporti situati nell’isola di Sardegna (in prosieguo: il «regime di aiuti»).

4.

La Commissione europea ha ritenuto che detto regime costituisse un aiuto incompatibile a favore di diverse compagnie aeree (in prosieguo: la «decisione impugnata») ( 4 ). Tra le compagnie aeree presso le quali doveva essere ottenuto il recupero degli aiuti vi erano la Volotea SA e la easyJet Airline Company Ltd (congiuntamente denominate le «ricorrenti»). Tali parti hanno contestato senza successo la decisione della Commissione dinanzi al Tribunale ( 5 ). Entrambe le società hanno impugnato le sentenze del Tribunale.

5.

Nelle presenti cause, la Corte di giustizia è invitata a valutare una serie di constatazioni del Tribunale in relazione alla determinazione del regime istituito dalla Regione come aiuti di Stato. Tuttavia, l’«elefante nella stanza» è l’applicabilità del criterio dell’operatore privato in un’economia di mercato (in prosieguo: il «criterio MEO»).

6.

I fatti e il contesto giuridico della presente causa sono dettagliatamente descritti nelle sentenze impugnate ( 6 ). Ai fini delle presenti conclusioni, essi possono essere riassunti come segue.

7.

Con la legge regionale n. 10 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo ( 7 ) (in prosieguo: la «legge 10/2010»), la Regione ha messo a disposizione delle compagnie aeree finanziamenti diretti ad aprire nuove rotte e sviluppare quelle esistenti da e per la Sardegna, anche durante i mesi invernali.

8.

I finanziamenti sono stati trasferiti alle compagnie aeree attraverso tre aeroporti sardi. Solo due dei citati aeroporti presentano un interesse rispetto ai casi di specie: gli aeroporti di Cagliari-Elmas e Olbia. Essi sono gestiti da società le cui azioni sono detenute in maggioranza dalla camera di commercio di Cagliari-Elmas o da azionisti privati (congiuntamente denominate le «società di gestione aeroportuale»).

9.

Mediante misure di esecuzione della legge 10/2010, la Regione ha definito le attività per le quali è possibile ricevere finanziamenti. Quelle che interessano i presenti ricorsi sono l’aumento del traffico aereo per compagnia aerea (attività 1) e la promozione della Sardegna come destinazione turistica da parte delle compagnie aeree (attività 2).

10.

Il finanziamento a carico del bilancio della Regione è stato fornito sotto forma di sovvenzioni. Tali sovvenzioni sono state concesse alle società di gestione aeroportuale che, a loro volta, hanno distribuito i fondi a diverse compagnie aeree. La Regione ha erogato i finanziamenti esclusivamente dopo la valutazione e l’approvazione di «programmi di attività» dettagliati, che i gestori dovevano sottoporle. La Regione controllava anche l’attuazione degli stessi.

11.

Le ricorrenti sono compagnie aeree che hanno concluso accordi con le società di gestione aeroportuale per lo svolgimento delle attività 1 e 2. I loro rispettivi programmi di attività sono stati approvati dalla Regione, dopo di che le ricorrenti hanno ricevuto dalle società di gestione aeroportuale, nell’ambito del regime sopra descritto, una compensazione per aumentare il numero di voli e di rotte da e verso i due aeroporti e per la promozione della Sardegna come destinazione turistica.

12.

Il 30 novembre 2011, conformemente all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, la Repubblica italiana ha comunicato il regime alla Commissione. Dopo l’avvio di un procedimento formale, la Commissione ha adottato la decisione impugnata il 29 luglio 2016.

13.

Tale decisione dichiara che il regime di aiuti in questione non comporta aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE a favore delle società di gestione aeroportuale (articolo 1, paragrafo 1, della decisione impugnata); che esso configura invece un aiuto di Stato a favore delle compagnie aeree coinvolte, tra cui le ricorrenti, nella misura in cui si riferisce alle attività di dette compagnie aeree presso gli aeroporti di Cagliari-Elmas e Olbia (articolo 1, paragrafo 2, di detta decisione); che l’Italia ha dato esecuzione all’aiuto di cui trattasi in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE e che esso è incompatibile con il mercato interno (articolo 1, paragrafi 3 e 4, della decisione impugnata). Essa esige infine che si proceda al recupero degli aiuti presso le compagnie aeree (articolo 2, paragrafo 1, di tale decisione).

14.

Con ricorsi depositati il 6 settembre 2017 e l’11 gennaio 2018, le ricorrenti hanno chiesto l’annullamento della decisione impugnata.

15.

Il 13 maggio 2020 il Tribunale ha pronunciato le sentenze impugnate, con le quali ha respinto i ricorsi delle ricorrenti e le ha condannate alle spese del procedimento.

16.

Nel suo ricorso dinanzi alla Corte di giustizia, depositato il 22 luglio 2021, la Volotea chiede alla Corte di annullare i punti 1 e 2 del dispositivo della sentenza nella causa T‑607/17; di annullare l’articolo 1 della decisione impugnata e l’ordine di recupero nei confronti dell’Italia nella parte in cui riguarda Volotea e, in subordine, di annullare i punti 1 e 2 del dispositivo della sentenza nella causa T‑607/17, rinviare la causa dinanzi al Tribunale e condannare la Commissione alle spese.

17.

Nel suo ricorso dinanzi alla Corte, depositato il 23 luglio 2020, la easyJet chiede alla Corte di annullare la sentenza nella causa T‑8/18 e/o di annullare gli articoli 1, 2, 3 e 4 della decisione impugnata nella parte in cui essa riguarda la easyJet; e, in subordine, di annullare la sentenza impugnata, rinviare la causa dinanzi al Tribunale e condannare la Commissione alle spese.

18.

Da parte sua, la Commissione chiede alla Corte di respingere i ricorsi e di condannare le ricorrenti alle spese.

19.

Con decisione del presidente della Terza Sezione della Corte del 22 febbraio 2021, le due cause sono state riunite ai fini delle conclusioni e della sentenza.

20.

Le parti hanno risposto ai quesiti scritti che la Corte ha loro posto.

21.

Anche se i trattati non contengono una definizione di cosa configura un aiuto di Stato, la Corte ha insistito sul fatto che tale concetto deve essere interpretato sulla base di elementi obiettivi ( 8 ). Così interpretato, l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE comprende quattro condizioni cumulative (principali): che la misura in oggetto sia imputabile allo Stato o finanziata con risorse statali; che riguardi un’impresa; alla quale concede un vantaggio; e che tale misura sia selettiva. Una misura che soddisfa tali criteri è generalmente considerata in grado di falsare la concorrenza e di incidere sugli scambi nel mercato interno ( 9 ).

22.

A causa dell’evoluzione del modo in cui la finalità del controllo degli aiuti di Stato viene intesa, ( 10 ) e in conseguenza dell’inesauribile immaginazione degli Stati membri quando si tratta di intervenire sul mercato, la Corte si trova di fronte alla costante necessità di rispiegare i criteri alla base dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e di adattarli affinché essi si applichino a nuove situazioni. Le presenti cause non costituiscono un’eccezione a detta regola.

23.

Infatti, il regime di cui trattasi nei casi di specie sembrerebbe essere uno sforzo di immaginazione per portare più turisti in Sardegna, anche durante i mesi invernali, al fine di stimolare lo sviluppo economico di tale regione.

24.

Dal momento che la Sardegna è un’isola, i turisti possono ovviamente arrivare per via aerea. Le compagnie aeree fanno affari con gli aeroporti. Il regime previsto dalla Regione comportava pertanto che gli aeroporti elaborassero programmi e collaborassero con le compagnie aeree per aumentare i voli verso l’isola. Se detti programmi fossero stati approvati dalla Regione, quest’ultima avrebbe fornito finanziamenti alle società di gestione aeroportuale, che li avrebbero distribuiti alle compagnie aeree interessate. Il regime implicava dunque un’interazione tra attori pubblici (la Regione) e privati (gli aeroporti e le compagnie aeree).

25.

Ai fini della nozione di aiuto di Stato, la struttura di tale regime pone diversi interrogativi. Ad esempio, veicolare fondi attraverso un intermediario privato libera detti fondi dalla loro provenienza pubblica? Quale dei soggetti privati coinvolti, se non entrambi, deve essere considerato il beneficiario di tale regime? Infine, il suddetto regime offre un vantaggio che non sarebbe stato disponibile sul mercato?

26.

La Corte ha chiesto di concentrare l’analisi in modo da rispondere a tali domande. Pertanto, limiterò le mie conclusioni alle nozioni di imputabilità (IV); ai beneficiari secondari dell’aiuto (V); e alla metodologia per stabilire o escludere la presenza di un vantaggio (VI).

27.

Il finanziamento da parte dello Stato o mediante risorse statali è un elemento costitutivo della nozione di aiuti di Stato ( 11 ). Ciò significa che le risorse utilizzate in un provvedimento devono essere imputabili allo Stato ( 12 ). Nelle loro rispettive impugnazioni, le ricorrenti contestano proprio tale constatazione: esse sostengono che i fondi ricevuti da parte delle società di gestione aeroportuale non potevano essere imputati alla Regione ( 13 ).

28.

I loro argomenti sono, in sostanza, tre ( 14 ). In primo luogo, esse affermano che, nelle sentenze impugnate, il Tribunale non ha valutato adeguatamente i criteri derivanti dalla sentenza Francia/Commissione. In particolare, si sostiene che il fatto che il Tribunale si basasse sull’esistenza di un meccanismo di vigilanza per controllare la distribuzione e l’utilizzo dei fondi in oggetto non era sufficiente a dimostrare l’imputabilità. In secondo luogo, le ricorrenti affermano che il Tribunale ha applicato erroneamente la sentenza Belgio e Magentrol International/Commissione ( 15 ), in quanto non ha valutato se le società di gestione aeroportuale avessero un margine di discrezionalità per definire gli elementi essenziali del regime di aiuti di cui trattasi. In terzo luogo, esse sostengono che la presenza di risorse statali può essere confermata solo quando lo Stato esercita un controllo sui fondi e sugli amministratori di tali fondi (nella fattispecie, le società di gestione aeroportuale). Un siffatto requisito deriverebbe dalla sentenza della Corte nella causa Germania/Commissione ( 16 ).

29.

Non condivido nessuno dei tre argomenti.

30.

Per quanto riguarda il primo argomento, nella sentenza Francia/Commissione, la Corte ha stabilito una serie di indizi atti, nel loro insieme, a dimostrare che i provvedimenti adottati da talune imprese sono effettivamente imputabili allo Stato ( 17 ). Attraverso detta valutazione, la Commissione può quindi stabilire se le circostanze di una causa indicano la presenza della direzione dello Stato ( 18 ). Ciò significa che può concludere che lo Stato è stato coinvolto nell’adozione di una misura, o almeno che è improbabile che esso non sia stato coinvolto nell’influenzarne l’adozione ( 19 ).

31.

Tuttavia, la sentenza Francia/Commissione riguardava imprese pubbliche. Di fronte al tema della soglia probatoria in relazione alle imprese private, la Corte, nella sentenza Commissione/Italia e a., ha spiegato che la Commissione deve fornire qualcosa di più di una prova indiziaria: ciò che si richiede è che essa accerti una catena completa di eventi e presenti così una prova decisiva dell’imputabilità ( 20 ).

32.

Alla luce della data in cui è stata pronunciata la sentenza Commissione/Italia e altri, è un peccato che le parti delle presenti impugnazioni non siano riuscite a prendere posizione sulla questione se tale allontanamento dall’aforisma «le circostanze non possono mentire» avrebbe dovuto produrre cambiamenti nell’analisi del Tribunale.

33.

Tuttavia, leggo le sentenze impugnate nel senso che esse indicano che il Tribunale è sembrato convinto del fatto che l’indagine della Commissione abbia rivelato prove decisive circa l’imputabilità.

34.

Pertanto, nei punti 70 e 94 delle rispettive sentenze impugnate, il Tribunale ha osservato che «dalla sua attuazione pratica emerge che i fondi versati dalla Regione in questione alle società di gestione aeroportuale sono stati quelli utilizzati da queste ultime per remunerare le compagnie aeree contraenti». Analogamente, ai punti 86 e 118 delle stesse, il Tribunale ha precisato che «nella decisione impugnata, la Commissione ha ritenuto che i fondi messi a disposizione delle società di gestione aeroportuale dalla Regione autonoma dovessero essere e siano stati utilizzati di fatto secondo le istruzioni adottate da detta Regione, nella fattispecie come remunerazione per i servizi prestati dalle compagnie aeree» ( 21 ). Infine, in diversi punti delle sentenze impugnate, il Tribunale ha ricordato che le stesse società di gestione aeroportuale hanno riconosciuto di aver agito sotto il controllo e la direzione della Regione e che esse si sono limitate a trasferire i fondi in oggetto confidando nel fatto che tali fondi sarebbero stati rimborsati da tale autorità pubblica ( 22 ).

35.

Ne consegue, a mio avviso, che il Tribunale ha constatato che gli elementi di prova a sua disposizione dimostravano, al livello probatorio richiesto, i fattori indicati dalla Corte di giustizia nella sentenza Francia/Commissione, come applicati al caso delle imprese private nella sentenza Commissione/Italia e altri.

36.

Per quanto riguarda il secondo argomento, non sono parimenti persuaso del fatto che il Tribunale abbia applicato erroneamente la sentenza Belgio e Magnetrol International/Commissione ( 23 ).

37.

La causa in oggetto riguardava, tra l’altro, la questione se le sistematiche prassi amministrative di approvazione delle domande relative all’esenzione degli utili in eccesso di società multinazionali potessero costituire un elemento rilevante nella valutazione dell’esistenza «de facto» di un regime di aiuti ( 24 ).

38.

In primo luogo, come correttamente sottolineato dalla Commissione, i ricorsi non spiegano in che modo tale sentenza sarebbe pertinente nell’ambito delle presenti cause. Nel regime di cui trattasi nei casi di specie, non siamo di fronte a una prassi amministrativa sistematica e non scritta. Si tratta, in effetti, del contrario: il Tribunale ha accertato l’esistenza di obiettivi e criteri espressamente stabiliti dalla Regione nella legge 10/2010, che gli operatori stavano attuando ( 25 ).

39.

In secondo luogo, occorre osservare che, anche se detta sentenza fosse pertinente, nelle sentenze impugnate il Tribunale ha valutato il margine di discrezionalità delle società di gestione aeroportuale per definire elementi essenziali del regime di aiuti in oggetto ( 26 ). Lo stesso ha dichiarato che nulla indicava che le società di gestione aeroportuale potessero oltrepassare i margini fissati dalla legge 10/2010. In effetti, secondo il Tribunale, il potere discrezionale dei gestori era limitato dalla Regione nella misura in cui quest’ultima poteva controllare sia l’ammontare degli aiuti alle società di gestione aeroportuale, sia il trasferimento di dette somme (integralmente) alle ricorrenti ( 27 ).

40.

Passando infine al terzo argomento, a mio avviso, dalla sentenza Germania/Commissione non discende che le risorse statali possono essere considerate presenti solo quando il gestore dei fondi statali è soggetto al controllo costante dello Stato. Ciò che detta causa conferma è che lo Stato assicura un potere di disposizione dei fondi nonché la gestione degli stessi ( 28 ). Tale requisito non è affatto una novità ( 29 ).

41.

Se così non fosse, a mio avviso, la creazione di enti incaricati della gestione degli aiuti ma che, come nel caso delle società di gestione aeroportuale, non sono essi stessi controllati dallo Stato permetterebbe di aggirare le regole in materia di aiuti di Stato ( 30 ).

42.

Infatti, è proprio per detto motivo che la Corte ha costantemente escluso la necessità di distinguere se l’aiuto è concesso direttamente dagli Stati o da enti pubblici o privati designati o istituiti per attuare il regime dello Stato ( 31 ).

43.

Alla luce di quanto precede, propongo alla Corte di respingere, in quanto infondata, l’impugnazione delle ricorrenti riguardo alla constatazione dell’imputabilità ( 32 ).

44.

Nella decisione impugnata, la Commissione ha affermato che diverse compagnie aeree, tra cui le ricorrenti, erano beneficiarie di aiuti di Stato (articolo 1, paragrafo 2, della stessa). Allo stesso tempo, la Commissione ha dichiarato che le società di gestione aeroportuale non hanno ricevuto tali aiuti e non possono quindi essere considerate beneficiarie del regime di aiuti (articolo 1, paragrafo 1, della decisione impugnata).

45.

Le ricorrenti contestano quest’ultima constatazione. Esse sostengono in sostanza che le società di gestione aeroportuale hanno beneficiato di un vantaggio in virtù di tale regime.

46.

Sebbene la contestazione dell’articolo 1, paragrafo 1, della decisione non sia oggetto delle presenti impugnazioni, detti argomenti sono rilevanti anche in relazione alla contestazione dell’articolo 1, paragrafo 2, della stessa, ed eventualmente anche per quanto riguarda gli effetti derivanti dall’articolo 2 della decisione impugnata, dato che la constatazione che ne risulta potrebbe incidere sull’importo dell’aiuto che le compagnie aeree devono restituire ( 33 ).

47.

Pertanto, affronterò i due argomenti sulla base dei quali il Tribunale ha concluso che le società di gestione aeroportuale non sono beneficiarie (secondarie) del regime di aiuti.

48.

Il primo (e principale) argomento invocato dal Tribunale è che le società di gestione aeroportuale hanno trasferito alle compagnie aeree la totalità dei fondi ricevuti dalla Regione.

49.

Si tratta dell’argomento rilevante? Ritengo che non lo sia ( 34 ).

50.

Il vantaggio può essere conferito a imprese diverse da quelle alle quali le risorse statali sono direttamente trasferite (è quello che viene altresì definito «vantaggio indiretto») ( 35 ). Un siffatto vantaggio deve essere distinto dai semplici effetti economici secondari che hanno luogo nella maggior parte delle misure di aiuto di Stato e sono ad esse inerenti, e che sono sottratti al controllo degli aiuti di Stato ( 36 ).

51.

Ciò solleva la questione di come distinguere tra gli effetti economici che sorgono incidentalmente, in quanto collaterali a un regime di aiuti, e i vantaggi indiretti «reali» orientati verso taluni beneficiari «occulti».

52.

Nella sua comunicazione sulla nozione di aiuto di Stato, la Commissione spiega che «gli effetti prevedibili della misura devono essere valutati in una prospettiva ex ante» ( 37 ). Si verificherebbe dunque un vantaggio indiretto solo «se la misura è concepita in modo da trasferire i suoi effetti secondari a imprese o gruppi di imprese identificabili» ( 38 ).

53.

Pertanto, mi sembra che, per verificare che un vantaggio indiretto non sia «travestito» da effetto accessorio di un regime, nella causa in esame la Commissione avesse l’obbligo di esaminare se la struttura del regime prevedeva «ex ante» determinati vantaggi per le società di gestione aeroportuale che rappresentassero qualcosa di più che caratteristiche inerenti al regime di aiuti in oggetto ( 39 ). Del resto, le società di gestione aeroportuale svolgevano un ruolo attivo in tale struttura e quindi avevano un interesse economico a che tale regime funzionasse con un determinato livello di capacità (e ciò nonostante i loro progetti dovessero essere approvati dalla Regione e nonostante quest’ultima ne sorvegliasse l’attuazione).

54.

In effetti, posso immaginare una situazione in cui, ad esempio, nella programmazione dell’orario dei voli di un determinato aeroporto, l’aggiunta di un volo in più di quanto sarebbe stato necessario per coprire le spese di gestione potrebbe aver procurato un vantaggio a tale aeroporto (e quindi al suo gestore) ( 40 ).

55.

È proprio per questa ragione che sostengo che è solo logico che, quando, come nel caso di specie, una parte invoca in modo sufficientemente comprovato l’esistenza, di fatto, di un beneficiario «occulto» o «supplementare», il Tribunale è tenuto a valutare, sulla base dell’insieme delle circostanze di cui dispone, se la Commissione abbia effettuato una valutazione sufficientemente completa per individuare anche l’eventuale presenza di beneficiari indiretti nell’ambito di tale regime di aiuti.

56.

Poiché il Tribunale nei casi di specie non ha proceduto in tal modo, ritengo che esso abbia commesso un errore affermando che la Commissione aveva correttamente considerato irrilevante l’analisi ex ante della redditività economica dei contratti di servizio conclusi tra le società di gestione aeroportuale e le compagnie aeree, come accettata dalla Regione ( 41 ).

57.

Il secondo argomento invocato dal Tribunale è che le società di gestione aeroportuale non avrebbero stipulato gli accordi con le compagnie aeree se non vi fosse stato il finanziamento della Regione nell’ambito del regime ( 42 ).

58.

Non vedo come tale fatto (ammesso che si tratti di un accertamento di fatto) contribuisca di per sé a concludere che la partecipazione al regime di aiuti in oggetto non abbia creato un vantaggio anche per le società di gestione aeroportuale.

59.

Semmai, essa indica la conclusione opposta, ossia che le società di gestione aeroportuale hanno scelto di partecipare al regime unicamente in quanto beneficiarie di un vantaggio che non sarebbe loro spettato in condizioni normali di mercato.

60.

Ne consegue che quando una parte fa valere in modo sufficientemente circostanziato l’esistenza, di fatto, di un beneficiario «occulto» o «ulteriore», il Tribunale deve valutare, sulla base di tutte le circostanze a sua disposizione, se la Commissione abbia effettuato una valutazione sufficientemente completa per individuare anche i beneficiari indiretti di un regime di aiuti.

61.

Su tale base, propongo alla Corte di giustizia di dichiarare che il Tribunale è incorso in un errore considerando irrilevante l’analisi ex ante della redditività economica dei contratti di servizio tra le società di gestione aeroportuale e le compagnie aeree per determinare i beneficiari del regime di aiuti controverso.

62.

Nelle loro impugnazioni, le ricorrenti contestano il fatto che il Tribunale abbia avallato la constatazione della Commissione secondo cui il criterio MEO non era applicabile al regime di aiuti in questione per escludere l’esistenza di un vantaggio ( 43 ).

63.

Il criterio MEO è uno strumento di analisi utilizzato dalla Commissione per escludere l’esistenza di un vantaggio per un’impresa a causa dell’intervento dello Stato su un determinato mercato. Detto criterio richiede un’analisi economica complessa per verificare se un ipotetico operatore privato in un dato mercato effettuerebbe un intervento analogo e alle stesse condizioni dello Stato.

64.

Come correttamente indicato dalle ricorrenti, la Corte ha dichiarato che la Commissione ha l’obbligo di applicare il criterio MEO in tutte le situazioni in cui esso è applicabile ( 44 ).

65.

È proprio la questione dell’applicabilità del criterio MEO che non è stata finora sufficientemente chiarita dalla giurisprudenza. In particolare, continua a non essere chiaro in quali situazioni l’intervento dello Stato nel mercato sia ragionevolmente comparabile al potenziale comportamento di un operatore di mercato.

66.

Per offrire alcuni spunti su come risolvere tale questione, è utile riflettere sullo scopo per il quale il criterio MEO è stato elaborato e su come tale scopo si è evoluto con la giurisprudenza.

67.

Introdotto parallelamente alla direttiva relativa alla trasparenza del 1980 ( 45 ), il criterio MEO era inizialmente destinato a valutare il comportamento delle imprese pubbliche (cioè quelle di proprietà dello Stato) quando le loro attività si svolgono in concorrenza sullo stesso mercato delle imprese private ( 46 ).

68.

Da ciò trae altresì origine l’idea dello Stato che agisce in qualità di «azionista» (il che, nel linguaggio dell’epoca, si definiva «acquisizione di partecipazioni delle autorità pubbliche nei capitali delle imprese») ( 47 ).

69.

La ratio del criterio MEO era pertanto radicata nella necessità di trovare un modo che consentisse allo Stato di partecipare al mercato senza compromettere l’efficacia della disciplina degli aiuti di Stato ( 48 ). Più precisamente, il criterio di cui trattasi serviva ad escludere dalla nozione di aiuto di Stato le attività dello Stato con cui quest’ultimo «è sceso nel mercato» per concorrere con altre imprese a condizioni identiche. Si è ritenuto che dette identiche condizioni sussistessero quando l’investimento dello Stato nella sua impresa o da parte delle sue imprese, apparteneva ad una tipologia che poteva essere contemplata da un investitore privato ( 49 ).

70.

È proprio alla luce di detta logica che il criterio MEO viene spesso descritto in relazione alla possibilità degli Stati membri di optare per un’economia mista, intesa come un’economia in cui lo Stato è presente anche sul mercato accanto alle imprese private ( 50 ). Da ciò discende il ricorrente riferimento alla neutralità della proprietà di cui all’articolo 345 TFUE e al principio di parità di trattamento ad essa collegato ( 51 ).

71.

Tuttavia, la giurisprudenza più recente della Corte sembra indicare che il criterio MEO dovrebbe trovare applicazione anche al di fuori dei confini tradizionali della proprietà e della partecipazione dello Stato ( 52 ).

72.

Ciò dà luogo a due modi di concepire l’applicabilità del criterio MEO.

73.

Da un lato, se si considera la sua applicazione storica, l’applicabilità del criterio MEO potrebbe limitarsi unicamente alle situazioni in cui lo Stato agisce come azionista su un determinato mercato. D’altra parte, dato che lo Stato può altresì intervenire sul mercato con mezzi diversi dalla proprietà o dalla partecipazione azionaria, confinare il criterio MEO a tali situazioni appare un’interpretazione troppo restrittiva dell’utilità del criterio di cui trattasi.

74.

Infatti, a mio avviso, il criterio MEO può rivelarsi utile, e quindi applicabile, in tutte le situazioni in cui l’intervento dello Stato sul mercato può essere assimilato all’azione di un soggetto privato che partecipa al mercato. Detta valutazione di «equivalenza» si spinge oltre i confini tradizionali della partecipazione azionaria e della proprietà. Ciò significa che, se si può vedere un operatore privato del mercato agire allo stesso modo dello Stato, il criterio MEO può rivelare se l’azione dello Stato era conforme al mercato. Ciò, a sua volta, contribuirebbe quindi ad escludere la presenza di un vantaggio (e quindi di un beneficio che costituisce un aiuto di Stato).

75.

Apparentemente scollegata dalla sua logica originaria, l’applicabilità del criterio MEO sembra aver conosciuto un’evoluzione governata da una dicotomia confusa (e, francamente, fuorviante).

76.

Si consideri, ad esempio, la sentenza Commissione/EDF ( 53 ). In tale sentenza, la Corte ha affermato che «l’applicabilità del criterio dell’investitore privato dipende (...) dal fatto che lo Stato membro interessato concede, nella sua qualità di azionista e non nella sua qualità di potere pubblico, un vantaggio economico a un’impresa a esso appartenente» ( 54 ). Nello stesso senso, nella sentenza Ryanair/Commissione, il Tribunale ha osservato che «[m]entre risulta necessario, nel caso in cui lo Stato agisca in qualità di impresa che opera come investitore privato, valutare il suo comportamento alla luce del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato, l’applicazione di detto principio deve essere invece esclusa nell’ipotesi in cui esso agisca in quanto pubblico potere» ( 55 ). Infine, una formulazione simile figura anche nella comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato ( 56 ).

77.

A giudicare dagli esempi in oggetto e dal linguaggio ivi utilizzato, la questione dell’applicabilità del criterio MEO è legata al fatto che lo Stato agisca in qualità di operatore economico (tramite una partecipazione azionaria). Tali attività dovrebbero essere distinte da quelle dello Stato che agisce come autorità pubblica. Nella prima ipotesi, seguendo la logica della giurisprudenza, trova applicazione il criterio MEO. Nel secondo scenario, tale criterio non sarebbe applicabile.

78.

Ritengo che detta distinzione non sia convincente ( 57 ).

79.

È vero che esistono due possibili interpretazioni dell’espressione relativa allo «Stato che agisce in qualità di autorità pubblica». In base alla prima interpretazione, detta locuzione potrebbe designare uno Stato che agisce nell’interesse pubblico (ad esempio, per potenziare lo sviluppo economico, salvare posti di lavoro o proteggere l’ambiente). In base alla seconda, l’espressione di cui trattasi può essere intesa nel senso che lo Stato agisce attraverso strumenti di azione pubblica (vale a dire, leggi, regolamenti o, eventualmente, imposte). Tuttavia, nessuna delle due interpretazioni corrobora veramente le conclusioni raggiunte dalla giurisprudenza (o dalla Commissione) sui motivi per i quali il criterio MEO era o non era applicabile.

80.

Per quanto riguarda la prima interpretazione del concetto di «Stato che agisce in qualità di autorità pubblica», la giurisprudenza ritiene irrilevanti le ragioni che giustificano l’intervento di uno Stato sul mercato ( 58 ). Infatti, la circostanza che uno Stato agisca per preservare l’occupazione, proteggere l’ambiente, promuovere il turismo o semplicemente per gestire la propria impresa è del tutto estranea ai fini di chiarire se l’impresa destinataria abbia ottenuto un beneficio derivante da tale intervento che avrebbe potuto essere fornito dal mercato alle stesse condizioni. L’applicabilità del criterio MEO non può pertanto essere esclusa unicamente per tali ragioni.

81.

Per quanto riguarda la seconda interpretazione della nozione di «Stato che agisce in qualità di autorità pubblica», si deve osservare che il criterio MEO è stato applicato in varie ipotesi in cui lo Stato ha agito ricorrendo a strumenti di potere pubblico, vale a dire strumenti che non sono a disposizione di un operatore privato del mercato. Ad esempio, in un certo numero di casi, lo Stato è intervenuto sul mercato per differire o condonare debiti fiscali e altri obblighi finanziari pubblici dovuti allo Stato da imprese private ( 59 ). Analogamente, nella sentenza Commissione/EDF ( 60 ), lo Stato è intervenuto nel quadro dell’esercizio di poteri in materia fiscale e di regolamentazione, e nella citata causa Ryanair/Commissione ( 61 ) l’intervento ha avuto luogo nel quadro dell’esercizio di poteri in materia fiscale e di regolamentazione. In tutte le cause citate, tuttavia, è stata applicata una qualche forma del criterio MEO. Ciò significa che la sua applicabilità non può essere esclusa per il solo fatto che lo Stato agisce attraverso strumenti di potere pubblico.

82.

Non contribuisce di certo a sciogliere tale dicotomia il fatto che la giurisprudenza distingua talvolta tra lo Stato che agisce in qualità di «operatore economico» e lo Stato che agisce come «autorità pubblica» non per decidere circa l’applicabilità del criterio MEO, ma piuttosto nel corso della sua applicazione ( 62 ). Ciò avviene in particolare in situazioni in cui la Corte intende sottolineare che i costi e i benefici dello Stato in quanto autorità pubblica, relativi, ad esempio, al tasso di occupazione o all’aumento delle entrate di bilancio, non devono essere presi in considerazione nell’applicazione del criterio di cui trattasi. Sul piano concettuale, detta distinzione è logica, in quanto un ipotetico operatore di mercato, che, in definitiva, funge da termine di paragone, non terrebbe conto di tali preoccupazioni per decidere le sue iniziative sul mercato ( 63 ). Tuttavia, le citate considerazioni entrano in gioco solo una volta confermata l’applicabilità del criterio MEO e non in un qualsiasi momento precedente.

83.

In breve, ritengo che non sia corretto tracciare la linea di demarcazione relativa all’applicabilità del criterio MEO nella dicotomia tra «autorità pubblica» e «operatore economico». Il criterio MEO mira a stabilire o a escludere la presenza di un vantaggio creato nei confronti di un’impresa in funzione della conformità all’economia di mercato di taluni comportamenti dello Stato. In quanto tale, esso si applica realisticamente in tutte le situazioni in cui lo Stato svolge attività comparabili alle «attività di mercato», anche quando «lo Stato in qualità di autorità pubblica» agisce in modo comparabile a quello di un operatore di mercato. Ciò implica che l’applicabilità del criterio MEO dovrebbe essere decisa mediante un’indagine obiettiva circa il modo in cui lo Stato interagisce con le imprese su un determinato mercato, indipendentemente dalla forma e dalle ragioni di tale interazione.

84.

Sulla base di quanto precede, ritengo che l’applicabilità del criterio MEO si fondi sulla natura delle attività dello Stato. Ciò significa che l’applicabilità del criterio MEO presuppone che lo Stato intervenga attraverso un’attività comparabile a quella che potrebbe prospettarsi sul mercato.

85.

Ma come valutare se un’attività equivalente è possibile sul mercato?

86.

A mio avviso, la Commissione deve mettersi nei panni dell’impresa beneficiaria e valutare, dal suo punto di vista, se il beneficio ricevuto (ad esempio, la concessione di una garanzia di credito, l’apporto di capitale o la remissione di debiti) avrebbe potuto essere ugualmente offerto da altre imprese su tale mercato. Se la risposta alla domanda in oggetto è affermativa, il criterio MEO è applicabile.

87.

Alcuni esempi possono chiarire la mia tesi. Sul mercato, un’impresa può ricevere una dilazione nella scadenza del prestito da parte di un creditore. La medesima attività può essere parimenti svolta dallo Stato: esso potrebbe, ad esempio autorizzare un differimento d’imposta nei confronti di un’impresa. Così facendo, dal punto di vista dell’impresa beneficiaria, lo Stato concede un beneficio della stessa natura di un creditore (privato). Poiché un intervento statale di detto tipo, di conseguenza, trova un’equivalenza sul mercato, nonostante il fatto che lo Stato possa aver agito come autorità pubblica, il suo intervento deve essere valutabile attraverso il criterio MEO ( 64 ).

88.

Prendiamo un secondo esempio. Se lo Stato acquista servizi pubblicitari sul mercato, ciò avvantaggia l’impresa da cui acquista tali servizi. L’acquisizione di servizi di marketing non è un’attività che solo uno Stato può svolgere. Si tratta di una semplice operazione di acquisto. In altre parole, dato che lo Stato svolge un’attività comparabile a quella di qualsiasi altra impresa privata, il criterio MEO dovrebbe essere applicabile per verificare la natura conforme al mercato di tale acquisizione (di servizi).

89.

Consideriamo infine un terzo esempio: se uno Stato concede gratuitamente ad un’impresa una licenza d’esercizio che sarebbe altrimenti a pagamento, lo Stato interviene in un mercato svolgendo un’attività di cui esso è unico titolare in qualità di custode di tale mercato. Un’impresa privata non potrebbe mai replicare detta attività. Pertanto, nel valutare se tale licenza d’esercizio gratuita costituisca un aiuto di Stato, non vi è spazio per il criterio MEO. Il metro di paragone non potrebbe mai essere un operatore economico privato.

90.

La tesi che vorrei esprimere per mezzo di tali esempi è la seguente: il criterio MEO è applicabile ogniqualvolta uno Stato esercita un’attività che potrebbe essere replicata sul mercato da operatori privati. Ovviamente, ciò può verificarsi non solo quando lo Stato agisce come azionista, ma anche quando esso agisce come autorità pubblica (che persegua obiettivi economici, sociali, ambientali o altre finalità politiche). La questione decisiva è se il tipo di attività economica in oggetto sia di natura tale che potrebbe venire in considerazione sul mercato. Se la risposta alla domanda di cui trattasi è affermativa, il criterio MEO è applicabile.

91.

Mi preme evidenziare che l’applicabilità del criterio MEO non pregiudica in alcun modo il risultato della sua applicazione. Il fatto che un’attività possa o meno essere replicata sul mercato (di modo che il criterio MEO è applicabile) non è determinante per stabilire se un determinato beneficio costituisce un vantaggio. Quest’ultima questione dipende dall’applicazione del criterio MEO, che sottende un’analisi economica diretta a valutare se un (ipotetico) operatore di mercato conferirebbe lo stesso vantaggio in condizioni simili a quelle concesse dallo Stato ( 65 ).

92.

Nelle sentenze impugnate, il Tribunale ha confermato l’esclusione, da parte della Commissione, dell’applicabilità del criterio MEO sulla base di due argomenti. In primo luogo, lo stesso ha affermato che la Regione non ha agito come azionista, in quanto non deteneva le società di gestione aeroportuale di cui trattasi ( 66 ). In secondo luogo, esso si è basato sul fatto che, adottando il regime di aiuti, la Regione ha agito «nell’ambito di una politica economica generale», quindi «esclusivamente in quanto autorità pubblica» ( 67 ).

93.

Alla luce delle spiegazioni che precedono, ritengo che gli argomenti illustrati dal Tribunale siano insufficienti ad escludere l’applicabilità del criterio MEO.

94.

Come ho spiegato ai paragrafi 71, 74 e 83 delle presenti conclusioni, la giurisprudenza più recente della Corte nonché l’intera logica a fondamento del criterio MEO non limitano l’applicabilità dello stesso alle sole situazioni in cui uno Stato partecipa al mercato attraverso la titolarità di un’impresa. Il fatto che la Regione non detenga le società di gestione aeroportuale attraverso le quali ha attuato il suo regime non è, quindi, di per sé sufficiente ad escludere l’applicazione del criterio MEO.

95.

Allo stesso modo, non è determinante, ai fini di una valutazione relativa all’applicabilità del criterio MEO, la circostanza che la Regione abbia agito «nell’ambito di una politica economica generale» o come «autorità pubblica». Come ho spiegato al paragrafo 80 delle presenti conclusioni, l’intenzione all’origine dell’intervento dello Stato semplicemente non è un elemento da prendere in considerazione in detta fase dell’analisi.

96.

Infatti, come ho spiegato nella sezione precedente delle presenti conclusioni, per controllare se la Commissione abbia opportunamente escluso l’applicabilità del criterio MEO, il Tribunale avrebbe dovuto verificare se tale istituzione aveva valutato, dal punto di vista delle ricorrenti, se i fondi ricevuti dalla Regione fossero stati concessi mediante un’attività che avrebbe potuto essere replicata sul mercato.

97.

Ne consegue che, a mio avviso, il Tribunale è incorso in un errore quanto al modo in cui ha giustificato la non applicabilità del criterio MEO nelle presenti cause.

98.

Successivamente, dopo aver concluso che il criterio MEO non era applicabile, il Tribunale ha valutato l’esistenza di un vantaggio per le ricorrenti tenuto conto delle attività della Regione dal punto di vista di un acquirente di servizi.

99.

Anche se dubito che la concessione di sovvenzioni per la creazione di nuovi voli possa costituire un’acquisizione di servizi, concordo che, in linea di principio, il criterio dell’«acquirente di servizi» potrebbe effettivamente costituire uno strumento per determinare la presenza o l’esclusione di un vantaggio. Tuttavia, dato che tale approccio presuppone che lo Stato abbia agito come operatore economico per acquistare servizi su un mercato, tale valutazione non costituisce, per sua natura, altro che una delle declinazioni del criterio MEO. Si tratta proprio del criterio che il Tribunale ha respinto in quanto inapplicabile perché ha ritenuto che la Regione non avesse agito in qualità di operatore economico.

100.

In ogni caso, vi sono due punti relativi alla valutazione alternativa del Tribunale (basata sul criterio dell’«acquirente di servizi») che meritano un’ulteriore analisi. Il primo punto riguarda l’argomento delle ricorrenti secondo cui il Tribunale ha ecceduto la propria competenza quando ha confermato la decisione impugnata sulla base di una motivazione alternativa. Il secondo punto riguarda le fasi di analisi nell’ambito del criterio dell’acquirente di servizi, come proposto dal Tribunale.

101.

Anzitutto, per quanto riguarda la competenza del Tribunale, è vero che, in virtù della natura amministrativa del procedimento in materia di aiuti di Stato, il Tribunale ha soltanto una competenza limitata. Esso non può quindi sostituire la propria valutazione economica a quella della Commissione ( 68 ).

102.

In sostanza, il Tribunale è tenuto a valutare se la motivazione della decisione impugnata contenga tutti i dati rilevanti per corroborare le conclusioni che ne sono state tratte ( 69 ). Ciò vale a maggior ragione in quanto, nel settore degli aiuti di Stato, la Commissione conclude il suo procedimento d’indagine formale con una decisione ( 70 ).

103.

Tuttavia, la Corte di giustizia ha precisato che, nell’ambito di un ricorso di annullamento, il Tribunale può essere indotto ad interpretare la motivazione dell’atto impugnato in maniera diversa dal suo autore, o addirittura, in taluni casi, persino a respingere la motivazione formale adottata da quest’ultimo, salvo il caso in cui nessun elemento materiale lo giustifichi ( 71 ).

104.

È proprio di tale margine di manovra che il Tribunale si è avvalso nelle presenti cause. Pertanto, nelle sentenze impugnate, il medesimo giudice ha integrato la motivazione (certamente breve e, di per sé, insufficiente) già contenuta al considerando 386 della decisione impugnata ( 72 ) con argomenti dibattuti tra le parti nonché informazioni ottenute nel corso delle fasi scritta e orale del procedimento dinanzi ad esso ( 73 ).

105.

Tale tipo di situazione non rientra quindi nella categoria della sostituzione della motivazione nell’ambito della competenza relativa al sindacato giurisdizionale esercitata dal Tribunale, in quanto quest’ultimo si è basato su una motivazione esistente nella decisione, senza modificarne il contenuto.

106.

In secondo luogo, per quanto riguarda gli elementi costitutivi del criterio dell’«acquirente di servizi», il Tribunale ha ritenuto che la presenza di un vantaggio potesse essere esclusa solo se, da un lato, l’acquisizione dei medesimi servizi fosse stata effettuata attraverso una gara aperta, trasparente e non discriminatoria e, dall’altro, la Regione avesse un’effettiva necessità dei servizi acquisiti.

107.

Per quanto riguarda il requisito di una procedura di selezione aperta e competitiva, posso essere breve. La razionalità economica degli acquisti di prodotti e servizi può infatti essere dimostrata dal fatto stesso che essi siano stati effettuati attraverso una siffatta procedura. Per tale motivo, tali acquisti da parte delle autorità pubbliche ai fini del proprio funzionamento sono, di norma, soggetti alle direttive sugli appalti pubblici ( 74 ). Tuttavia, non sono convinto che, in una situazione come quella delle presenti cause, in cui la Regione ha agito con l’intermediazione di operatori privati del mercato, insistere su una procedura simile a quella richiesta dalle direttive sugli appalti pubblici sia l’unico modo per garantire che il prezzo dei servizi in oggetto sia determinato a condizioni di mercato.

108.

Per quanto riguarda il requisito dell’effettiva necessità, la logica apparente alla base di tale valutazione sembra essere la seguente: anche se gli acquisti di un’autorità pubblica sono stati effettuati a condizioni di mercato, vi è l’ulteriore condizione che tali acquisti siano proporzionati alle «effettive necessità» dell’autorità di cui trattasi ( 75 ).

109.

È vero che si presume che un operatore di mercato economicamente razionale acquisti solo i servizi (o i beni) di cui ha effettivamente bisogno per svolgere le sue attività (o per raggiungere lo scopo che persegue) ( 76 ). Il Tribunale ha ritenuto che la Regione potesse avere una necessità effettiva di acquistare i servizi in oggetto (relativi a voli e marketing) al fine di promuovere la Sardegna come destinazione turistica.

110.

Tuttavia, come si può quantificare tale necessità?

111.

Nei casi di specie, la Regione non ha «acquisito» voli e servizi pubblicitari per soddisfare le proprie necessità (come, ad esempio, quando uno Stato acquista sedie da ufficio per gli uffici pubblici). Di conseguenza, non esistevano parametri interni che consentissero di valutare il numero di servizi acquisiti. L’obiettivo che aveva la Regione acquistando tali servizi (se davvero entrambi possono essere considerati servizi) era creare, almeno in parte, nuova offerta (attraverso i voli) e nuova domanda (attraverso i servizi pubblicitari) per il mercato sardo. Per detto tipo di attività, un operatore di mercato avrebbe condotto un’analisi costi-benefici tenendo conto dei fondi necessari e del rendimento atteso. Dalla decisione impugnata non è chiaro se la Regione abbia effettuato una siffatta valutazione o se abbia operato secondo aspettative prestabilite relative, ad esempio, al numero di turisti che il regime mirava ad attirare. Dalla decisione impugnata non risulta neppure che la Commissione abbia cercato di accertare se una tale analisi fosse stata effettuata.

112.

In simili circostanze, non vedo su quale base il Tribunale potesse legittimamente sostenere che l’acquisizione dei servizi di marketing in causa eccedesse le «necessità effettive» ( 77 ). Pertanto, ritengo che il Tribunale abbia altresì erroneamente applicato gli elementi che costituiscono il suo criterio dell’«acquirente di servizi».

113.

Propongo quindi alla Corte di giustizia di accogliere gli argomenti delle ricorrenti secondo cui il Tribunale è incorso in un errore nel modo in cui ha applicato il criterio dell’«acquirente di servizi».

114.

Sulla base delle conclusioni che precedono, propongo alla Corte di giustizia di accogliere gli argomenti delle ricorrenti relativi al modo in cui il Tribunale: