1.

Nel presente rinvio pregiudiziale vengono sollevati alcuni problemi analoghi a quelli affrontati dalla Corte nella sentenza del 25 giugno 2020, relativa agli impianti eolici di Aalter e Nevele ( 2 ), sulla valutazione ambientale dei piani e programmi (in prosieguo: la «VAS»).

2.

Nelle mie conclusioni presentate in tale causa ho affermato che la valutazione degli effetti di determinati «progetti» o di determinati «piani e programmi» sull’ambiente è uno degli strumenti principali del diritto dell’Unione per ottenere un elevato livello di tutela dell’ambiente ( 3 ).

3.

La valutazione ambientale dei progetti è disciplinata dalla direttiva 2011/92/UE ( 4 ); quella dei piani e programmi, dalla direttiva 2001/42/CE ( 5 ). Le due direttive si completano a vicenda, poiché quest’ultima «mira a fare in modo che l’analisi dell’impatto ambientale sia eseguita prima della fase di pianificazione strategica delle azioni da parte delle autorità nazionali. Lo studio delle ripercussioni ambientali che impone è quindi più completo o globale di quello relativo a un progetto specifico» ( 6 ).

4.

Come ho rilevato in quell’occasione, «[m]uovendo da tale premessa, la maggiore difficoltà consiste nell’individuare il livello in cui si colloca l’obbligo della [valutazione ambientale strategica di cui alla direttiva] VAS. È chiaro che esso si pone al di sopra della valutazione dei singoli progetti, ma è altresì chiaro che non dovrebbe essere esteso all’intera normativa di uno Stato membro che incide sull’ambiente» ( 7 ).

5.

La presente causa illustra bene tale difficoltà, che sembra persistere nonostante i chiarimenti forniti dalla sentenza Impianti eolici di Aalter e Nevele. Occorrerà precisare ulteriormente quando un piano o programma contenga un quadro di riferimento per l’elaborazione di progetti rientranti nell’ambito di applicazione degli allegati I e II della direttiva VIA e richieda pertanto una VAS preliminare.

6.

L’articolo 1 dispone quanto segue:

«La presente direttiva ha l’obiettivo di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente e di contribuire all’integrazione di considerazioni ambientali all’atto dell’elaborazione e dell’adozione di piani e programmi al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile, assicurando che, ai sensi della presente direttiva, venga effettuata la valutazione ambientale di determinati piani e programmi che possono avere effetti significativi sull’ambiente».

7.

A tenore dell’articolo 2:

«Ai fini della presente direttiva:

(...)».

8.

L’articolo 3 stabilisce quanto segue:

«1.   I piani e i programmi di cui ai paragrafi 2, 3 e 4, che possono avere effetti significativi sull’ambiente, sono soggetti ad una valutazione ambientale ai sensi degli articoli da 4 a 9.

2.   Fatto salvo il paragrafo 3, viene effettuata una valutazione ambientale per tutti i piani e i programmi,

3.   Per i piani e i programmi di cui al paragrafo 2 che determinano l’uso di piccole aree a livello locale e per le modifiche minori dei piani e dei programmi di cui al paragrafo 2, la valutazione ambientale è necessaria solo se gli Stati membri determinano che essi possono avere effetti significativi sull’ambiente.

4.   Gli Stati membri determinano se i piani e i programmi, diversi da quelli di cui al paragrafo 2, che definiscono il quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti, possono avere effetti significativi sull’ambiente.

5.   Gli Stati membri determinano se i piani o i programmi di cui ai paragrafi 3 e 4 possono avere effetti significativi sull’ambiente attraverso l’esame caso per caso o specificando i tipi di piani e di programmi o combinando le due impostazioni. A tale scopo gli Stati membri tengono comunque conto dei pertinenti criteri di cui all’allegato II, al fine di garantire che i piani e i programmi con probabili effetti significativi sull’ambiente rientrino nell’ambito di applicazione della presente direttiva.

(...)».

9.

L’articolo 2, paragrafo 7, ( 8 ) così dispone:

«(7)   Ai fini della presente legge, sono considerati piani e programmi solo i piani e programmi previsti nella normativa federale o in atti giuridici dell’Unione europea

(…)».

10.

L’articolo 35 enuncia quanto segue:

«1.   Sono soggetti a una valutazione ambientale strategica i piani e programmi

2.   I piani e programmi non contemplati nel paragrafo 1 richiedono una valutazione ambientale strategica solo se definiscono un quadro di riferimento per la decisione sull’ammissibilità dei progetti elencati nell’allegato 1 o di altri progetti e che, secondo una valutazione preliminare del caso concreto ai sensi del paragrafo 4, possono avere effetti significativi sull’ambiente (...).

3.   I piani e i programmi definiscono un quadro di riferimento per la decisione sull’ammissibilità dei progetti se contengono criteri rilevanti per le successive decisioni di autorizzazione, in particolare riguardo alla necessità, alla portata, all’ubicazione, alla natura o alle condizioni operative dei progetti o riguardo all’utilizzo di risorse.

(…)».

11.

L’articolo 20 ( 9 ) prevede quanto segue:

«(…)

2.   Possono essere tutelate parti della natura e del paesaggio

(…)

4)   conformemente all’articolo 26, in quanto zone di tutela paesaggistica,

(…)».

12.

L’articolo 26 stabilisce quanto segue:

«1.   Le zone di tutela paesaggistica sono zone definite in modo giuridicamente vincolante nelle quali è richiesta una tutela speciale della natura e del paesaggio

2.   Sono vietate nelle zone di tutela paesaggistica, in particolare ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, e secondo quanto disposto in norme più particolareggiate, tutte le azioni che alterino il carattere di tali zone o siano contrarie all’obiettivo speciale di tutela delle stesse ( 10 )».

13.

L’articolo 12, paragrafo 1, ( 11 ) così recita:

«1.   La tutela di parti della natura e del paesaggio ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 2, punti 1, 2, 4, 6 e 7, della legge federale sulla tutela della natura e sulla conservazione del paesaggio è attuata mediante norme di rango regolamentare, salvo che la presente legge disponga diversamente (...)».

14.

L’articolo 18 prevede quanto segue:

«1.   Un’autorizzazione ufficiale richiesta ai sensi di una norma di tutela di rango regolamentare è sostituita da un’autorizzazione ufficiale richiesta in forza di altre disposizioni; tale autorizzazione può essere rilasciata solo se ricorrono i presupposti per il rilascio dell’autorizzazione richiesta ai sensi della norma di tutela di rango regolamentare e con il consenso dell’autorità competente secondo il diritto in materia di tutela della natura.

(…)».

15.

L’articolo 51 così dispone:

«1.   Sono competenti:

(…)

(…)».

16.

L’articolo 1 di tale regolamento ( 12 ) stabilisce che «(...) [i]l corso del fiume Inn, compreso il bacino e le relative pianure alluvionali, è soggetto a tutela».

17.

In relazione all’obiettivo di tutela, l’articolo 3 dispone quanto segue:

«Lo scopo della zona di tutela paesaggistica “Inntal Süd” è

1)   garantire il rendimento dell’ecosistema; in particolare, conservare, promuovere e ripristinare le foreste alluvionali e le lanche, nonché le condizioni di vita delle specie tipiche della fauna e della flora adattate ad esse e le loro biocenosi;

2)   preservare la diversità, la peculiarità e la bellezza del paesaggio naturale; in particolare, rafforzare il carattere di paesaggio fluviale e conservare il paesaggio culturale agricolo;

3)   preservare e ottimizzare il funzionamento del regime delle acque in modo da favorire altresì la continuità del corso del fiume Inn e dei suoi affluenti, nonché la ritenzione delle acque di superficie;

4)   salvaguardare e preservare per la collettività gli elementi paesaggistici significativi per le attività ricreative, rispettando nel contempo, per quanto possibile, la natura e il paesaggio, e canalizzare il traffico ricreativo».

18.

Ai sensi dell’articolo 4, relativo ai divieti, «[s]ono vietate nella zona di tutela paesaggistica tutte le azioni che ne alterino il carattere o siano contrarie all’obiettivo di tutela perseguito (articolo 3)».

19.

A tenore dell’articolo 5:

«1.   Deve ottenere l’autorizzazione del Landratsamt Rosenheim (Amministrazione del Circondario di Rosenheim), in qualità di autorità inferiore responsabile della tutela della natura (articolo 43, paragrafo 2, punto 3, del BayNatSchG), chiunque, nella zona di tutela paesaggistica, intenda:

2.   Fatte salve altre disposizioni normative, l’autorizzazione è concessa se la misura prevista non provoca nessuno degli effetti elencati al paragrafo 4 o se tali effetti possono essere compensati mediante prescrizioni accessorie.

(…)».

20.

In riferimento alle esenzioni, l’articolo 7 dispone quanto segue:

«1.   Alle condizioni previste dall’articolo 67 del BNatSchG, è possibile concedere, in singoli casi, un’esenzione dai divieti di cui all’articolo 4 del presente regolamento (...)».

21.

Il Landkreis Rosenheim (Circondario di Rosenheim, Germania) ha adottato, con effetto dal 27 aprile 2013, il regolamento Inntal Süd senza sottoporlo a una VAS né a un esame preliminare a tale valutazione.

22.

Il regolamento assoggetta a tutela una zona con una superficie di circa 4021 ettari, circa 650 ettari in meno di quella interessata dalle norme precedenti, del 1952 e 1977, che sono state abrogate in tutto o in parte.

23.

La Bund Naturschutz in Bayern e.V. (in prosieguo: la «Bund Naturschutz») è un’associazione per la tutela dell’ambiente che aveva partecipato alla procedura di elaborazione del regolamento Inntal Süd. Non essendo soddisfatta del suo contenuto, essa lo ha impugnato dinanzi al Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Tribunale amministrativo superiore del Land della Baviera, Germania), che ha respinto il suo ricorso in quanto irricevibile.

24.

Il Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale, Germania) deve pronunciarsi sul ricorso per cassazione («Revision») interposto avverso la decisione di primo grado.

25.

Secondo il giudice del rinvio, il ricorso per cassazione sarebbe irricevibile secondo il diritto nazionale. Per quanto riguarda la domanda di controllo di legittimità, la ricorrente non potrebbe dedurre alcuna violazione di legge e sarebbe pertanto priva della legittimazione ad agire. Tale domanda non sarebbe ricevibile in quanto il regolamento Inntal Süd non costituisce una decisione e non è soggetto, in base al diritto nazionale, all’obbligo di effettuare una VAS o un esame preliminare.

26.

Detto giudice aggiunge che, tuttavia, la risposta alle questioni pregiudiziali potrebbe condurre all’accoglimento delle domande della Bund Naturschutz.

27.

Le prime due questioni sono dirette ad acclarare se, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VAS, fosse obbligatorio effettuare una VAS in relazione al regolamento. In caso affermativo, il ricorso sarebbe ricevibile e andrebbe accolto anche nel merito: il giudice dovrebbe prevedibilmente dichiarare inefficace il regolamento Inntal Süd, in quanto risulterebbe omessa una fase del procedimento necessaria per la sua adozione.

28.

Anche la terza questione, concernente l’articolo 3, paragrafo 4, della direttiva VAS, è rilevante ai fini della decisione. Se il regolamento Inntal Süd istituisse un quadro di riferimento per l’autorizzazione di progetti, ai sensi di detta disposizione, il Circondario di Rosenheim avrebbe dovuto sottoporlo a un esame preliminare in base al diritto nazionale e quindi a un esame caso per caso ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 5, della direttiva VAS. In tale ipotesi, il ricorso sarebbe ricevibile e fondato e il regolamento dovrebbe essere dichiarato inefficace.

29.

In siffatto contesto, il Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale) solleva le seguenti questioni pregiudiziali:

30.

Hanno presentato osservazioni scritte la Bund Naturschutz, il Circondario di Rosenheim, il Landesanwaltschaft Bayern, i governi tedesco, ceco e irlandese nonché la Commissione europea. Ad eccezione del governo ceco, tutti sono intervenuti all’udienza tenutasi il 7 giugno 2021.

31.

Il giudice del rinvio chiede se l’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VAS debba essere interpretato nel senso che una normativa quale il regolamento controverso costituisce un piano o programma soggetto all’obbligo di VAS.

32.

Nella sentenza Impianti eolici di Aalter e Nevele, la Corte ha dichiarato, tra l’altro, quanto segue:

33.

Le norme che disciplinano l’ambito di applicazione della direttiva VAS sono principalmente contenute in due articoli tra loro correlati:

34.

L’articolo 3, paragrafo 4, della direttiva VAS estende l’obbligo di VAS ai piani e programmi che riguardano attività non sensibili, ma hanno un elevato impatto ambientale. Su tali piani e programmi verte la terza questione pregiudiziale.

35.

Dalla combinazione delle menzionate disposizioni derivano, in realtà, quattro requisiti che esaminerò per stabilire se una normativa locale quale il regolamento Inntal Süd sia un piano o un programma rientrante nell’ambito di applicazione dell’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VAS.

36.

La premessa dalla quale muove il giudice del rinvio è che, alla luce della giurisprudenza della Corte, detto regolamento «costituisce un piano o programma ai sensi dell’articolo 2, lettera a), della direttiva [VAS]» ( 14 ). È un’affermazione che, come esporrò, condivido.

37.

Il primo requisito, la cui valutazione di solito non presenta problemi ermeneutici, esige che la normativa nazionale sia stata adottata o elaborata da un’autorità di uno Stato membro, a livello nazionale, regionale o locale.

38.

Nel presente procedimento è pacifico che il regolamento sia stato adottato da un’autorità locale tedesca, vale a dire il Circondario di Rosenheim.

39.

Ai sensi dell’articolo 2, lettera a), secondo trattino, della direttiva VAS, i piani o programmi adottati dalle autorità di uno Stato membro, che rientrano nel suo ambito di applicazione, sono quelli «previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative».

40.

A partire dalla sentenza Inter‑Environnement Bruxelles e a., devono essere considerati «previsti» ai sensi e ai fini dell’applicazione di detta direttiva i piani e programmi la cui adozione sia disciplinata da disposizioni legislative o regolamentari nazionali, le quali determinano le autorità competenti per adottarli nonché la loro procedura di elaborazione ( 15 ).

41.

Con tale interpretazione, la Corte ha operato una lettura estensiva della direttiva 2001/42, ritenendo che essa si applica ai piani e ai programmi previsti dalle disposizioni legislative o regolamentari nazionali, indipendentemente dal fatto che la loro adozione sia obbligatoria o facoltativa ( 16 ).

42.

Tale giurisprudenza è stata «messa in discussione» ed è stato espressamente proposto alla Corte di modificarla nella causa Impianti eolici di Aalter e Nevele.

43.

Tuttavia, in detta causa la Corte ha rifiutato di modificare la sua giurisprudenza precedente. Essa ha ribadito che gli «obiettivi [della direttiva] rischierebbero di essere compromessi se [il suo] articolo 2, lettera a), (...) fosse interpretato nel senso che solo i piani o programmi la cui adozione è obbligatoria sono soggetti all’obbligo di una valutazione ambientale sancito da tale direttiva. Infatti, da un lato, (...) spesso l’adozione di detti piani o programmi non è imposta in maniera generale. Dall’altro lato, un’interpretazione del genere consentirebbe ad uno Stato membro di eludere facilmente tale obbligo di valutazione ambientale, omettendo volontariamente di prevedere che le autorità competenti siano tenute ad adottare siffatti piani o programmi» ( 17 ).

44.

L’articolo 2, lettera a), secondo trattino, della direttiva VAS va quindi interpretato «nel senso che devono essere considerati “previsti”, ai sensi e ai fini dell’applicazione di tale direttiva, i piani e i programmi la cui adozione sia disciplinata da disposizioni legislative o regolamentari nazionali, le quali determinano le autorità competenti ad adottarli e la loro procedura di elaborazione» ( 18 ).

45.

Il Landesanwaltschaft Bayern invita un’altra volta la Corte a modificare la sua giurisprudenza ( 19 ), ma non fornisce, a mio parere, nuovi argomenti di rilievo a sostegno della propria tesi. Il giudice del rinvio non solleva invece alcuna questione su tale punto.

46.

Dopo la sentenza Impianti eolici di Aalter e Nevele, ritengo che la questione sia stata definitivamente risolta dalla Grande Sezione della Corte e che non vi sia motivo di rivedere tale giurisprudenza.

47.

Secondo il giudice del rinvio ( 20 ), il regolamento Inntal Süd è stato adottato in forza di disposizioni autorizzative del BNatSchG. Si tratterebbe, pertanto, di un regolamento previsto dalle disposizioni legislative, sebbene la sua elaborazione non fosse obbligatoria. Esso soddisfa quindi il secondo requisito per essere un piano o programma soggetto all’obbligo di VAS.

48.

L’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VAS dispone che, salvo quanto indicato al paragrafo 3 della medesima norma, «viene effettuata una valutazione ambientale per tutti i piani e i programmi (...) che sono elaborati per i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli».

49.

Nelle parole della Corte, l’«articolo 3 della direttiva 2001/42 subordina l’obbligo di sottoporre un piano o programma particolare a una valutazione ambientale alla condizione che il piano o il programma, previsto da tale disposizione, possa avere effetti significativi sull’ambiente (...). Più particolarmente, in forza dell’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), di tale direttiva, sono soggetti ad una valutazione ambientale sistematica i piani e i programmi che sono elaborati per determinati settori e che definiscono il quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti elencati negli allegati I e II alla direttiva 2011/92 (...)» ( 21 ).

50.

Si tratta di settori sensibili sotto il profilo ambientale, come risulta dagli allegati I e II della direttiva VIA e dalla direttiva 92/43/CEE ( 22 ), che sono sistematicamente soggetti a VAS ( 23 ).

51.

Secondo il giudice del rinvio, il regolamento Inntal Süd è stato adottato per un settore (quello della protezione della natura e della conservazione del paesaggio) che non soddisferebbe i requisiti di cui all’articolo 5 della direttiva VAS e, pertanto, non rientrerebbe tra quelli menzionati nell’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), di tale direttiva ( 24 ).

52.

Detto giudice aggiunge inoltre che la Corte si è pronunciata in poche occasioni sul requisito dell’«elaborazione» per un settore specifico e chiede pertanto che essa stabilisca:

53.

È vero che la Corte non si è mostrata particolarmente esigente nell’analizzare tale presupposto per stabilire se un piano o programma richieda una VAS preliminare alla sua adozione. È sufficiente che il piano o programma riguardi, interessi, si riferisca a o incida su uno di tali settori perché sia ritenuto elaborato per tale settore, se figura tra quelli inclusi nell’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VAS ( 26 ).

54.

La Corte ha inoltre interpretato in senso estensivo i settori sensibili elencati in detta disposizione. In particolare:

55.

A mio parere, nulla osta a che misure nazionali volte alla tutela della natura e del paesaggio siano elaborate per i settori sensibili individuati dall’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VAS, anche qualora non mirino direttamente e specificamente, bensì in modo indiretto, alla loro conservazione. Pertanto, ove ricorrano gli altri presupposti, i piani e programmi pertinenti richiederanno, generalmente, una VAS preliminare alla loro adozione.

56.

Nelle sue osservazioni scritte, la Commissione sostiene che l’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VAS contiene un elenco tassativo di settori specifici, che non può essere ampliato né esteso ad altri settori non espressamente contemplati, poiché tale era la volontà del legislatore ( 31 ).

57.

Le sentenze della Corte non aggiungono nuovi settori sensibili a tale elenco tassativo. Esse si limitano ad interpretare in maniera non restrittiva i settori menzionati in detto elenco e a non esigere che il piano o programma sia stato elaborato con un orientamento diretto ed esplicito verso uno o più di tali settori, essendo sufficiente che li riguardi, vi faccia riferimento o incida su di essi.

58.

Condivido l’interpretazione della Corte e non vedo alcuna ragione per proporre una modifica di tale orientamento giurisprudenziale.

59.

Il tenore letterale dell’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VAS conforta questa interpretazione della norma. Varie versioni linguistiche utilizzano una terminologia che ne legittima l’applicazione a tutti i piani o programmi elaborati per i settori sensibili ( 32 ). Tale sintagma consente di interpretare la norma nel senso che il piano o il programma non deve essere rivolto espressamente ed esclusivamente a uno di detti settori: è sufficiente che incida significativamente su di esso.

60.

Contrariamente a quanto ritengono i governi tedesco, irlandese e ceco, siffatta interpretazione non implica un’estensione ingiustificata dell’ambito di applicazione dell’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva VAS, a scapito del suo paragrafo 4. Con essa si evita, a mio avviso, che gli Stati membri eludano l’obbligatorietà della VAS per piani e programmi che incidono su settori sensibili, presentandoli con una terminologia diversa, ad esempio indicando che essi sono orientati alla tutela della natura e del paesaggio.

61.

In realtà, le obiezioni relative a tale aspetto muovono da un equivoco terminologico: la tutela della natura e del paesaggio non è, in senso proprio, un settore che possa essere posto sullo stesso piano di quelli specificamente elencati nell’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VAS. Se tale equiparazione fosse possibile, entrerebbe in gioco la regola ermeneutica inclusio unius, exclusio alterius e, in effetti, l’assenza di tale presunto settore dall’elenco equivarrebbe alla sua esclusione.

62.

Tuttavia, i settori elencati nella disposizione si riferiscono ad ambiti di azione ben precisi (agricolo, della pesca, dei trasporti, energetico, delle telecomunicazioni, ecc.), mentre la tutela della natura e del paesaggio è un obiettivo trasversale, che può ispirare e giustificare di per sé misure che incideranno, più o meno direttamente, su ciascuno di tali settori sensibili.

63.

Non vedo per quale motivo i requisiti di cui all’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva VAS potrebbero «adattarsi» ( 33 ) ai piani e programmi nei settori elencati ma non, invece, a un regolamento che miri direttamente a tutelare la natura e il paesaggio e indirettamente influisca sui medesimi. Nulla osta, a mio parere, all’elaborazione di una relazione che individui, descriva e valuti i probabili effetti significativi sull’ambiente derivanti dall’applicazione di un piano o programma il cui obiettivo sia la tutela della natura e del paesaggio ( 34 ).

64.

Il regolamento Inntal Süd, che tutela la natura e il paesaggio in una delle zone individuate dalla normativa bavarese (che costituiscono circa il 30% del territorio di tale Land), incide simultaneamente su alcuni dei settori sensibili sopra menzionati.

65.

La Bund Naturschutz ne descrive l’impatto sulla «destinazione dei suoli», settore espressamente ricompreso nell’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VAS. Il regolamento stabilisce, tra l’altro, norme relative alla realizzazione di lavori di costruzione e all’esercizio di attività agricole e forestali, cosicché sembra indiscutibile il nesso con la «destinazione dei suoli» (compresa la «pianificazione territoriale») ( 35 ).

66.

Il regolamento impone il requisito della previa autorizzazione amministrativa per numerose attività nella zona protetta ( 36 ). Tali autorizzazioni tutelano i suoli contro determinati tipi di utilizzo e costituiscono, a mio avviso, misure relative alla destinazione degli stessi e alla pianificazione territoriale: entrambi i settori, ripeto, sono menzionati all’articolo 3, paragrafo 1, lettera a), della direttiva VAS.

67.

In particolare, l’articolo 5 del regolamento prevede il requisito dell’autorizzazione per la costruzione di immobili ( 37 ), la gestione delle acque ( 38 ), la manutenzione dei prati ( 39 ) e la silvicoltura ( 40 ), tra altre attività ( 41 ).

68.

Un piano o programma è obbligatoriamente soggetto a VAS, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VAS, se, oltre ad essere elaborato per determinati settori sensibili, definisce il quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti elencati negli allegati I e II della direttiva VIA ( 42 ).

69.

Pertanto, detta disposizione richiede, ai fini dell’assoggettamento alla VAS:

70.

A tenore dell’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva VIA, il termine «progetto» comprende:

71.

Il vocabolo «progetto», come definito [in particolare all’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), primo trattino, della direttiva VIA], si riferisce a lavori o interventi di modifica della realtà fisica del sito ( 43 ).

72.

Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva VIA, i progetti che devono essere sottoposti a valutazione sono quelli per i quali si prevede «un significativo impatto ambientale, in particolare per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione», come definiti all’articolo 4, che rinvia a quelli elencati negli allegati I e II di tale direttiva ( 44 ).

73.

Dal combinato disposto dell’articolo 2, paragrafo 1, e dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva VIA risulta che i progetti che rientrano nell’allegato I di tale direttiva presentano, per loro natura, un rischio di significativo impatto ambientale e devono essere tassativamente oggetto di una VIA ( 45 ).

74.

Quanto ai progetti elencati nell’allegato II, gli Stati membri determinano se essi debbano essere sottoposti a VIA mediante un esame caso per caso oppure soglie o criteri prestabiliti.

75.

Il regolamento Inntal Süd contiene disposizioni relative sia ad attività che non rientrano nella sopraindicata nozione di progetto di cui alla direttiva VIA, sia ad altre che invece vi rientrano.

76.

Infatti, come affermato dalla Commissione ( 46 ), il regolamento riguarda alcune attività che, pur dovendo ottenere una previa autorizzazione amministrativa, risultano estranee alla nozione di progetto ( 47 ). Nessuna di esse comporta la realizzazione di lavori di costruzione o di altri impianti od opere, né interventi fisici sull’ambiente naturale o sul paesaggio. Di conseguenza, esse non corrispondono alla nozione di progetto ai sensi della direttiva VIA e la norma che le contempla non richiede, pertanto, una VAS preliminare.

77.

Tuttavia, il regolamento Inntal Süd prevede, allo stesso tempo, la necessità di un’autorizzazione per svolgere nella zona di tutela altre attività che invece rientrano nell’elenco di progetti enumerati negli allegati I e II della direttiva VIA. Ciò vale per varie attività descritte negli articoli 4 e 5 di detto regolamento ( 48 ). Rammento, inoltre, che tale è anche la valutazione del giudice del rinvio ( 49 ).

78.

Queste ultime attività (soggette ad autorizzazione ai sensi dell’articolo 5 del regolamento) rientrano, ripeto, senza difficoltà tra i progetti di cui agli allegati I e II della direttiva VIA ( 50 ).

79.

Inoltre, l’articolo 5, paragrafo 1, punto 1, del regolamento menziona la necessità dell’autorizzazione per «costruire, modificare o cambiare la destinazione d’uso di qualsiasi tipo di struttura [ ( 51 )], anche qualora non sia necessario un permesso ai sensi della normativa in materia di costruzioni». A tali strutture si riferiscono vari tipi di progetti menzionati negli allegati I e II della direttiva VIA.

80.

In sintesi, il regolamento Inntal Süd potrebbe essere qualificato, in linea di principio, come uno dei piani o programmi che prevedono l’autorizzazione dei progetti previsti negli allegati I e II della direttiva VIA, per quanto riguarda la necessità di una VAS preliminare.

81.

Il passo successivo è verificare se il regolamento contenga altresì un quadro di riferimento per l’elaborazione di progetti rientranti nell’ambito di applicazione della direttiva VIA.

82.

L’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VAS richiede che il piano o il programma definisca il quadro per l’autorizzazione dei progetti elencati negli allegati I e II della direttiva VIA.

83.

Tale condizione è quella che solleva maggiori difficoltà nell’applicazione della direttiva VAS. Come ho rilevato a suo tempo, «la necessità che tali piani e programmi costituiscano il quadro di riferimento per la successiva autorizzazione di progetti che hanno effetti significativi sull’ambiente [è] l’elemento principale per circoscrivere in modo corretto il campo di applicazione della direttiva VAS, senza interferire eccessivamente con l’attività legislativa degli Stati membri» ( 52 ).

84.

L’espressione «che definiscono il quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti» non contiene alcun rinvio ai diritti nazionali. È quindi una nozione autonoma del diritto dell’Unione che deve essere interpretata in modo uniforme nel territorio di quest’ultima ( 53 ).

85.

Un piano o un programma definisce un quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti rientranti nell’ambito di applicazione della direttiva VIA quando costituisce un «atto che fissi, definendo norme e procedure di controllo applicabili al settore interessato, un insieme significativo di criteri e di modalità per l’autorizzazione e l’attuazione di uno o più progetti idonei ad avere un impatto notevole sull’ambiente» ( 54 ).

86.

In tal modo si garantisce la valutazione ambientale delle prescrizioni che possono produrre effetti significativi sull’ambiente ( 55 ) all’interno di una sequenza normativa; a contrario, si evita che criteri e modalità stabiliti isolatamente possano imporre una VAS.

87.

La Corte ha precisato che l’«insieme significativo di criteri e di modalità» deve essere inteso in senso qualitativo e non quantitativo. È sufficiente che l’insieme sia significativo, e non esaustivo, affinché il piano o il programma che lo stabilisce richieda la VAS. Si evitano in tal modo possibili strategie di elusione degli obblighi enunciati dalla direttiva VAS, che possono concretizzarsi in una frammentazione dei provvedimenti, atta così a ridurre l’effetto utile di detta direttiva ( 56 ).

88.

Una normativa nazionale definisce un quadro di riferimento per l’elaborazione dei progetti previsti negli allegati I e II della direttiva VIA solo se detto quadro è idoneo a condizionare tali progetti ( 57 ).

89.

Non è necessario che il piano o il programma preveda espressamente e dettagliatamente i progetti, ma ritengo indispensabile che esso contenga un numero sufficiente di criteri da prendere in considerazione per stabilirne il contenuto, l’elaborazione e l’attuazione.

90.

In altri termini, un piano o un programma può avere effetti significativi sull’ambiente e richiede una VAS preliminare se introduce norme relative all’ubicazione, alle caratteristiche, alle dimensioni, alle modalità operative o all’assegnazione di risorse nell’ambito di tali progetti.

91.

In applicazione di questa giurisprudenza, definivano un quadro di riferimento per l’autorizzazione di progetti, in quanto contenevano un insieme significativo di criteri e modalità per la loro elaborazione, tra l’altro:

92.

Pertanto, i piani e programmi esaminati dalla Corte nelle cause D’Oultremont e a., Inter‑Environnement Bruxelles e a. e Impianti eolici di Aalter e Nevele definivano quadri di riferimento per l’autorizzazione di progetti e richiedevano quindi una VAS preliminare alla loro adozione.

93.

Può dirsi lo stesso per il regolamento Inntal Süd? Spetta al giudice del rinvio valutare se sia così e se detto regolamento presenti un numero significativo di criteri applicabili per determinare il contenuto, la procedura di elaborazione e l’attuazione dei progetti previsti dagli allegati I e II della direttiva 2001/42. Nella sua decisione di rinvio, esso sembra anticipare che non è così, e, per i motivi che esporrò nel prosieguo, condivido in sostanza il suo punto di vista.

94.

Il giudice del rinvio dubita che il regolamento Inntal Süd istituisca effettivamente un quadro di riferimento per l’elaborazione di progetti. A suo avviso, detto regolamento «non contiene norme specifiche relative all’autorizzazione dei progetti [né] disciplina l’autorizzazione (in un settore specifico) dei progetti, bensì ha lo scopo primario di impedirli ovvero almeno di consentirne l’elaborazione in modo compatibile con la protezione della natura» ( 61 ).

95.

Le informazioni fornite alla Corte nel presente procedimento suffragano tale valutazione.

96.

In primo luogo, l’ordinanza Inntal Süd introduce (articolo 4) un divieto generale, nella zona protetta, di tutti gli atti che alterino il carattere della zona o siano contrari all’obiettivo di tutela. Tale divieto generale sembra coincidere con quello stabilito a livello federale dall’articolo 26, paragrafo 2, del BNatSchG e non contiene ulteriori sviluppi che consentano di qualificare il regolamento come piano o programma che definisce un quadro di riferimento per l’elaborazione di progetti.

97.

In secondo luogo, è vero che l’articolo 5 del regolamento Inntal Süd richiede autorizzazioni per attività nella zona di tutela e stabilisce limiti precisi in alcuni casi [ad esempio articolo 5, paragrafo 1, punto 1, lettere a) e c), articolo 5, paragrafo 2, lettera a), e articolo 5, paragrafo 1, punto 9]. Tuttavia, la maggior parte dei divieti e delle autorizzazioni ha carattere generale e sono necessarie azioni successive affinché essi possano condizionare direttamente l’elaborazione e l’attuazione di progetti che rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva VIA.

98.

Come affermato dalla Commissione ( 62 ), l’indeterminatezza delle norme del regolamento implica che esso non comporti criteri e modalità specifiche per l’autorizzazione di progetti. Per elaborare tali progetti occorre fare riferimento ad altre disposizioni, cosicché il regolamento non offre di per sé un quadro di riferimento per l’autorizzazione di progetti rientranti nell’ambito di applicazione della direttiva VAS.

99.

La sentenza CFE non è in contrasto con quanto ho appena spiegato, anzi, il contrario. La normativa controversa in detta causa era un decreto del governo della Regione di Bruxelles‑Capitale che designava un sito Natura 2000 ( 63 ). Detto decreto stabiliva, al fine di conseguire gli obiettivi di conservazione e tutela ivi definiti, misure di prevenzione nonché divieti generali e specifici. A tale scopo, esso traduceva scelte e s’inseriva in una gerarchia di misure destinate alla tutela dell’ambiente, segnatamente futuri piani di gestione.

100.

Nonostante la valutazione del giudice del rinvio ( 64 ), la Corte ha dichiarato che, con riserva delle verifiche che spettava ad esso effettuare, «un decreto, come quello di cui al procedimento principale, mediante il quale uno Stato membro designi una [zona speciale di conservazione (ZSC)] e fissi obiettivi di conservazione nonché talune misure di prevenzione non rientra nel novero dei “piani e programmi” per i quali una valutazione degli effetti sull’ambiente è obbligatoria» ( 65 ).

101.

Le analogie tra l’articolo 5 del regolamento Inntal Süd e l’articolo 15 del decreto belga sono numerose.

102.

In definitiva, propongo alla Corte di interpretare l’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VAS nel senso che non rientra nel suo ambito di applicazione un regolamento concernente la tutela della natura e del paesaggio che prevede divieti generali (con possibilità di esenzioni) e requisiti di autorizzazione, ma non detta norme sufficientemente dettagliate sul contenuto, l’elaborazione e l’attuazione dei progetti menzionati negli allegati I e II della direttiva VIA, pur prevedendo alcune misure relative ad attività contemplate in tali progetti.

103.

Il giudice del rinvio chiede se l’articolo 3, paragrafo 4, della direttiva VAS debba essere interpretato nel senso che un regolamento come quello di cui trattasi nel caso di specie costituisce, quanto meno, un piano o un programma avente un’incidenza significativa sull’ambiente in altri settori diversi da quelli contemplati dal paragrafo 2 di tale disposizione.

104.

Rammento che l’articolo 3, paragrafo 4, della direttiva VAS amplia l’ambito di applicazione della stessa. A differenza dell’articolo 3, paragrafo 2, esso non dà automaticamente per scontato che taluni piani e programmi abbiano effetti significativi sull’ambiente, bensì richiede che gli Stati membri lo determinino. I piani e programmi interessati sono quelli che definiscono un quadro di riferimento per l’autorizzazione di progetti ma non sono indicati all’articolo 3, paragrafo 2.

105.

L’obbligo ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 4, della direttiva VAS [così come quello ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, lettera a)] sorge quando il piano o programma in questione definisce il quadro di riferimento per l’autorizzazione di progetti ( 66 ).

106.

Avendo proposto di rispondere alle prime due questioni pregiudiziali nel senso che un regolamento come quello del caso di specie non definisce un quadro di riferimento per l’autorizzazione di progetti, devo concludere che esso non rientra nemmeno nella nozione di piani e programmi relativi ad altri settori, per i quali l’articolo 3, paragrafo 4, della direttiva VAS richiede una VAS preliminare.

107.

Sia i piani e programmi relativi ai settori sensibili di cui all’articolo 3, paragrafo 2, sia i piani e programmi relativi ad altri settori non sensibili, ma che hanno un impatto sull’ambiente, di cui all’articolo 3, paragrafo 4, della direttiva VAS devono definire un quadro di riferimento per l’autorizzazione e l’attuazione di progetti specifici. Ritengo che, sotto tale profilo, i due tipi di piani e programmi coincidano.

108.

Sarebbe quindi incoerente negare che il regolamento Inntal Süd contenga un quadro di riferimento per l’esecuzione di progetti relativi ai settori sensibili e, al contempo, ammettere che lo contenga nel caso dei settori non sensibili.

109.

Il Landesanwaltschaft Bayern e il governo tedesco chiedono che la Corte limiti gli effetti della sua sentenza, qualora dichiari che il regolamento Inntal Süd richiede una VAS preliminare: essa dovrebbe limitarne nel tempo gli effetti o sospendere, parimenti in via temporanea, l’effetto di esclusione del primato della direttiva VAS.

110.

Alla luce di quanto precede, ritengo che non sia obbligatorio elaborare una VAS prima di adottare una normativa quale il regolamento Inntal Süd. Ciò posto, i timori di una lacuna giuridica espressi dal Landesanwaltschaft Bayern e dal governo tedesco sono infondati.

111.

Non è quindi necessario prendere in considerazione la limitazione degli effetti della sentenza interpretativa della Corte o della sospensione dell’effetto di esclusione del primato della direttiva VAS rispetto a una norma nazionale confliggente.

112.

Tuttavia, nel caso in cui la Corte non condividesse la mia posizione e decidesse che una normativa quale il regolamento Inntal Süd richiede una VAS preliminare, esaminerò in subordine la possibilità di limitare le conseguenze della sua sentenza.

113.

Il giudice del rinvio segnala che finora, nella Repubblica federale di Germania, è stato ritenuto che le zone di conservazione della natura e del paesaggio, comprese le zone speciali di conservazione ai sensi della direttiva 92/43 ( 67 ), non dovessero essere sottoposte a una VAS preliminare. Esso aggiunge che:

114.

Tali affermazioni, tuttavia, non inducono il giudice del rinvio a chiedere di limitare gli effetti della (futura) sentenza della Corte. Il suo silenzio su tale punto costituisce, a mio parere, un indizio significativo del fatto che non ricorrono motivi sufficienti a giustificare siffatta limitazione ( 70 ).

115.

Il Landesanwaltschaft Bayern e il governo tedesco, al contrario, hanno insistito in udienza sulle conseguenze negative per la tutela dell’ambiente che deriverebbero dall’invalidamento delle zone di tutela della natura e del paesaggio, ribadendo la loro richiesta, già formulata nella fase scritta del procedimento ( 71 ).

116.

Per rimediare a tale situazione, la Bund Naturschutz ha proposto in udienza di non applicare la direttiva VAS alla designazione iniziale di zone di tutela della natura, che avrebbe un impatto positivo. Sarebbero soggette alla direttiva solo le modifiche successive di dette zone, nella misura in cui riducessero la tutela dell’ambiente.

117.

Non condivido tale soluzione. La direttiva VAS non distingue, per richiedere una VAS preliminare, tra l’adozione iniziale e la modifica successiva di piani e programmi. Inoltre, la Corte ha dichiarato che la VAS si applica anche a piani e programmi con ripercussioni positive sull’ambiente ( 72 ).

118.

Ricordo che, secondo la Corte, «[m]ancando, [nella direttiva 2001/42], disposizioni relative alle conseguenze da trarre da una violazione delle disposizioni procedurali che essa sancisce, spetta agli Stati membri, nell’ambito delle loro attribuzioni, adottare tutti i provvedimenti necessari, generali o particolari, affinché tutti i “piani” o “programmi” idonei a produrre “effetti significativi sull’ambiente” ai sensi della direttiva 2001/42 siano sottoposti, prima della loro adozione, a una valutazione ambientale, conformemente alle modalità procedurali e ai criteri previsti da detta direttiva» ( 73 ).

119.

Sempre secondo costante giurisprudenza, in virtù del principio di leale cooperazione (articolo 4, paragrafo 3, TUE), gli Stati membri sono tenuti a rimuovere le conseguenze illecite di tale violazione del diritto dell’Unione. Pertanto, le autorità nazionali competenti, compresi i giudici nazionali chiamati a decidere su un ricorso contro un atto di diritto interno contrario al diritto dell’Unione, hanno l’obbligo di prendere, nell’ambito delle proprie competenze, tutti i provvedimenti necessari per rimediare all’omissione di una VAS ( 74 ).

120.

Conformemente a tale obbligo generale, un piano o programma adottato senza che si sia proceduto ad una VAS, in violazione della direttiva VAS, dovrebbe essere sospeso, annullato o disapplicato dal giudice nazionale per dare operatività al primato del diritto dell’Unione. A maggior ragione, le autorizzazioni di progetti che si fondano su di essi dovrebbero subire la stessa sorte ( 75 ).

121.

Le sentenze pregiudiziali di interpretazione della Corte hanno efficacia dal momento dell’entrata in vigore della norma di diritto dell’Unione oggetto di interpretazione ( 76 ).

122.

La Corte ammette solo in maniera molto restrittiva un’eccezione a questa regola, in applicazione di un principio generale di certezza del diritto intrinseco all’ordinamento giuridico dell’Unione. A tal fine devono concorrere la buona fede degli ambienti interessati e il rischio di gravi inconvenienti, la cui dimostrazione incombe allo Stato che li fa valere ( 77 ).

123.

Ritengo che gli argomenti addotti dal Landesanwaltschaft Bayern e dal governo tedesco riguardo all’adozione del regolamento controverso non siano sufficienti a giustificare la loro richiesta.

124.

Era quanto meno prevedibile evincere dall’interpretazione degli articoli 2 e 3 della direttiva VAS operata dalla Corte nella sentenza del 2012, Inter‑Environnement Wallonie e Terre wallonne, che le normative tedesche che disciplinano le zone di tutela potevano, in funzione del loro contenuto, essere qualificate come piani e programmi soggetti all’obbligo di VAS preliminare, anche se non lo richiedevano le norme nazionali.

125.

Analogamente, era prevedibile che la Corte ritenesse che dovessero essere sottoposti a VAS non solo i piani e programmi con effetti negativi sull’ambiente, ma anche quelli che hanno un impatto positivo (come quelli che istituiscono le zone di tutela della natura) ( 78 ).

126.

Il fatto che la Commissione non abbia proposto ricorsi per inadempimento nei confronti della Repubblica federale di Germania (per non avere effettuato VAS preliminari all’adozione di piani o programmi per le zone di tutela della natura e del paesaggio) non costituisce, di per sé, un motivo per invocare la buona fede da parte delle autorità tedesche.

127.

Né mi sembrano decisive le ragioni addotte da tali autorità per sostenere che l’annullamento delle norme relative alle zone di tutela della natura e del paesaggio avrebbe, eo ipso, conseguenze «catastrofiche» in Germania, come dichiarato in udienza da uno degli intervenienti. Contro tali ragioni militano:

128.

La Corte ha ammesso che, eccezionalmente e per considerazioni imperative di certezza del diritto, è possibile concedere una sospensione provvisoria dell’effetto di disapplicazione esercitato da una norma di diritto dell’Unione rispetto a norme di diritto interno con essa in contrasto ( 79 ).

129.

Tale prerogativa è riservata esclusivamente alla Corte stessa, dalla cui giurisprudenza si evince che:

130.

Le parti della controversia sono in disaccordo quanto alla questione se il diritto tedesco ammetta il mantenimento provvisorio, dopo il loro annullamento, delle norme relative alle zone di tutela della natura. Il Landesanwaltschaft Bayern è di avviso negativo ( 81 ), ma, secondo la Bund Naturschutz, la giurisprudenza del giudice del rinvio tollererebbe detta applicazione provvisoria in caso di annullamento per ragioni formali ( 82 ).

131.

Spetta al giudice del rinvio acclarare se disponga di mezzi procedurali che gli consentano di mantenere provvisoriamente le norme sulle zone di tutela della natura e del paesaggio, nonostante la loro invalidità ( 83 ). In caso negativo, non potrebbe applicarsi la giurisprudenza della Corte relativa alla limitazione nel tempo dell’effetto di esclusione del primato.

132.

Nell’ipotesi in cui il diritto interno tedesco lo permettesse, occorrerebbe ancora verificare se l’esclusione temporanea del primato sia giustificata da una considerazione imperativa connessa alla tutela dell’ambiente e se ricorrano gli altri presupposti di cui alla sentenza Inter‑Environnement Wallonie e Terre wallonne ( 84 ).

133.

L’esigenza imperativa di interesse generale invocata dalle autorità tedesche consiste nel fatto che la tutela dell’ambiente si ridurrebbe qualora il regolamento in questione e altri analoghi dovessero essere private di effetti.

134.

A mio parere, non è stato pienamente dimostrato che l’eventuale invalidità o perdita di efficacia ( 85 ) dei regolamenti relativi alle zone di tutela della natura e del paesaggio (in quanto non sono stati sottoposti a una VAS preliminare) provocherebbe, inevitabilmente, un vuoto normativo tale da mettere a rischio la tutela dell’ambiente. Si possono addurre vari argomenti in senso contrario:

135.

In considerazione di quanto precede, suggerisco alla Corte di rispondere al Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale, Germania) nei termini seguenti: