Causa C‑927/19

UAB “Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras”

(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Lietuvos Aukščiausiasis Teismas)

Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 7 settembre 2021

«Rinvio pregiudiziale – Appalti pubblici – Direttiva 2014/24/UE – Articolo 58, paragrafi 3 e 4 – Articolo 60, paragrafi 3 e 4 – Allegato XII – Svolgimento delle procedure di aggiudicazione – Scelta dei partecipanti – Criteri di selezione – Mezzi di prova – Capacità economica e finanziaria degli operatori economici – Possibilità per il capofila di un’associazione temporanea di imprese di avvalersi degli introiti ricavati da un appalto pubblico precedente rientrante nello stesso settore dell’appalto di cui al procedimento principale, anche quando questi non esercitava esso stesso l’attività rientrante nel settore oggetto dell’appalto di cui al procedimento principale – Capacità tecniche e professionali degli operatori economici – Carattere esaustivo dei mezzi di prova ammessi dalla direttiva – Articolo 57, paragrafo 4, lettera h), nonché paragrafi 6 e 7 – Aggiudicazione di appalti pubblici di servizi – Motivi di esclusione facoltativi dalla partecipazione a una procedura di aggiudicazione di un appalto – Iscrizione in un elenco di operatori economici esclusi dalle procedure di aggiudicazione di appalti – Solidarietà tra i membri di un’associazione temporanea di imprese – Carattere personale della sanzione – Articolo 21 – Tutela della riservatezza delle informazioni trasmesse all’amministrazione aggiudicatrice da un operatore economico – Direttiva (UE) 2016/943 – Articolo 9 – Riservatezza – Tutela dei segreti commerciali – Applicabilità alle procedure di aggiudicazione di appalti – Direttiva 89/665/CEE – Articolo 1 – Diritto a un ricorso effettivo»

Ravvicinamento delle legislazioni – Procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi – Direttiva 2014/24 – Svolgimento del procedimento – Criteri di selezione qualitativa – Capacità economica e finanziaria – Obbligo di realizzare un determinato fatturato medio annuo nel settore oggetto dell’appalto pubblico – Inclusione

(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/24, art. 58, § 3)

(v. punti 71, 72, dispositivo 1)
Ravvicinamento delle legislazioni – Procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi – Direttiva 2014/24 – Svolgimento del procedimento – Criteri di selezione qualitativa – Capacità economica e finanziaria – Obbligo di realizzare un determinato fatturato minimo nel settore oggetto dell’appalto pubblico – Mezzi di prova – Possibilità per un operatore economico che ha fatto parte di un raggruppamento temporaneo di imprese di avvalersi degli introiti ricavati da tale raggruppamento – Ammissibilità – Presupposto – Contributo effettivo, nell’ambito di un determinato appalto pubblico, alla realizzazione di un’attività di tale raggruppamento analoga a quella oggetto dell’appalto pubblico di cui trattasi

(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/24, artt. 58, § 3, e 60, § 3)

(v. punti 76-78, 82, dispositivo 2)
Ravvicinamento delle legislazioni – Procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi – Direttiva 2014/24 – Svolgimento del procedimento – Criteri di selezione qualitativa – Criteri di selezione relativi alle capacità tecniche e professionali, alle specifiche tecniche o alle condizioni di esecuzione dell’appalto pubblico – Prescrizione che specifica le caratteristiche tecniche dei veicoli utilizzati per una prestazione di servizi oggetto di un appalto pubblico – Inclusione – Condizioni di esecuzione di un appalto – Prescrizione tecnica imposta in un bando di gara – Ammissibilità – Presupposti

(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/24, artt. 42, 58, § 4, e 70)

(v. punti 84, 86-90, 95, dispositivo3)
Ravvicinamento delle legislazioni – Procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi – Direttiva 2014/24 – Deposito delle offerte – Possibilità per l’amministrazione aggiudicatrice di invitare un offerente a completare o chiarire la sua offerta iniziale – Presupposti

(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/24, art. 56, § 3)

(v. punti 93, 94)
Ravvicinamento delle legislazioni – Procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori – Direttiva 89/665 – Obbligo per gli Stati membri di prevedere una procedura di ricorso – Decisioni impugnabili – Decisione dell’amministrazione aggiudicatrice che rifiuta di comunicare a un operatore economico le informazioni considerate riservate contenute nel fascicolo di candidatura o nell’offerta di un altro operatore economico – Inclusione – Decisione che può essere oggetto di un procedimento amministrativo preliminare – Ammissibilità – Presupposto

[Direttiva del Consiglio 89/665, artt. 1, §§ 1, 4° comma, 3 e 5, e art. 2, § 1, b)]

(v. punti 105-107, 109-111, dispositivo 4)
Ravvicinamento delle legislazioni – Procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori – Direttiva 89/665 – Procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi – Direttiva 2014/24 – Riservatezza – Domanda di comunicazione di informazioni contenute nell’offerta di un operatore economico concorrente – Tutela della riservatezza delle informazioni trasmesse a un’amministrazione aggiudicatrice da un operatore economico – Portata – Principio di buona amministrazione – Motivazione di una decisione che rifiuta l’accesso alle informazioni – Diritto a un ricorso efficace – Effetto utile – Bilanciamento con la riservatezza

(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/24, art. 21; direttiva del Consiglio 89/665, art. 1, § 1, 4° comma, e §§ 3 e 5)

(v. punti 113-126, 137, 1o trattino, dispositivo 5)
Ravvicinamento delle legislazioni – Procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori – Direttiva 89/665 – Obbligo per gli Stati membri di prevedere una procedura di ricorso contro una decisione dell’amministrazione aggiudicatrice che respinge una domanda di accesso alle informazioni considerate riservate contenute nel fascicolo di candidatura o nell’offerta di un altro operatore economico – Accesso alle procedure di ricorso – Modalità procedurali – Potere discrezionale degli Stati membri – Limiti – Obbligo di garantire il rispetto del diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale

(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/24, art. 21; direttiva del Consiglio 89/665, art. 1, §§ 1 e 3)

(v. punti 127, 128)
Ravvicinamento delle legislazioni – Procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori – Direttiva 89/665 – Procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi – Direttiva 2014/24 – Riservatezza – Decisione dell’amministrazione aggiudicatrice che rifiuta di comunicare a un operatore economico le informazioni considerate riservate contenute nel fascicolo di candidatura o nell’offerta di un altro operatore economico – Obbligo per il giudice nazionale chiamato a pronunciarsi sul ricorso avverso tale decisione di tutelare le informazioni riservate – Bilanciamento tra il diritto del richiedente di beneficiare di un ricorso effettivo e il diritto del suo concorrente alla tutela delle sue informazioni riservate e dei suoi segreti commerciali – Portata

(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/24, art. 21; direttiva del Consiglio 89/665, art. 1, § 1,4° comma, e §§ 3 e 5)

(v. punti 129- 137, 2o trattino, dispositivo 6)
Ravvicinamento delle legislazioni – Procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi – Direttiva 2014/24 – Aggiudicazione degli appalti – Cause di esclusione dalla partecipazione a un appalto – Controversia tra un operatore economico escluso dall’aggiudicazione di un appalto e un’amministrazione aggiudicatrice – Portata del potere del giudice nazionale investito della controversia – Limiti

(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/24, art. 57, § 4)

(v. punti 143-148, dispositivo 7)
Ravvicinamento delle legislazioni – Procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi – Direttiva 2014/24 – Aggiudicazione degli appalti – Cause di esclusione dalla partecipazione a un appalto – Falsa dichiarazione di un operatore economico membro di un raggruppamento di imprese, all’insaputa di detto raggruppamento – Normativa nazionale che prevede l’esclusione di tutti i membri del raggruppamento – Violazione del principio di proporzionalità – Inammissibilità

(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/24, artt. 57, §§ 4 e 6, e 63, § 1)

(v. punti 150-158, dispositivo 8)

Sintesi

Con la pubblicazione di un bando di gara, il Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras UAB (Centro regionale di gestione dei rifiuti della regione di Klaipėda, Lituania) (in prosieguo: l’«amministrazione aggiudicatrice») ha indetto una gara per l’aggiudicazione di un appalto aperto internazionale avente ad oggetto l’acquisto di servizi di raccolta e trasporto di rifiuti urbani. Esso ha definito in tale bando alcune specifiche tecniche. Il bando conteneva anche la descrizione delle capacità professionali e tecniche degli offerenti, necessarie all’esecuzione dell’appalto, oltre a una descrizione delle loro capacità finanziarie ed economiche.

Al termine di tale procedura, uno degli offerenti, al quale non era stato aggiudicato l’appalto, ha presentato, anzitutto, una domanda di accesso agli elementi presi in considerazione per stabilire la graduatoria, poi un ricorso amministrativo per contestare i risultati della gara d’appalto dinanzi all’amministrazione aggiudicatrice e, infine, a seguito del rigetto del suo ricorso amministrativo, un ricorso giurisdizionale dinanzi al Klaipėdos apygardos teismas (Tribunale regionale di Klaipėda, Lituania). Tale tribunale lo ha respinto con la motivazione che il soggetto al quale l’appalto era stato aggiudicato presentava le qualifiche richieste. Pronunciandosi sull’appello interposto dal medesimo offerente, il Lietuvos apeliacinis teismas (Corte d’appello di Lituania) ha annullato sia la sentenza del giudice di primo grado sia la decisione dell’amministrazione aggiudicatrice che stabiliva la graduatoria delle offerte. Il giudice d’appello ha altresì ordinato all’amministrazione aggiudicatrice di procedere a una nuova valutazione delle offerte.

L’amministrazione aggiudicatrice ha proposto un ricorso per cassazione dinanzi al Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Corte suprema di Lituania), il giudice del rinvio. Quest’ultimo vorrebbe sapere come determinare la natura di taluni requisiti di qualifica degli offerenti che figurano nel bando di gara e che potrebbero essere intesi come condizioni relative alla capacità finanziaria ed economica dell’operatore economico, come condizioni relative alle sue capacità tecniche e professionali, come specifiche tecniche o, ancora, come condizioni di esecuzione dell’appalto pubblico. Secondo il giudice del rinvio, si porrebbe inoltre la questione del bilanciamento tra la tutela delle informazioni riservate fornite da un offerente e l’effettività dei diritti della difesa degli altri offerenti.

Con la sua sentenza, pronunciata in Grande Sezione, la Corte fornisce precisazioni per quanto riguarda i criteri di selezione relativi, in particolare, alle capacità economiche e finanziarie degli operatori economici, sulle prescrizioni tecniche contenute in un bando di gara, sull’assenza di solidarietà tra i membri di un’associazione temporanea di imprese e, soprattutto, sulla tutela della riservatezza delle informazioni trasmesse a un’amministrazione aggiudicatrice da un operatore economico.

Giudizio della Corte

Per quanto concerne i criteri di selezione degli operatori economici, la Corte precisa che l’obbligo, in capo a questi ultimi, di dimostrare di realizzare un determinato fatturato medio annuo nel settore di attività oggetto dell’appalto pubblico di cui trattasi costituisce un criterio di selezione relativo alla capacità economica e finanziaria degli operatori economici ai sensi della direttiva 2014/24 sugli appalti pubblici ( 1 ). Peraltro, quando l’amministrazione aggiudicatrice, nel fissare le condizioni relative alla capacità economica e finanziaria necessaria per eseguire l’appalto, ha preteso la realizzazione, da parte degli operatori economici, di un determinato fatturato minimo nel settore oggetto dell’appalto pubblico di cui trattasi, questi ultimi possono, per fornire la prova della loro capacità economica e finanziaria, avvalersi degli introiti ricavati da un raggruppamento temporaneo di imprese del quale hanno fatto parte soltanto se hanno effettivamente contribuito, nell’ambito di un determinato appalto pubblico, alla realizzazione di un’attività di tale raggruppamento analoga a quella oggetto dell’appalto pubblico di cui trattasi ( 2 ).

Per quanto riguarda le prescrizioni tecniche contenute in un bando di gara, la Corte considera che la direttiva sugli appalti pubblici non esclude che le prescrizioni tecniche possano essere intese al contempo come criteri di selezione relativi alle capacità tecniche e professionali, come specifiche tecniche e/o come condizioni di esecuzione dell’appalto ( 3 ). A tale proposito, la Corte dichiara che un requisito come le caratteristiche tecniche dei veicoli che devono essere utilizzati per la prestazione dei servizi oggetto di un appalto può essere qualificato come criterio di selezione relativo alle «capacità tecniche e professionali» o come «specifiche tecniche» oppure come «condizioni di esecuzione dell’appalto» ( 4 ). La Corte sottolinea che, se si dovesse accogliere quest’ultima qualificazione, il rispetto di una condizione di esecuzione dell’appalto dovrebbe essere verificato nella fase dell’esecuzione dell’appalto e non al momento della sua aggiudicazione. Peraltro, tali prescrizioni possono essere imposte nell’ambito della gara d’appalto, fatto salvo il rispetto dei principi fondamentali dell’aggiudicazione degli appalti pubblici ( 5 ). La Corte precisa infine che la qualificazione di dette prescrizioni come criteri di selezione relativi alle capacità tecniche e professionali degli operatori economici, come specifiche tecniche o come condizioni di esecuzione dell’appalto non incide sulla portata del diritto dell’amministrazione aggiudicatrice di consentire all’aggiudicatario di completare o chiarire successivamente la sua offerta iniziale. Infatti, la portata di tale diritto è limitata dalla necessità di rispettare i principi di parità di trattamento e di trasparenza nonché, se del caso, eventuali disposizioni specifiche del diritto nazionale ( 6 ).

Per quanto riguarda la tutela della riservatezza delle informazioni trasmesse ad un’amministrazione aggiudicatrice da un operatore economico, la Corte dichiara che la decisione di un’amministrazione aggiudicatrice che rifiuta di comunicare a un operatore economico le informazioni considerate riservate contenute nel fascicolo di candidatura o nell’offerta di un altro operatore economico costituisce un atto impugnabile. Qualora lo Stato membro nel cui territorio si svolge la procedura di aggiudicazione dell’appalto pubblico abbia previsto, nel rispetto dei principi di equivalenza e di effettività, che chiunque intenda contestare una decisione adottata dall’amministrazione aggiudicatrice è tenuto, preliminarmente all’adizione di un giudice, a proporre un ricorso amministrativo, tale Stato membro può altresì prevedere che un ricorso giurisdizionale avverso tale decisione che rifiuta di comunicare informazioni considerate riservate trasmesse da un altro operatore economico debba anch’esso essere preceduto da un ricorso amministrativo preliminare ( 7 ).

Un’amministrazione aggiudicatrice, alla quale un operatore economico abbia presentato una richiesta di comunicazione di informazioni considerate riservate contenute nell’offerta di un concorrente al quale è stato aggiudicato l’appalto, non è tenuta a comunicare tali informazioni qualora la loro trasmissione comporti una violazione delle norme del diritto dell’Unione relative alla tutela delle informazioni riservate, e questo anche nel caso in cui la richiesta dell’operatore economico sia presentata nell’ambito di un ricorso amministrativo di tale medesimo operatore vertente sulla legittimità della valutazione, da parte dell’amministrazione aggiudicatrice, dell’offerta del concorrente. Tuttavia, l’amministrazione aggiudicatrice non può essere vincolata dalla semplice affermazione dell’operatore economico secondo la quale le informazioni trasmesse sono riservate, dovendo tale operatore economico dimostrare il carattere realmente riservato delle informazioni alla cui divulgazione si oppone. Qualora l’amministrazione aggiudicatrice rifiuti di comunicare tali informazioni o qualora, opponendo un siffatto rifiuto, respinga il ricorso amministrativo presentato da un operatore economico in merito alla legittimità della valutazione dell’offerta del concorrente interessato, l’amministrazione aggiudicatrice è tenuta a effettuare un bilanciamento tra il diritto del richiedente a una buona amministrazione e il diritto del concorrente alla tutela delle sue informazioni riservate in modo che la sua decisione di rifiuto o la sua decisione di rigetto siano motivate e il diritto ad un ricorso efficace di cui beneficia un offerente escluso non venga privato di effetto utile.

Inoltre, l’amministrazione aggiudicatrice deve comunicare in una forma neutra, per quanto possibile, preservando la natura riservata delle informazioni, il contenuto essenziale delle stesse. A tal fine, essa può in particolare comunicare in forma sintetica taluni aspetti di una candidatura o di un’offerta nonché le loro caratteristiche tecniche, di modo che le informazioni riservate non possano essere identificate. Allo stesso fine, essa può inoltre chiedere all’operatore la cui offerta è stata selezionata di fornirle una versione non riservata dei documenti contenenti informazioni riservate.

Per quanto riguarda la portata degli obblighi che incombono al giudice nazionale competente nell’ambito di un ricorso giurisdizionale diretto contro la decisione dell’amministrazione aggiudicatrice che respinge una domanda di accesso alle informazioni trasmesse dall’operatore la cui offerta è stata selezionata o nell’ambito di un ricorso avverso la decisione di un’amministrazione aggiudicatrice che respinge il ricorso amministrativo proposto avverso una siffatta decisione di rifiuto, la Corte dichiara che tale giudice è tenuto a effettuare un bilanciamento tra il diritto del richiedente di beneficiare di un ricorso effettivo e il diritto del suo concorrente alla tutela delle sue informazioni riservate e dei suoi segreti commerciali. A tal fine, detto giudice, che deve necessariamente disporre delle informazioni riservate e dei segreti commerciali per essere in grado di pronunciarsi con piena cognizione di causa sulla comunicabilità di dette informazioni, deve procedere a un esame di tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, nonché controllare l’adeguatezza della motivazione della decisione con la quale l’amministrazione aggiudicatrice ha rifiutato di divulgare le informazioni riservate o di quella con la quale ha respinto il ricorso amministrativo proposto avverso la decisione preliminare di rifiuto. Esso deve inoltre poter annullare la decisione di rifiuto o la decisione recante rigetto del ricorso amministrativo se queste ultime sono illegittime e, se del caso, rinviare la causa dinanzi all’amministrazione aggiudicatrice, o adottare esso stesso una nuova decisione qualora il diritto nazionale lo autorizzi a farlo ( 8 ).

Per quanto concerne la portata dei poteri del giudice nazionale chiamato a conoscere delle controversie tra un operatore economico escluso dall’aggiudicazione di un appalto e un’amministrazione aggiudicatrice, la Corte precisa che tale giudice può discostarsi dalla valutazione effettuata dall’amministrazione aggiudicatrice sulla liceità del comportamento dell’operatore economico al quale l’appalto è stato aggiudicato e, pertanto, trarne tutte le conseguenze necessarie nella sua decisione. Pertanto, a seconda dei casi, tale giudice può decidere in tal senso nel merito o rinviare la causa a tal fine dinanzi all’amministrazione aggiudicatrice o al giudice nazionale competente. Per contro, conformemente al principio di equivalenza, tale giudice può rilevare d’ufficio il motivo vertente sull’errore di valutazione commesso dall’amministrazione aggiudicatrice soltanto se il diritto nazionale lo consente ( 9 ).

Per quanto riguarda, infine, i motivi facoltativi di esclusione da qualsiasi procedura di aggiudicazione di appalti pubblici, la Corte dichiara che una misura di esclusione non può essere pronunciata nei confronti di tutti i membri di un raggruppamento di operatori economici qualora un operatore economico, membro di tale raggruppamento, si sia reso colpevole di false dichiarazioni fornendo le informazioni richieste per la verifica dell’assenza di motivi di esclusione del raggruppamento o della soddisfazione da parte di quest’ultimo dei criteri di selezione, senza che i suoi partner abbiano avuto conoscenza di tale falsa dichiarazione ( 10 ).

( 1 ) Articolo 58, paragrafo 3, della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE (GU 2014, L 94, pag. 65).

( 2 ) Articolo 58, paragrafo 3, e articolo 60, paragrafo 3, della direttiva 2014/24.

( 3 ) Ai sensi, rispettivamente, dell’articolo 58, paragrafo 4, dell’articolo 42 e dell’articolo 70 della direttiva 2014/24.

( 4 ) Articolo 58, paragrafo 4, articoli 42 e 70 della direttiva 2014/24.

( 5 ) Articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 2014/24.

( 6 ) Articolo 56, paragrafo 3, della direttiva 2014/24.

( 7 ) Articolo 1, paragrafi 1, quarto comma, 3 e 5 e articolo 2, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 89/665/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1989, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori (GU 1989, L 395, pag. 33).

( 8 ) Articolo 1, paragrafo 1, quarto comma, e articolo 1, paragrafi 3 e 5, della direttiva 89/665, nonché articolo 21 della direttiva 2014/24, letto alla luce dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

( 9 ) Articolo 57, paragrafo 4, della direttiva 2014/24.

( 10 ) Articolo 63, paragrafo 1, secondo comma, e articolo 57, paragrafi 4 e 6, della direttiva 2014/24.