Causa C‑873/19

Deutsche Umwelthilfe eV

contro

Bundesrepublik Deutschland

(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dallo Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht)

Sentenza della Corte (Grande Sezione) dell’8 novembre 2022

«Rinvio pregiudiziale – Ambiente – Convenzione di Aarhus – Accesso alla giustizia – Articolo 9, paragrafo 3 – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Articolo 47, primo comma – Diritto a una tutela giurisdizionale effettiva – Associazione per la tutela dell’ambiente – Legittimazione ad agire di tale associazione dinanzi a un giudice nazionale al fine di impugnare l’omologazione CE rilasciata a taluni veicoli – Regolamento (CE) n. 715/2007 – Articolo 5, paragrafo 2, lettera a) – Veicoli a motore – Motore diesel – Emissioni di agenti inquinanti – Valvola per il ricircolo dei gas di scarico (valvola EGR) – Riduzione delle emissioni di ossido di azoto (NOx) limitata da un “intervallo termico” – Impianto di manipolazione – Autorizzazione di un tale impianto quando quest’ultimo si giustifica per la necessità di proteggere il motore da danni o avarie e di un funzionamento sicuro dei veicoli – Stato dell’arte»

Questioni pregiudiziali – Competenza della Corte – Interpretazione di un accordo internazionale concluso dall’Unione e dagli Stati membri in forza di una competenza concorrente – Convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale (Convenzione di Aarhus) – Inclusione

(Art. 267 TFUE; convenzione di Aarhus; decisione del Consiglio 2005/370)

(v. punto 48)
Accordi internazionali – Accordi dell’Unione – Convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale (Convenzione di Aarhus) – Disposizioni della suddetta convenzione riguardanti l’accesso alla giustizia – Decisione amministrativa che concede o modifica un’omologazione CE di veicoli eventualmente in contrasto con il diritto nazionale in materia ambientale – Diritto di ricorso delle associazioni per la tutela dell’ambiente facenti parte dei membri del pubblico interessato – Normativa nazionale che non conferisce a tali associazioni alcun diritto di ricorso – Inammissibilità

(Art. 114, § 3, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 47 e 51, § 1; convenzione di Aarhus, art. 2, §§ 4 e 5, e 9, § 3; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 715/2007, art. 5, § 2; decisione del Consiglio 2005/370)

(v. punti 49‑53, 59‑65, 67‑72, 81, dispositivo 1)
Accordi internazionali – Accordi dell’Unione – Convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale (Convenzione di Aarhus) – Disposizioni della suddetta convenzione riguardanti l’accesso alla giustizia – Articolo 9, paragrafo 3 – Effetto diretto – Insussistenza – Interpretazione da parte dei giudici nazionali delle norme procedurali che disciplinano i mezzi di ricorso – Obbligo di disapplicare le disposizioni del diritto nazionale che ostacolano l’esercizio del diritto di ricorso – Portata

(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; convenzione di Aarhus, art. 9, § 3; decisione del Consiglio 2005/370)

(v. punti 66, 75‑80)
Ravvicinamento delle legislazioni – Veicoli a motore – Emissioni dai veicoli passeggeri e commerciali leggeri – Regolamento n. 715/2007 – Obblighi dei costruttori relativi all’omologazione – Divieto di utilizzare impianti di manipolazione che riducano l’efficacia dei sistemi di controllo delle emissioni – Eccezioni – Impianto che garantisce la protezione del motore da danni o avarie e il funzionamento sicuro del veicolo – Portata – Impianto che riduce, in funzione della temperature esterna, l’efficacia del sistema di ricircolo dei gas inquinanti dei veicoli durante il normale funzionamento e il normale uso di questi ultimi – Inclusione – Presupposti

[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 715/2007, art. 5, § 2, a)]

(v. punti 86‑95, dispositivo 2)

Sintesi

La Volkswagen AG è un costruttore di automobili che commercializzava veicoli a motore dotati di un motore diesel di tipo EA 189 della classe Euro 5 e che disponevano di una valvola per il ricircolo dei gas di scarico (in prosieguo: la «valvola EGR»), una delle tecnologie utilizzate dai costruttori di automobili per controllare e ridurre le emissioni di ossido di azoto (NOx). Il software che faceva funzionare il sistema di ricircolo dei gas di scarico era programmato in modo tale che, in condizioni d’uso normali, la percentuale di ricircolo dei gas di scarico diminuiva. Pertanto, i veicoli interessati non rispettavano i valori limite di emissione di NOx previsti dal regolamento n. 715/2007 relativo all’omologazione dei veicoli a motore ( 1 ).

Nell’ambito della procedura di omologazione CE ( 2 ) di uno di tali modelli di veicoli, il Kraftfahrt-Bundesamt (Ufficio federale della motorizzazione civile, Germania; in prosieguo: il «KBA»), ha ritenuto che il software di cui trattasi costituisse un impianto di manipolazione ( 3 ) non conforme a detto regolamento ( 4 ).

La Volkswagen ha effettuato quindi un aggiornamento del software impostando la valvola EGR in modo tale che la depurazione dei gas di scarico fosse pienamente efficace solo quando la temperatura esterna era superiore a 15 gradi Celsius (in proseguo: l’«intervallo termico»). Con decisione del 20 giugno 2016 (in prosieguo: la «decisione controversa»), il KBA ha rilasciato un’autorizzazione per il software in questione.

La Deutsche Umwelthilfe, associazione per la tutela dell’ambiente legittimata ad agire in giudizio conformemente alla normativa tedesca, ha proposto un ricorso avverso la decisione controversa dinanzi allo Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Tribunale amministrativo dello Schleswig-Holstein, Germania).

Detto giudice rileva che, in base al diritto tedesco, la Deutsche Umwelthilfe non è legittimata ad agire avverso la decisione controversa. Esso si chiede, tuttavia, se tale associazione possa trarre una siffatta legittimazione direttamente dal diritto dell’Unione. Se così fosse, il giudice del rinvio si chiede se l’intervallo termico sia compatibile con il regolamento n. 715/2007. Avendo constatato che detto intervallo termico costituisce un impianto di manipolazione ai sensi di tale regolamento, esso si chiede se il software di cui trattasi possa essere autorizzato in forza dell’eccezione al divieto di siffatti impianti prevista nel medesimo regolamento ( 5 ), secondo cui il divieto non si applica quando «l’impianto si giustifica per la necessità di proteggere il motore da danni o avarie e di un funzionamento sicuro dei veicoli».

Decidendo sul rinvio pregiudiziale di tale giudice, la Corte, riunita in Grande Sezione, si pronuncia sulla legittimazione ad agire di un’associazione ambientalista per impugnare dinanzi a un giudice nazionale una decisione amministrativa che concede un’autorizzazione eventualmente in contrasto con il diritto dell’Unione, alla luce della Convenzione di Aarhus ( 6 ) e del diritto a un ricorso effettivo, sancito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»). Essa precisa altresì le condizioni in presenza delle quali un impianto di manipolazione può essere giustificato in forza del regolamento n. 715/2007 ( 7 ).

Giudizio della Corte

In limine la Corte ricorda che, ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della Convenzione di Aarhus, ciascuna parte provvede affinché i membri del pubblico che soddisfino i criteri eventualmente previsti dal diritto nazionale possano promuovere procedimenti di natura amministrativa o giurisdizionale per impugnare gli atti o contestare le omissioni dei privati o delle pubbliche autorità compiuti in violazione del diritto ambientale nazionale.

A tal proposito, la Corte constata, in primo luogo, che una decisione amministrativa relativa a un’omologazione CE di veicoli che sia eventualmente in contrasto con il regolamento n. 715/2007 rientra nell’ambito di applicazione ratione materiae dell’articolo 9, paragrafo 3, della Convenzione di Aarhus, dal momento che essa costituisce un atto di una pubblica autorità asseritamente in contrasto con le disposizioni del diritto ambientale nazionale. Infatti, perseguendo l’obiettivo che consiste nel garantire elevati livelli di tutela dell’ambiente mediante una riduzione delle emissioni di NOx dei veicoli a motore diesel, il regolamento n. 715/2007 fa parte del «diritto ambientale nazionale», ai sensi di detta disposizione. Tale constatazione non è affatto inficiata dalla circostanza che il regolamento di cui trattasi sia stato adottato sul fondamento dell’articolo 95 CE (divenuto articolo 114 TFUE) e non sul fondamento di una base giuridica specifica all’ambiente, dal momento che, secondo l’articolo 114, paragrafo 3, TFUE, la Commissione, nelle sue proposte di misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri in materia di protezione dell’ambiente, si basa su un livello di protezione elevato, tenuto conto, in particolare, degli eventuali nuovi sviluppi fondati su riscontri scientifici.

In secondo luogo, la Corte sottolinea che un’associazione per la tutela dell’ambiente legittimata ad agire in giudizio rientra nell’ambito di applicazione ratione personae dell’articolo 9, paragrafo 3, della Convenzione di Aarhus, dal momento che la stessa fa parte del pubblico cui si riferisce tale disposizione e risponde ai criteri eventualmente previsti dal diritto nazionale.

In terzo luogo, per quanto attiene alla nozione di criteri previsti dal diritto nazionale ai sensi di tale disposizione, la Corte precisa che, benché dall’articolo 9, paragrafo 3, della Convenzione di Aarhus risulti che gli Stati membri, nell’ambito del potere discrezionale loro conferito in proposito, possono fissare norme di diritto processuale relative alle condizioni da rispettare per proporre i ricorsi contemplati da tale disposizione, tuttavia siffatti criteri vertono solo sulla determinazione della cerchia dei titolari di un diritto di ricorso. Ne consegue che gli Stati membri non possono ridurre l’ambito di applicazione ratione materiae della citata disposizione escludendo dall’oggetto del ricorso talune categorie di disposizioni del diritto ambientale nazionale. Inoltre, gli Stati membri, nello stabilire norme di diritto processuale applicabili, devono rispettare il diritto a un ricorso effettivo, sancito dall’articolo 47 della Carta, e non possono imporre criteri talmente rigorosi che sarebbe impossibile per le associazioni per la tutela dell’ambiente impugnare gli atti o contestare le omissioni contemplati dalla Convenzione di Aarhus ( 8 ). Su tale base la Corte conclude che il combinato disposto dell’articolo 9, paragrafo 3, della Convenzione di Aarhus e dell’articolo 47 della Carta osta a che una siffatta associazione non possa contestare una decisione che concede o modifica un’omologazione CE eventualmente in contrasto con il regolamento n. 715/2007 ( 9 ). Ciò costituirebbe infatti una limitazione non giustificata del diritto a un ricorso effettivo.

Di conseguenza, spetta al giudice del rinvio fornire un’interpretazione del diritto processuale nazionale conforme alla Convenzione di Aarhus e al diritto a un ricorso effettivo sancito dal diritto dell’Unione, al fine di permettere a un’associazione per la tutela dell’ambiente di impugnare una tale decisione dinanzi a un giudice nazionale. Qualora un’interpretazione conforme in tal senso dovesse risultare impossibile e in assenza di effetto diretto dell’articolo 9, paragrafo 3, della Convenzione di Aarhus, l’articolo 47 della Carta conferisce ai singoli un diritto invocabile in quanto tale, di modo che esso può essere invocato quale limite al potere discrezionale conferito in proposito agli Stati membri. In una siffatta ipotesi, il giudice del rinvio sarà tenuto a disapplicare le disposizioni nazionali che escludono un’associazione per la tutela dell’ambiente, come la Deutsche Umwelthilfe, dall’esercizio di qualsiasi diritto di ricorso avverso una decisione che concede o modifica un’omologazione CE eventualmente in contrasto con il regolamento n. 715/2007 ( 10 ).

Infine, la Corte dichiara che l’utilizzo di un impianto di manipolazione può essere giustificato dalla necessità di proteggere il motore da danni o avarie e di un funzionamento sicuro dei veicoli, ai sensi del regolamento n. 715/2007 ( 11 ), solo a condizione che tale impianto risponda strettamente all’esigenza di evitare i rischi immediati di danni o avarie al motore, causati da un malfunzionamento di una componente del sistema di ricircolo dei gas di scarico, che presentino una gravità tale da comportare un concreto pericolo in occasione della guida del veicolo dotato di detto impianto. Inoltre, la necessità di un tale impianto di manipolazione sussiste unicamente quando, al momento dell’omologazione CE di tale dispositivo o del veicolo che ne è provvisto, nessun’altra soluzione tecnica consente di evitare i rischi summenzionati.

( 1 ) Regolamento (CE) n. 715/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 giugno 2007, relativo all’omologazione dei veicoli a motore riguardo alle emissioni dai veicoli passeggeri e commerciali leggeri (Euro 5 ed Euro 6) e all’ottenimento di informazioni sulla riparazione e la manutenzione del veicolo (GU 2007, L 171, pag. 1).

( 2 ) Ai sensi dell’articolo 3, punto 5, della direttiva 2007/46/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 settembre 2007, che istituisce un quadro per l’omologazione dei veicoli a motore e dei loro rimorchi, nonché dei sistemi, componenti ed entità tecniche destinati a tali veicoli (direttiva quadro) (GU 2007, L 263, pag. 1), per «omologazione CE» si intende la procedura con cui uno Stato membro certifica che un tipo di veicolo, sistema, componente o entità tecnica è conforme alle disposizioni amministrative e alle prescrizioni tecniche del diritto dell’Unione.

( 3 ) Ai sensi dell’articolo 3, punto 10, del regolamento n. 715/2007. Tale disposizione definisce un impianto di manipolazione come «ogni elemento di progetto che rilevi temperatura, velocità del veicolo, velocità del motore (RPM), marcia innestata, depressione del collettore o altri parametri, al fine di attivare, modulare, ritardare o disattivare il funzionamento di una qualsiasi parte del sistema di controllo delle emissioni che riduca l’efficacia di tale sistema in modi che è lecito attendersi durante il normale funzionamento e il normale uso del veicolo».

( 4 ) Articolo 5 del regolamento n. 715/2007.

( 5 ) Articolo 5, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 715/2007.

( 6 ) Articolo 9, paragrafo 3, della Convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, firmata ad Aarhus il 25 giugno 1998 e approvata a nome della Comunità europea con la decisione 2005/370/CE del Consiglio, del 17 febbraio 2005 (GU 2005, L 124, pag. 1; in prosieguo: la «Convenzione di Aarhus»).

( 7 ) Articolo 5, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 715/2007.

( 8 ) Articolo 9, paragrafo 3, della Convenzione di Aarhus.

( 9 ) Articolo 5, paragrafo 2, del regolamento n. 715/2007.

( 10 ) Articolo 5, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 715/2007.

( 11 ) Articolo 5, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 715/2007.