1

Con la sua impugnazione la Repubblica francese chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 12 marzo 2019, Francia/Commissione (T‑26/18, non pubblicata, EU:T:2019:153; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con cui quest’ultimo ha respinto il suo ricorso fondato sull’articolo 263 TFUE e volto all’annullamento parziale della decisione di esecuzione (UE) 2017/2014 della Commissione, dell’8 novembre 2017, recante esclusione dal finanziamento dell’Unione europea di alcune spese sostenute dagli Stati membri nell’ambito del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU 2017, L 292, pag. 61; in prosieguo: la «decisione controversa»).

2

L’articolo 2 del regolamento (CE) n. 1120/2009 della Commissione, del 29 ottobre 2009 recante modalità di applicazione del regime di pagamento unico di cui al titolo III del regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori (GU 2009, L 316, pag. 1), conteneva, alla lettera c), la seguente definizione:

«“pascolo permanente”: terreno utilizzato per la coltivazione di erba o di altre piante erbacee da foraggio, coltivate (seminate) o naturali (spontanee), e non compreso nell’avvicendamento delle colture dell’azienda per cinque anni o più, esclusi i terreni ritirati dalla produzione ai sensi del regolamento (CEE) n. 2078/92 del Consiglio [, del 30 giugno 1992 relativo a metodi di produzione agricola compatibili con le esigenze di protezione dell’ambiente e con la cura dello spazio naturale (GU 1992, L 215, pag. 85)], i terreni ritirati dalla produzione conformemente agli articoli 22, 23 e 24 del regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio[, del 17 maggio 1999, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) e che modifica ed abroga taluni regolamenti (GU 1999, L 160, pag. 80)] e i terreni ritirati dalla produzione conformemente all’articolo 39 del regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio [, del 20 settembre 2005, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU 2005, L 277, pag. 1)]; in questo contesto, per “erba o altre piante erbacee da foraggio” si intendono tutte le piante erbacee tradizionalmente presenti nei pascoli naturali o normalmente comprese nei miscugli di sementi per pascoli e prati nello Stato membro (a prescindere dal fatto che siano utilizzati per il pascolo degli animali o meno); gli Stati membri possono includervi i seminativi elencati nell’allegato I».

3

La parte II del regolamento (CE) n. 1122/2009 della Commissione del 30 novembre 2009 recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio per quanto riguarda la condizionalità, la modulazione e il sistema integrato di gestione e di controllo nell’ambito dei regimi di sostegno diretto agli agricoltori di cui al medesimo regolamento e modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1234/2007 del Consiglio per quanto riguarda la condizionalità nell’ambito del regime di sostegno per il settore vitivinicolo (GU 2009, L 316, pag. 65), conteneva un titolo III vertente sui «[c]ontrolli» e di cui faceva parte l’articolo 34 di tale regolamento, relativo alla «[d]eterminazione delle superfici». Detto articolo, ai paragrafi 2 e 4, così disponeva:

«2.   Può essere presa in considerazione la superficie totale di una parcella agricola, purché essa sia interamente utilizzata secondo le norme usuali dello Stato membro o della regione interessata. Negli altri casi viene considerata la superficie realmente utilizzata.

Per le regioni in cui alcuni elementi, come le siepi, i fossi e i muri, rientrano per tradizione nelle buone pratiche agricole di coltivazione o uso del suolo, gli Stati membri possono stabilire che la superficie corrispondente sia considerata parte di una superficie interamente utilizzata, a condizione che non superi una larghezza totale determinata dagli Stati membri. Tale larghezza corrisponde tassativamente alla larghezza tradizionale nella regione di cui trattasi e non supera i due metri.

Può essere tuttavia mantenuta una larghezza superiore a due metri se uno Stato membro l’ha notificata alla Commissione, a norma dell’articolo 30, paragrafo 2, terzo comma, del regolamento (CE) n. 796/2004 [della Commissione, del 21 aprile 2004, recante modalità di applicazione della condizionalità, della modulazione e del sistema integrato di gestione e di controllo di cui al regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio, del 29 settembre 2003, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori (GU 2004, L 141, pag. 18)], prima dell’entrata in vigore del presente regolamento.

(...)

4.   Fermo restando l’articolo 34, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 73/2009 [del Consiglio, del 19 gennaio 2009, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto agli agricoltori nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, e che modifica i regolamenti (CE) n. 1290/2005, (CE) n. 247/2006, (CE) n. 378/2007 e abroga il regolamento (CE) n. 1782/2003 (GU 2009, L 30, pag. 16)], una parcella agricola arborata è considerata ammissibile ai fini dei regimi di aiuto per superficie, purché le attività agricole o eventualmente la produzione prevista vi si possano praticare in condizioni comparabili a quelle delle parcelle non arborate della stessa zona».

4

Il titolo IV, intitolato «Gestione finanziaria dei fondi», del regolamento (UE) n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, sul finanziamento, sulla gestione e sul monitoraggio della politica agricola comune e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 352/78, (CE) n. 165/94, (CE) n. 2799/98, (CE) n. 814/2000, (CE) n. 1290/2005 e (CE) n. 485/2008 (GU 2013, L 347, pag. 549, e rettifica in GU 2016, L 130, pag. 13), contiene un capo IV, intitolato «Liquidazione contabile», la cui sezione II, a sua volta intitolata «Liquidazione», contiene l’articolo 52 di tale regolamento, relativo alla «[v]erifica di conformità». Ai paragrafi 1 e 2 detto articolo così dispone:

«1.   Qualora constati che le spese di cui all’articolo 4, paragrafo 1, e all’articolo 5 non sono state eseguite in conformità del diritto dell’Unione e, per il FEASR, in violazione della normativa unionale e nazionale applicabile, come previsto all’articolo 85 del regolamento (UE) n. 1303/2013 [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, e che abroga il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio (GU 2013, L 347, pag. 320)], la Commissione adotta atti di esecuzione che determinano gli importi da escludere dal finanziamento unionale. Tali atti di esecuzione sono adottati secondo la procedura consultiva di cui all’articolo 116, paragrafo 2.

2.   La Commissione valuta gli importi da escludere tenendo conto della gravità della non conformità constatata. La Commissione tiene conto a tal fine del tipo di infrazione, nonché del danno finanziario causato all’Unione. Essa basa l’esclusione sull’identificazione di importi indebitamente spesi e, se questi non possono essere identificati se non con uno sforzo sproporzionato, può applicare rettifiche estrapolate o forfettarie. Le rettifiche forfettarie sono effettuate solo quando, date le caratteristiche del caso o perché lo Stato membro non ha fornito alla Commissione le informazioni necessarie, non sia possibile mediante uno sforzo proporzionato identificare con maggiore precisione il danno finanziario causato all’Unione».

5

Il capo III, intitolato «Liquidazione dei conti e altri controlli», del regolamento delegato (UE) n. 907/2014 della Commissione, dell’11 marzo 2014, che integra il regolamento n. 1306/2013 per quanto riguarda gli organismi pagatori e altri organismi, la gestione finanziaria, la liquidazione dei conti, le cauzioni e l’uso dell’euro (GU 2014, L 255, pag. 18), contiene l’articolo 12, intitolato «Criteri e metodologia per applicare le rettifiche nel quadro della verifica di conformità». Tale articolo, al suo paragrafo 7, così dispone:

«Nello stabilire il livello delle rettifiche forfettarie, la Commissione tiene specificamente conto delle seguenti circostanze, che dimostrano una maggiore gravità delle carenze e quindi un rischio più elevato di perdite per il bilancio dell’Unione:

(...)

(...)».

6

L’articolo 34, paragrafo 2, del regolamento di esecuzione (UE) n. 908/2014 della Commissione, del 6 agosto 2014, recante modalità di applicazione del regolamento (UE) n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda gli organismi pagatori e altri organismi, la gestione finanziaria, la liquidazione dei conti, le norme sui controlli, le cauzioni e la trasparenza (GU2014, L 255, pag. 59) prevede quanto segue:

«Qualora a seguito di un’indagine ritenga che le spese non sono state sostenute in conformità delle norme dell’Unione, la Commissione comunica le proprie risultanze allo Stato membro interessato specificando i provvedimenti correttivi da adottare per garantire, in futuro, l’osservanza di tali norme e indica il livello provvisorio della rettifica finanziaria che in questa fase della procedura ritiene corrispondere alle proprie risultanze. Tale comunicazione indica anche la previsione di una riunione bilaterale entro quattro mesi dalla scadenza del termine di risposta concesso allo Stato membro. La comunicazione deve fare riferimento al presente articolo.

Lo Stato membro è tenuto a rispondere entro due mesi dalla ricezione della comunicazione. Nella loro risposta gli Stati membri hanno la possibilità, in particolare, di:

In casi giustificati la Commissione, su richiesta motivata dello Stato membro interessato, può autorizzare una proroga di due mesi al massimo del suddetto termine di due mesi. La richiesta deve essere trasmessa alla Commissione prima della scadenza di tale periodo.

Se ritiene che la riunione bilaterale non sia necessaria, lo Stato membro ne informa la Commissione nella risposta alla comunicazione di cui sopra».

7

La comunicazione della Commissione, dell’8 giugno 2015, intitolata «Orientamenti relativi al calcolo delle rettifiche finanziarie nel quadro delle procedure di verifica di conformità e di liquidazione finanziaria dei conti» [C(2015) 3675 final; in prosieguo: gli «orientamenti del 2015»], contiene un capitolo 3, intitolato «Rettifiche finanziarie forfettarie relative a carenze nei sistemi di gestione e di controllo con riguardo alla legittimità e alla regolarità delle spese». Tale capitolo comprende i punti da 3.1. a 3.5. degli orientamenti del 2015. Sotto il titolo «Tasso della rettifica forfettaria», il punto 3.2. di tali orientamenti prevede quanto segue:

«(...)

A norma dell’articolo 12, paragrafo 7, del regolamento [n. 907/2014], i servizi della Commissione “[tengono] specificamente conto delle seguenti circostanze, che dimostrano una maggiore gravità delle carenze e quindi un rischio più elevato di perdite per il bilancio dell’Unione”, giustificando pertanto un livello di tasso forfettario più elevato:

(...)

(...)».

8

I fatti di causa sono stati esposti dal Tribunale ai punti da 1 a 37 della sentenza impugnata e, ai fini del presente procedimento, possono essere sintetizzati come segue.

9

Dal 24 al 28 novembre 2014, la Commissione europea ha condotto, in Francia, un’indagine vertente sul settore degli aiuti alla superficie del primo pilastro della politica agricola comune (PAC) richiesti per gli anni di domanda 2013 e 2014.

10

Con lettera del 25 febbraio 2015, la Commissione, da un lato, ha comunicato alla Repubblica francese i risultati di tale indagine, ai sensi dell’articolo 34, paragrafo 2, del regolamento di esecuzione n. 908/2014 e, dall’altro, ha chiesto a tale Stato membro di trasmetterle informazioni complementari.

11

Il 26 giugno 2015, la Repubblica francese ha trasmesso alla Commissione le proprie osservazioni nonché le informazioni complementari richieste per quanto riguardava detta indagine.

12

Il 3 luglio 2015, la Commissione ha invitato le autorità francesi ad una riunione bilaterale che si è tenuta il 7 luglio 2015.

13

Con lettere del 22 settembre e del 22 ottobre 2015, la Repubblica francese ha comunicato alla Commissione informazioni complementari.

14

Dal 30 novembre al 4 dicembre 2015, i servizi della Commissione hanno svolto, in Francia, un’indagine complementare al fine di verificare la quantificazione, proposta dalle autorità francesi, del danno finanziario subito dal Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) a causa di un certo numero di irregolarità.

15

Con lettere del 15 dicembre 2015, del 23 dicembre 2015 e del 12 gennaio 2016, tali autorità hanno comunicato alla Commissione informazioni complementari relative alla quantificazione di detto danno finanziario.

16

In risposta ad una lettera della Commissione del 25 gennaio 2016, dette autorità, con lettere del 27 gennaio, del 12 febbraio, del 22 febbraio e del 26 febbraio 2016, hanno comunicato alla Commissione ulteriori informazioni complementari al riguardo.

17

Con lettera del 20 maggio 2016, inviata sul fondamento dell’articolo 34, paragrafo 3, terzo comma, del regolamento di esecuzione n. 908/2014, la Commissione ha ufficialmente comunicato alle autorità francesi la propria proposta di escludere dal finanziamento dell’Unione un importo di EUR 117439017,55 per non conformità alle norme dell’Unione dell’attuazione del sistema di aiuto alla superficie in Francia negli anni di domanda 2013 e 2014 (in prosieguo: la «comunicazione ufficiale del 20 maggio 2016»). Tale proposta di rettifica era fondata sulla constatazione di diverse lacune.

18

In particolare, una prima lacuna era fondata su carenze del sistema di identificazione delle parcelle agricole – sistema di informazione geografica (SIPA – SIG), istituito dalle autorità francesi, denominato «Registre parcellaire géographique» (Registro geografico delle parcelle, RPG).

19

Una seconda lacuna verteva su problemi connessi alla definizione delle superfici ammissibili agli aiuti risultanti da un’errata interpretazione dell’articolo 34 del regolamento n. 1122/2009 alla quale le autorità francesi avevano continuato a ricorrere. Tale interpretazione le aveva condotte a non escludere sempre superfici non ammissibili alla luce della normativa dell’Unione sulle «buone condizioni agronomiche e ambientali».

20

A tale riguardo, veniva in particolare contestato alle autorità francesi di aver considerato come elementi caratteristici del paesaggio e, pertanto, come ammissibili agli aiuti, superfici principalmente boschive con risorse erbacee molto scarse o non accessibili agli animali, dichiarate come «landes et parcours» (brughiere pascolabili) sebbene dette superfici non rispettassero le condizioni poste dalla normativa francese e da quella dell’Unione, in quanto non rientravano nell’ambito di applicazione dell’articolo 34, paragrafo 3, del regolamento n. 1122/2009, né nella nozione di «pascolo permanente», di cui all’articolo 2, lettera c), del regolamento n. 1120/2009.

21

Una terza lacuna riguardava la non conformità del metodo utilizzato dalle autorità francesi per il calcolo dei pagamenti e delle sanzioni per gli anni di domanda 2013 e 2014, nonché sulla mancanza di recupero retroattivo.

22

Una quarta lacuna era relativa a taluni problemi connessi ai due dipartimenti che compongono la collectivité territoriale de Corse (ente territoriale della Corsica, Francia), ossia i dipartimenti della Haute-Corse (Alta Corsica) e della Corse-du-Sud (Corsica meridionale). La Commissione ha ritenuto che le prime tre constatazioni di lacune summenzionate fossero valide per ciascuno di questi due dipartimenti. Per quanto riguarda il dipartimento dell’Alta Corsica, la Commissione ha indicato che, in mancanza di modifiche nell’approccio adottato fino ad allora, che potessero avere un effetto reale sul terreno, le rettifiche relative a tale dipartimento nelle indagini precedenti avrebbero continuato ad applicarsi per gli anni di domanda 2013 e 2014. Essa ha altresì ritenuto che la rettifica forfettaria al tasso del 100% per il dipartimento dell’Alta Corsica restasse applicabile.

23

Di conseguenza, conformemente alla metodologia esposta negli orientamenti del 2015, la Commissione ha proposto, nella comunicazione ufficiale del 20 maggio 2016, di applicare rettifiche finanziarie ripartite secondo quattro gruppi. Uno di tali gruppi raggruppava rettifiche forfettarie al tasso del 100% riferite ad aiuti diretti alla superficie rientranti nel primo pilastro concessi nell’ente territoriale della Corsica per gli anni di domanda 2013 e 2014, a causa, segnatamente, di lacune constatate nel sistema di controllo degli aiuti alla superficie, in particolare per il fatto che superfici non ammissibili a tali aiuti non erano state sempre escluse, e per il motivo che tali lacune erano già state rilevate nell’ambito della procedura di conformità relativa agli anni di domanda dal 2008 al 2012, ma che le autorità francesi non avevano apportato alcuna modifica all’approccio adottato a tale riguardo.

24

Con lettera del 22 giugno 2016, le autorità francesi hanno adito l’organo di conciliazione in relazione alla rettifica finanziaria stabilita dalla Commissione per quanto riguardava il dipartimento dell’Alta Corsica. Esse hanno fatto valere, in sostanza, che l’argomento addotto dalla Commissione per giustificare il rigetto della quantificazione da loro proposta a tale riguardo non era sufficiente alla luce della normativa dell’Unione e che la proposta di rettifica forfettaria al tasso del 100% relativa al caso di tale dipartimento non era conforme alle procedure di quantificazione del danno previste da detta normativa.

25

Il 19 dicembre 2016, l’organo di conciliazione ha emanato il proprio parere. Esso ha constatato, in sostanza, che, in tale fase, la conciliazione non era possibile e ha considerato che una rettifica forfettaria al tasso del 100% sarebbe stata probabilmente sproporzionata rispetto al rischio reale per il FEAGA. Esso ha invitato di conseguenza i servizi della Commissione a prevedere una rettifica inferiore.

26

Il 21 febbraio 2017, la Commissione ha adottato la sua posizione finale con la quale ha mantenuto la sua posizione, esposta nella comunicazione ufficiale del 20 maggio 2016. Secondo tale istituzione, una rettifica forfettaria al tasso del 100% era giustificata, nei limiti in cui le informazioni disponibili dimostravano che le carenze relative al controllo degli aiuti nel dipartimento dell’Alta Corsica erano tanto gravi da configurare l’inosservanza completa delle norme dell’Unione e che esse generavano un rischio molto elevato per il FEAGA.

27

L’8 novembre 2017, la Commissione ha adottato la decisione controversa con la quale, con il motivo intitolato «Sistema di controllo gravemente lacunoso Corsica», ha imposto in particolare alla Repubblica francese una rettifica finanziaria di EUR 28973945,46 riferita alle spese relative agli aiuti diretti alla superficie rientranti nel primo pilastro concernenti l’ente territoriale della Corsica per gli anni di domanda 2013 e 2014, a causa delle gravi lacune riscontrate nel sistema di controllo di detti aiuti.

28

Nella relazione di sintesi allegata alla decisione controversa, la Commissione ha giustificato l’imposizione di detta rettifica finanziaria con motivazioni identiche a quelle da essa illustrate nella comunicazione ufficiale del 20 maggio 2016.

29

Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 19 gennaio 2018, la Repubblica francese ha proposto un ricorso diretto all’annullamento parziale della decisione controversa deducendo, in sostanza, cinque motivi.

30

Il terzo e il quarto motivo riguardavano la parte della decisione controversa tramite la quale, con il motivo intitolato «Sistema di controllo gravemente lacunoso Corsica», la Commissione aveva inflitto alla Repubblica francese rettifiche forfettarie al tasso del 100% per il dipartimento dell’Alta Corsica, per gli anni di domanda 2013 e 2014 (in prosieguo: le «rettifiche forfettarie di cui trattasi»). Il terzo motivo verteva su una violazione del principio di proporzionalità, mentre il quarto motivo verteva su una violazione dell’articolo 34, paragrafo 2, del regolamento di esecuzione n. 908/2014 e dell’obbligo di motivazione.

31

Con la sentenza impugnata, il Tribunale ha dichiarato che tutti i motivi dedotti da tale Stato membro a sostegno del suo ricorso dovevano essere respinti e, pertanto, ha respinto quest’ultimo nella sua interezza.

32

La Repubblica francese chiede che la Corte voglia:

33

La Commissione chiede il rigetto dell’impugnazione e la condanna della Repubblica francese alle spese.

34

A sostegno della sua impugnazione, la Repubblica francese deduce un motivo unico, vertente sul fatto che il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto dichiarando che la Commissione poteva legittimamente imporle rettifiche forfettarie al tasso del 100% in relazione agli aiuti diretti alla superficie versati nell’Alta Corsica per gli anni di domanda 2013 e 2014, a causa di lacune nel sistema di controllo degli aiuti alla superficie in tale dipartimento.

35

Secondo la Repubblica francese, dal punto 3.2. degli orientamenti del 2015 risulta che l’applicazione di un tasso di rettifica superiore al 25%, vale a dire del 100%, sarebbe giustificata qualora le lacune riguardanti il sistema di controllo siano tanto gravi da configurare l’inosservanza completa delle norme dell’Unione e quindi l’irregolarità di tutti i pagamenti.

36

Solo la compresenza di diversi criteri autorizzerebbe la Commissione a fissare un tasso di rettifica superiore al 25%. Pertanto, per giustificare l’applicazione di un tasso di rettifica del 100% a causa di gravi lacune del sistema di controllo, incomberebbe a tale istituzione dimostrare che detto sistema è completamente estraneo alla pertinente normativa dell’Unione, che non tiene conto degli elementi sostanziali del regime di aiuti di cui trattasi nonché dei suoi obiettivi e che non consente, per sua natura, di individuare le pratiche degli operatori interessati, che aggirano o manipolano tali elementi sostanziali.

37

Orbene, al punto 118 della sentenza impugnata, il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto nella sua interpretazione del punto 3.2. degli orientamenti del 2015 dichiarando che non sono tanto le carenze nell’applicazione di taluni controlli essenziali quanto la violazione degli elementi sostanziali del regime di aiuti di cui trattasi e dei suoi obiettivi che giustificano l’applicazione di una rettifica forfettaria al tasso del 100%, poiché il mancato soddisfacimento della o delle condizioni sostanziali per la concessione di un aiuto giustifica l’esclusione della totalità delle spese.

38

Tale erronea interpretazione avrebbe indotto il Tribunale a commettere un errore di diritto ai punti da 134 a 136 della sentenza impugnata. Infatti, dopo aver ritenuto, al punto 134 di tale sentenza, che una rettifica forfettaria al tasso del 100% fosse giustificata a causa non già di un versamento di aiuti privi di qualsiasi fondamento giuridico nel diritto dell’Unione o in violazione diretta delle norme del diritto dell’Unione, bensì di una carenza sufficientemente grave del sistema di controllo, il Tribunale avrebbe erroneamente considerato, ai punti 135 e 136 di detta sentenza, che la violazione delle condizioni sostanziali relative alla concessione del regime di aiuto di cui trattasi giustificava l’esclusione della totalità delle spese.

39

Ne deriverebbe che il Tribunale avrebbe confuso, e posto su un piano di parità quanto alle conseguenze, la violazione completa di tutte le condizioni sostanziali della concessione dell’aiuto, che giustificherebbe l’esclusione della totalità delle spese, e il semplice fatto che il sistema di controllo non avrebbe tenuto conto di un elemento sostanziale, mentre una siffatta lacuna costituirebbe soltanto uno dei tre criteri atti a giustificare una rettifica forfettaria al tasso del 100%, fondata su una grave lacuna del sistema di controllo.

40

Secondo la Repubblica francese, il fatto che il sistema di controllo violi una condizione sostanziale del regime di aiuti alla superficie non è – da solo – sufficiente a giustificare l’applicazione di un tasso di rettifica forfettaria del 100%.

41

Infine, la Repubblica francese afferma che una corretta applicazione degli orientamenti del 2015 avrebbe dovuto indurre il Tribunale a respingere l’applicazione di un tasso di rettifica forfettaria del 100%, dal momento che non sussisterebbe nessuno dei criteri che giustificano l’applicazione di un siffatto tasso.

42

La Commissione respinge gli argomenti della Repubblica francese e chiede il rigetto del motivo in quanto infondato.

43

La Commissione fa valere, in sostanza, che il Tribunale ha correttamente interpretato e applicato il punto 3.2. degli orientamenti del 2015 per imporre le rettifiche forfettarie di cui trattasi.

44

Tale istituzione contesta, da un lato, l’affermazione della Repubblica francese in relazione ai punti 118 e da 134 a 136 della sentenza impugnata, secondo la quale l’applicazione di un tasso di rettifica forfettaria del 100% sarebbe fondata unicamente su un marcato malfunzionamento del sistema di controllo. Al contrario, l’applicazione di tale tasso sarebbe giustificata in considerazione non soltanto di un marcato malfunzionamento del sistema di controllo, ma anche di irregolarità che riguardano una delle condizioni sostanziali del regime di aiuto alla superficie e che non sarebbero state contestate dalla Repubblica francese.

45

Dall’altro lato, la Commissione sostiene che il Tribunale ha correttamente applicato il punto 3.2. degli orientamenti del 2015 per giustificare l’imposizione delle rettifiche forfettarie di cui trattasi. In particolare, dai punti 130 e 131 della sentenza impugnata risulterebbe che il Tribunale abbia constatato il carattere sistematico delle carenze o frodi, dal momento che in tali punti ha rilevato che l’errore nella definizione della superficie ammissibile riguardava il sistema integrato di gestione e di controllo (SIGC) e che tale errore aveva consentito agli agricoltori, in numerosi casi, di dichiarare terre non ammissibili agli aiuti.

46

Peraltro, il sistema di controllo degli aiuti alla superficie sarebbe lacunoso al punto da ritenere che esso non tenga conto degli elementi sostanziali. Infatti, il Tribunale avrebbe constatato a più riprese che la definizione delle superfici ammissibili nel dipartimento dell’Alta Corsica violava una condizione sostanziale fondamentale del regime degli aiuti alla superficie, vale a dire la determinazione precisa delle superfici.

47

Con il suo motivo unico, la Repubblica francese fa valere, in sostanza, che il Tribunale, al punto 118 della sentenza impugnata, ha commesso un errore di diritto nella sua interpretazione del punto 3.2. degli orientamenti del 2015 e che, pertanto, esso ha erroneamente applicato tale punto degli orientamenti in sede di esame della proporzionalità delle rettifiche forfettarie di cui trattasi, ai punti da 134 a 136 della sentenza impugnata.

48

Alla luce degli argomenti dedotti dalle parti in tale contesto, occorre apportare, in un primo momento, alcune precisazioni sul fondamento giuridico delle rettifiche finanziarie, sulle loro condizioni di applicazione nonché sul controllo giurisdizionale di cui tali rettifiche sono oggetto da parte del Tribunale. In un secondo momento, occorrerà esaminare se il Tribunale abbia giustamente dichiarato, ai punti da 134 a 136 della sentenza impugnata, che la Commissione aveva correttamente giustificato l’esclusione della totalità delle spese relative agli aiuti alla superficie nel dipartimento dell’Alta Corsica limitandosi a constatare la violazione delle condizioni sostanziali del regime di aiuti di cui trattasi.

49

Conformemente all’articolo 52, paragrafo 1, del regolamento n. 1306/2013, qualora constati che talune spese non sono state eseguite in conformità del diritto dell’Unione, la Commissione adotta una decisione che determina gli importi da escludere dal finanziamento dell’Unione. A termini del paragrafo 2 di tale articolo, la Commissione valuta gli importi da escludere tenendo conto, in particolare, della gravità della non conformità constatata. La Commissione tiene conto a tal fine del tipo di infrazione, nonché del danno finanziario causato all’Unione. Inoltre, essa basa l’esclusione sull’identificazione degli importi indebitamente spesi e, se questi non possono essere identificati se non con uno sforzo sproporzionato, può applicare, in particolare, rettifiche forfettarie. Le rettifiche forfettarie sono effettuate solo quando, date le caratteristiche del caso o perché lo Stato membro non ha fornito alla Commissione le informazioni necessarie, non sia possibile mediante uno sforzo proporzionato identificare con maggiore precisione il danno finanziario causato all’Unione.

50

In tal modo, viene operata una distinzione tra le rettifiche una tantum degli importi indebitamente spesi dagli Stati membri e le rettifiche forfettarie. Di conseguenza, anche quando la Commissione decide, come nella presente causa, di escludere dal finanziamento dell’Unione la totalità degli aiuti versati, occorre distinguere, come rilevato anche dall’avvocato generale al paragrafo 34 delle sue conclusioni, la situazione in cui uno Stato membro ha effettuato il versamento di tali aiuti in assenza di qualsiasi fondamento giuridico nel diritto dell’Unione, che giustifica l’imposizione di una rettifica una tantum ad un tasso del 100% da quella in cui, sebbene esista il fondamento giuridico, il sistema di controllo attuato è gravemente lacunoso e tale da configurare l’irregolarità di tutti i pagamenti e in cui la Commissione imporrebbe una rettifica forfettaria ad un tasso del 100%.

51

A tale riguardo, in primo luogo, da una giurisprudenza costante della Corte risulta che il FEAGA finanzia solo gli interventi effettuati in conformità delle disposizioni dell’Unione nell’ambito dell’organizzazione comune dei mercati agricoli. Così, soltanto gli importi versati nel rispetto delle norme stabilite nell’ambito di tale organizzazione comune sono posti a carico del FEAGA. Resta quindi a carico degli Stati membri qualsiasi altro importo versato, in particolare quelli che le autorità nazionali hanno a torto ritenuto di poter pagare nell’ambito di tale organizzazione comune (v., in tal senso, sentenza del 18 aprile 2002, Belgio/Commissione, C‑332/00, EU:C:2002:235, punti 35 e 44).

52

Pertanto, nella situazione in cui la totalità degli aiuti versati sia stata concessa in assenza di qualsiasi fondamento giuridico nel diritto dell’Unione, tali aiuti sono esclusi dal finanziamento dell’Unione, indipendentemente dalla constatazione di irregolarità o di negligenze da parte delle autorità nazionali (v., in tal senso, sentenza del 18 aprile 2002, Belgio/Commissione, C‑332/00, EU:C:2002:235, punto 36).

53

In una situazione del genere, la Commissione, che non dispone di alcun margine di discrezionalità per ammettere o escludere una spesa dal finanziamento dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 18 aprile 2002, Belgio/Commissione, C‑332/00, EU:C:2002:235, punti 36 e 45), deve dimostrare che gli aiuti esclusi siano stati effettivamente versati in assenza di qualsiasi fondamento giuridico.

54

In caso di ricorso di annullamento di una decisione che impone una rettifica una tantum, il Tribunale, come indicato, in sostanza, dall’avvocato generale al paragrafo 44 delle sue conclusioni, deve verificare, alla luce dei motivi dedotti dinanzi ad esso, se la Commissione abbia dimostrato che gli aiuti versati dallo Stato membro di cui trattasi ed esclusi dal finanziamento dell’Unione violassero effettivamente le condizioni sostanziali del regime di aiuto considerato, cosicché l’integralità di tali aiuti sia stata concessa al di fuori di detto regime.

55

In secondo luogo, la Commissione può giustificare l’esclusione della totalità degli aiuti versati sotto forma di una rettifica forfettaria ad un tasso del 100% a motivo dell’attuazione di un sistema di controllo gravemente carente da parte dello Stato membro interessato.

56

Come risulta dal punto 49 della presente sentenza, l’imposizione di una rettifica forfettaria è possibile solo quando, date le caratteristiche del caso o perché lo Stato membro non ha fornito alla Commissione le informazioni necessarie, non sia possibile, mediante uno sforzo proporzionato, identificare con maggiore precisione il danno finanziario causato all’Unione.

57

A tale riguardo, dall’articolo 12, paragrafo 7, lettera c), del regolamento n. 907/2014 risulta che, per stabilire il livello di una rettifica forfettaria, la Commissione tiene specificamente conto di circostanze che dimostrano una maggiore gravità delle carenze e quindi un rischio più elevato di perdite per il bilancio dell’Unione, quali l’applicazione di un sistema di controllo da parte dello Stato membro ritenuta mancante o gravemente carente, nonché l’esistenza di prove di diffuse irregolarità e di negligenza nella prevenzione delle pratiche irregolari o fraudolente.

58

Conformemente al punto 3.2. degli orientamenti del 2015, in tali circostanze, la Commissione applica, in linea di principio, una rettifica forfettaria ad un tasso del 25%. Ciò premesso, essa può fissare un tasso di rettifica ad un livello ancora più elevato. Così, una rettifica forfettaria ad un tasso del 100% è giustificata se le carenze del sistema di controllo di uno Stato membro sono tanto gravi da configurare l’inosservanza completa delle norme dell’Unione e quindi l’irregolarità di tutti i pagamenti.

59

Ne consegue che l’applicazione di una rettifica forfettaria ad un tasso del 100% costituisce la misura estrema, qualora, senza che sia possibile accertare con precisione il danno finanziario causato all’Unione, si possa nondimeno presumere, alla luce dell’estrema gravità delle carenze del sistema di controllo, che tutti i pagamenti siano irregolari. Ne consegue che l’applicazione di un siffatto tasso di rettifica forfettaria deve essere accompagnata da condizioni rigorose.

60

Tenuto conto di quanto precede, e alla luce delle considerazioni esposte dall’avvocato generale ai paragrafi da 52 a 58 delle sue conclusioni, una rettifica forfettaria ad un tasso del 100% può essere applicata solo se le carenze di un determinato sistema di controllo presentino un livello di gravità tale da configurare l’inosservanza completa delle norme dell’Unione e quindi l’irregolarità di tutti i pagamenti, il che presuppone che, in primo luogo, tale sistema di controllo sia completamente estraneo alla pertinente normativa dell’Unione, in secondo luogo, esso non tenga conto degli elementi sostanziali del regime di aiuti di cui trattasi nonché dei suoi obiettivi e, in terzo luogo, non consenta, per sua natura, di individuare le pratiche degli operatori interessati, che aggirino o manipolino tali elementi sostanziali. Incombe alla Commissione dimostrare la compresenza di queste tre condizioni.

61

In caso di ricorso per l’annullamento di una decisione che impone una siffatta rettifica forfettaria, come menzionato dall’avvocato generale al paragrafo 45 delle sue conclusioni, il Tribunale deve controllare, alla luce dei motivi dedotti dinanzi ad esso, la fondatezza della valutazione della Commissione riguardo all’applicazione di un determinato tasso di rettifica forfettaria tenuto conto del rischio di perdita reale subito dal bilancio dell’Unione e, in particolare, dei tre criteri esposti al punto precedente.

62

Nella specie, occorre rilevare che, come risulta dal punto 36 della sentenza impugnata e dalla relazione di sintesi allegata alla decisione controversa, la Commissione ha fondato l’imposizione delle rettifiche forfettarie di cui trattasi sull’esistenza di un rischio generato per il FEAGA da un sistema di controllo gravemente carente nel dipartimento dell’Alta Corsica per gli anni di domanda 2013 e 2014.

63

Ne consegue che, nell’ambito del suo controllo sulla proporzionalità delle rettifiche forfettarie di cui trattasi, incombeva, nel caso di specie, al Tribunale verificare se la Commissione avesse dimostrato che i tre criteri cumulativi che giustificano l’imposizione di una rettifica forfettaria ad un tasso del 100% enunciati al punto 60 della presente sentenza fossero soddisfatti.

64

Nella sentenza impugnata, il Tribunale ha ricordato tali criteri al punto 117 della stessa sentenza, prima di dedurne, al punto 118 della medesima, che non sono tanto le carenze nell’applicazione dei controlli chiave quanto la violazione degli elementi sostanziali del regime di aiuti di cui trattasi e dei suoi obiettivi a giustificare l’applicazione di una rettifica forfettaria ad un tasso del 100% e che il mancato soddisfacimento delle condizioni sostanziali per la concessione di un aiuto era sufficiente a giustificare l’esclusione della totalità delle spese.

65

Così facendo, il Tribunale ha commesso un errore di diritto equiparando la giustificazione relativa all’imposizione di una rettifica forfettaria ad un tasso del 100% a quella relativa ad una rettifica finanziaria riferita alla totalità degli aiuti concessi in assenza di qualsiasi fondamento giuridico.

66

Tale errore ha altresì inficiato il controllo, da parte del Tribunale, della proporzionalità delle rettifiche forfettarie di cui trattasi.

67

Così, dopo aver ricordato, ai punti da 130 a 133 della sentenza impugnata, le irregolarità riguardanti il SIGC istituito nel dipartimento dell’Alta Corsica, constatate dalla Commissione, e aver dichiarato che tali irregolarità comprovavano l’esistenza di un malfunzionamento sufficientemente grave del sistema di controllo, il Tribunale ha dichiarato, ai punti da 134 a 136 della sentenza impugnata, che le rettifiche forfettarie di cui trattasi potevano essere giustificate a causa della violazione delle condizioni sostanziali del regime di aiuto alla superficie. Orbene, il Tribunale ha omesso di esaminare se la Commissione avesse effettivamente dimostrato la compresenza dei tre criteri cumulativi enunciati al punto 60 della presente sentenza.

68

Più in particolare, incombeva ad esso, in sede di esame del primo criterio, verificare se il sistema di controllo istituito nel dipartimento dell’Alta Corsica fosse completamente estraneo alle condizioni di ammissibilità delle superfici richieste ai fini della concessione di un aiuto alla superficie. Orbene, limitandosi, ai punti da 130 a 133 della sentenza impugnata, a fondarsi su interpretazioni erronee e persistenti della nozione di «pascolo permanente» ai sensi dell’articolo 2, lettera c), del regolamento n. 1120/2009, adottate dalle autorità francesi, nonché sulla presa in considerazione di elementi caratteristici del paesaggio per dedurre che un sistema del genere non era necessariamente idoneo a consentire alle autorità francesi di individuare gli errori relativi alla determinazione delle superfici agricole, il Tribunale non ha stabilito che il sistema di controllo istituito nel dipartimento dell’Alta Corsica fosse completamente estraneo alle condizioni di ammissibilità delle superfici richieste ai fini della concessione di un aiuto alla superficie.

69

Nell’ambito dell’esame del secondo criterio, incombeva al Tribunale verificare se la Commissione avesse individuato perlomeno una lacuna riguardante il sistema di controllo istituito nell’Alta Corsica, idonea a rendere tutti i pagamenti irregolari. A tale riguardo, la valutazione di cui al punto 134 della sentenza impugnata, secondo la quale, sulla base del SIGC istituito nell’Alta Corsica, sono state ammesse, in maniera quasi sistematica, superfici non ammissibili non è sufficiente a ritenere che tutti i pagamenti potessero essere irregolari.

70

Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 77 delle sue conclusioni, il fatto che un sistema di controllo violi le condizioni sostanziali di un regime di aiuti non è – da solo – sufficiente a giustificare l’imposizione di una rettifica forfettaria ad un tasso del 100%, in quanto tale violazione non può, di per sé sola, comportare l’irregolarità di tutti i pagamenti.

71

In base al terzo criterio, incombeva ancora al Tribunale esaminare se esistessero elementi di prova idonei a dimostrare che il sistema di controllo istituito nell’Alta Corsica rivelasse diffuse negligenze delle autorità di controllo nella prevenzione delle pratiche irregolari o fraudolente.

72

Pertanto, il Tribunale non ha potuto dichiarare senza commettere errori di diritto che la Commissione poteva legittimamente imporre una rettifica forfettaria ad un tasso del 100% basandosi sulla circostanza che le carenze nel SIGC violavano le condizioni sostanziali del regime di aiuti di cui trattasi e, pertanto, erano tanto gravi da configurare l’inosservanza completa delle norme dell’Unione e quindi l’irregolarità di tutti i pagamenti.

73

Di conseguenza, si deve accogliere il motivo unico a sostegno dell’impugnazione e annullare la sentenza impugnata, nei limiti in cui il Tribunale ha respinto il ricorso della Repubblica francese vertente sulla decisione controversa nella parte in cui le ha imposto rettifiche forfettarie ad un tasso del 100% a causa di lacune nel sistema di controllo degli aiuti alla superficie nel dipartimento dell’Alta Corsica per gli anni di domanda 2013 e 2014.

74

In conformità dell’articolo 61, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, la Corte può, in caso di annullamento della decisione del Tribunale, rinviare la causa dinanzi a quest’ultimo affinché statuisca sulla controversia oppure statuire essa stessa definitivamente sulla controversia qualora lo stato degli atti lo consenta.

75

Nella specie, la Corte ritiene di disporre di tutti gli elementi necessari per statuire essa stessa sul ricorso proposto dalla Repubblica francese vertente sulla decisione controversa nei limiti in cui, con il motivo intitolato «Sistema di controllo gravemente lacunoso Corsica», essa impone a tale Stato membro rettifiche forfettarie ad un tasso del 100% applicate agli aiuti diretti alla superficie concessi nell’Alta Corsica per gli anni di domanda 2013 e 2014, a causa delle lacune nel sistema di controllo degli aiuti alla superficie in Alta Corsica.

76

Con il suo terzo motivo dedotto dinanzi al Tribunale, la Repubblica francese ha fatto valere, in sostanza, che l’applicazione di rettifiche forfettarie ad un tasso del 100% a tutti gli aiuti alla superficie del primo pilastro concessi nel dipartimento dell’Alta Corsica è sproporzionata. Essa ritiene, in particolare, che le condizioni di applicazione di un tasso di rettifica forfettaria del 100% previste negli orientamenti del 2015 non siano soddisfatte nel caso di specie.

77

La Commissione contesta tali argomenti e chiede il rigetto di detto motivo. Essa sottolinea che gli errori riscontrati in occasione di indagini precedenti a quella che ha condotto all’adozione della decisione controversa sono persistiti dopo il 2014, di modo che l’imposizione di una rettifica forfettaria ad un tasso del 100% rimaneva la più appropriata in mancanza di dimostrazione di cambiamenti da parte della Repubblica francese. Inoltre, la Commissione avrebbe constatato gravi lacune e una violazione persistente delle condizioni essenziali per la concessione degli aiuti diretti alla superficie a causa di una definizione imprecisa delle superfici foraggere poco produttive, che consente agli agricoltori di dichiarare superfici non ammissibili e che ha comportato la non esclusione di tali superfici. Siffatte lacune giustificherebbero l’adozione di una rettifica forfettaria ad un tasso del 100%.

78

Come risulta dal punto 60 della presente sentenza, una rettifica forfettaria ad un tasso del 100% adottata a motivo delle lacune riscontrate nel sistema di controllo degli aiuti alla superficie trova applicazione, conformemente al punto 3.2. degli orientamenti del 2015, quando un sistema di controllo esistente è completamente estraneo alla pertinente normativa dell’Unione, non tiene conto degli elementi sostanziali del regime di aiuti di cui trattasi e dei suoi obiettivi e non consente neppure, per sua natura, di individuare le pratiche degli operatori interessati che aggirano o manipolano tali elementi sostanziali.

79

A tale riguardo, occorre constatare che la Commissione ha giustificato, nella relazione di sintesi allegata alla decisione controversa, l’applicazione di un tasso di rettifica forfettaria del 100% in considerazione della singolare situazione del dipartimento dell’Alta Corsica, dopo aver constatato, in tale relazione, gravi carenze legate alla definizione delle superfici ammissibili che viziavano il sistema di gestione e di controllo degli aiuti alla superficie in tale dipartimento. La Commissione indicava che dette carenze erano già state osservate per gli anni di domanda dal 2008 al 2012 e che, in mancanza di modifiche nell’approccio adottato dalle autorità francesi, doveva essere applicata una rettifica forfettaria ad un tasso del 100% anche per gli anni di domanda 2013 e 2014.

80

Orbene, dalle considerazioni esposte ai punti da 58 a 71 della presente sentenza risulta che l’applicazione di un tasso di rettifica forfettaria del 100% presuppone che la Commissione dimostri che una siffatta rettifica sia giustificata in considerazione della compresenza dei tre criteri cumulativi enunciati al punto 60 della presente sentenza, che consente di ritenere che tutte le domande siano viziate da irregolarità. Pertanto, tale istituzione non poteva legittimamente imporre le rettifiche forfettarie di cui trattasi alla Repubblica francese sulla sola base di carenze connesse alla definizione delle superfici ammissibili che viziavano il sistema di gestione e di controllo degli aiuti alla superficie nel dipartimento dell’Alta Corsica.

81

Ne consegue che si deve accogliere il terzo motivo di ricorso della Repubblica francese, vertente su una violazione del principio di proporzionalità da parte della Commissione nell’applicazione delle rettifiche forfettarie di cui trattasi e, di conseguenza, annullare la decisione controversa nella parte in cui, con il motivo intitolato «Sistema di controllo gravemente lacunoso Corsica», le ha imposto tali rettifiche forfettarie.

82

Ai sensi dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte, quando l’impugnazione è accolta e la Corte statuisce definitivamente sulla controversia, quest’ultima statuisce sulle spese.

83

L’articolo 138, paragrafo 1, di tale regolamento, reso applicabile al procedimento d’impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, dello stesso, prevede che la parte soccombente sia condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Tuttavia, a norma dell’articolo 138, paragrafo 3, dello stesso regolamento, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, la Corte può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese.

84

Poiché la Repubblica francese è risultata vittoriosa nell’ambito della presente impugnazione e poiché tale Stato membro ha chiesto la condanna della Commissione alle spese, occorre condannare quest’ultima a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla Repubblica francese nell’ambito dell’impugnazione.

85

Poiché la Repubblica francese è risultata vittoriosa su un capo delle conclusioni presentato in primo grado, ma è rimasta soccombente negli altri tre capi, si procederà ad un’equa valutazione delle circostanze del caso di specie decidendo che la Repubblica francese sopporterà, oltre ai tre quarti delle proprie spese sostenute in primo grado, i tre quarti di quelle sostenute dalla Commissione in primo grado, mentre la Commissione sopporterà, oltre ad un quarto delle proprie spese sostenute in primo grado, un quarto di quelle sostenute dalla Repubblica francese.

Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara e statuisce: