Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JEAN RICHARD DE LA TOUR
presentate il 3 settembre 2020 (1)
Cause riunite C‑322/19 e C‑385/19
K.S.,
M.H.K.
contro
The International Protection Appeals Tribunal,
The Minister for Justice and Equality,
Ireland and the Attorney General (C‑322/19)
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla High Court (Alta Corte, Irlanda)]
e
R.A.T.,
D.S.
contro
The Minister for Justice and Equality (C‑385/19)
[domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dall’International Protection Appeals Tribunal (Tribunale d’appello per i ricorsi in materia di protezione internazionale, Irlanda)]
«Rinvio pregiudiziale – Politica d’asilo – Direttiva 2013/33/UE – Norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale – Articolo 15 – Accesso al mercato dell’occupazione – Condizioni di accesso – Interpretazione della condizione relativa alla qualità di “richiedente” – Interpretazione della condizione relativa all’assenza di ritardo attribuibile al richiedente – Richiedenti nei confronti dei quali è stata adottata una decisione di trasferimento in applicazione del regolamento (UE) n. 604/2013 – Legislazione nazionale che priva i richiedenti di tale qualità a causa dell’adozione di una siffatta decisione – Ammissibilità»
I. Introduzione
1. Nelle presenti cause, la Corte è invitata a precisare le modalità di accoglienza di un richiedente protezione internazionale (in prosieguo: il «richiedente») nei confronti del quale un’autorità nazionale ha adottato una decisione di trasferimento verso lo Stato membro che essa ha identificato come competente per l’esame di tale domanda (in prosieguo: lo «Stato membro competente») ai sensi del regolamento (UE) n. 604/2013 (2).
2. In particolare, le questioni pregiudiziali vertono sull’accesso al mercato del lavoro, il quale costituisce una condizione di accoglienza prevista all’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2013/33/UE (3). In conformità a tale disposizione, gli Stati membri devono garantire l’accesso del richiedente al mercato del lavoro entro nove mesi dalla data di presentazione della sua domanda nei casi in cui non sia stata adottata una decisione in primo grado e il ritardo non possa essere attribuito al richiedente.
3. Orbene, la legislazione irlandese in questione prevede che l’adozione di una decisione di trasferimento nei confronti del richiedente abbia come effetto di privare l’interessato di tale qualità, nonché del diritto di chiedere il permesso di lavoro ad essa associato (4).
4. In conformità alla domanda della Corte, le presenti conclusioni si limiteranno all’analisi delle principali questioni di diritto nuove che si pongono nella specie.
5. La prima questione riguarda la determinazione dei beneficiari della misura prevista all’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2013/33 e verte, segnatamente, sull’interpretazione della nozione di «richiedente» con riferimento al diritto di accesso al mercato del lavoro previsto da tale disposizione. Tale questione, la quale si iscrive nel solco della sentenza del 27 settembre 2012, Cimade e GISTI (5), è intesa a stabilire se, in applicazione di detta disposizione, uno Stato membro possa negare l’accesso al mercato del lavoro ad un richiedente nei cui confronti sia stata adottata una decisione di trasferimento.
6. Nelle presenti conclusioni, illustrerò le ragioni per le quali l’adozione di una decisione di trasferimento nei confronti di un richiedente non può avere come effetto di privarlo di tale qualità, nonché dei diritti ad essa associati.
7. La seconda questione è relativa alla natura delle condotte tali da generare un ritardo attribuibile al richiedente ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2013/33. La Corte è chiamata a stabilire se un’autorità nazionale possa imputare al richiedente il ritardo risultante dall’attuazione della procedura di determinazione dello Stato membro competente, e privarlo così dell’accesso al mercato del lavoro, poiché, in primo luogo, non ha presentato la sua domanda di protezione internazionale nello Stato membro in cui è entrato per la prima volta irregolarmente oppure, in caso di soggiorno regolare, nello Stato membro di soggiorno e, in secondo luogo, poiché lo stesso ha proposto un ricorso giurisdizionale avverso la decisione di trasferimento adottata nei suoi confronti ai sensi del regolamento n. 604/2013.
8. Nelle presenti conclusioni, illustrerò le ragioni per le quali, allo stato attuale dei testi del sistema europeo comune di asilo (CEAS), non si può ritenere che l’una o l’altra di tali circostanze abbiano generato un ritardo attribuibile al richiedente ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2013/33, idoneo a privarlo dell’accesso al mercato del lavoro dello Stato membro ospitante.
II. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione
9. In conformità all’articolo 78 TFUE, il sistema europeo comune di asilo consta di diversi testi, segnatamente, della direttiva 2011/95/UE (6), la quale definisce le condizioni per il riconoscimento della protezione internazionale, della direttiva 2013/32/UE (7), la quale specifica le modalità procedurali applicabili all’esame di una domanda di protezione internazionale, della direttiva 2013/33, della quale viene chiesta l’interpretazione nella specie e che enuncia i criteri di accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, e del regolamento n. 604/2013, il quale specifica i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente.
1. La direttiva 2011/95
10. Ai sensi del suo articolo 1, la direttiva 2011/95 è intesa, segnatamente, a stabilire norme sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale.
11. L’articolo 4 di tale direttiva, intitolato «Esame dei fatti e delle circostanze», prevede quanto segue ai suoi paragrafi 1 e 2:
«1. Gli Stati membri possono ritenere che il richiedente sia tenuto a produrre quanto prima tutti gli elementi necessari a motivare la domanda di protezione internazionale. Lo Stato membro è tenuto, in cooperazione con il richiedente, a esaminare tutti gli elementi significativi della domanda.
2. Gli elementi di cui al paragrafo 1 consistono nelle dichiarazioni del richiedente e in tutta la documentazione in possesso del richiedente in merito alla sua età, estrazione, anche, ove occorra, dei congiunti, identità, cittadinanza/e, paese/i e luogo/luoghi in cui ha soggiornato in precedenza, domande d’asilo pregresse, itinerari di viaggio, documenti di viaggio nonché i motivi della sua domanda di protezione internazionale».
2. La direttiva 2013/32
12. La direttiva 2013/32 mira ad istituire le regole e le garanzie procedurali applicabili all’esame di una domanda di protezione internazionale.
13. L’articolo 2, lettera p), di tale direttiva definisce l’espressione «rimanere nello Stato membro» come «il fatto di rimanere nel territorio (…) dello Stato membro in cui la domanda di protezione internazionale è stata presentata o è oggetto d’esame».
14. All’interno del capo II di detta direttiva, intitolato «Principi fondamentali e garanzie», l’articolo 9, paragrafo 1, prevede che «[i] richiedenti sono autorizzati a rimanere nello Stato membro, ai fini esclusivi della procedura, fintantoché l’autorità accertante non abbia preso una decisione secondo le procedure di primo grado di cui al capo III».
15. L’articolo 13 della direttiva 2013/32, il quale enuncia gli «[o]bblighi dei richiedenti», dispone quanto segue:
«1. Gli Stati membri impongono ai richiedenti l’obbligo di cooperare con le autorità competenti ai fini dell’accertamento dell’identità e degli altri elementi di cui all’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva [2011/95]. Gli Stati membri possono imporre ai richiedenti altri obblighi di cooperazione con le autorità competenti nella misura in cui tali obblighi siano necessari ai fini del trattamento della domanda.
2. In particolare, gli Stati membri possono prevedere che:
a) i richiedenti abbiano l’obbligo di riferire alle autorità competenti o di comparire personalmente dinanzi alle stesse, senza indugio o in una data specifica;
b) i richiedenti debbano consegnare i documenti in loro possesso pertinenti ai fini dell’esame della domanda, quali i passaporti;
c) i richiedenti siano tenuti a informare le autorità competenti del loro luogo di residenza o domicilio del momento e di qualsiasi cambiamento dello stesso, non appena possibile (...);
d) le autorità competenti possano perquisire il richiedente e i suoi effetti personali (...);
e) le autorità competenti possano fotografare il richiedente; e
f) le autorità competenti possano registrare le dichiarazioni orali del richiedente, purché questi ne sia stato preventivamente informato».
16. All’interno del capo III della direttiva 2013/32, l’articolo 31, paragrafo 3, così recita:
«Gli Stati membri provvedono affinché la procedura di esame sia espletata entro sei mesi dalla presentazione della domanda.
Qualora una domanda sia oggetto della procedura stabilita nel regolamento [n. 604/2013], il termine di sei mesi inizia a decorrere dal momento in cui si è determinato lo Stato membro competente per l’esame ai sensi di detto regolamento, il richiedente si trova nel territorio di detto Stato ed è stato preso in carico dall’autorità competente.
Gli Stati membri possono prorogare il termine di sei mesi di cui al presente paragrafo per un periodo massimo di ulteriori nove mesi, se:
(...)
c) il ritardo può essere chiaramente attribuito alla mancata osservanza degli obblighi di cui all’articolo 13 da parte del richiedente.
(...)».
17. L’articolo 32 di questa stessa direttiva, intitolato «Domande infondate», dispone quanto segue al suo paragrafo 1:
«[G]li Stati membri possono ritenere infondata una domanda solo se l’autorità accertante ha stabilito che al richiedente non è attribuibile la qualifica di beneficiario di protezione internazionale a norma della direttiva [2011/95]».
18. L’articolo 33 della direttiva 2013/32, intitolato «Domande inammissibili», prevede, al suo paragrafo 1, che «[o]ltre ai casi in cui una domanda non è esaminata a norma del regolamento [n. 604/2013], gli Stati membri non sono tenuti ad esaminare se al richiedente sia attribuibile la qualifica di beneficiario di protezione internazionale a norma della direttiva [2011/95], qualora la domanda sia giudicata inammissibile a norma del presente articolo».
19. All’articolo 33, paragrafo 2, di tale direttiva figura un elenco esaustivo di casi nei quali gli Stati membri possono giudicare una domanda inammissibile.
3. La direttiva 2013/33
20. In conformità al suo articolo 1, la direttiva 2013/33 mira a stabilire norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale negli Stati membri.
21. I considerando 8, 11, 12, 13, 23 e 35 di tale direttiva così recitano:
«(8) Per assicurare la parità di trattamento dei richiedenti nell’Unione [europea], la presente direttiva dovrebbe applicarsi in tutte le fasi e a tutti i tipi di procedure relative alla domanda di protezione internazionale, in tutti i luoghi e i centri di accoglienza dei richiedenti e purché essi siano autorizzati a soggiornare nel territorio degli Stati membri in qualità di richiedenti.
(...)
(11) È opportuno adottare norme in materia di accoglienza dei richiedenti che siano sufficienti a garantire loro un livello di vita dignitoso e condizioni di vita analoghe in tutti gli Stati membri.
(12) L’armonizzazione delle condizioni di accoglienza dei richiedenti dovrebbe contribuire a limitare i movimenti secondari dei richiedenti dovuti alla diversità delle condizioni di accoglienza.
(13) Per assicurare la parità di trattamento tra tutti coloro che chiedono protezione internazionale e per garantire la coerenza con il vigente acquis dell’Unione sull’asilo (...), è opportuno ampliare l’ambito di applicazione della presente direttiva per estenderlo ai richiedenti protezione sussidiaria.
(...)
(23) Per favorire l’autosufficienza dei richiedenti e ridurre le ampie divergenze esistenti tra gli Stati membri, è essenziale stabilire norme chiare sull’accesso dei richiedenti al mercato del lavoro.
(...)
(35) La presente direttiva rispetta i diritti fondamentali e osserva i principi riconosciuti segnatamente dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea [(8)]. In particolare, la presente direttiva intende assicurare il pieno rispetto della dignità umana nonché promuovere l’applicazione degli articoli 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24 e 47 della Carta e deve essere attuata di conseguenza».
22. L’articolo 2 della direttiva 2013/33, intitolato «Definizioni», dispone quanto segue:
«Ai fini della presente direttiva si intende per:
(...)
b) “richiedente”: il cittadino di un paese terzo o apolide che abbia presentato una domanda di protezione internazionale sulla quale non è stata ancora adottata una decisione definitiva;
(...)
f) “condizioni di accoglienza”: il complesso delle misure garantite dagli Stati membri a favore dei richiedenti ai sensi della presente direttiva;
g) “condizioni materiali di accoglienza”: le condizioni di accoglienza che includono alloggio, vitto e vestiario, forniti in natura o in forma di sussidi economici o buoni, o una combinazione delle tre possibilità, nonché un sussidio per le spese giornaliere;
(...)».
23. Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, di tale direttiva, quest’ultima si applica «a tutti i cittadini di paesi terzi e agli apolidi che manifestano la volontà di chiedere la protezione internazionale nel territorio di uno Stato membro (…), purché siano autorizzati a soggiornare in tale territorio in qualità di richiedenti».
24. Al capo II di detta direttiva, intitolato «Disposizioni generali sulle condizioni di accoglienza», l’articolo 15 – del quale viene chiesta l’interpretazione nella specie – così recita:
«1. Gli Stati membri garantiscono l’accesso dei richiedenti al mercato del lavoro entro nove mesi dalla data di presentazione della domanda di protezione internazionale nei casi in cui l’autorità competente non abbia adottato una decisione in primo grado e il ritardo non possa essere attribuito al richiedente.
2. Gli Stati membri decidono a quali condizioni è concesso al richiedente l’accesso al mercato del lavoro conformemente al diritto nazionale, senza limitare indebitamente tale accesso.
Per ragioni connesse alle politiche del mercato del lavoro, gli Stati membri possono dare la precedenza ai cittadini dell’Unione e ai cittadini degli Stati parti dell’accordo sullo spazio economico europeo, nonché ai cittadini di paesi terzi in soggiorno regolare.
3. L’accesso al mercato del lavoro non è revocato durante i procedimenti di ricorso, quando un ricorso presentato avverso una decisione negativa adottata in esito ad un procedimento ordinario abbia effetto sospensivo, fino al momento della notifica della decisione negativa sul ricorso».
4. Il regolamento n. 604/2013
25. In conformità al suo articolo 1, il regolamento n. 604/2013 è inteso a stabilire i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente.
26. I considerando 11, 12 e 19 di tale regolamento enunciano quanto segue:
«(11) La direttiva [2013/33] dovrebbe applicarsi alla procedura di determinazione dello Stato membro competente disciplinata dal presente regolamento, fatti salvi i limiti nell’applicazione di detta direttiva.
(12) La direttiva [2013/32] dovrebbe integrare e lasciare impregiudicate le disposizioni relative alle garanzie procedurali disciplinate dal presente regolamento, fatti salvi i limiti nell’applicazione di detta direttiva.
(...)
(19) Al fine di assicurare una protezione efficace dei diritti degli interessati, si dovrebbero stabilire garanzie giuridiche e il diritto a un ricorso effettivo avverso le decisioni relative ai trasferimenti verso lo Stato membro competente, ai sensi, in particolare, dell’articolo 47 della [Carta]. Al fine di garantire il rispetto del diritto internazionale è opportuno che un ricorso effettivo avverso tali decisioni verta tanto sull’esame dell’applicazione del presente regolamento quanto sull’esame della situazione giuridica e fattuale dello Stato membro in cui il richiedente è trasferito».
27. Al capo II del regolamento n. 604/2013, intitolato «Principi generali e garanzie», l’articolo 3, paragrafo 1, dispone che «[g]li Stati membri esaminano qualsiasi domanda di protezione internazionale presentata da un cittadino di un paese terzo o da un apolide sul territorio di qualunque Stato membro, compreso alla frontiera e nelle zone di transito. Una domanda d’asilo è esaminata da un solo Stato membro, che è quello individuato come Stato competente in base ai criteri enunciati al capo III».
28. Al capo VI di tale regolamento, intitolato «Procedure di presa in carico e ripresa in carico», l’articolo 20 dispone, al suo paragrafo 1, che «[l]a procedura di determinazione dello Stato membro competente è avviata non appena una domanda di protezione internazionale è presentata per la prima volta in uno Stato membro».
29. Alla sezione IV di tale capo, intitolata «Garanzie procedurali», l’articolo 26, paragrafo 1, di detto regolamento dispone, segnatamente, che, «[q]uando lo Stato membro richiesto accetta di prendere o riprendere in carico un richiedente (…), lo Stato membro richiedente notifica all’interessato la decisione di trasferirlo verso lo Stato membro competente e, se del caso, di non esaminare la sua domanda di protezione internazionale».
30. L’articolo 27 del regolamento n. 604/2013, intitolato «Mezzi di impugnazione», enuncia quanto segue:
«1. Il richiedente (…) ha diritto a un ricorso effettivo avverso una decisione di trasferimento, o a una revisione della medesima, in fatto e in diritto, dinanzi a un organo giurisdizionale.
(...)
3. Ai fini di ricorsi avverso decisioni di trasferimento o di revisioni delle medesime, gli Stati membri prevedono nel proprio diritto nazionale:
a) che il ricorso o la revisione conferisca all’interessato il diritto di rimanere nello Stato membro interessato in attesa dell’esito del ricorso (...)».
B. La normativa irlandese
31. A seguito dell’applicazione dell’articolo 4 del protocollo n. 21 sulla posizione del Regno Unito e dell’Irlanda rispetto allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia(9), l’European Communities (Receptions Conditions) Regulations 2018 [decreto del 2018 relativo alle Comunità europee (condizioni di accoglienza)] (in prosieguo: il «decreto del 2018») ha trasposto nel diritto irlandese, con effetto a partire dal 30 giugno 2018, le disposizioni della direttiva 2013/33.
32. L’articolo 2 del decreto del 2018 prevede quanto segue ai suoi paragrafi 2 e 3:
«2. Ai fini del presente decreto, allorché una decisione di trasferimento, ai sensi del[l’European Union (Dublin System) Regulations 2018 (10)], è stata adottata nei confronti di un richiedente, allora, a partire dalla data della notifica di tale decisione in applicazione della regola 5, paragrafo 2, di tale decreto, la persona interessata:
a) perde lo status di richiedente, e
b) è qualificata come beneficiario ma non come richiedente.
3. Ai fini del presente decreto, una persona che, in forza dell’articolo 16, paragrafo 2, del [decreto del 2018 relativo all’Unione europea (sistema di Dublino)], ha investito l’International Protection Appeals Tribunal [tribunale d’appello per la protezione internazionale, Irlanda] di un ricorso sul quale quest’ultimo non ha ancora statuito, è considerata un beneficiario ma non un richiedente».
33. L’articolo 11, paragrafi 3 e 4, del decreto del 2018, il quale attua l’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2013/33, dispone quanto segue:
«3. Un richiedente può presentare una domanda di permesso di lavoro:
(...)
b) non prima di otto mesi a partire dal deposito della sua domanda [di protezione internazionale].
4. Il Minister for Justice and Equality [ministro della Giustizia e della Parità, Irlanda] può (...) accordare un’autorizzazione [di accesso al mercato del lavoro] al richiedente se:
a) fatto salvo il paragrafo 6, sia decorso un termine di nove mesi dalla data della presentazione della domanda e, a tale data, non sia stata adottata una decisione in primo grado concernente la domanda di protezione internazionale presentata dal richiedente, e
b) la situazione di cui al punto a) supra non possa essere attribuita in tutto o in parte al richiedente».
III. Procedimenti principali e questioni pregiudiziali
34. Le questioni pregiudiziali rivolte, da un lato, dalla High Court (Alta Corte, Irlanda) nella causa The International Protection Appeals Tribunal e a. (C‑322/19) e, dall’altro, dall’International Protection Appeals Tribunal (Tribunale d’appello per i ricorsi in materia di protezione internazionale) nella causa Minister for Justice and Equality (C‑385/19), sono state presentate nell’ambito di controversie sorte fra taluni cittadini di paesi terzi e il ministro della Giustizia e della Parità in relazione alla legittimità di decisioni che hanno negato loro la concessione di un permesso di accesso al mercato del lavoro nella loro qualità di richiedenti protezione internazionale il cui trasferimento verso un altro Stato membro è stato richiesto in applicazione del regolamento n. 604/2013.
35. Con decisione del presidente della Corte del 14 giugno 2019, queste due cause sono state riunite ai fini della fase scritta e orale, nonché della sentenza.
A. La causa C‑322/19
36. K.S. ha lasciato il Pakistan nel febbraio del 2010 per recarsi nel Regno Unito, Stato membro nel quale egli non ha presentato una domanda di protezione internazionale. Nel maggio del 2015, egli si è recato in Irlanda, ove ha presentato una siffatta domanda. A seguito della decisione di trasferimento dell’interessato verso il Regno Unito adottata nei suoi confronti il 9 marzo 2016, egli ha proposto un ricorso avverso tale decisione dinanzi al Refugee Appeals Tribunal (Tribunale d’appello per i ricorsi dei rifugiati, Irlanda), il quale è stato respinto il 17 agosto 2016. K.S. ha dunque avviato un ricorso giurisdizionale dinanzi alla High Court (Alta Corte), il quale ha effetto sospensivo.
37. Quanto a M.H.K., egli ha lasciato il Bangladesh per recarsi nel Regno Unito il 24 ottobre 2009. A seguito della scadenza del suo permesso di soggiorno in tale Stato membro e prima che venisse statuito sulla richiesta di proroga di tale titolo, egli si è recato in Irlanda il 4 settembre 2014, ove ha presentato, il 16 febbraio 2015, una domanda di protezione internazionale. A seguito della decisione di trasferimento dell’interessato verso il Regno Unito adottata nei suoi confronti il 25 novembre 2015, M.H.K. ha proposto un ricorso avverso tale decisione dinanzi al Refugee Appeals Tribunal (Tribunale d’appello per i ricorsi dei rifugiati, Irlanda), il quale l’ha respinto il 30 marzo 2016. L’interessato ha dunque avviato un ricorso giurisdizionale dinanzi alla High Court (Alta Corte), facendo valere l’articolo 17 del regolamento n. 604/2013. Tale procedimento è ancora pendente ed ha effetto sospensivo.
38. K.S. e M.H.K. hanno presentato una domanda di permesso di accesso al mercato del lavoro presso il Labour Market Access Unit of the Department of Justice and Equality (Unità di accesso al mercato del lavoro presso il ministero della Giustizia e della Parità, Irlanda) in forza dell’articolo 11, paragrafo 3, del decreto del 2018. A seguito del rigetto delle loro domande, ciascuno degli interessati ha formato un ricorso; detti ricorsi sono stati parimenti respinti. Essi hanno impugnato tale decisione dinanzi all’International Protection Appeals Tribunal (Tribunale d’appello per i ricorsi in materia di protezione internazionale). Con sentenza dell’11 settembre 2018, quest’ultimo ha confermato la decisione di rigetto nei confronti di K.S. con la motivazione che, in forza della legislazione nazionale in questione, i richiedenti oggetto di una procedura di trasferimento ai sensi del regolamento n. 604/2013 non hanno il diritto di accedere al mercato del lavoro. Con sentenza del 17 ottobre 2018, l’International Protection Appeals Tribunal (Tribunale d’appello per i ricorsi in materia di protezione internazionale) ha parimenti respinto il ricorso proposto da M.H.K., dichiarando, segnatamente, che l’accesso al mercato del lavoro non rientra nelle «condizioni materiali di accoglienza». K.S. e M.H.K. hanno dunque investito la High Court (Alta Corte) di un ricorso giurisdizionale avverso tali sentenze.
39. Tale giudice ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se, ai fini dell’interpretazione di un atto di diritto dell’Unione applicabile in un determinato Stato membro, si possa tenere conto di un atto adottato contestualmente e che non si applica a tale Stato membro.
2) Se l’articolo 15 della direttiva [2013/33] sia applicabile a una persona nei cui confronti sia stata adottata una decisione di trasferimento ai sensi del regolamento [n. 604/2013].
3) Se uno Stato membro, nel dare attuazione all’articolo 15 della direttiva [2013/33], possa adottare una misura generale che, di fatto, attribuisca ai richiedenti suscettibili di trasferimento ai sensi del regolamento [n. 604/2013] qualsiasi ritardo nella decisione di trasferimento o ad essa successivo.
4) Se, nel caso in cui un richiedente lasci uno Stato membro senza aver chiesto protezione internazionale in tale Stato, si rechi in un altro Stato membro dove presenti domanda di protezione internazionale e divenga destinatario di una decisione ai sensi del regolamento [n. 604/2013], che lo ritrasferisca nel primo Stato membro, il conseguente ritardo nel trattamento della domanda di protezione [internazionale] possa essere attribuito al richiedente ai fini dell’articolo 15 della direttiva [2013/33].
5) Se, nel caso in cui un richiedente sia suscettibile di trasferimento verso un altro Stato membro ai sensi del regolamento [n. 604/2013], ma tale trasferimento sia ritardato a causa del ricorso giurisdizionale intentato dal richiedente, la cui conseguenza sia di sospendere il trasferimento in virtù di un ordine di sospensione emesso dalla High Court (Alta Corte), il ritardo risultante nel trattamento della domanda di protezione internazionale possa essere attribuito al richiedente ai fini dell’articolo 15 della direttiva [2013/33], e ciò in linea generale oppure nell’ipotesi particolare in cui venga accertato, nell’ambito del procedimento di ricorso giurisdizionale, che quest’ultimo è infondato, manifestamente o meno, oppure configura un abuso del processo».
B. La causa C‑385/19
40. Il 7 marzo 2018, la sig.ra R.A.T., cittadina irachena, ha presentato una domanda di protezione internazionale in Irlanda. Con lettera del 2 ottobre 2018, ella è stata informata del fatto che era stata adottata una decisione di trasferimento verso il Regno Unito nei suoi confronti, in applicazione del regolamento n. 604/2013. Il 18 ottobre 2018, ella ha dunque investito l’International Protection Appeals Tribunal (Tribunale d’appello per i ricorsi in materia di protezione internazionale) di un ricorso avverso tale decisione. Tale ricorso è ancora pendente.
41. Il sig. D.S., cittadino iracheno, afferma di avere lasciato l’Iraq il 1° agosto 2015 per recarsi in Austria attraverso la Turchia e la Grecia. Egli ha lasciato l’Austria prima che venisse statuito sulla domanda di protezione internazionale formata dal medesimo in tale paese. Il sig. D.S. ha presentato una nuova domanda di protezione internazionale in Irlanda l’8 febbraio 2016. Le autorità irlandesi hanno adottato nei suoi confronti una decisione di trasferimento verso l’Austria, in applicazione dell’articolo 18, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 604/2013. Il sig. D.S. ha presentato dinanzi all’International Protection Appeals Tribunal (Tribunale d’appello per i ricorsi in materia di protezione internazionale) un ricorso avverso tale decisione, che è stato respinto. Egli ha avviato un ricorso giurisdizionale dinanzi alla High Court (Alta Corte), ancora pendente.
42. La sig.ra R.A.T. e il sig. D.S. hanno chiesto di beneficiare di un accesso al mercato del lavoro ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 3, del decreto del 2018. La loro domanda è stata respinta con la motivazione che, poiché erano oggetto di una decisione di trasferimento verso un altro Stato membro in applicazione del regolamento n. 604/2013, essi non disponevano più della qualità di richiedente e dovevano essere ormai qualificati come beneficiari, ai sensi di tale decreto. Pertanto, non potevano beneficiare di un permesso di accesso al mercato del lavoro irlandese. La sig.ra R.A.T. e il sig. D.S. hanno dunque proposto un ricorso avverso tali decisioni dinnanzi all’International Protection Appeals Tribunal (Tribunale d’appello per i ricorsi in materia di protezione internazionale).
43. Tale giudice ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’articolo 15 della direttiva [2013/33] preveda categorie distinte di “richiedente”.
2) Che tipo di condotta equivalga a un ritardo imputabile al richiedente ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva [2013/33]».
IV. Analisi
44. Prima di procedere all’esame delle questioni pregiudiziali, mi sembra utile svolgere alcune osservazioni preliminari.
A. Osservazioni preliminari
45. La prima osservazione riguarda la portata delle presenti conclusioni. In conformità alla richiesta della Corte, tali conclusioni saranno incentrate su due problematiche illustrate nelle questioni dalla seconda alla quinta nella causa C‑322/19 e nelle due questioni della causa C‑385/19.
46. La prima problematica verte sulla determinazione dei beneficiari del diritto di accesso al mercato del lavoro previsto all’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2013/33. Mentre, con la sua seconda questione nella causa C‑322/19, la High Court (Alta Corte) chiede alla Corte se un richiedente nei cui confronti sia stata adottata una decisione di trasferimento benefici di tale diritto di accesso al mercato del lavoro, l’International Protection Appeals Tribunal (Tribunale d’appello per i ricorsi in materia di protezione internazionale) chiede, da parte sua, con la sua prima questione nella causa C‑385/19, se sia possibile distinguere diverse categorie di richiedenti nel contesto di tale disposizione.
47. La seconda problematica verte sulle circostanze nelle quali uno Stato membro possa attribuire al richiedente il ritardo nell’esame della sua domanda di protezione internazionale, ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2013/33, qualora tale ritardo risulti dalla procedura di determinazione dello Stato membro competente, e negargli così l’accesso al mercato del lavoro. Se l’International Protection Appeals Tribunal (Tribunale d’appello per i ricorsi in materia di protezione internazionale), con la seconda questione sollevata nella causa C‑385/19, invita la Corte a precisare la natura delle condotte che possono dar luogo ad un siffatto ritardo, la High Court (Alta Corte), con la quarta e la quinta questione sollevate nella causa C‑322/19, si interroga in merito a due condotte particolari che potrebbero costituire un ritardo imputabile al richiedente, ossia, da un lato, l’ipotesi in cui questi non abbia presentato la propria domanda nello Stato membro in cui è entrato per la prima volta irregolarmente oppure, in caso di soggiorno regolare, nello Stato membro di soggiorno – fermo restando che, in tale ipotesi, l’esame della sua domanda esige l’attuazione di una procedura di (ri)presa in carico e, se del caso, di trasferimento dell’interessato verso detto Stato – e, dall’altro, il caso in cui il richiedente abbia proposto un ricorso giurisdizionale avverso la decisione di trasferimento adottata nei suoi confronti ai sensi del regolamento n. 604/2013.
48. L’esame di tali questioni impone di tenere conto di altre disposizioni di diritto dell’Unione rispetto a quelle espressamente previste nelle decisioni di rinvio e, in particolare, delle norme sostanziali e procedurali enunciate dal legislatore dell’Unione nelle direttive 2011/95 e 2013/32.
B. La determinazione dei beneficiari dell’accesso al mercato del lavoro ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2013/33
49. La High Court (Alta Corte), con la sua seconda questione nella causa C‑322/19, e l’International Protection Appeals Tribunal (Tribunale d’appello per i ricorsi in materia di protezione internazionale), con la sua prima questione nella causa C‑385/19, chiedono alla Corte, in sostanza, se uno Stato membro nel cui territorio è stata presentata una domanda di protezione internazionale sia tenuto a concedere l’accesso al mercato del lavoro al richiedente nei confronti del quale le sue autorità hanno adottato una decisione di trasferimento verso lo Stato membro che esse hanno individuato come competente ai sensi del regolamento n. 604/2013.
50. La risposta a tale questione è chiaramente negativa. Essa si fonda su un’interpretazione letterale, sistematica e teleologica dell’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2013/33, nonché sui principi elaborati dalla Corte nella sentenza Cimade e GISTI. Ricordo che, nella causa sfociata in tale sentenza, la Corte veniva interpellata sulla questione se uno Stato membro, investito di una domanda di protezione internazionale alla sua frontiera o nel suo territorio, fosse tenuto a concedere ad un richiedente le condizioni minime di accoglienza stabilite dalla direttiva 2003/9/CE (11) nel caso in cui avesse deciso, in applicazione del regolamento n. 343/2003, di indirizzare ad un altro Stato membro una richiesta di (ri)presa in carico dell’interessato in quanto Stato membro competente. Le disposizioni oggetto della causa sfociata nella sentenza Cimade e GISTI erano identiche, in sostanza, a quelle la cui interpretazione viene chiesta nel caso di specie. Le cause si distinguono, tuttavia, sotto due profili. In primo luogo, l’accesso al mercato del lavoro è una condizione di accoglienza che non è minima o materiale ai sensi delle direttive 2003/9 e 2013/33. Infatti, il diritto di accedere al mercato del lavoro non mira a soddisfare un’esigenza essenziale o vitale del richiedente. In secondo luogo, la procedura di determinazione dello Stato membro competente si trova in una fase più avanzata nei procedimenti principali che in quello sfociato nella sentenza Cimade e GISTI poiché, nei procedimenti principali, è già stata adottata una decisione di trasferimento nei confronti degli interessati.
1. Interpretazione letterale dell’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2013/33
51. In primo luogo, dalla formulazione dell’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2013/33 risulta che l’accesso al mercato del lavoro dello Stato membro ospitante deve operare a vantaggio del «richiedente».
52. La nozione di «richiedente» viene definita all’articolo 2, lettera b), di tale direttiva nel senso che essa comprende «il cittadino di un paese terzo o apolide che abbia presentato una domanda di protezione internazionale sulla quale non è stata ancora adottata una decisione definitiva».
53. Occorre rilevare, in via preliminare, che il legislatore dell’Unione fa qui riferimento alla definizione della nozione di «richiedente» che è comune a tutti testi che compongono il CEAS (12). Infatti, allo stato attuale del diritto dell’Unione, nessuno degli strumenti che compongono tale sistema istituisce una definizione autonoma né, peraltro, uno status giuridico proprio del richiedente rientrante in una procedura di (ri)presa in carico e di trasferimento ai sensi del regolamento n. 604/2013. Nella sentenza Cimade e GISTI, la Corte aveva già constatato, alla luce dei termini degli articoli 2 e 3 della direttiva 2003/9, che esiste soltanto una categoria di richiedenti protezione internazionale, comprendente tutti i cittadini di paesi terzi e gli apolidi che depositano una domanda di asilo (13).
54. Per quanto riguarda la definizione della nozione di «richiedente» di cui all’articolo 2, lettera b), della direttiva 2013/33, rilevo, anzitutto, che, impiegando nella versione francese l’aggettivo indefinito «tout» [cittadino di un paese terzo o apolide]» e, nella versione inglese, l’articolo indefinito «a [thrid-country national or a stateless person]», il legislatore dell’Unione mette in evidenza che nessun cittadino di un paese terzo o apolide è, a priori, escluso dallo status di richiedente. Pur se esige, successivamente, che questi abbia presentato una domanda di protezione internazionale, è giocoforza constatare che esso non richiede, ai fini del soddisfacimento di tale requisito, che tale domanda venga presentata nello Stato membro competente ai sensi del regolamento n. 604/2013 (14). Infine, osservo che, in forza di tale definizione, l’interessato conserva il suo status fintantoché «non [sia] stata (…) adottata una decisione definitiva [sulla sua domanda di protezione internazionale]». Secondo la Corte, l’interessato perde dunque la sua qualità di richiedente solo a partire dal momento in cui sia stata adottata una decisione definitiva (15). Ciò implica che un’autorità amministrativa e, se del caso, un’autorità giurisdizionale si siano pronunciate in via definitiva in ordine al riconoscimento dello status di beneficiario di protezione internazionale.
55. Orbene, una decisione di trasferimento adottata sul fondamento dell’articolo 26 del regolamento n. 604/2013 non costituisce una decisione con la quale sia stata adottata una «decisione definitiva» sulla domanda di protezione internazionale, unica a poter comportare la perdita della qualità di richiedente.
56. Come messo in evidenza dalla Corte nella sentenza del 31 maggio 2018, Hassan (16), una decisione di trasferimento rientra nel meccanismo autonomo istituito dal regolamento n. 604/2013 ai fini della determinazione dello Stato membro competente e in un regime procedurale rigoroso istituito agli articoli 26 e 27 di tale regolamento.
57. Una decisione di trasferimento non costituisce né una decisione che statuisce sull’ammissibilità della domanda né una decisione che statuisce sulla fondatezza della medesima. Infatti, dall’articolo 33 della direttiva 2013/32 risulta che, nel caso in cui una domanda non venga esaminata in applicazione del regolamento n. 604/2013 – come avviene in occasione dell’adozione di una decisione di trasferimento ai sensi dell’articolo 26, paragrafo 1, di tale regolamento –, lo Stato membro non può considerare tale domanda inammissibile (17). Esso non è neanche tenuto ad esaminare se al richiedente sia attribuibile la qualifica di beneficiario di protezione internazionale (18). Infatti, l’adozione di una decisione di trasferimento implica che la competenza per tale esame venga trasmessa alle autorità dello Stato membro designato come competente (19).
58. Alla luce di tali elementi, poiché una decisione di trasferimento non costituisce una decisione con la quale è adottata una decisione definitiva su una domanda di protezione internazionale, la sua adozione non può avere la conseguenza di privare l’interessato della qualità di «richiedente» ai sensi dell’articolo 2, lettera b), della direttiva 2013/33, nonché dei diritti associati a tale qualità.
59. In secondo luogo, dalla formulazione dell’articolo 15, paragrafo 1, di tale direttiva risulta che il richiedente deve avere accesso al mercato del lavoro entro nove mesi dalla data di presentazione della sua domanda, e ciò fino all’adozione di una «decisione in primo grado» da parte dell’autorità competente. Inoltre, in conformità all’articolo 15, paragrafo 3, di detta direttiva, il periodo durante il quale il richiedente può beneficiare di tale accesso si estende, in caso di ricorso presentato avverso una decisione negativa, fino al momento della notifica del rigetto del ricorso.
60. Il legislatore dell’Unione non definisce la nozione di «decisione in primo grado» nella direttiva 2013/33. Occorre fare riferimento, a tal fine, alle disposizioni enunciate al capo III della direttiva 2013/32. Dalle disposizioni enunciate agli articoli 32 e 33 della stessa risulta che una decisione in primo grado è una decisione con la quale l’autorità accertante statuisce sull’ammissibilità della domanda di protezione internazionale o sul merito della stessa. Orbene, ricordo che, adottando una decisione di trasferimento, l’autorità nazionale competente non statuisce né sull’una né sull’altro. Preciso, inoltre, che, qualora tale autorità accompagni alla decisione di trasferimento la decisione di non esaminare la domanda di protezione internazionale, neanche quest’ultima decisione rientra nei casi in cui gli Stati membri possono giudicare una domanda inammissibile ai sensi dell’articolo 33 della direttiva 2013/32. In tale contesto, né la decisione di trasferimento adottata ai sensi dell’articolo 26, paragrafo 1, del regolamento n. 604/2013 né, se del caso, la decisione con la quale l’autorità nazionale competente decide di non esaminare la domanda di protezione internazionale costituiscono una «decisione in primo grado» ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2013/33, l’unica in grado di porre fine al diritto di accesso al mercato del lavoro previsto a tale disposizione.
61. In tali circostanze, l’adozione di una decisione di trasferimento non può avere la conseguenza di privare l’interessato della sua qualità di richiedente e del suo diritto di accesso al mercato del lavoro previsto all’articolo 15, paragrafo 1, di tale direttiva.
62. Ciò implica che si ritiene che benefici del diritto di accesso al mercato del lavoro ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1, di detta direttiva chiunque depositi una domanda di protezione internazionale presso le autorità di uno Stato membro, anche qualora quest’ultimo non sia competente per l’esame della domanda e non abbia statuito sull’ammissibilità o sulla fondatezza della stessa.
2. L’impianto sistematico nel quale si inserisce l’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2013/33
63. In primo luogo, rilevo che l’ambito di applicazione della direttiva 2013/33, definito al suo articolo 3, paragrafo 1, si estende a «tutti i cittadini di paesi terzi e agli apolidi che manifestano la volontà di chiedere la protezione internazionale nel territorio di uno Stato membro (…) purché siano autorizzati a soggiornare in tale territorio in qualità di richiedenti» (20).
64. La condizione secondo la quale il richiedente deve essere autorizzato a soggiornare nel territorio si impone alla luce dell’obiettivo di tale direttiva. Infatti, in conformità al suo articolo 1, essa mira a stabilire «norme relative all’accoglienza dei richiedenti». Orbene, l’accoglienza può incombere solo allo Stato membro nel cui territorio il richiedente si trova ed è autorizzato a rimanere a causa della presentazione di una domanda di protezione internazionale.
65. Rilevo che l’espressione «rimanere nello Stato membro» viene definita all’articolo 2, lettera p), della direttiva 2013/32 e deve essere interpretata come «il fatto di rimanere nel territorio (…) dello Stato membro in cui la domanda di protezione internazionale è stata presentata o è oggetto d’esame». Come dichiarato dalla Corte nella sentenza Cimade e GISTI, ciò implica che il richiedente sia autorizzato a rimanere non soltanto nel territorio dello Stato membro nel quale la sua domanda di asilo verrà esaminata, ma anche in quello dello Stato membro nel quale tale domanda è stata depositata (21).
66. La condizione secondo la quale il richiedente deve essere autorizzato a soggiornare nel territorio consente pertanto di garantire la concessione delle condizioni di accoglienza qualunque sia la fase del procedimento di esame della domanda. È questo il senso, segnatamente, del considerando 8 della direttiva 2013/33, ai sensi del quale, per assicurare la parità di trattamento dei richiedenti nell’Unione, tale direttiva «dovrebbe applicarsi in tutte le fasi e a tutti i tipi di procedure relative alla domanda di protezione internazionale, in tutti i luoghi e i centri di accoglienza dei richiedenti e purché essi siano autorizzati a soggiornare nel territorio degli Stati membri in qualità di richiedenti».
67. Orbene, la procedura di determinazione dello Stato membro competente, svolta in applicazione del regolamento n. 604/2013, è per sua stessa natura una «procedura relativa alle domande di protezione internazionale». Si tratta di una procedura amministrativa intesa, in conformità all’articolo 1 di tale regolamento, a stabilire i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente.
68. In tal senso, in virtù dell’articolo 20, paragrafo 1, di detto regolamento, la procedura di determinazione dello Stato membro competente è avviata non appena una domanda di protezione internazionale è presentata per la prima volta in uno Stato membro. Al considerando 11 del regolamento n. 604/2013, il legislatore dell’Unione aggiunge che «[l]a direttiva [2013/33] dovrebbe applicarsi alla procedura di determinazione dello Stato membro competente disciplinata [da tale] regolamento». Orbene, la procedura di determinazione dello Stato membro competente si svolge, nella prassi, allorché il richiedente si trova nel territorio dello Stato membro ospitante. Al fine di garantire la parità di trattamento voluta dal legislatore dell’Unione, è dunque indispensabile che il richiedente nei cui confronti sia stata adottata una decisione di trasferimento benefici delle condizioni di accoglienza previste dalla direttiva 2013/33. L’articolo 27, paragrafo 3, lettera a), del regolamento n. 604/2013 conferisce peraltro espressamente al richiedente nei confronti del quale è stata adottata una siffatta decisione «il diritto di rimanere nello Stato membro interessato» nel caso in cui questi abbia proposto un ricorso avverso tale decisione, e ciò fino all’esito del suo ricorso.
69. Un siffatto richiedente rientra pertanto sicuramente nell’ambito di applicazione della direttiva 2013/33, cosicché egli non può essere escluso, a priori, dal beneficio delle condizioni di accoglienza da essa previste.
70. È in tal senso che la Corte ha statuito nella sentenza Cimade e GISTI. Infatti, essa ha dichiarato che «soltanto il trasferimento effettivo del richiedente (…) da parte dello Stato membro autore della richiesta pone fine all’esame della domanda (…) da parte di tale Stato, nonché alla sua responsabilità in ordine alla concessione delle condizioni minime di accoglienza» (22). Tale giurisprudenza è applicabile in termini identici alla concessione delle condizioni di accoglienza, diverse da quelle materiali, come l’accesso al mercato del lavoro. Infatti, la condizione secondo la quale il richiedente deve essere autorizzato a soggiornare nel territorio si applica indistintamente a seconda della natura delle esigenze che il legislatore dell’Unione intende soddisfare.
71. In secondo luogo, rilevo che, in conformità all’articolo 15, paragrafo 2, della direttiva 2013/33, gli Stati membri devono definire le condizioni di accesso al mercato del lavoro nel rispetto del principio di effettività.
72. Mentre il legislatore dell’Unione enuncia, agli articoli 17, 18 e 20 di tale direttiva, disposizioni relativamente precise per quanto riguarda le condizioni di concessione, di limitazione e di revoca delle condizioni materiali di accoglienza, è giocoforza constatare che esso non prevede disposizioni analoghe con riferimento alle condizioni di accesso al mercato del lavoro (23). Pertanto, esso lascia agli Stati membri il compito di decidere, in conformità al loro diritto nazionale, in merito alle condizioni alle quali essi accordano tale accesso.
73. Osservo, tuttavia, che il legislatore dell’Unione enuncia due riserve.
74. In primo luogo, se gli Stati membri sono legittimati ad introdurre altre condizioni rispetto a quelle menzionate espressamente all’articolo 15, paragrafo 1, di detta direttiva, essi devono cionondimeno garantire un accesso effettivo al mercato del lavoro. In altri termini, in mancanza di norme stabilite dal diritto dell’Unione, le condizioni determinate da ciascuno degli Stati membri per quanto riguarda l’accesso a tale mercato non devono rendere in pratica impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio di tale diritto conferito dall’ordinamento giuridico dell’Unione (24). In tale contesto, una norma nazionale intesa a privare il richiedente di detta qualità per il fatto che lo stesso è oggetto di una procedura di trasferimento sembra contraria al principio sancito dal legislatore dell’Unione, nella misura in cui impedisce a quest’ultimo di beneficiare dei diritti che sono tuttavia associati a tale status.
75. In secondo luogo, pur se gli Stati membri possono, per motivi connessi alla loro politica dell’occupazione, concedere priorità a talune categorie della popolazione, può trattarsi solo dei cittadini dell’Unione, dei cittadini dello Spazio economico europeo e dei cittadini di paesi terzi in soggiorno regolare. Dall’articolo 15, paragrafo 2, della direttiva 2013/33 risulta che le ragioni connesse alle politiche nazionali dell’occupazione non consentono pertanto di introdurre distinzioni fra i richiedenti a seconda che la loro domanda verrà esaminata dallo Stato membro ospitante o dallo Stato membro che le autorità nazionali competenti avranno designato come competente alla luce dei criteri enunciati dal regolamento n. 604/2013.
76. Il contesto e l’economia generale della direttiva 2013/33 depongono pertanto parimenti a favore di un’interpretazione dell’articolo 15, paragrafo 1, della stessa, secondo la quale l’adozione di una decisione di trasferimento non può avere la conseguenza di privare l’interessato della sua qualità di richiedente e del diritto di accesso al mercato del lavoro accordatogli in applicazione di tale disposizione.
77. Ritengo che la finalità di tale direttiva, nonché l’obbligo di rispetto dei diritti fondamentali avvalorino tale interpretazione.
3. Analisi teleologica della direttiva 2013/33
78. In conformità al considerando 35 della direttiva 2013/33, i diritti fondamentali costituiscono il quadro di riferimento nel quale si inseriscono le norme relative all’accoglienza del richiedente. Le disposizioni enunciate al capo II di tale direttiva sono pertanto intese a garantire la protezione effettiva del richiedente nello Stato membro ospitante tramite una presa in carico delle sue esigenze che sia rispettosa dei suoi diritti fondamentali, in particolare della sua dignità, che sia continua e che assicuri la parità di trattamento.
79. Le condizioni di accoglienza stabilite dalla direttiva 2013/33 riguardano, anzitutto, la presa in carico delle esigenze essenziali e immediate del richiedente. Tali condizioni vengono definite all’articolo 2, lettera g), di tale direttiva sotto il termine «condizioni generali di accoglienza» (alloggio, vitto, vestiario e il sussidio per le spese giornaliere). La Corte ha dichiarato, nella sentenza Cimade e GISTI, che un richiedente non può esserne privato, neanche per un periodo temporaneo dopo la presentazione della sua domanda e prima che si proceda al suo trasferimento effettivo, pena il rischio, segnatamente, di violare la finalità della direttiva 2003/9 e le prescrizioni dell’articolo 1 della Carta, a norma del quale la dignità umana deve essere rispettata e tutelata (25).
80. Le condizioni di accoglienza stabilite dalla direttiva 2013/33 sono intese, inoltre, a rispondere alle altre esigenze del richiedente allorché questi si trovi nel territorio dello Stato membro ospitante per un soggiorno che può protrarsi per un lungo periodo. Se è pur vero che tali condizioni non mirano a soddisfare le sue esigenze vitali, esse sono intese, tuttavia, a garantire il rispetto di diritti fondamentali sanciti dalla Carta, come l’unità del nucleo familiare (articolo 7 della Carta e articolo 12 della direttiva 2013/33), la protezione del minore (articolo 24 della Carta e articolo 23 della direttiva 2013/33), il diritto all’istruzione e alla formazione professionale (articolo 14 della Carta, nonché articoli 14 e 16 della direttiva 2013/33), l’accesso alle cure mediche (articolo 35 della Carta, nonché articoli 13 e 19 della direttiva 2013/33), o, ancora, il diritto di lavorare (articolo 15 della Carta e articolo 15 della direttiva 2013/33). L’accesso al mercato del lavoro deve dunque consentire, al pari della scolarizzazione dei minori, di rispondere ad un’esigenza oggettiva del richiedente in occasione del soggiorno nel territorio dello Stato membro ospitante.
81. Uno Stato membro non può dunque privare un richiedente del beneficio di tale condizione di accoglienza senza rischiare di violare gli obiettivi della direttiva 2013/33, nonché i diritti fondamentali che egli trae dalla Carta.
82. In primo luogo, i considerando 11 e 23 della direttiva 2013/33 esprimono chiaramente la volontà del legislatore dell’Unione di garantire al richiedente un livello di vita dignitoso durante il suo soggiorno nello Stato membro ospitante e di favorire la sua autosufficienza.
83. Il diritto al lavoro, come sancito da numerosi strumenti internazionali e regionali relativi ai diritti dell’uomo (26), svolge un ruolo non solo nella realizzazione personale dell’individuo, nonché nella sua integrazione sociale ed economica nella società, ma anche nella preservazione della sua dignità.
84. Nella sua nota del 2007 relativa all’integrazione dei rifugiati nell’Unione europea, l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati insiste sull’indipendenza, sul riconoscimento e lo status sociale che il richiedente acquisisce attraverso l’attività professionale (27). Nella sua osservazione generale n. 18 relativa al diritto al lavoro (28), il Consiglio economico e sociale delle Nazioni unite sottolinea, a sua volta, che tale diritto, se è pur vero che non può essere inteso come un diritto assoluto e incondizionato di ottenere un impiego (29), è indispensabile all’esercizio di altri diritti dell’uomo, che esso è inseparabile dalla dignità umana, di cui è parte integrante, che contribuisce sia alla sopravvivenza dell’individuo e della sua famiglia sia, nella misura in cui il lavoro sia liberamente scelto od accettato, alla sua realizzazione all’interno della comunità (30). È il motivo per cui l’accesso al lavoro deve essere garantito, secondo il Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite, in particolare per gli individui e i gruppi svantaggiati ed emarginati, in modo da consentire loro un’esistenza dignitosa (31). È parimenti uno dei motivi per cui la Supreme Court (Corte suprema), in una sentenza del 30 maggio 2017 (32), ha dichiarato la contrarietà alla Costituzione della legislazione irlandese anteriore, in forza della quale nessun richiedente poteva accedere al mercato del lavoro prima dell’adozione di una decisione sulla sua domanda (33). Tale causa verteva sulla situazione di un richiedente birmano al quale era stato negato l’accesso al mercato del lavoro sebbene la sua domanda fosse oggetto di una procedura di esame da otto anni. Durante tale periodo, il richiedente aveva beneficiato di condizioni materiali di accoglienza, nonché di un sussidio pari a EUR 19 settimanali. Il giudice di ultimo grado ha dichiarato che, vietando in maniera assoluta l’accesso al mercato del lavoro, sebbene non esista alcun limite temporale alla procedura di esame di una domanda di protezione internazionale, una siffatta legislazione comportava danni per l’individuo che la Costituzione intendeva correttamente prevenire (34).
85. Nel caso di un richiedente, il lavoro contribuisce dunque in maniera evidente alla salvaguardia della sua dignità, poiché i redditi provenienti da tale lavoro gli consentono non solo di sovvenire alle proprie esigenze, ma anche di disporre di un alloggio al di fuori delle strutture di accoglienza, all’interno del quale egli può accogliere, se del caso, la propria famiglia. È pacifico che, nel contesto della natura forzata dell’immigrazione e delle esperienze spesso traumatizzanti ad essa associate, il diniego opposto al richiedente di esercitare qualsivoglia attività professionale può aggravare la vulnerabilità del richiedente, la precarietà della sua situazione e, talvolta, l’isolamento e l’esclusione sociale di cui egli è già vittima, e ciò a maggior ragione in quanto il periodo di attesa può essere pari a diversi mesi. In tale contesto, occorre sottolineare che il richiedente nei cui confronti viene avviata una procedura di (ri)presa in carico e, se del caso, di trasferimento, si trova in definitiva in una situazione più precaria di quella in cui si trova colui che ne verrà dispensato. Tengo conto nella specie dei termini particolarmente lunghi in cui si inseriscono le procedure di (ri)presa in carico e di trasferimento, ove essi possono durare da sei ai diciotto mesi in conformità all’articolo 29 del regolamento n. 604/2013. Prendo parimenti in considerazione il numero effettivo di trasferimenti realizzati rispetto alle decisioni di trasferimento notificate (35). In tal senso, nel 2012, la Corte aveva già rilevato, nella sentenza Cimade e GISTI, che la procedura stabilita dal regolamento n. 343/2003 poteva, in alcuni casi, avere come esito che il richiedente non venisse mai trasferito nello Stato membro richiesto, bensì rimanesse nello Stato membro in cui aveva depositato la sua domanda di protezione internazionale (36). Dalle relazioni sull’attuazione del regolamento n. 604/2013 emerge la stessa constatazione (37).
86. Alla luce di tali termini, l’esclusione del richiedente dal mercato del lavoro è idonea, inoltre, a generare un aumentato rischio di fuga – che l’accesso al lavoro potrebbe peraltro diminuire – e un aumento delle occupazioni irregolari, laddove gli Stati membri tentano del tutto correttamente di combattere tali fenomeni e gli abusi che essi comportano
87. Inoltre, è importante sottolineare che, nel caso in cui un richiedente non goda di risorse finanziarie proprie, la sua esclusione dall’accesso al mercato del lavoro ha come conseguenza che lo Stato membro ospitante è tenuto a garantirgli un livello di vita dignitoso fornendo al medesimo, in particolare, le condizioni materiali di accoglienza alle condizioni enunciate agli articoli da 17 a 20 della direttiva 2013/33. Tale accoglienza mobilita risorse materiali, finanziarie e umane. In tale contesto, è evidente che accordare l’accesso al mercato del lavoro alleggerisce la pressione migratoria, nonché gli oneri sociali e finanziari che gravano sullo Stato membro ospitante, consentendo in tal modo a quest’ultimo di concentrare gli sforzi di presa in carico sulle categorie più vulnerabili di richiedenti.
88. Inoltre, in una situazione che sarebbe caratterizzata da una carenza sistemica delle condizioni di accoglienza, l’esclusione dei richiedenti dall’accesso al mercato regolare del lavoro potrebbe esporre lo Stato membro ad un rischio di violazione dei principi sanciti agli articoli 1 e 4 della Carta. È in tal senso che la Corte europea dei diritti dell’uomo ha statuito nella sentenza dell’11 dicembre 2014, AL.K c. Grecia (38). In tale causa, il ricorrente sosteneva che la Repubblica ellenica non gli aveva garantito condizioni di accoglienza dignitose e gli aveva impedito di migliorare le sue condizioni di esistenza rifiutandosi, in particolare, di accordargli un permesso di lavoro. Nella sua sentenza, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha ammesso che la violazione del diritto ad accedere al mercato del lavoro, alla luce degli ostacoli amministrativi, nonché delle prassi dovute al contesto generale di crisi economica, unitamente all’assenza di un alloggio in una struttura di accoglienza, possa costituire un trattamento degradante ai sensi dell’articolo 3 della convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (39).
89. Alla luce di tali elementi, nulla giustifica che il richiedente nei cui confronti sia stata adottata una decisione di trasferimento sia privato dell’accesso al mercato del lavoro, fintantoché egli sia autorizzato a rimanere nel territorio dello Stato membro ospitante.
90. In secondo luogo, il sistema europeo comune di asilo (CEAS) nel quale si integrano la direttiva 2013/33 e il regolamento n. 604/2013, si basa, in conformità all’articolo 67, paragrafo 2, e all’articolo 80 TFUE, su una politica comune che deve essere equa nei confronti dei cittadini dei paesi terzi (40). Ad eccezione delle disposizioni concernenti le persone vulnerabili, il legislatore dell’Unione dichiara in maniera estremamente chiara nella direttiva 2013/33 la propria volontà di garantire la parità di trattamento di tutti i richiedenti uniformando e armonizzando il loro status, nonché i diritti e gli obblighi ad esso associati. Esso integra, pertanto, nell’ambito dei beneficiari delle norme sull’accoglienza, le persone che chiedono di beneficiare della protezione sussidiaria, le quali non erano contemplate nelle disposizioni anteriori della direttiva 2003/9 (41).
91. Al considerando 5 della direttiva 2013/33, il legislatore dell’Unione ha richiamato le ambizioni del programma di Stoccolma, consistente nell’accordare ai richiedenti un trattamento di livello equivalente quanto alle condizioni di accoglienza indipendentemente dallo Stato membro in cui è presentata la domanda. L’obiettivo è dunque quello di garantire loro, come sottolineato al considerando 11 di tale direttiva, condizioni di vita analoghe in tutti gli Stati membri, e, come indicato questa volta al considerando 12 della medesima, ridurre il rischio di «movimenti secondari» dovuti alla diversità delle condizioni di accoglienza.
92. Il considerando 8 della direttiva 2013/33 è parimenti molto illuminante, poiché afferma che, per assicurare la parità di trattamento dei richiedenti nell’Unione, tale direttiva deve applicarsi in tutte le fasi e a tutti i tipi di procedure relative alla domanda di protezione internazionale, in tutti i luoghi e i centri di accoglienza e purché i richiedenti siano autorizzati a soggiornare nel territorio degli Stati membri in tale qualità.
93. Alla luce di tale obiettivo e dei termini in cui esso è espresso, è pacifico che il legislatore dell’Unione non abbia inteso introdurre un sistema di diritto a geometria variabile e, più specificamente, una disparità di trattamento in materia di accoglienza fra i cittadini di paesi terzi la cui domanda sia esaminata dallo Stato membro ospitante e quelli la cui domanda sarà esaminata dallo Stato membro designato come competente ai sensi del regolamento n. 604/2013. Le esigenze di un richiedente autorizzato a rimanere nel territorio dello Stato membro ospitante sono identiche, indipendentemente dal fatto che egli sia in attesa di una decisione definitiva sulla sua domanda di protezione internazionale oppure in attesa del suo trasferimento effettivo verso lo Stato membro competente. In tale contesto, non sarebbe né obiettivo e neppure ragionevole privare il secondo della possibilità di lavorare regolarmente e di sovvenire alle proprie esigenze, sebbene la durata del suo soggiorno nello Stato membro ospitante possa essere superiore alla durata di soggiorno del primo. Occorre tenere conto, infatti, dei termini relativi alla procedura di (ri)presa in carico e di trasferimento enunciati agli articoli da 21 a 25 e all’articolo 29 del regolamento n. 604/2013, nonché della situazione, frequente, nella quale il trasferimento non viene realizzato nei termini previsti. In tal caso, ricordo che lo Stato membro competente è liberato dal suo obbligo, e lo Stato membro richiedente, il quale non è altro che lo Stato membro ospitante, diviene allora competente per l’esame della domanda di protezione internazionale (42).
94. Alla luce di tutti questi elementi, ritengo, di conseguenza, che l’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2013/33 debba essere interpretato nel senso che esso osta alla legislazione di uno Stato membro che porta a negare al richiedente l’accesso al mercato del lavoro per il fatto che l’autorità nazionale competente ha adottato nei suoi confronti una decisione di trasferimento verso lo Stato membro che essa ha identificato come competente ai sensi dell’articolo 26 del regolamento n. 604/2013.
95. L’adozione di una siffatta decisione non può avere come effetto di privare il cittadino di un paese terzo o l’apolide che ha presentato una domanda di protezione internazionale nello Stato membro ospitante né della sua qualità di richiedente né dei diritti associati a quest’ultima.
C. La portata della condizione relativa al ritardo attribuibile al richiedente
96. Con la quarta e con la quinta questione sollevate dalla High Court (Alta Corte) nella causa C‑322/19 e con la seconda questione sottoposta dall’International Protection Appeals Tribunal (Tribunale d’appello per i ricorsi in materia di protezione internazionale) nella causa C‑385/19, la Corte è invitata, in sostanza, a precisare la natura delle condotte idonee a costituire un ritardo attribuibile al richiedente ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2013/33.
97. In particolare, la High Court (Alta Corte) chiede alla Corte se, in forza di tale disposizione, sia possibile imputare al richiedente il ritardo risultante, in primo luogo, dal fatto che egli non ha presentato la sua domanda di protezione internazionale nello Stato membro di primo ingresso o nello Stato membro di soggiorno – fermo restando che, in tal caso, l’esame della sua domanda esige l’attuazione di una procedura di (ri)presa in carico e, se del caso, di trasferimento verso tale Stato – e, in secondo luogo, dal fatto che egli ha proposto un ricorso giurisdizionale avverso la decisione di trasferimento adottata nei suoi confronti.
98. Tale questione invita la Corte a stabilire la portata di una delle condizioni fissate all’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2013/33 affinché il richiedente possa beneficiare dell’accesso al mercato del lavoro. Ricordo, infatti, che, ai sensi di tale disposizione, gli Stati membri devono garantire che il richiedente benefici di tale accesso entro nove mesi dalla data di presentazione della domanda «nei casi in cui l’autorità competente non abbia adottato una decisione in primo grado e il ritardo non possa essere attribuito al richiedente».
99. Rilevo che il testo dell’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2013/33 non specifica le circostanze che consentono di ritenere che il ritardo concernente l’adozione di una decisione in primo grado possa essere attribuito al richiedente. Inoltre, neanche l’esame dell’impianto sistematico nel quale si inserisce tale disposizione e della finalità di tale direttiva consente di determinare la natura di tali circostanze. Tanto tramite il suo titolo e il suo preambolo quanto tramite il suo contenuto e la sua finalità, detta direttiva non intende elaborare le norme procedurali applicabili all’adozione di una decisione in primo grado e neppure stabilire gli obblighi incombenti, in tale ambito, al richiedente.
100. Di conseguenza, occorre fare riferimento alle norme procedurali enunciate dalla direttiva 2013/32, nonché alla finalità da esse perseguita.
101. Il capo II della direttiva 2013/32, intitolato «Principi fondamentali e garanzie», nonché il capo III della stessa, intitolato «Procedure di primo grado», definiscono i diritti e gli obblighi del richiedente nell’ambito del procedimento di adozione di una decisione in primo grado. L’articolo 31, paragrafo 3, terzo comma, lettera c), di tale direttiva contiene in tal senso un riferimento esplicito alle circostanze nelle quali un’autorità nazionale può attribuire al richiedente il ritardo relativo all’adozione di una decisione in primo grado. Tale disposizione prevede, infatti, che gli Stati membri possano prorogare il termine di sei mesi previsto ai fini dell’adozione di una decisione in primo grado per un periodo massimo di ulteriori nove mesi, se «il ritardo può essere chiaramente attribuito alla mancata osservanza degli obblighi di cui all’articolo 13 [di detta direttiva] da parte del richiedente» (43).
102. L’articolo 13 della direttiva 2013/32 è intitolato «Obblighi dei richiedenti». Dal suo paragrafo 1 risulta che il richiedente ha l’obbligo di cooperare con l’autorità nazionale competente ai fini dell’accertamento della sua identità e degli altri elementi di cui all’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva 2011/95, vale a dire la sua età, estrazione, anche, ove occorra, dei congiunti, identità, cittadinanza/e, paese/i e luogo/luoghi in cui ha soggiornato in precedenza, domande d’asilo pregresse, itinerari di viaggio, documenti di viaggio nonché i motivi della sua domanda di protezione internazionale. Si tratta in tal caso di elementi essenziali e necessari ai fini della valutazione dei fatti e delle circostanze alla quale deve procedere l’autorità nazionale competente per esaminare la domanda di protezione internazionale. Secondo la giurisprudenza della Corte, un siffatto obbligo di collaborazione comporta che il richiedente debba fornire, per quanto possibile, i documenti richiesti ed, eventualmente, le spiegazioni e informazioni sollecitate (44).
103. All’articolo 13 della direttiva 2013/32, il legislatore dell’Unione consente agli Stati membri di concretizzare tale collaborazione enunciando altri obblighi a carico del richiedente «nella misura in cui [essi] siano necessari ai fini del trattamento della domanda» (45). Secondo il legislatore dell’Unione, questi ultimi possono, in particolare, imporre al richiedente di riferire all’autorità nazionale competente o di comparire personalmente dinanzi alla stessa, di consegnare i documenti necessari ai fini dell’esame della sua domanda, di comunicare il suo indirizzo e qualsiasi relativo cambiamento, di perquisirlo, di fotografarlo o, ancora, a registrare le sue dichiarazioni (46).
104. Se gli Stati membri dispongono dunque di un potere discrezionale, è giocoforza constatare che gli obblighi imposti al richiedente devono rientrare nella cooperazione istituita all’articolo 4 della direttiva 2011/95. Essi devono parimenti consentire di valutare e raccogliere gli elementi più rilevanti al fine di determinare l’esigenza di protezione internazionale del richiedente e di raccogliere tutte le informazioni necessarie per valutare la credibilità di quest’ultimo e la fondatezza della sua domanda. Per quanto riguarda una domanda diretta ad ottenere il beneficio dello status di rifugiato, l’obiettivo consiste nel determinare, in conformità all’articolo 2, lettera d), della direttiva 2011/95 e in base ad informazioni particolarmente concrete, se il timore dell’individuo di subire persecuzioni, una volta ritornato nel proprio paese d’origine, sia oggettivamente fondato. Per quanto attiene ad una domanda di protezione sussidiaria, lo scopo è di valutare, alla luce dell’articolo 2, lettera f), di tale direttiva, se sussistano gravi e fondati motivi per ritenere che l’interessato correrebbe il rischio effettivo di subire un grave danno se ritornasse nel proprio paese d’origine. In conformità all’articolo 4, paragrafo 1, di detta direttiva, l’onere della prova incombe al richiedente. Quest’ultimo, infatti, è tenuto a produrre quanto prima tutti gli elementi necessari a motivare la sua domanda.
105. Concludo, alla luce di tali elementi, che gli obblighi del richiedente ai quali fa riferimento il legislatore dell’Unione ai fini dell’adozione di una decisione in primo grado all’articolo 13, nonché all’articolo 31, paragrafo 3, terzo comma, lettera c), della direttiva 2013/32 devono essere considerati circoscritti alla valutazione dell’ammissibilità e della fondatezza della domanda di protezione internazionale.
106. Propongo, pertanto, di rispondere alla seconda questione sottoposta dall’International Protection Appeals Tribunal (Tribunale d’appello per i ricorsi in materia di protezione internazionale) che, nell’ambito dell’attuazione dell’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2013/33, uno Stato membro può attribuire al richiedente il ritardo concernente l’adozione di una decisione in primo grado solo nella misura in cui quest’ultimo non abbia ottemperato agli obblighi di cooperazione incombenti al medesimo in forza dell’articolo 13 della direttiva 2013/32.
107. Occorre adesso stabilire se, come sostenuto dalla High Court (Alta Corte) nella sua decisione di rinvio, uno Stato membro possa imputare un siffatto ritardo a causa del fatto, in primo luogo, che il richiedente non ha presentato la sua domanda di protezione internazionale nello Stato membro di primo ingresso o di soggiorno e, in secondo luogo, che egli ha proposto un ricorso giurisdizionale avverso la decisione di trasferimento adottata nei suoi confronti.
108. Allo stato attuale dei testi che compongono il CEAS, ritengo che né l’una né l’altra di tali circostanze possano essere considerate all’origine di un ritardo attribuibile al richiedente ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2013/33, idoneo a privarlo dell’accesso al mercato del lavoro dello Stato membro ospitante (47).
109. Infatti, nessuna di tali circostanze attesta l’esistenza di un inadempimento agli obblighi incombenti a quest’ultimo nell’ambito della procedura di determinazione dello status di beneficiario di protezione internazionale.
110. Gli asseriti inadempimenti evocati dalla High Court (Alta Corte) rientrano, in realtà, nella procedura di determinazione dello Stato membro competente istituita dal regolamento n. 604/2013. Orbene, tale regolamento non esige dal cittadino del paese terzo o dall’apolide né che egli presenti la sua domanda di protezione internazionale nello Stato membro di primo ingresso o nello Stato membro di soggiorno né che egli rinunci ad esercitare un ricorso giurisdizionale al fine di garantire la celerità della procedura.
111. L’interpretazione suggerita dalla High Court (Alta Corte) è dunque contraddetta dal dettato, dall’economia e dalla finalità del regolamento n. 604/2013.
112. In primo luogo, come ho appena segnalato, nessuna disposizione di tale regolamento crea a carico del cittadino di un paese terzo o dell’apolide un obbligo di presentare la propria domanda di protezione internazionale nello Stato membro di primo ingresso o nello Stato membro di soggiorno. È vero che la Commissione propone di introdurre un siffatto obbligo nell’ambito della rifusione del sistema di Dublino al fine di combattere i movimenti secondari di richiedenti (48), ma tale proposta, emessa nel 2016, non è stata ancora adottata. Allo stato attuale del diritto dell’Unione e come messo in evidenza dalla Corte nella sentenza del 7 giugno 2016, Ghezelbash (49), il regolamento n. 604/2013 istituisce dunque una serie di misure volte a coinvolgere il richiedente nella procedura di determinazione dello Stato membro competente. Non appena una domanda è presentata per la prima volta in uno Stato membro, gli articoli 4 e 5 di tale regolamento esigono pertanto dalle autorità nazionali competenti, da un lato, che esse informino il medesimo, per iscritto in una lingua che comprende, in merito ai diversi meccanismi instaurati da detto regolamento e, in particolare, ai criteri per la determinazione dello Stato membro competente e all’ordine nel quale essi devono essere applicati e, dall’altro, che esse organizzino un colloquio personale (50). Come attestato dall’ordine nel quale sono enunciati i criteri di competenza al capo III del regolamento n. 604/2013, lo Stato membro di primo ingresso o lo Stato membro di soggiorno non è necessariamente lo Stato membro competente qualora venga accertato, ad esempio, che i familiari del richiedente sono stabiliti in un altro Stato membro o qualora ciò non corrisponda all’interesse superiore del minore interessato (51).
113. Di conseguenza, «l’applicazione regolare e ordinata» del regolamento n. 604/2013 contemplata dalla High Court (Alta Corte) nella sua decisione di rinvio non esige dal cittadino di un paese terzo o dall’apolide che questi presenti la propria domanda di protezione internazionale nel primo Stato membro nel cui territorio egli sia entrato in provenienza da un paese terzo o nel cui territorio lo stesso abbia soggiornato.
114. In tali circostanze, lo Stato membro ospitante non può attribuire a tale richiedente il ritardo generato dalla procedura di determinazione dello Stato membro competente, negandogli l’accesso al mercato del lavoro di cui all’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2013/33.
115. In secondo luogo, la stessa conclusione si impone con riferimento all’interpretazione suggerita dalla High Court (Alta Corte), secondo la quale uno Stato membro potrebbe attribuire al richiedente il ritardo generato dal ricorso da questi esperito avverso la decisione di trasferimento adottata nei suoi confronti.
116. La Corte si è già ampiamente soffermata sulla portata del diritto di ricorso previsto nel regolamento n. 604/2013 nella sentenza del 7 giugno 2016, Ghezelbash (52), nonché nelle sentenze del 25 ottobre 2017, Shiri (53), del 31 maggio 2018, Hassan (54), e del 2 aprile 2019, H. e R. (55), alle quali rimando. Nell’ambito delle presenti conclusioni, mi sembra sufficiente ricordare che il legislatore dell’Unione ha accompagnato all’adozione del regolamento n. 604/2013 misure dirette a rafforzare le garanzie procedurali riconosciute al richiedente nell’ambito del sistema di Dublino (56) e, in particolare, la tutela giurisdizionale di cui egli beneficia in conformità all’articolo 47 della Carta (57).
117. Ricordo che, ai sensi di tale disposizione, ogni individuo i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi ad un giudice (58). Gli Stati membri sono pertanto tenuti a stabilire i rimedi giurisdizionali necessari a tal fine e a rispettare i diritti della difesa dei destinatari di decisioni che incidono in modo rilevante sui loro interessi (59). Orbene, ciò avviene nel caso di una decisione di trasferimento.
118. Il diritto di esercitare un ricorso giurisdizionale avverso una siffatta decisione viene enunciato, anzitutto, all’articolo 4, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 604/2013 (60). Esso viene poi sancito all’articolo 27, paragrafo 1, di tale regolamento. La sua portata viene precisata, infine, dal legislatore dell’Unione al considerando 19 di detto regolamento, nonché dalla Corte nella sua giurisprudenza citata alle note da 52 a 59 delle presenti conclusioni.
119. A tal riguardo, la Corte ha ricordato che «il legislatore dell’Unione non ha inteso sacrificare la tutela giurisdizionale dei richiedenti protezione internazionale all’esigenza di celerità [nel trattamento delle domande di protezione internazionale]» (61). Quanto al rischio che la conclusione della procedura di determinazione dello Stato membro competente venga eccessivamente ritardata dall’esercizio di un ricorso giurisdizionale, essa ha considerato tale rischio limitato alla luce delle disposizioni espressamente previste dal regolamento n. 604/2013 (62).
120. Di conseguenza, mi sembra evidente che lo Stato membro nel quale è stata presentata una domanda di protezione internazionale non possa dissuadere il richiedente dall’esercitare il diritto di ricorso espressamente riconosciutogli sia dalla Carta sia da tale regolamento imputando al medesimo il ritardo risultante dal procedimento giurisdizionale e privandolo della norma sull’accoglienza di cui all’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2013/33.
121. Una siffatta condotta violerebbe non solo il diritto del richiedente ad una tutela giurisdizionale effettiva, ma anche il diritto di quest’ultimo ad un’accoglienza dignitosa e rispettosa dei suoi diritti fondamentali, come ho illustrato in precedenza.
122. In terzo ed ultimo luogo, mi preme sottolineare che, nel caso in cui uno Stato membro ritenesse che i richiedenti utilizzino in maniera fraudolenta o eccessiva il loro diritto di ricorso al fine di ritardare la procedura di trasferimento di cui essi sono oggetto, ciò non giustificherebbe l’adozione di una misura volta ad attribuire in via generale a tutti i richiedenti il ritardo nell’adozione di una decisione in primo grado.
123. Ricordo che, in conformità alla giurisprudenza della Corte, in mancanza di disposizioni specifiche in una normativa dell’Unione, il fatto che uno Stato membro si trovi di fronte ad un elevato numero di episodi di abuso di diritto o di frode commessi da cittadini di Stati terzi non può giustificare l’adozione di una misura basata su considerazioni di prevenzione generale, e che lascia da parte qualsiasi valutazione specifica del comportamento della persona interessata. La Corte ritiene, infatti, che l’adozione di misure che perseguono uno scopo di prevenzione generale di casi diffusi di abuso di diritto o di frode implicherebbe che la mera appartenenza ad un determinato gruppo di persone consentirebbe agli Stati membri di negare il riconoscimento di un diritto esplicitamente attribuito dal diritto dell’Unione (63).
124. La Corte ritiene che spetti al giudice nazionale provare l’abuso di diritto mediante l’accertamento dell’esistenza di due elementi. Il primo elemento impone di dimostrare l’esistenza di un insieme di circostanze oggettive dalle quali risulti che, nonostante il rispetto formale delle condizioni previste dalla normativa dell’Unione, l’obiettivo perseguito da tale normativa non è stato conseguito. Il secondo elemento implica, da parte sua, di provare che l’interessato è animato dalla volontà di ottenere un vantaggio derivante dalla normativa dell’Unione mediante la creazione artificiosa delle condizioni necessarie per il suo ottenimento (64).
125. Alla luce dell’insieme di tali considerazioni, ritengo, di conseguenza, che l’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2013/33 debba essere interpretato nel senso che uno Stato membro può attribuire al richiedente il ritardo concernente l’adozione di una decisione in primo grado solo nella misura in cui quest’ultimo non abbia ottemperato agli obblighi di cooperazione incombenti al medesimo in forza dell’articolo 13 della direttiva 2013/32.
126. In tali circostanze, uno Stato membro non può attribuire al richiedente il ritardo risultante dalla procedura di determinazione dello Stato membro competente né a motivo del fatto che egli non ha presentato la sua domanda di protezione internazionale nello Stato membro di primo ingresso oppure, in caso di soggiorno regolare, nello Stato membro di soggiorno, né a motivo del fatto che egli ha esperito un ricorso giurisdizionale nei confronti della decisione di trasferimento adottata nei suoi confronti in applicazione dell’articolo 26 del regolamento n. 604/2013.
V. Conclusione
127. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere nei seguenti termini alla seconda questione pregiudiziale sottoposta dalla High Court (Alta Corte, Irlanda) nella causa The International Protection Appeals Tribunal e a. (C‑322/19), nonché alla prima questione pregiudiziale sottoposta dall’International Protection Appeals Tribunal (Tribunale d’appello per i ricorsi in materia di protezione internazionale, Irlanda) nella causa Minister for Justice and Equality (C‑385/19):
1) L’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, deve essere interpretato nel senso che esso osta alla legislazione di uno Stato membro che porta a negare al richiedente protezione internazionale l’accesso al mercato del lavoro a motivo del fatto che l’autorità nazionale competente ha adottato nei suoi confronti una decisione di trasferimento ai sensi dell’articolo 26 del regolamento (UE) n. 604/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide.
2) L’adozione di una siffatta decisione non può avere come effetto di privare il cittadino di un paese terzo o l’apolide che ha presentato una domanda di protezione internazionale nello Stato membro ospitante né della sua qualità di richiedente protezione internazionale né dei diritti associati a quest’ultima.
128. Inoltre, propongo alla Corte di rispondere nei seguenti termini alla quarta e alla quinta questione pregiudiziale sottoposte dalla High Court (Alta Corte) nella causa The International Protection Appeals Tribunal e a. (C‑322/19), nonché alla seconda questione pregiudiziale sottoposta dall’International Protection Appeals Tribunal (Tribunale d’appello per i ricorsi in materia di protezione internazionale) nella causa Minister for Justice and Equality (C‑385/19):
1) L’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2013/33 deve essere interpretato nel senso che uno Stato membro può attribuire al richiedente protezione internazionale il ritardo concernente l’adozione di una decisione in primo grado solo nella misura in cui quest’ultimo non abbia ottemperato agli obblighi di cooperazione incombenti al medesimo in forza dell’articolo 13 della direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale.
2) In tali circostanze, uno Stato membro non può attribuire al richiedente protezione internazionale il ritardo risultante dalla procedura di determinazione dello Stato membro competente per l’esame della sua domanda di protezione internazionale né a motivo del fatto che egli non ha presentato la sua domanda di protezione internazionale nello Stato membro di primo ingresso oppure, in caso di soggiorno regolare, nello Stato membro di soggiorno, né a motivo del fatto che egli ha esperito un ricorso giurisdizionale nei confronti della decisione di trasferimento adottata nei suoi confronti in applicazione dell’articolo 26 del regolamento n. 604/2013.
1 Lingua originale: il francese.
2 Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013 che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide (GU 2013, L 180, pag. 31). Tale regolamento ha sostituito il regolamento (CE) n. 343/2003 del Consiglio del 18 febbraio 2003, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda d’asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo (GU 2003, L 50, pag. 1).
3 Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013 recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale (GU 2013, L 180, pag. 96, e rettifica in GU 2015, L 100, pag. 81).
4 La legislazione anteriore, la quale vietava in maniera assoluta l’accesso al mercato del lavoro di un richiedente prima dell’adozione di una decisione relativa alla sua domanda, è stata dichiarata contraria alla Costituzione irlandese dalla Supreme Court (Corte suprema, Irlanda) in una sentenza del 30 maggio 2017, n. 31 e 56/2016 (v., al riguardo, paragrafo 84 delle presenti conclusioni).
5 C‑179/11; in prosieguo: la «sentenza Cimade e GISTI», EU:C:2012:594.
6 Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 dicembre 2011 recante norme sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta (GU 2011, L 337, pag. 9).
7 Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013 recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (GU 2013, L 180, pag. 60).
8 In prosieguo: la «Carta».
9 GU 2016, C 202, pag. 295.
10 Decreto del 2018 relativo all’Unione europea (sistema di Dublino).
11 Direttiva del Consiglio del 27 gennaio 2003 recante norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri (GU 2003, L 31, pag. 18), la quale è stata sostituita dalla direttiva 2013/33.
12 V., a tal riguardo, articolo 2, lettera i), della direttiva 2011/95, articolo 2, lettera c), della direttiva 2013/32 e articolo 2, lettera c), del regolamento n. 604/2013.
13 V. sentenza Cimade e GISTI (punto 40).
14 V., a tal riguardo, sentenza Cimade e GISTI (punto 40).
15 V., a tal riguardo, sentenze Cimade e GISTI (punto 53), nonché del 19 giugno 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, punto 63).
16 C‑647/16, EU:C:2018:368, punti 41 e segg.
17 All’articolo 33, paragrafo 2, della direttiva 2013/32, il legislatore dell’Unione elenca esaustivamente i casi in cui gli Stati membri possono giudicare inammissibile una domanda. Orbene, constato che la situazione in cui una domanda di protezione internazionale non viene esaminata in applicazione del regolamento n. 604/2013 non figura in tale elenco.
18 V., a tal riguardo, articolo 33, paragrafo 1, della direttiva 2013/32.
19 L’articolo 18, paragrafo 2, del regolamento n. 604/2013 esige da quest’ultimo che esso esamini o porti a termine l’esame della domanda di protezione internazionale, garantendo in tal modo la continuità della procedura di esame.
20 Il corsivo è mio.
21 V. sentenza Cimade e GISTI (punto 48).
22 V. sentenza Cimade e GISTI (punto 55).
23 Per quanto riguarda le condizioni alle quali uno Stato membro può limitare o revocare le condizioni materiali di accoglienza, v. sentenza del 12 novembre 2019, Haqbin (C‑233/18, EU:C:2019:956).
24 V., per analogia, sentenza del 20 ottobre 2016, Danqua (C‑429/15, EU:C:2016:789, punto 29 e la giurisprudenza ivi citata).
25 V. sentenza Cimade e GISTI (punto 56).
26 V., ad esempio, articolo 23 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni unite il 10 dicembre 1948, oppure l’articolo 6 del patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali, adottato dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 16 dicembre 1966 ed entrato in vigore il 3 gennaio 1976, il quale, al suo paragrafo 1, sancisce il diritto al lavoro nei seguenti termini: «Gli Stati parti del presente [p]atto riconoscono il diritto al lavoro, che implica il diritto di ogni individuo di ottenere la possibilità di guadagnarsi la vita con un lavoro liberamente scelto od accettato, e prenderanno le misure appropriate per guadagnarsi tale diritto». V., parimenti, articolo 1 della Carta sociale europea, firmata a Torino il 18 ottobre 1961, nonché preambolo della convenzione n. 168 sulla promozione dell’occupazione e la protezione contro la disoccupazione dell’Organizzazione internazionale del lavoro, adottata a Ginevra il 21 giugno 1988, e, per quanto riguarda i rifugiati, articoli da 17 a 19 della convenzione relativa allo status dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, pag. 150, n. 2545, 1954).
27 Note on the integration of Refugees in the European Union, disponibile al seguente indirizzo Internet: https://www.unhcr.org/protection/integration/463b462c4/note-integration-refugees-european-union.html (punto 14).
28 Il diritto al lavoro, Osservazione generale n. 18, adottata il 24 novembre 2005, articolo 6 del patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali, disponibile al seguente indirizzo Internet: http://docstore.ohchr.org/SelfServices/FilesHandler.ashx?enc= 4slQ6QSmlBEDzFEovLCuW1a0Szab0oXTdImnsJZZVQfUKxXVisd7Dae%2FCu%2B13J253bHC9qqkloiEoXmdKX6hxKmueE3OfasXtvIBCDyulRlnte7Ne6tr02OMha%2FfFY7J. In prosieguo: l’«osservazione generale n. 18».
29 Punto 6 dell’osservazione generale n. 18.
30 Punto 1 dell’osservazione generale n. 18.
31 Punto 31, lettera a), dell’osservazione generale n. 18.
32 V. nota 4 delle presenti conclusioni.
33 V., in particolare, punti da 19 a 21 di tale sentenza.
34 V. punto 20 di detta sentenza.
35 V. statistiche presentate nel settembre del 2019 da Eurostat, «Dublin statistics on countries responsible for asylum application», in particolare alla rubrica «Implemented transfers within the Dublin procedure», disponibile al seguente indirizzo Internet: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Dublin_statistics_on_countries_responsible_for_asylum_application#Implemented_transfers_within_the_Dublin_procedure.
36 V. sentenza Cimade e GISTI (punto 45).
37 V. risultati delle valutazioni nell’ambito della proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide, del 4 maggio 2016 [COM(2016) 270 final], nella quale la Commissione europea sottolinea che, nel 2014, solo un quarto circa del numero totale di richieste di (ri)presa in carico era effettivamente terminato con un trasferimento fisico (pag. 11).
38 CE:ECHR:2014:1211JUD006354211, § da 56 a 60.
39 Firmata a Roma il 4 novembre 1950.
40 Ai sensi dell’articolo 67, paragrafo 2, TFUE, l’Unione sviluppa una politica comune in materia di asilo fondata sulla solidarietà tra Stati membri. L’articolo 80 TFUE indica che la politica di asilo dell’Unione è governata dal principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità tra gli Stati membri.
41 V. considerando 13 della direttiva 2013/33.
42 V., a tal riguardo, articolo 29, paragrafo 2, del regolamento n. 604/2013.
43 Il corsivo è mio.
44 V. sentenza del 14 settembre 2017, K. (C‑18/16, EU:C:2017:680, punto 38).
45 Articolo 13, paragrafo 1, di tale direttiva.
46 V. articolo 13, paragrafo 2, di detta direttiva.
47 Nell’ambito della sua proposta di regolamento citata alla nota 37 delle presenti conclusioni, la Commissione propone di introdurre un nuovo articolo 4, intitolato «Obblighi del richiedente», il quale stabilirebbe, al suo paragrafo 1, l’obbligo del richiedente di presentare la sua domanda nello Stato membro in cui è entrato per la prima volta irregolarmente, oppure, se soggiorna già legalmente in uno Stato membro, in quest’ultimo (v., parimenti, spiegazioni relative all’introduzione di questo nuovo obbligo alla pagina 16 della proposta). La violazione di tale obbligo comporterebbe, in forza del nuovo articolo 5, paragrafo 3, del regolamento modificato, l’impossibilità di beneficiare della condizione di accoglienza di cui all’articolo 15 della direttiva 2013/33 in Stati membri diversi da quello in cui il richiedente deve essere presente.
48 V. nota 37 delle presenti conclusioni.
49 C‑63/15, EU:C:2016:409, punti da 46 a 48.
50 L’articolo 4 del regolamento n. 604/2013 è intitolato «Diritto di informazione». Esso dispone, segnatamente, quanto segue al suo paragrafo 1: «Non appena sia presentata una domanda di protezione internazionale ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 2, in uno Stato membro, le autorità competenti dello stesso informano il richiedente dell’applicazione del presente regolamento, specificando in particolare: a) le finalità del presente regolamento e le conseguenze dell’eventuale presentazione di un’altra domanda in uno Stato membro diverso (...); b) i criteri di determinazione dello Stato membro competente, la gerarchia di tali criteri nelle varie fasi della procedura e la loro durata (...); c) il colloquio personale ai sensi dell’articolo 5 e la possibilità di presentare informazioni relative alla presenza di familiari, parenti o persone legate da altri vincoli di parentela negli Stati membri (...); d) la possibilità di impugnare una decisione di trasferimento (...)». Quanto all’articolo 5 del regolamento n. 604/2013, intitolato «Colloquio personale», esso così recita: «1. Al fine di agevolare la procedura di determinazione dello Stato membro competente, lo Stato membro che ha avviato la procedura di determinazione effettua un colloquio personale con il richiedente. Il colloquio permette anche la corretta comprensione delle informazioni fornite al richiedente ai sensi dell’articolo 4 (...) 3. Il colloquio personale si svolge in tempo utile e, in ogni caso, prima che sia adottata la decisione di trasferire il richiedente verso lo Stato membro competente ai sensi dell’articolo 26, paragrafo 1 (...)».
51 In conformità all’articolo 7, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 604/2013, lo Stato membro che ha ricevuto una domanda di protezione internazionale deve, infatti, applicarli nell’ordine nel quale sono definiti da tale capo, sulla base della situazione esistente al momento in cui il richiedente ha presentato la sua domanda per la prima volta in uno Stato membro.
52 C‑63/15, EU:C:2016:409, punti 30 e segg.
53 C‑201/16, EU:C:2017:805, punti 36 e segg.
54 C‑647/16, EU:C:2018:368, punto 56 e la giurisprudenza ivi citata.
55 C‑582/17 e C‑583/17, EU:C:2019:280, punti da 38 a 42 e la giurisprudenza ivi citata.
56 V., a tal riguardo, sentenza del 7 giugno 2016, Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409, punto 57). V. parimenti, in tal senso, proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide [COM(2008) 820 definitivo], in particolare nella parte 3 della relazione, punto 3, intitolata «Garanzie giuridiche per le persone soggette alla procedura Dublino» (pag. 8) nonché punto 6, intitolato «Particolare pressione o protezione insufficiente» (in particolare pag. 12).
57 V., a tal riguardo, sentenza del 31 maggio 2018, Hassan (C‑647/16, EU:C:2018:368, punti 57 e 58 e la giurisprudenza ivi citata).
58 V. sentenze del 19 marzo 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) (C‑564/18, EU:C:2020:218, punto 60 e la giurisprudenza ivi citata), nonché del 14 maggio 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU e C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punto 127 e la giurisprudenza ivi citata).
59 V., in tal senso, sentenza del 26 luglio 2017, Sacko (C‑348/16, EU:C:2017:591, punti 29, 30 e 33 e la giurisprudenza ivi citata).
60 V. nota 50 delle presenti conclusioni.
61 V., a tal riguardo, sentenza del 31 maggio 2018, Hassan (C‑647/16, EU:C:2018:368, punto 57 e la giurisprudenza ivi citata).
62 V., a tal riguardo, sentenza del 7 giugno 2016, Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409, punto 58).
63 V., a tal riguardo, sentenza del 18 dicembre 2014, McCarthy e a. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, punti 55 e 56).
64 V. sentenze del 14 dicembre 2000, Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, punti da 52 a 54), e del 18 dicembre 2014, McCarthy e a. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, punto 54 e la giurisprudenza ivi citata).