1.

La presente causa, come rinviata alla Corte, solleva due questioni distinte, una relativa alla corretta interpretazione della direttiva 2008/68/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 settembre 2008, relativa al trasporto interno di merci pericolose ( 2 ), e più in particolare dei suoi articoli 1, paragrafo 5, e 5, paragrafo 1, e l’altra riguardante il principio di effettività e i limiti che tale principio pone alle norme processuali degli Stati membri. Tali questioni sono state sollevate nell’ambito di un’azione legale in cui si contestano talune condizioni imposte a una stazione di servizio di GPL nell’ambito di un’autorizzazione ambientale che richiede che la stazione di servizio di GPL prenda in consegna gas di petrolio liquefatto (in prosieguo: «GPL») solo da autocisterne conformi a taluni particolari requisiti di sicurezza. La prima questione verte sulla compatibilità di tali condizioni con il diritto dell’Unione e, in particolare, con la direttiva 2008/68, e la seconda questione verte sul problema se tali condizioni siano applicabili nel caso in cui siano giudicate contrarie al diritto dell’Unione.

2.

Il considerando 5 della direttiva 2008/68 enuncia che l’accordo europeo relativo al trasporto internazionale delle merci pericolose su strada ( 3 ), il regolamento relativo al trasporto internazionale delle merci pericolose per ferrovia e l’accordo europeo relativo al trasporto internazionale delle merci pericolose per vie navigabili interne stabiliscono norme uniformi di sicurezza in materia di trasporti internazionali di merci pericolose. È necessario che tali norme siano estese anche al trasporto nazionale, in modo da armonizzare in tutta l’Unione le condizioni di trasporto delle merci pericolose e garantire il funzionamento del mercato comune dei trasporti.

3.

Inoltre, al considerando 13 della direttiva 2008/68 si afferma la necessità che ciascuno Stato membro abbia facoltà di applicare norme più rigorose alle operazioni di trasporto nazionale effettuate mediante mezzi di trasporto immatricolati o messi in circolazione sul suo territorio.

4.

Al considerando 22 della direttiva 2008/68 si dichiara che gli obiettivi della direttiva consistono nel garantire l’applicazione uniforme di norme di sicurezza armonizzate in tutta l’Unione e un livello di sicurezza elevato nelle operazioni di trasporto nazionale e internazionale.

5.

L’articolo 1 della direttiva 2008/68, intitolato «Ambito di applicazione», prevede quanto segue:

«1.   La presente direttiva si applica al trasporto di merci pericolose effettuato su strada (…) all’interno degli Stati membri o tra gli stessi, comprese le operazioni di carico e scarico (…)

(…)

5.   Gli Stati membri possono disciplinare o vietare, unicamente per motivi non inerenti alla sicurezza durante il trasporto, il trasporto di merci pericolose sul loro territorio».

6.

L’articolo 3 della direttiva 2008/68, intitolato «Disposizioni generali», prevede quanto segue:

«1.   Fatto salvo l’articolo 6, le merci pericolose non sono oggetto di trasporto nella misura in cui ne è fatto divieto nell’allegato I, capo I.1 (…)

2.   Fatte salve le norme generali relative all’accesso al mercato o le norme applicabili in maniera generale al trasporto di merci, il trasporto di merci pericolose è autorizzato a condizione che siano rispettate le disposizioni stabilite nell’allegato I, capo I.1 (…)».

7.

L’articolo 5, intitolato «Limitazioni per motivi inerenti alla sicurezza durante il trasporto», stabilisce quanto segue:

«1.   Gli Stati membri possono applicare, per motivi inerenti alla sicurezza durante il trasporto, norme più rigorose in materia di trasporto nazionale di merci pericolose, a eccezione delle prescrizioni di costruzione, effettuato da mezzi di trasporto come veicoli, vagoni e navi della navigazione interna, immatricolati o ammessi a circolare nel loro territorio».

8.

L’allegato I, intitolato «Trasporto su strada» dispone, al punto I.1 (ADR), quanto segue:

«Allegati A e B dell’ADR (…), restando inteso che i termini “parte contraente” sono sostituiti dai termini “Stato membro” come opportuno».

9.

L’allegato A dell’ADR prevede le seguenti definizioni al punto 1.2.1 («Definizioni»):

«“Gas di petrolio liquefatto (GPL)”: un gas liquefatto a bassa pressione contenente uno o più idrocarburi leggeri a cui sono attribuiti unicamente i numeri ONU 1011, 1075, 1965, 1969 o 1978 e che è costituito principalmente da propano, propene, butano, isomeri del butano, butano con tracce di altri gas di idrocarburi;

(…)

“Fodera protettiva” (per cisterne): una fodera o un rivestimento che protegge i materiali metallici della cisterna dalle sostanze da trasportare,

NOTA: Questa definizione non si applica a una fodera o a un rivestimento utilizzati unicamente per proteggere la sostanza da trasportare.

(…)

“Serbatoio” (per cisterne): la parte della cisterna che conserva la sostanza destinata al trasporto, comprese le aperture e le chiusure, ma non comprende l’equipaggiamento di servizio o l’equipaggiamento strutturale esterno;

(…)

“Cisterna”: un serbatoio, compreso il suo equipaggiamento di servizio e strutturale. (…)

(…)

“Veicolo‑cisterna”: un veicolo costruito per il trasporto di materie liquide, gassose o in polvere e comprendente uno o più cisterne fisse. Oltre al veicolo propriamente detto o agli elementi del gruppo assali‑sospensione, un veicolo‑cisterna comprende uno o più serbatoi, i loro equipaggiamenti e gli elementi di collegamento al veicolo o agli elementi del gruppo assali‑sospensione;

(…)».

10.

L’articolo 8:69a dell’Algemene wet bestuursrecht (codice amministrativo dei Paesi Bassi) è così formulato:

«Il giudice amministrativo non annulla una decisione in quanto contraria ad una norma giuridica scritta o non scritta o a un principio generale di diritto, se tale norma o principio non hanno manifestamente ad oggetto la tutela degli interessi della persona o delle persone che invocano».

11.

La controversia nel procedimento principale riguarda azioni legali intentate da un residente (in prosieguo: «X») del comune olandese di Purmerend al fine di contestare talune condizioni connesse a un’autorizzazione ambientale rilasciata al gestore di una stazione di servizio di GPL. Secondo la decisione di rinvio, l’obiettivo ultimo della causa intentata da X non è l’annullamento di tali condizioni, bensì il divieto di vendita di GPL dalla stazione di servizio di GPL. La preoccupazione di X riguarda le questioni sicurezza relative alla vendita di GPL in un quartiere residenziale.

12.

La stazione di servizio di GPL è in possesso, dall’8 novembre 1977, di un’autorizzazione alla vendita di GPL. Il 30 marzo 1998 il College van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend (la giunta e i consiglieri del comune di Purmerend; in prosieguo: il «College») hanno rilasciato un’autorizzazione all’impianto ai sensi della legge olandese sulla gestione dell’ambiente (la «Wet milieubeheer»). Successivamente, tale autorizzazione è stata oggetto di numerose modifiche. Il 18 gennaio 2016 sono state aggiunte due condizioni all’autorizzazione ambientale riguardanti i veicoli utilizzati per fornire GPL alla stazione di servizio di GPL; una con la quale si richiede che tali veicoli siano dotati di uno scudo termico ( 4 ) e l’altra con la quale si richiede che i veicoli siano muniti di un tubo di riempimento migliorato (e più sicuro). Secondo le osservazioni presentate alla Corte dal College, tali condizioni supplementari sono state aggiunte alle condizioni connesse all’autorizzazione ambientale su richiesta del gestore della stazione di servizio di GPL al fine di aumentare il livello di sicurezza della stazione di servizio di GPL in modo da poter mantenere l’autorizzazione ambientale in base a nuove norme più rigorose di quelle ad esso precedentemente applicabili.

13.

Le condizioni supplementari sono state imposte quasi contemporaneamente al trattamento, da parte del College, di una denuncia presentata da X contro l’autorizzazione ambientale della stazione di servizio di GPL. Secondo il College, la stazione di servizio di GPL è tenuta per legge a rispettare le condizioni supplementari, il che riduce il rischio di un evento catastrofico a un livello ritenuto accettabile.

14.

X chiede l’annullamento di due condizioni contenute nell’autorizzazione ambientale, vale a dire la condizione secondo cui la stazione di servizio di GPL può essere rifornita solo da autocisterne di GPL dotate di uno scudo termico e la condizione relativa al tubo di riempimento dell’autocisterna di GPL. X non dissente sulle condizioni in quanto tali, ma chiede il loro annullamento sulla base del fatto che esse non sono applicabili in quanto contrarie al diritto dell’Unione. Il fine ultimo della contestazione di X è la revoca dell’autorizzazione ambientale alla stazione di servizio di GPL. Senza l’ulteriore sicurezza fornita dalle condizioni, le distanze di sicurezza richieste rispetto ad oggetti relativamente vulnerabili sarebbero maggiori e la stazione di servizio di GPL non sarebbe in grado, a causa della sua ubicazione, di rispettare tali maggiori distanze di sicurezza.

15.

Più in particolare, X ha sostenuto, nel procedimento dinanzi al giudice del rinvio, che le due condizioni sono contrarie alla direttiva 2008/68 e/o all’articolo 34 TFUE e sono quindi inapplicabili.

16.

Il giudice del rinvio ha concluso che, secondo il diritto dei Paesi Bassi, il College non può subordinare l’autorizzazione ambientale a condizioni inapplicabili e che X, in quanto vicina di una stazione di servizio di GPL, ha un interesse all’inapplicabilità delle condizioni. Pertanto, il giudice del rinvio ritiene di doversi pronunciare nel merito della causa intentata da X secondo cui le condizioni sono inapplicabili e quindi forniscono solo un’apparente sicurezza.

17.

Il giudice del rinvio ha considerato che la condizione relativa al tubo di riempimento non viola le disposizioni della direttiva 2008/68 e che, di conseguenza, tale condizione può essere mantenuta. Le questioni pregiudiziali non vertono quindi sul requisito del tubo di riempimento, ma la decisione di rinvio contiene comunque una descrizione dettagliata di tale requisito.

18.

In tali circostanze, il Raad van State (Consiglio di Stato, Paesi Bassi) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

19.

Hanno presentato osservazioni scritte il College van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend (in prosieguo: il «College»), i governi tedesco e dei Paesi Bassi, e la Commissione europea.

20.

Inizialmente, la Corte ha posto due quesiti, cui rispondere oralmente, alle parti che intendevano partecipare all’udienza prevista. A causa della pandemia di COVID‑19, l’udienza è stata annullata e i due quesiti sono stati posti alle parti interessate di cui all’articolo 23 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, con richiesta di risposta scritta.

21.

Si trattava dei seguenti quesiti:

«Se gli Stati membri, ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 5, della direttiva 2008/68, in combinato disposto con l’articolo 5, paragrafo 1, di tale direttiva, siano liberi di applicare requisiti più rigorosi qualora l’applicazione di tali requisiti sia motivata da ragioni diverse dalla sicurezza dei trasporti, come, ad esempio, la protezione dell’ambiente.

In caso di risposta affermativa, quali conseguenze debbano trarsi ai fini della risposta alla prima questione pregiudiziale».

22.

Il College, i governi tedesco e dei Paesi Bassi nonché la Commissione europea hanno risposto per iscritto ai quesiti.

23.

Con la prima questione, lettera a), come presentata dal giudice del rinvio, si chiede unicamente alla Corte di fornire chiarimenti sull’applicazione dell’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2008/68. Tuttavia, ciò che interessa realmente al giudice del rinvio è se le condizioni connesse all’autorizzazione ambientale, riguardanti le autocisterne di GPL con le quali la stazione di servizio di GPL, situata a Purmerend, può ottenere la consegna, vale a dire i requisiti relativi allo scudo termico e al tubo di riempimento, siano inapplicabili in quanto tali condizioni sono contrarie al diritto dell’Unione (e più in particolare, contrarie alle disposizioni della direttiva 2008/68). Se tali condizioni non sono applicabili e la stazione di servizio di GPL è effettivamente libera di prendere in consegna da qualsiasi autocisterna di GPL che soddisfi i requisiti di sicurezza previsti dalla direttiva 2008/68, è possibile che la stazione di servizio di GPL situata a Purmerend possa non soddisfare le norme di sicurezza richieste nel diritto dei Paesi Bassi. Se tali condizioni sono giuridicamente vincolanti, sembrerebbe, secondo la decisione di rinvio, che le norme di sicurezza richieste per la stazione di servizio GPL possano essere rispettate.

24.

Il giudice del rinvio ha considerato che il requisito relativo al tubo di riempimento non viola il diritto dell’Unione e non ha quindi chiesto chiarimenti su tale requisito. Non sono convinto che tale conclusione sia corretta e, pertanto, per fornire al giudice del rinvio risposte utili per risolvere le questioni oggetto del procedimento principale, fornirò alla Corte un parere sul modo in cui essa può fornire indicazioni al giudice del rinvio su tale requisito.

25.

Il giudice del rinvio ha logicamente suddiviso la sua questione in due parti: la prima questione, lettere a) e b), vertente sul problema se le condizioni siano contrarie al diritto dell’Unione, e la seconda questione, lettere a) e b), vertente sul problema se le condizioni siano applicabili anche se, dal punto di vista sostanziale, sono contrarie al diritto dell’Unione, in quanto la decisione che impone le condizioni è divenuta giuridicamente inoppugnabile in forza del diritto processuale dei Paesi Bassi.

26.

La Commissione ha suggerito, nelle sue osservazioni scritte, che l’articolo 1, paragrafo 5, della direttiva 2008/68 può essere rilevante per stabilire se le condizioni siano ammissibili e la Corte ha posto alle parti interessate i due quesiti di cui al precedente paragrafo 21 dando loro così la possibilità di formulare osservazioni al riguardo.

27.

Conformemente alla struttura e alla logica della direttiva, esaminerò, in primo luogo, gli argomenti relativi all’articolo 1, paragrafo 5, per quanto riguarda sia il requisito dello scudo termico che il requisito del tubo di riempimento, prima di passare all’analisi dell’articolo 5, paragrafo 1.

28.

La prima questione, lettera b), verte sui possibili effetti del Patto di sicurezza ( 5 ) e della Circolare ( 6 ) sulla risposta alla prima questione, lettera a). Esaminerò tale sottoquestione unitamente alla prima questione, lettera a).

29.

La direttiva 2008/68 è stata emanata al fine di sostituire le direttive 94/55 ( 7 ) e 96/49 ( 8 ) e di instaurare un regime comune che contempli tutti gli aspetti del trasporto interno di merci pericolose (su strada, per ferrovia o per vie navigabili interne) ( 9 ). La direttiva 2008/68 raggiunge tale obiettivo estendendo le norme previste in tre accordi internazionali, relativamente al trasporto internazionale di merci pericolose, al trasporto all’interno degli Stati membri e tra gli stessi in modo da armonizzare le condizioni di trasporto delle merci pericolose e «garantire il funzionamento del mercato comune dei trasporti» ( 10 ). Gli obiettivi dichiarati della direttiva 2008/68 sono «garantire l’applicazione uniforme di norme di sicurezza armonizzate in tutta [l’Unione]» e un «livello di sicurezza elevato nelle operazioni di trasporto nazionale e internazionale» ( 11 ).

30.

Le questioni sollevate dal giudice del rinvio presuppongono che il requisito dello scudo termico, contenuto nelle condizioni connesse all’autorizzazione ambientale della stazione di servizio di GPL di Purmerend, vada al di là di quanto è generalmente richiesto per le autocisterne di GPL ai sensi della direttiva 2008/68 e dell’ADR. L’analisi supplementare contenuta nella decisione di rinvio, riguardante il tubo di riempimento, si basa sullo stesso presupposto. Se tali requisiti non eccedessero quanto prescritto dalla direttiva, le questioni pregiudiziali sarebbero prive di rilevanza. Nessuna delle parti che hanno presentato osservazioni ha sostenuto il contrario. Dalla decisione di rinvio risulta altresì che il governo dei Paesi Bassi si è astenuto dall’imporre il requisito dello scudo termico corrispondente, contenuto nel Patto di sicurezza, sotto forma di norme vincolanti e generalizzate applicabili a livello nazionale, per timore che potesse violare l’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2008/68 ( 12 ).

31.

Ho quindi basato la mia analisi sulla premessa secondo cui il requisito dello scudo termico e il requisito del tubo di riempimento sono entrambi requisiti che vanno al di là dei requisiti che devono essere soddisfatti dal gestore di un’autocisterna di GPL per conformarsi alle prescrizioni della direttiva 2008/68.

32.

Il governo dei Paesi Bassi e il College hanno sostenuto, nelle loro memorie, che le condizioni connesse all’autorizzazione ambientale della stazione di servizio di GPL di Purmerend non rientrano nell’ambito di applicazione materiale della direttiva 2008/68. In tale contesto, il College ha rilevato che le condizioni connesse all’autorizzazione ambientale hanno come destinatario il gestore della stazione di servizio di GPL e non il trasportatore o il gestore delle autocisterne di GPL.

33.

Il College ha inoltre evidenziato che le condizioni connesse ad un’autorizzazione ambientale riguardano le attività di un «impianto» e che dalla natura stessa di tale autorizzazione risulta impossibile imporre, grazie ad essa, prescrizioni di costruzione, o altri requisiti in materia, applicabili alle autocisterne di GPL.

34.

Il College ha inoltre sottolineato che le condizioni connesse all’autorizzazione non sono condizioni di carattere generale in materia di costruzione. Esse non riguardano tutte le autocisterne di GPL (indipendentemente dal loro luogo di immatricolazione o di immissione in circolazione), né tutte le stazioni di servizio di GPL nei Paesi Bassi. Esse vietano unicamente al gestore della stazione di servizio di GPL di Purmerend di prendere in consegna da un’autocisterna di GPL non dotata dello scudo termico richiesto (e, occorre aggiungere, del tubo di riempimento).

35.

Il College ha altresì rilevato che le due condizioni riguardanti lo scudo termico e il tubo di riempimento sono state stabilite su richiesta del gestore della stazione di servizio di GPL.

36.

Nessuno di tali argomenti è, a mio avviso, convincente.

37.

Secondo il considerando 22, la direttiva 2008/68 è intesa a perseguire due obiettivi, vale a dire «garantire l’applicazione uniforme di norme di sicurezza armonizzate in tutta [l’Unione]» e garantire un «livello di sicurezza elevato nelle operazioni di trasporto nazionale e internazionale». Essa opera in tal senso importando, essenzialmente, le norme di tre accordi internazionali in materia di trasporto internazionale di merci pericolose ed estendendo queste ultime al trasporto nazionale di tali merci all’interno dell’Unione ( 13 ), salvo talune limitate eccezioni. Nel caso di specie, di questi tre accordi internazionali, solo l’ADR è pertinente.

38.

La direttiva 2008/68 impone, all’articolo 3, paragrafo 2, agli Stati membri l’obbligo di autorizzare il trasporto di merci pericolose a condizione che siano rispettati i requisiti specificati in tale direttiva.

39.

L’autorizzazione ambientale rilasciata dal College alla stazione di servizio di GPL di Purmerend e le condizioni ad essa collegate sono chiaramente atti giuridici di un’autorità pubblica decentrata. Le condizioni connesse all’autorizzazione ambientale hanno l’effetto di limitare i veicoli che possono rifornire in concreto tale specifica stazione di servizio di GPL imponendo al gestore della stazione di servizio di GPL di astenersi dal prendere in consegna da autocisterne che, sebbene pienamente conformi ai requisiti della direttiva 2008/68, non soddisfano tali requisiti supplementari. Il carattere di provvedimento amministrativo individuale e concreto dell’autorizzazione ambientale è, in tale contesto, irrilevante ( 14 ).

40.

Nei limiti in cui le condizioni dell’autorizzazione ambientale vanno al di là di quanto richiesto ai sensi della direttiva 2008/68, tali condizioni sono in contrasto con tale direttiva, salvo che possano essere giustificate in base a una delle disposizioni della direttiva 2008/68 che lasciano agli Stati membri la facoltà di adottare misure più rigorose. Se così non è, tali condizioni, anzitutto, non dovrebbero essere quindi applicabili da parte delle autorità olandesi.

41.

Come rilevato dal governo tedesco al punto 34 delle sue osservazioni, si deve ritenere che la direttiva 2008/68, per quanto riguarda i requisiti di sicurezza applicabili alle autocisterne di GPL, preveda un’armonizzazione esaustiva a livello dell’Unione. La questione della compatibilità delle due condizioni nell’autorizzazione ambientale deve essere, pertanto, valutata alla luce delle disposizioni della direttiva e non del diritto primario ( 15 ). Un’analisi delle condizioni e dei requisiti da esse imposte, alla luce dell’articolo 34 TFUE, non è pertanto necessaria. In ogni caso, con le questioni pregiudiziali non si chiedono chiarimenti al riguardo.

42.

La Commissione ha fatto valere nelle sue memorie che è plausibile che le condizioni possano essere ammesse ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 5, della direttiva 2008/68, qualora fossero stabilite per ragioni diverse dalla sicurezza dei trasporti. Il governo tedesco, nella sua risposta scritta ai quesiti posti dalla Corte, si è espresso contro tale nozione, mentre il College e il governo dei Paesi Bassi, nelle loro risposte, si sono espressi a favore.

43.

Il governo tedesco ha sostenuto, nella sua risposta, che l’eccezione di cui all’articolo 1, paragrafo 5, ha lo scopo di consentire alle autorità nazionali di imporre limitazioni al passaggio, come limitazioni al passaggio nelle aree protette, per ragioni quali la sicurezza nazionale o la tutela dell’ambiente. Esso si basa su un’interpretazione letterale del testo della disposizione, che consente agli Stati membri di disciplinare o di vietare il «trasporto» ( 16 ) (nel senso dell’atto di trasportare le merci in questione) all’interno del territorio nazionale, e sottolinea che tale disposizione non può, a suo avviso, giustificare prescrizioni di costruzione ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1.

44.

Il College ha sostenuto, nella sua risposta, che l’inclusione delle condizioni era motivata dalla tutela dell’ambiente e dalla salvaguardia della sicurezza esterna della stazione di servizio di GPL, situata in una zona residenziale, e che tali motivi, a suo avviso, erano distinti dalla sicurezza del trasporto.

45.

Anzitutto, occorre sottolineare che l’articolo 1, paragrafo 5, e l’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2008/68, in modo complementare, stabiliscono le condizioni alle quali gli Stati membri possono, rispettivamente, «disciplinare o vietare» il trasporto di merci pericolose nel loro territorio per «motivi non inerenti alla sicurezza durante il trasporto» o applicare «norme più rigorose per motivi inerenti alla sicurezza durante il trasporto». Pertanto, l’articolo 1, paragrafo 5, delimita ciò che gli Stati membri possono fare entro l’ambito di applicazione della direttiva per «motivi non inerenti alla sicurezza durante il trasporto» e l’articolo 5, paragrafo 1, contiene la stessa delimitazione in termini di restrizioni che gli Stati membri possono imporre «per motivi inerenti alla sicurezza durante il trasporto».

46.

Il potere discrezionale di cui dispongono gli Stati membri per disciplinare o vietare il trasporto di merci pericolose ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 5, della direttiva 2008/68 costituisce un’eccezione alla regola generale contenuta nell’articolo 3, paragrafi 1 e 2, che prevede che le merci pericolose non debbano essere oggetto di trasporto se vietato dagli allegati pertinenti della direttiva e che il trasporto di tali merci debba essere autorizzato se sono rispettate le condizioni stabilite in tali allegati. In quanto eccezione alla regola generale, il potere discrezionale di cui dispongono gli Stati membri ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 5, deve essere interpretato restrittivamente. Tale conclusione è manifestamente suffragata dal tenore letterale dell’articolo 1, paragrafo 5, il quale richiede che, per essere ammissibili ai sensi di tale disposizione, normative o divieti debbano essere adottati unicamente per motivi non inerenti alla sicurezza durante il trasporto. Secondo la chiara formulazione dell’articolo 1, paragrafo 5, normative o divieti adottati in parte per motivi inerenti alla sicurezza durante il trasporto non possono rientrare nell’eccezione prevista da tale disposizione.

47.

Tale interpretazione è corroborata dagli argomenti cui viene fatto riferimento al precedente paragrafo 43. Se è vero che l’articolo 1, paragrafo 5, è inteso principalmente a conferire agli Stati membri il potere discrezionale di vietare o disciplinare il trasporto di merci pericolose in zone particolarmente sensibili, come potrebbe essere sostenuto in base al considerando 11 della direttiva 2008/68 ( 17 ), il modificatore «unicamente» sembra ben collocato. Se uno Stato membro decide di limitare il ricorso a un determinato tragitto, ad esempio in una zona protetta dal punto di vista ambientale o in una zona a forte densità demografica, tale divieto sarebbe previsto «unicamente» per motivi non inerenti alla sicurezza durante il trasporto. La sicurezza del trasporto in quanto tale non sarebbe pregiudicata per il solo fatto che si richiede di seguire un altro itinerario, ma l’ambiente può essere protetto dal rischio inerente a qualsiasi trasporto di merci pericolose. Inoltre, tali tipi di misure non distorcono né dividono il mercato interno del trasporto di merci pericolose.

48.

Spetta al giudice del rinvio stabilire se le condizioni dell’autorizzazione ambientale della stazione di servizio di GPL di Purmerend siano state stabilite «unicamente per motivi non inerenti alla sicurezza durante il trasporto». È tuttavia difficile immaginare un caso più emblematico di normativa in materia di sicurezza dei trasporti rispetto alle prescrizioni di costruzione delle autocisterne di GPL, intese a ritardare o a prevenire l’esplosione del vapore di liquido in ebollizione in caso di incidente implicante un incendio.

49.

Analogamente, è difficile immaginare come la condizione secondo cui si dovrebbe utilizzare un tubo di riempimento più sicuro possa essere intesa nel senso di essere stabilita unicamente per motivi non inerenti alla sicurezza durante il trasporto, quando il «trasporto» comprende, specificamente, le «operazioni di carico e scarico» della merce ( 18 ). Lo scopo dichiarato dell’inclusione delle due condizioni era di ridurre il rischio di un evento catastrofico nell’ambito di attività, la consegna del GPL; consistenti nel guidare le autocisterne verso il luogo in questione, scaricare il GPL e ripartire, attività che rientrano tutte interamente nell’ambito del «trasporto», come detto termine viene utilizzato ai fini della direttiva 2008/68.

50.

Il semplice fatto che le condizioni di cui trattasi siano state inserite in un’autorizzazione ambientale diretta a tutelare le zone circostanti la stazione di servizio di GPL situata a Purmerend non può, a mio avviso, modificare la sostanza di quanto richiesto da tali condizioni. Esse si applicano soltanto al trasporto su strada verso la stazione di servizio di GPL e allo scarico, in tale luogo, del GPL mediante autocisterne, e mirano chiaramente a prevenire incidenti o a limitare gli effetti di tali incidenti, durante il trasporto, anche durante lo scarico della merce. Tale attività rientra esattamente nell’ambito di applicazione della direttiva 2008/68, e la qualificazione o la collocazione delle restrizioni non può, a mio avviso, modificarne la natura.

51.

Il giudice del rinvio ha chiesto in particolare se il «Patto di sicurezza concernente il rivestimento anticalore sulle autocisterne per il trasporto di GPL» (il «Patto di sicurezza»), concluso dal governo dei Paesi Bassi con gli operatori del mercato del settore del GPL, incida sulla risposta alla prima questione, lettera a).

52.

Il giudice del rinvio, con la sua questione, chiede, in sostanza, se la contemporanea esistenza di impegni aventi un effetto identico o simile a quello delle condizioni connesse all’autorizzazione ambientale della stazione di servizio di GPL di Purmerend, conclusi dagli operatori del mercato del GPL nei Paesi Bassi sotto forma di accordo di diritto privato, possa in qualche modo modificare la natura delle condizioni imposte dall’autorizzazione ambientale. La contemporanea esistenza di obblighi di diritto privato non può, a mio avviso, modificare la natura di diritto pubblico delle condizioni connesse all’autorizzazione ambientale della stazione di servizio di GPL, né dell’obbligo delle autorità dei Paesi Bassi di rispettare la direttiva 2008/68.

53.

Per tali ragioni, a mio avviso, l’articolo 1, paragrafo 5, della direttiva 2008/68 non prevede alcun margine di discrezionalità per gli Stati membri per imporre requisiti di sicurezza, quali i requisiti dello scudo termico e del tubo di riempimento contenuti nelle condizioni supplementari connesse all’autorizzazione ambientale, che vanno al di là di quanto richiesto ai sensi della direttiva 2008/68.

54.

L’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2008/68 consente agli Stati membri di «applicare norme più rigorose» per motivi inerenti alla sicurezza durante il trasporto, in talune circostanze limitate. Le norme più rigorose devono riguardare il «trasporto nazionale» di merci pericolose effettuato da veicoli «immatricolati o ammessi a circolare nel loro territorio», e tali disposizioni non devono essere «prescrizioni di costruzione».

55.

È evidente che le condizioni connesse all’autorizzazione ambientale della stazione di servizio di GPL di Purmerend, come descritte nella decisione di rinvio, impongono requisiti non solo ai veicoli impegnati nel trasporto nazionale, ma anche ai veicoli impegnati nel trasporto transfrontaliero, che consegnano GPL alla stazione di servizio di GPL. Tali condizioni si applicano allo stesso modo a entrambi. Analogamente, tali condizioni si applicano non solo ai veicoli «immatricolati o ammessi a circolare» nei Paesi Bassi, ma indipendentemente dal paese di immatricolazione del veicolo. Già per tali ragioni, le condizioni connesse all’autorizzazione ambientale riguardanti sia lo scudo termico che il tubo di riempimento non sembrerebbero ammissibili ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2008/68.

56.

L’aspetto sul quale si è concentrato il giudice del rinvio nella prima questione era, tuttavia, diverso: se le condizioni contenute nell’autorizzazione ambientale della stazione di servizio di GPL di Purmerend siano contrarie alla direttiva 2008/68, in quanto si tratta di «prescrizioni di costruzione» e quindi non di «norme più rigorose» che i Paesi Bassi potrebbero validamente imporre a titolo di eccezione prevista dall’articolo 5, paragrafo 1, se fossero limitate nella loro applicazione al trasporto nazionale effettuato da veicoli immatricolati o ammessi a circolare nei Paesi Bassi. Il giudice del rinvio ha concluso che il requisito del tubo di riempimento non era una «prescrizione di costruzione» in tal senso e ha chiesto alla Corte di indicare se il requisito dello scudo termico dovesse essere considerato una «prescrizione di costruzione» ai sensi di tale disposizione.

57.

L’articolo 5, paragrafo 1, non precisa cosa si intenda per «prescrizioni di costruzione». Tale disposizione, inoltre, non precisa né limita il tipo di oggetti ai quali dovrebbero riferirsi le «prescrizioni di costruzione». Dal considerando 16 della direttiva 2008/68 risulterebbe che i «requisiti per la costruzione» possono riguardare sia i «mezzi» che le «attrezzature di trasporto», senza ulteriori chiarimenti riguardo al possibile significato del termine «attrezzature».

58.

Dal punto di vista logico, tuttavia, il divieto di prescrizioni di costruzione «più rigorose» comprenderebbe quanto meno lo stesso tipo di mezzi e di attrezzature di trasporto rispetto ai quali l’ADR impone «prescrizioni per la costruzione» o «prescrizioni relative alla costruzione».

59.

Una «prescrizione per la costruzione», con riferimento sia allo scudo termico sia al tubo di riempimento, sembrerebbe essere un requisito relativo alla costruzione delle attrezzature, nel senso di requisiti riguardanti la progettazione, la produzione e le specifiche che devono essere soddisfatti dalle attrezzature ( 19 ). Ad esempio, il punto 6.7.2.2 dell’allegato A dell’ADR prevede «prescrizioni generali per la progettazione e la costruzione» dei serbatoi, compresi i requisiti riguardanti qualsiasi «rivestimento» di tali serbatoi ( 20 ). Il requisito secondo cui il serbatoio di un’autocisterna di GPL deve essere dotato di uno scudo termico o di un rivestimento resistente al calore che soddisfi determinati criteri tecnici dovrebbe essere chiaramente qualificato come «prescrizione per la costruzione» in tal senso.

60.

A titolo di ulteriore esempio, il punto 6.2.1.3.1 dell’allegato A dell’ADR richiede che taluni equipaggiamenti di servizio sotto forma di «valvole, tubazioni e altri equipaggiamenti sottoposti alla pressione» siano «progettati e [costruiti]» per soddisfare taluni requisiti relativi alla pressione di scoppio. Tali requisiti sono «prescrizioni per la costruzione» nel senso naturale di tale espressione per quanto riguarda detto «equipaggiamento di servizio», e tali sono le specifiche tecniche supplementari riguardanti sia la cisterna di GPL sia il tubo di riempimento installato su un’autocisterna di GPL.

61.

Ritengo, pertanto, che le prescrizioni di costruzione per le autocisterne di GPL, quali il requisito dello scudo termico o dello speciale tubo di riempimento, oltre a quanto richiesto ai sensi della direttiva 2008/68, e stabilite almeno in parte per ragioni di sicurezza durante il trasporto (compreso il carico e lo scarico), siano contrarie agli obblighi che tale direttiva impone agli Stati membri.

62.

Con la seconda questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, chiarimenti sulle conseguenze che esso deve trarre dall’illegittimità, ai sensi del diritto dell’Unione, delle condizioni supplementari relative alla costruzione delle cisterne di GPL che riforniscono la stazione di servizio di GPL situata a Purmerend. Poiché non solo il requisito dello scudo termico ma anche il requisito del tubo di riempimento è contrario al diritto dell’Unione, la seconda questione si applica anche a tale condizione.

63.

Il giudice del rinvio si trova di fronte a una situazione in cui, secondo il diritto dei Paesi Bassi, X può legittimamente esigere la revoca delle condizioni contenute nell’autorizzazione ambientale qualora tali condizioni non siano applicabili, il che può significare, a sua volta, che l’autorizzazione ambientale non sia più giustificata e debba essere eventualmente revocata ( 21 ).

64.

Pertanto, la questione sulla quale il giudice del rinvio chiede chiarimenti non è se il diritto dell’Unione imponga alle autorità di tale Stato membro di riaprire e riesaminare la decisione che collega le condizioni supplementari all’autorizzazione ambientale o la decisione che concede, anzitutto, l’autorizzazione ambientale. Tale obbligo di riaprire una decisione amministrativa contraria al diritto dell’Unione potrebbe sorgere a determinate condizioni, come chiarito dalla giurisprudenza della Corte, in particolare, nelle sentenze Kühne und Heitz ( 22 ), i‑21 Germany e Arcor ( 23 ) e Kempter ( 24 ). Tuttavia, il giudice del rinvio chiede specificamente, nella seconda questione, come debba procedere nell’«esamina[re] la legittimità di una decisione di esecuzione» ( 25 ) e non come debba procedere nell’esaminare la validità dell’autorizzazione ambientale in quanto tale.

65.

La questione sulla quale il giudice del rinvio chiede chiarimenti è quindi diversa: se le condizioni supplementari possano essere applicate, benché contrarie al diritto dell’Unione, in quanto la decisione che le impone ha cessato di essere impugnabile alla luce del diritto processuale nazionale. L’applicazione implica necessariamente, anzitutto, una violazione delle condizioni di cui trattasi, e quindi una nuova forma di azione o di decisione a nome delle autorità competenti, che preveda una forma di sanzione o altra conseguenza di natura esecutiva.

66.

Come già sottolineato dalla Corte, in particolare, nella sentenza Ciola, tutti gli organi dell’amministrazione, compresi quelli degli enti territoriali, sono soggetti agli obblighi derivanti dal primato del diritto dell’Unione, e provvedimenti amministrativi individuali e concreti rientrano in tali obblighi ( 26 ). Su tale base, la Corte ha concluso, nella sentenza Ciola, che un divieto stabilito da un provvedimento amministrativo individuale e concreto, divenuto definitivo, ma contrario al diritto dell’Unione, doveva essere disapplicato nell’ambito della valutazione della legittimità di una sanzione irrogata per l’inosservanza del divieto.

67.

Nel caso di specie, come nella causa Ciola, non è la sorte dell’atto amministrativo in sé ad essere in discussione, bensì la questione se condizioni contenute in tale atto, contrarie al diritto dell’Unione, possano essere fatte valere in successivi provvedimenti amministrativi o decisioni di esecuzione, oppure se debbano essere disapplicate nell’ambito della valutazione della legittimità di una sanzione – o eventualmente, di una decisione di esecuzione avente carattere di «riparazione» – irrogata per l’inosservanza di tali condizioni ( 27 ). La Corte, nella sentenza pronunciata nella causa ED & F Man Sugar ( 28 ) ha ricordato che una sanzione deve avere un fondamento giuridico chiaro e inequivocabile, e ha dichiarato che, nel contesto delle restituzioni all’esportazione, i principi di legalità e di certezza del diritto richiedono che le autorità e i giudici nazionali che controllano la legittimità di una decisione che irroga una sanzione (vale a dire, una decisione di esecuzione) possano esaminare la base fattuale della decisione di rimborso sottostante, anche se è divenuta definitiva ( 29 ).

68.

Il giudice del rinvio ha chiesto, in particolare, se la natura di sanzione riparatoria (remedy) o di sanzione punitiva (criminal charge) della decisione di esecuzione sia rilevante. Non ritengo che sia rilevante o che debba esserlo. Qualsiasi nuova decisione volta ad applicare condizioni che violano il diritto dell’Unione dovrebbe essere vietata, indipendentemente dal fatto di avere natura punitiva o un fine riparatorio. A tal riguardo, ritengo che la giurisprudenza della Corte nelle sentenze E.B. ( 30 ) e Fallimento Olimpiclub ( 31 ) sia indicativa.

69.

Nella sentenza Fallimento Olimpiclub la Corte ha dichiarato, nell’ambito di una controversia vertente sull’IVA, che il diritto dell’Unione «non impone ad un giudice nazionale di disapplicare le norme processuali interne che attribuiscono autorità di cosa giudicata ad una decisione, anche quando ciò permetterebbe di porre rimedio ad una violazione del diritto [dell’Unione]» ( 32 ). Tuttavia, il diritto dell’Unione ostava all’applicazione di norme nazionali che conferivano autorità di cosa giudicata alla decisione con la quale era stata commessa la violazione per quanto riguarda altre decisioni relative ad altri anni fiscali, relativamente a una questione definita in modo non conforme al diritto dell’Unione ( 33 ). In altri termini, la decisione iniziale poteva essere mantenuta, ma non poteva determinare future decisioni.

70.

Nella causa E.B., un funzionario di polizia, con decisione amministrativa disciplinare, veniva collocato a riposo, nel 1975, dopo essere stato condannato per tentate molestie di carattere omosessuale. La decisione aveva altresì ridotto del 25% l’importo della pensione che egli avrebbe avuto altrimenti diritto di percepire. Sul presupposto che la decisione iniziale di riduzione della pensione di E.B. sarebbe stata contraria alla direttiva 2000/78/CE ( 34 ), se fosse stata applicata, la Corte ha dichiarato che il giudice nazionale non era tenuto a riesaminare la decisione disciplinare definitiva che disponeva il pensionamento anticipato di E.B., ma che era tenuto a rivedere la riduzione del trattamento pensionistico, al fine di calcolare l’importo che egli avrebbe percepito in assenza di violazione dei suoi diritti ai sensi del diritto dell’Unione (nella fattispecie, il suo diritto a non subire discriminazioni fondate sull’orientamento sessuale).

71.

In entrambe le cause la decisione giudiziaria o amministrativa iniziale poteva essere mantenuta, ma non poteva fondare decisioni giudiziarie successive (Fallimento Olimpiclub) né determinare i diritti pensionistici in corso di un dipendente pubblico che era stato sottoposto a un’azione disciplinare (E.B.). Pertanto, la Corte ha operato una distinzione tra l’esigenza della certezza del diritto riguardo alle decisioni iniziali e definitive che non erano più impugnabili e l’esigenza di salvaguardare il principio di legalità per quanto attiene alle decisioni successive o alle conseguenze in corso delle decisioni iniziali. Ritengo pertanto che azioni o decisioni dirette a far rispettare le condizioni relative allo scudo termico e al tubo di riempimento siano inammissibili ai sensi del diritto dell’Unione.

72.

Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di rispondere come segue alle questioni sollevate dal giudice del rinvio: