Causa T‑308/18
Hamas
contro
Consiglio dell’Unione europea
Sentenza del Tribunale (Prima Sezione) del 4 settembre 2019
«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive, adottate contro determinate persone ed entità, destinate a combattere il terrorismo – Congelamento dei capitali – Possibilità per un’autorità di uno Stato terzo di essere qualificata come autorità competente ai sensi della posizione comune 2001/931/PESC – Base fattuale delle decisioni di congelamento dei capitali – Obbligo di motivazione – Errore di valutazione – Principio di non ingerenza – Diritti della difesa – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Autenticazione degli atti del Consiglio»
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Decisione di congelamento dei capitali – Adozione o mantenimento sulla base di una decisione nazionale di congelamento dei capitali – Autorità competente per l’adozione di detta decisione nazionale – Nozione – Autorità di uno Stato terzo – Inclusione
(Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 4)
(v. punti 54, 55)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Decisione di congelamento dei capitali – Adozione o mantenimento sulla base di una decisione nazionale di congelamento dei capitali adottata da un’autorità di uno Stato terzo – Ammissibilità – Presupposto – Decisione nazionale adottata in osservanza dei diritti della difesa e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva – Obbligo di verifica incombente al Consiglio – Obbligo di motivazione – Portata
(Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 4)
(v. punti 58-61)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Decisione di congelamento dei capitali – Adozione o mantenimento sulla base di una decisione nazionale di apertura di indagini o di procedimenti penali – Autorità competente per l’adozione di detta decisione nazionale – Nozione – Autorità amministrativa – Inclusione – Presupposti
(Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 4)
(v. punti 82-85)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Decisione di congelamento dei capitali – Adozione o mantenimento sulla base di una decisione nazionale avente ad oggetto l’avvio di indagini o di un’azione penale o una condanna – Insussistenza di un obbligo di una decisione nazionale che si s’inserisca nell’ambito di un procedimento penale stricto sensu – Presupposti
(Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 4)
(v. punti 91,92)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Obbligo di leale cooperazione tra gli Stati membri e le istituzioni dell’Unione europea – Decisione di congelamento dei capitali – Giustificazione – Rispetto dei diritti fondamentali – Sindacato giurisdizionale – Portata
(Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 4)
(v. punti 101-105)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Obbligo di cooperazione leale tra gli Stati membri e le istituzioni dell’Unione europea – Decisione di congelamento dei capitali – Adozione o mantenimento sulla base di una decisione nazionale avente ad oggetto l’avvio di indagini o di un’azione penale o una condanna – Obbligo di motivazione – Portata – Decisione nazionale di condanna – Insussistenza di un obbligo di indicare le prove e gli indizi seri e credibili alla base della decisione nazionale
(Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 4)
(v. punti 127-133, 136, 207)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Decisione di congelamento dei capitali – Mantenimento sulla base di una decisione nazionale di congelamento dei capitali – Decisione nazionale che non permette più essa sola di concludere per la persistenza del rischio di implicazione in atti terroristici – Obbligo del Consiglio di tener conto di elementi fattuali più recenti, che dimostrino la persistenza di detto rischio
(Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 6)
(v. punti 138, 139)
Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Decisione di congelamento dei capitali – Mantenimento sulla base di una decisione nazionale di congelamento dei capitali – Portata del controllo – Controllo che si estende alla totalità degli elementi presi in considerazione per dimostrare la persistenza del rischio di implicazione in atti terroristici – Elementi non ricavati tutti da una decisione nazionale adottata da un’autorità competente – Irrilevanza
(Art. 296 TFUE)
(v. punti 147, 148, 165, 168-171)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Congelamento dei capitali – Regolamento n. 2580/2001 – Ambito di applicazione – Conflitto armato ai sensi del diritto internazionale umanitario – Inclusione
(Posizione comune del Consiglio 2001/931; regolamento del Consiglio n. 2580/2001)
(v. punti 212, 213)
Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti della difesa – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Decisione di congelamento dei capitali – Obbligo di comunicazione degli elementi a carico – Portata – Comunicazione all’interessato mediante pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea – Ammissibilità – Diritto di accesso ai documenti – Diritto subordinato a una domanda presentata in tal senso al Consiglio
[Posizione comune del Consiglio 2001/931; decisioni del Consiglio (PESC) 2018/475 e (PESC) 2018/1084; regolamenti del Consiglio 2018/468 e 2018/1071]
(v. punti 252, 257, 258)
Ricorso di annullamento – Motivi di ricorso – Violazione delle forme sostanziali – Violazione delle disposizioni del regolamento interno del Consiglio concernenti l’autenticazione dei suoi atti – Necessità di far valere un danno o vizi diversi dalla mancata autenticazione – Insussistenza – Motivo che deve essere rilevato d’ufficio dal giudice
(Artt. 263 e 297, § 2, TFUE; regolamento del Consiglio, art. 15)
(v. punti 269, 272-277, 295-297, 299, 304)
Atti Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Decisione di congelamento dei capitali adottata nei confronti di talune persone ed entità sospettate di attività terroristiche – Decisione e motivazione contenute in documenti distinti – Pubblicazione separata giustificata da ragioni imperative di interesse generale – Presunzione di autenticazione della motivazione non firmata – Insussistenza – Obbligo di autenticazione della decisione e della motivazione
[Art. 296 TFUE; decisioni del Consiglio (PESC) 2018/475 e (PESC) 2018/1084; regolamenti del Consiglio 2018/468 e 2018/1071]
(v. punti 281, 282, 287)
Sintesi
Con la sua sentenza del 4 settembre 2019, Hamas/Consiglio (T‑308/18, EU:T:2019:557), pronunciata nell’ambito di un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE, il Tribunale ha annullato quattro atti del Consiglio dell’Unione europea del 2018 ( 1 ) (in prosieguo: gli «atti impugnati») che mantenevano il nome del ricorrente, «“Hamas”, incluso “Hamas-Izz al-Din al-Qassem”», negli elenchi, allegati a detti atti, delle persone, gruppi ed entità coinvolti in atti terroristici e destinatari di misure di congelamento di capitali e di risorse economiche (in prosieguo: gli «elenchi controversi»). Per includere il nome del ricorrente negli elenchi controversi, il Consiglio si era fondato su quattro decisioni nazionali, adottate, rispettivamente, da un’autorità britannica e da talune autorità americane tra il 1995 e il 2001.
Il Tribunale ha essenzialmente ripreso il ragionamento da esso seguito nelle sentenze del 10 aprile 2019, Gamaa Islamya Égypte/Consiglio (T‑643/16, EU:T:2019:238), e del 6 marzo 2019, Hamas/Consiglio (T‑289/15, EU:T:2019:138). Così, esso ha anzitutto considerato che la motivazione relativa alle decisioni americane era insufficiente, cosicché queste ultime non potevano costituire il fondamento degli atti impugnati. Tuttavia, il Tribunale ha indicato che detti atti hanno potuto riferirsi, per quanto riguarda l’inserimento del nome del ricorrente negli elenchi controversi, alla sola decisione britannica. Di conseguenza, esso ha proseguito l’esame del ricorso limitandolo agli atti impugnati nella misura in cui essi si basano, in origine, su quest’ultima decisione.
In seguito, il Tribunale ha respinto sette degli otto motivi dedotti dal ricorrente, vertenti sulla violazione dell’articolo 1, paragrafo 4, della posizione comune 2001/931 ( 2 ), sulla violazione dell’obbligo di motivazione, su «errori circa la sussistenza dei fatti», sulla violazione del principio di non ingerenza, sull’insufficiente considerazione dell’evoluzione della situazione per effetto del trascorrere del tempo e sulla violazione del principio del rispetto dei diritti della difesa e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva. Per quanto attiene all’obbligo di motivazione del Consiglio, il Tribunale, fondandosi sulla giurisprudenza della Corte, ha precisato che il Consiglio non è tenuto a indicare, nella motivazione relativa agli atti impugnati, la fonte degli elementi addotti per mantenere l’inserimento di una persona o di un’entità in un elenco di congelamento di capitali. Il Tribunale ha precisato che, se tale elemento deriva da una decisione nazionale, il Consiglio non deve provare che quest’ultima proviene da un’autorità competente ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 4, della posizione comune 2001/931 ( 3 ).
Infine, il Tribunale ha annullato gli atti impugnati nella parte in cui riguardano il ricorrente in ragione della mancanza di autenticazione della motivazione relativa agli atti impugnati conformemente all’articolo 297, paragrafo 2, primo comma, TFUE e all’articolo 15 del regolamento interno del Consiglio ( 4 ).
A tale proposito, il Tribunale ha osservato, in primo luogo, che il motivo di ricorso vertente sulla mancanza di autenticazione delle motivazioni è stato sollevato dal ricorrente in risposta a un quesito posto dal Tribunale laddove avrebbe potuto esserlo sin dalla fase del ricorso. Pertanto, in linea di principio, detto motivo dovrebbe essere considerato irricevibile. Tuttavia, il Tribunale ha stabilito che, poiché l’assenza di autenticazione costituisce una violazione di una forma sostanziale, detto motivo riveste carattere di ordine pubblico, e il Tribunale può dunque rilevarlo d’ufficio in qualsiasi momento. Ricordando poi la giurisprudenza della Corte secondo cui l’autenticazione richiesta dal regolamento interno della Commissione europea costituisce, ai sensi dell’articolo 263 TFUE, una forma sostanziale la cui violazione può giustificare un ricorso di annullamento, il Tribunale, basandosi sul principio della certezza del diritto, ha trasposto tale giurisprudenza agli atti del Consiglio.
In secondo luogo, il Tribunale ha precisato che, poiché il dispositivo e la motivazione di un atto costituiscono un tutto inscindibile, per l’applicazione delle disposizioni concernenti l’autenticazione degli atti non è possibile operare alcuna distinzione tra la motivazione e il dispositivo di un atto. Il Tribunale ne ha inferito che, quando, come nel caso di specie, l’atto e la motivazione sono contenuti in documenti distinti, entrambi devono essere autenticati, come prescritto dalle disposizioni in questione, senza che la presenza di una firma su uno di essi possa dar luogo a una presunzione che il secondo sia stato parimenti autenticato. Il Tribunale ha infine indicato che detta formalità non può essere sostituita dalla descrizione della procedura seguita in seno al Consiglio per adottare gli atti di cui trattasi. In particolare, il Consiglio non può esimersi da tale formalità adducendo che le norme procedurali previste dal regolamento di ordine interno sono state rispettate.
( 1 ) Decisione (PESC) 2018/475 del Consiglio, del 21 marzo 2018, che aggiorna l’elenco delle persone, dei gruppi e delle entità a cui si applicano gli articoli 2, 3 e 4 della posizione comune 2001/931 relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo, e che abroga la decisione (PESC) 2017/1426 (GU 2018, L 79, pag. 26); regolamento di esecuzione (UE) 2018/468 del Consiglio, del 21 marzo 2018, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone ed entità, destinate a combattere il terrorismo e che abroga il regolamento di esecuzione (UE) 2017/1420 (GU 2018, L 79, pag. 7); decisione (PESC) 2018/1084 del Consiglio, del 30 luglio 2018, che aggiorna l’elenco delle persone, dei gruppi e delle entità a cui si applicano gli articoli 2, 3 e 4 della posizione comune 2001/931/PESC relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo, e che abroga la decisione (PESC) 2018/475 (GU 2018, L 194, pag. 144); regolamento di esecuzione (UE) 2018/1071 del Consiglio, del 30 luglio 2018, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001, relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone ed entità, destinate a combattere il terrorismo, e che abroga il regolamento di esecuzione (UE) 2018/468 (GU 2018, L 194, pag. 23).
( 2 ) Posizione comune 2001/931/PESC del Consiglio, del 27 dicembre 2001, relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo (GU 2001, L 344, pag. 93)
( 3 ) In forza della disposizione succitata, gli elenchi di congelamento dei capitali sono redatti sulla base di informazioni precise o di elementi del fascicolo da cui risulta che un’autorità competente ha preso una decisione nei confronti delle persone e delle entità interessate, si tratti dell’apertura di indagini o di azioni penali per un atto terroristico, del tentativo di commetterlo, della partecipazione a tale atto o la sua agevolazione, basate su prove o indizi seri e credibili, o si tratti di una condanna per tali fatti.
( 4 ) Decisione 2009/937/UE del Consiglio, del 1o dicembre 2009, relativa all’adozione del suo regolamento interno (GU 2009, L 325, pag. 35).