Causa T‑257/18

Iberpotash, SA

contro

Commissione europea

Sentenza del Tribunale (Seconda Sezione) del 16 gennaio 2020

«Aiuti di Stato – Settore minerario – Misura consistente, da un lato, nella riduzione delle garanzie finanziarie per il ripristino dei siti minerari e, dall’altro, nell’investimento statale per il ripristino dei siti minerari che assicura un livello più elevato di tutela ambientale – Decisione che dichiara l’aiuto parzialmente incompatibile con il mercato interno e ne ordina il recupero – Nozione di aiuto – Vantaggio – Trasferimento di risorse statali – Carattere selettivo – Legittimo affidamento – Certezza del diritto – Calcolo dell’importo dell’aiuto»

Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Concessione imputabile allo Stato di un vantaggio mediante risorse statali – Vantaggi che determinano una riduzione del bilancio statale o un rischio di una simile riduzione – Necessità di dimostrare un nesso sufficientemente diretto tra il vantaggio concesso e la riduzione o un rischio concreto di riduzione del bilancio statale – Licenze di utilizzo di miniere concesse dietro costituzione di garanzie finanziarie insufficienti in considerazione del rischio legale di presa in carico del risarcimento di eventuali danni ambientali gravante sullo Stato membro – Inclusione

(Art. 107, § 1, TFUE)

(v. punti 49‑57, 60‑80)
Aiuti concessi dagli Stati – Decisione della Commissione – Valutazione della legittimità in base ai dati disponibili al momento dell’adozione della decisione – Qualificazione di una misura come aiuto di Stato – Impossibilità per un ricorrente che abbia partecipato al procedimento d’indagine formale di avvalersi, a sostegno del proprio ricorso, di elementi di fatto o di diritto non presentati durante tale procedimento

(Artt. 108, § 2, e 263 TFUE)

(v. punti 92, 93, 99, 107, 112)
Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Carattere giuridico – Interpretazione sulla base di elementi obiettivi – Valutazione economica complessa – Sindacato giurisdizionale – Portata

(Art. 107, § 1, TFUE)

(v. punti 95, 96)
Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Carattere selettivo della misura – Criterio di valutazione – Aiuto individuale – Presunzione di selettività

(Art. 107, § 1, TFUE)

(v. punto 117)
Aiuti concessi dagli Stati – Recupero di un aiuto illegale – Aiuto concesso in violazione delle regole procedurali di cui all’articolo 108 TFUE – Eventuale legittimo affidamento dei beneficiari degli aiuti – Certezza del diritto – Tutela – Presupposti e limiti

(Art. 108, § 2, TFUE; regolamento del Consiglio n. 2015/1589, art. 16, § 1)

(v. punti 130‑151)
Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Concessione di un vantaggio ai beneficiari – Intervento dello Stato che allevia gli oneri solitamente gravanti sul bilancio di un’impresa – Misura di copertura di una discarica, decisa e finanziata dalle autorità pubbliche, che si sostituisce alla responsabilità generale per la tutela ambientale gravante sull’impresa proprietaria – Inclusione – Misura che supera i requisiti dell’Unione in materia di tutela ambientale – Irrilevanza

(Articolo 107, § 1, TFUE; comunicazione della Commissione 2008/C 82/01, punti 7, 8 e 9)

(v. punti 157, 158, 162‑174)

Sintesi

Con la sentenza Iberpotash/Commissione (T‑257/18), pronunciata il 16 gennaio 2020, il Tribunale ha respinto il ricorso di annullamento proposto dalla società Iberpotash, SA, avverso la decisione della Commissione che constata l’illegalità e l’incompatibilità con il mercato interno di due misure di aiuto che le erano state concesse dal Regno di Spagna nel contesto delle sue attività di estrazione ( 1 ).

Iberpotash, filiale spagnola del maggiore produttore mondiale di fertilizzanti e proprietaria di due miniere di potassa nei siti di Súria e di Sallent/Balsareny in Catalogna, nel 2006 e nel 2008 ha ottenuto dalla Generalidad de Cataluña (Governo autonomo della Catalogna, Spagna) autorizzazioni ambientali per estrarne la potassa. Tali autorizzazioni erano state concesse grazie a programmi di ripristino, che dovevano definire le misure dirette a prevenire e a compensare le conseguenze negative per l’ambiente delle attività estrattive considerate, richiesti in forza della normativa spagnola che garantisce, in particolare, l’attuazione della direttiva 2006/21 ( 2 ). L’applicabilità di tali programmi era garantita dall’obbligo in capo all’operatore della miniera di costituire garanzie finanziarie, calcolate in funzione della superficie da ripristinare e del suo costo globale. Tali garanzie erano state inizialmente fissate a EUR 773682,28 (importo aumentato a EUR 828013,24 nel 2008) per il sito di Súria ed a EUR 1130128 per il sito di Sallent/Balsareny. A seguito di una decisione giudiziaria dell’11 ottobre 2011, che ha dichiarato che il piano di ripristino della miniera di Sallent/Balsareny era incompleto e che la garanzia finanziaria costituita a tal fine era troppo bassa, tali importi sono stati portati dalle autorità spagnole rispettivamente a EUR 6160872,35 e EUR 6979471,83. Peraltro, il 17 dicembre 2007 le autorità spagnole, nazionale e regionale, hanno deciso di coprire, a loro spese, la discarica di Vilafruns, anch’essa di proprietà di Iberpotash.

Nella decisione impugnata, adottata a seguito di una denuncia anonima, la Commissione ha considerato, da un lato, che, a causa del livello indebitamente basso delle garanzie costituite, Iberpotash aveva beneficiato di aiuti in forma di riduzione delle commissioni di garanzia. Essa ha ritenuto, dall’altro lato, che Iberpotash avesse altresì beneficiato di un aiuto all’investimento per la copertura della discarica di Vilafruns. Poiché tali aiuti, concessi in violazione dell’obbligo di notifica gravante sugli Stati membri ( 3 ), erano illegali e incompatibili con il mercato interno, la Commissione ne ha, conseguentemente, ordinato il recupero.

Con la sua sentenza, in primis, il Tribunale ha confermato che la scarsità delle garanzie finanziarie costituite in vista dello sfruttamento delle due miniere doveva essere qualificata come aiuto di Stato, così come l’obbligo di recupero che ne discendeva per lo Stato membro.

In primo luogo, il Tribunale ha anzitutto constatato che, poiché gli importi delle due garanzie finanziarie erano stati stabiliti dal Governo autonomo della Catalogna nelle due decisioni di concessione delle licenze di utilizzo, tali misure erano imputabili allo Stato, successivamente ha confermato che la loro scarsità faceva gravare sullo Stato il rischio maggiore e concreto di dover mobilitare risorse per coprire il costo reale dei danni ambientali e di ripristino e coinvolgeva dunque risorse statali. In proposito, esso ha rilevato in particolare che, in forza della normativa nazionale applicabile, lo Stato spagnolo era assoggettato ad un obbligo d’intervento sussidiario in caso di mancato rispetto degli obblighi ambientali gravanti sulle imprese che esercitano un’attività mineraria. Il Tribunale ha altresì ricordato che, conformemente alla direttiva 2004/35 ( 4 ), le autorità nazionali competenti potevano adottare le misure di riparazione dei danni ambientali a carico degli operatori, con la precisazione che, in assenza di un simile intervento, esse potrebbero venir meno ai loro obblighi ai sensi della direttiva 2006/21, essere oggetto di una procedura di infrazione ed essere condannate al pagamento di penalità. Esso ha, inoltre, sottolineato che la finalità dell’obbligo di costituire una garanzia ( 5 ) era di assicurare che le imprese estrattive disponessero di risorse sufficienti per coprire i futuri costi di ripristino dei siti minerari, indipendentemente dalla loro situazione finanziaria in futuro, e di evitare che lo Stato dovesse intervenire al loro posto. Respingendo peraltro gli argomenti di Iberpotash fondati in particolare sulla sua capacità finanziaria, che può evolvere in qualsiasi momento, e sulla circostanza che la perdita di entrate riguardava il bilancio di un istituto bancario privato, il Tribunale ha concluso che la scarsità delle garanzie finanziarie richieste nel caso di specie presentava un rischio sufficientemente concreto che si realizzasse, in futuro, un onere supplementare per lo Stato perché le misure fossero qualificate come aiuti di Stato.

In secondo luogo, il Tribunale ha confermato che, dal momento che il livello delle garanzie era effettivamente inadeguato e notevolmente inferiore a quello che sarebbe stato necessario per coprire i costi di ripristino dei siti e che le misure erano state adottate attraverso decisioni individuali di licenza di utilizzo, esse conferivano un vantaggio selettivo a Iberpotash. Nell’ambito della propria analisi, il Tribunale ha rilevato in particolare che il fatto che la Commissione si fosse astenuta dal valutare i livelli corretti delle garanzie finanziarie non comportava una violazione del suo dovere di diligenza, in quanto era giustificato dal margine di discrezionalità riconosciuto al riguardo agli Stati membri dall’articolo 14 della direttiva 2006/21.

In terzo luogo, infine, il Tribunale ha dichiarato che l’obbligo in capo allo Stato membro di recuperare gli aiuti così illegalmente concessi non comportava una violazione né del principio di tutela del legittimo affidamento, in assenza della dimostrazione da parte di Iberpotash di aver ricevuto assicurazioni sufficientemente precise, incondizionate e concordanti risultanti da un intervento attivo della Commissione o della dimostrazione dell’esistenza di circostanze eccezionali, né del principio della certezza del diritto, in quanto la constatazione nel caso di specie di un trasferimento di risorse statali non appariva imprevedibile per un operatore economico attento e avveduto, alla luce della prassi anteriore della Commissione.

Secondariamente, il Tribunale ha confermato che la copertura della discarica di Vilafruns, decisa e finanziata interamente dalle autorità pubbliche, costituiva una prestazione positiva, alla stregua di una sovvenzione, che comportava necessariamente un vantaggio per Iberpotash. Infatti, tale misura ha contribuito a risolvere il problema dell’inquinamento in maniera efficace, duratura e non sproporzionata, liberando Iberpotash dalla sua responsabilità generale, ai sensi della normativa nazionale e dell’Unione applicabili, di riparare continuamente le eventuali conseguenze negative della gestione del sito e evitandole di dover attuare un’altra misura di ripristino per un periodo molto lungo. Esso ne ha tratto la conclusione che la misura aveva favorito quest’ultima riducendo i rischi ambientali per il futuro. Peraltro, pur riconoscendo, al pari della Commissione, che Iberpotash si trovava in una situazione pienamente legale per quanto riguardava il rispetto dei suoi obblighi in materia ambientale, avendo lo Stato deciso di adottare un livello di tutela ambientale superiore a quello che era necessario al momento dell’adozione della decisione impugnata, il Tribunale ha dichiarato che, in quanto impresa proprietaria del sito, essa non era esonerata dal sostenerne i costi, essendo peraltro precisato che la decisione impugnata ha preso tale elemento in considerazione imponendo il recupero solo di parte dell’importo dell’investimento statale così effettuato.

( 1 ) Decisione (UE) 2018/118 della Commissione, del 31 agosto 2017, relativa all’aiuto di Stato SA.35818 (2016/C) (ex 2015/NN) (ex 2012/CP) cui la Spagna ha dato esecuzione a favore di Iberpotash (GU 2018, L 28, pag. 25).

( 2 ) Direttiva 2006/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, relativa alla gestione dei rifiuti delle industrie estrattive e che modifica la direttiva 2004/35/CE (GU 2006, L 102, pag. 15).

( 3 ) Articolo 108, paragrafo 3, TFUE.

( 4 ) Direttiva 2004/35 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale (GU 2004, L 143, pag. 56).

( 5 ) Previsto all’articolo 14 della direttiva 2006/21.