–

per l’Orde van Vlaamse Balies e l’Ordre des barreaux francophones et germanophone, da F. Judo e N. Goethals, advocaten;

–

per il governo belga, da C. Pochet, L. Van den Broeck e M. Jacobs, in qualità di agenti, assistite da S. Ronse, avocat, e T. Quintes, advocaat;

–

per la Commissione europea, da H. Tserepa-Lacombe, A. Nijenhuis e F. Wilman, in qualità di agenti,

1

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 201 della direttiva 2009/138/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2009, in materia di accesso ed esercizio delle attività di assicurazione e di riassicurazione (solvibilità II) (GU 2009, L 335, pag. 1).

2

Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra, da un lato, l’Orde van Vlaamse Balies e l’Ordre des barreaux francophones et germanophone (in prosieguo: gli «ordini degli avvocati») e, dall’altro, il Ministerraad (Consiglio dei Ministri, Belgio) in merito alla libertà per l’assicurato, nel contesto di un contratto di assicurazione tutela giudiziaria, di scegliere il proprio rappresentante in un procedimento di mediazione.

3

La direttiva 87/344/CEE del Consiglio, del 22 giugno 1987, recante coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative relative all’assicurazione tutela giudiziaria (GU 1987, L 185, pag. 77), che è stata abrogata dalla direttiva 2009/138, al suo articolo 4 disponeva quanto segue:

«1.   Ogni contratto di tutela giudiziaria riconosce esplicitamente che:

(...)

2.   Per avvocato si intende chiunque sia abilitato ad esercitare la sua attività professionale sotto una delle denominazioni previste dalla direttiva 77/249/CEE del Consiglio, del 22 marzo 1977, intesa a facilitare l’esercizio effettivo della libera prestazione di servizi da parte degli avvocati [GU 1977, L 78, pag. 17]».

4

Il considerando 16 della direttiva 2009/138 così recita:

«L’obiettivo principale della regolamentazione e della vigilanza in materia di assicurazione e di riassicurazione è l’adeguata tutela dei contraenti e dei beneficiari. Per “beneficiario” si intende qualsiasi persona fisica o giuridica titolare di un diritto in virtù di un contratto di assicurazione. La stabilità finanziaria e l’equità e la stabilità dei mercati sono altri obiettivi della regolamentazione e della vigilanza assicurativa e riassicurativa di cui si dovrebbe altresì tenere conto senza tuttavia mettere a repentaglio il raggiungimento dell’obiettivo principale».

5

Il titolo II di tale direttiva, intitolato «Disposizioni specifiche per l’assicurazione e la riassicurazione», include un capo II, recante «Disposizioni specifiche per l’assicurazione non vita», la cui sezione 4, intitolata «Assicurazione tutela giudiziaria», è formata dagli articoli da 198 a 205.

6

L’articolo 198 di tale direttiva, intitolato «Ambito di applicazione della presente sezione», al suo paragrafo 1 dispone quanto segue:

«La presente sezione si applica all’assicurazione tutela giudiziaria di cui al ramo 17 dell’allegato I, parte A, in base alla quale un’impresa di assicurazione si impegna, dietro pagamento di un premio, a farsi carico delle spese legali e ad offrire altri servizi derivanti dalla copertura assicurativa, segnatamente allo scopo:

(...)

7

L’articolo 201 della direttiva 2009/138, intitolato «Libera scelta dell’avvocato», così dispone:

«1.   Ogni contratto di tutela giudiziaria prevede esplicitamente quanto segue:

(...).

2.   Ai fini della presente sezione, per “avvocato” si intende qualsiasi persona abilitata ad esercitare le sue attività professionali con una delle denominazioni previste dalla [direttiva 77/249]».

8

L’articolo 156 della legge sulle assicurazioni, del 4 aprile 2014 (Belgisch Staatsblad) del 30 aprile 2014, pag. 35487), era così formulato:

«In ogni contratto di assicurazione tutela giudiziaria deve essere esplicitamente stabilito quanto meno che:

(…)».

9

L’articolo 2 della legge che modifica la legge del 4 aprile 2014 relativa alle assicurazioni e intesa a garantire la libera scelta di un avvocato o di qualsiasi altra persona in possesso delle qualifiche richieste dalla legge applicabile alla procedura per difendere i propri interessi in qualsiasi fase giudiziaria, nell’ambito di un contratto di assicurazione della tutela giudiziaria, del 9 aprile 2017 (Belgisch Staatsblad del 25 aprile 2017, pag. 53207; in prosieguo: la «legge del 9 aprile 2017»), prevede quanto segue:

«Nell’articolo 156 della legge del 4 aprile 2014 sulle assicurazioni, il paragrafo 1o è così sostituito:

10

Dal fascicolo sottoposto alla Corte risulta che il codice di procedura civile belga, come modificato da ultimo dalla legge recante diverse disposizioni in materia di diritto civile e disposizioni volte a promuovere forme alternative di risoluzione delle controversie, del 18 giugno 2018 (Belgisch Staatsblad del 2 luglio 2018, pag. 53455; in prosieguo: il «codice di procedura civile») prevede due forme di mediazione, vale a dire la mediazione stragiudiziale, prevista agli articoli da 1730 a 1733 di tale codice, e la mediazione giudiziale, di cui agli articoli da 1734 a 1737 di detto codice.

11

Per quanto riguarda la mediazione stragiudiziale, essa può essere proposta da qualsiasi parte alle altre parti, prima, durante o dopo lo svolgimento di un procedimento giudiziario. Le parti designano il mediatore di comune accordo o con l’intervento di un terzo incaricato di tale designazione. Qualora le parti giungano a un accordo di mediazione, quest’ultimo è oggetto di un atto scritto, datato e sottoscritto dalle parti e dal mediatore. Se il mediatore che ha effettuato la mediazione è autorizzato dalla commissione federale di mediazione, le parti, o una delle parti, possono sottoporre l’accordo di mediazione al giudice competente affinché lo omologhi. Il giudice può negare l’omologazione dell’accordo solo se quest’ultimo è contrario all’ordine pubblico o all’interesse dei figli minori nel caso di un accordo ottenuto al termine di una mediazione familiare. Il decreto di omologazione produce gli effetti di una sentenza, di modo che l’accordo omologato acquisisce efficacia esecutiva.

12

Per quanto riguarda la mediazione giudiziale, essa presuppone che il giudice investito di una controversia possa, su domanda congiunta delle parti o di propria iniziativa ma con il loro consenso, ordinare una mediazione, fintantoché la causa non sia stata presa in decisione. Il giudice rimane adito della causa durante la mediazione e può, in ogni momento, adottare qualsiasi provvedimento ritenga necessario. Egli può inoltre, su richiesta del mediatore o di una delle parti, porre fine alla mediazione. Qualora la mediazione sia sfociata nella conclusione di un accordo di mediazione, sia pure parziale, le parti, o una delle parti, possono chiedere al giudice di omologare tale accordo, omologazione che può essere rifiutata solo qualora l’accordo sia contrario all’ordine pubblico o, se ottenuto a seguito di una mediazione familiare, all’interesse dei figli minori. Se la mediazione non è sfociata nella conclusione di un accordo di mediazione completo, il procedimento giudiziario prosegue.

13

Gli ordini degli avvocati hanno presentato dinanzi al Grondwettelijk Hof (Corte costituzionale, Belgio) un ricorso di annullamento della legge del 9 aprile 2017. A sostegno di tale ricorso, essi deducono, in particolare, un motivo vertente sulla violazione di determinate disposizioni della Costituzione belga, in combinato disposto con l’articolo 201 della direttiva 2009/138.

14

In particolare, gli ordini degli avvocati fanno valere che tale legge non è conforme al suddetto articolo 201 in quanto sostanzialmente essa non prevede, a favore del contraente di un contratto di assicurazione tutela giudiziaria, il diritto di scegliere il proprio avvocato in un procedimento di mediazione. Infatti, secondo gli ordini degli avvocati, poiché tale procedimento rientra nella nozione di «procedimento giudiziario» ai sensi di detto articolo 201, l’assicurato dovrebbe disporre di tale diritto.

15

Il giudice del rinvio ricorda che, prima dell’entrata in vigore della legge del 9 aprile 2017, ogni contratto di assicurazione tutela giudiziaria doveva prevedere la libertà dell’assicurato di scegliere un avvocato o un’altra persona qualificata «qualora si rend[esse] necessario un procedimento giudiziario o amministrativo». Detta legge, pur estendendo tale libertà di scelta al procedimento arbitrale, l’avrebbe esclusa per il procedimento di mediazione in quanto, da un lato, la presenza di un legale non è tale da favorire la mediazione e, dall’altro, quest’ultima non si fonda necessariamente su un ragionamento giuridico.

16

Il giudice del rinvio rileva che, certamente, dalla giurisprudenza della Corte risulta che la nozione di «procedimento giudiziario» ai sensi dell’articolo 201 della direttiva 2009/138 deve essere interpretata estensivamente, al fine di tutelare gli interessi degli assicurati concedendo loro un diritto generale e autonomo di scegliere liberamente il loro rappresentante legale nei limiti fissati da tale articolo.

17

Tuttavia, tale giurisprudenza non consentirebbe di determinare con certezza se tale diritto si applichi anche a un procedimento di mediazione come quello di cui trattasi nel procedimento principale. A tale proposito, il giudice del rinvio rileva che il procedimento di mediazione nel diritto belga presenta caratteristiche affini sia alla procedura di composizione amichevole della controversia sia al procedimento giudiziario. In particolare, da un lato, al pari della procedura di composizione amichevole, il procedimento di mediazione mirerebbe a ottenere un accordo di mediazione tra le parti della controversia. Dall’altro, il procedimento di mediazione sarebbe analogo a un procedimento giudiziario in quanto farebbe generalmente seguito alla concertazione amichevole, sarebbe disciplinato dal codice di procedura civile e potrebbe sfociare in un accordo di mediazione concluso sotto la direzione di un mediatore autorizzato, accordo che potrebbe essere omologato dal giudice competente con un’ordinanza di omologazione avente gli effetti di una sentenza.

18

In tali circostanze, il Grondwettelijk Hof (Corte costituzionale) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:

«Se la nozione “procedimento giudiziario”, di cui all’articolo 201, paragrafo 1, lettera a), della direttiva [2009/138], debba essere interpretata nel senso che essa comprende le procedure stragiudiziali e le procedure giudiziali di mediazione, ai sensi degli articoli da 1723/1 a 1737 del [codice di procedura civile]».

19

Con la sua questione, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente se l’articolo 201, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2009/138 debba essere interpretato nel senso che la nozione di «procedimento giudiziario» di cui a tale disposizione include un procedimento di mediazione giudiziale o stragiudiziale nel quale un giudice è o può essere coinvolto, indipendentemente dal fatto che ciò avvenga al momento dell’avvio di tale procedimento o successivamente alla conclusione di quest’ultimo.

20

Al fine di rispondere a tale questione, occorre ricordare che, ai sensi del suddetto articolo 201, paragrafo 1, lettera a), ogni contratto di assicurazione tutela giudiziaria prevede esplicitamente che, in caso di ricorso a un avvocato o a qualsiasi altra persona in possesso delle qualifiche appropriate a norma della legislazione nazionale per difendere, rappresentare o tutelare gli interessi dell’assicurato in un procedimento giudiziario o amministrativo, l’assicurato ha la libertà di scegliere tale avvocato o tale altra persona.

21

Poiché tale disposizione riprende sostanzialmente l’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 87/344, la giurisprudenza relativa a quest’ultima disposizione è pertinente ai fini dell’interpretazione di detto articolo 201, paragrafo 1, lettera a).

22

Orbene, la Corte ha già avuto modo di precisare, anzitutto, che l’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 87/344, relativo alla libera scelta del rappresentante, ha portata generale e valore obbligatorio (v., in tal senso, sentenze del 10 settembre 2009, Eschig, C‑199/08, EU:C:2009:538, punto 47; del 26 maggio 2011, Stark, C‑293/10, EU:C:2011:355, punto 29, e del 7 novembre 2013, Sneller, C‑442/12, EU:C:2013:717, punto 25).

23

Dalla formulazione stessa dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 87/344 risulta altresì che la nozione di «procedimento amministrativo» deve essere letta in opposizione a quella di «procedimento giudiziario» (v., in tal senso, sentenze del 7 aprile 2016, Massar, C‑460/14, EU:C:2016:216, punto 19, e del 7 aprile 2016, AK, C‑5/15, EU:C:2016:218, punto 17). Inoltre, l’interpretazione delle nozioni di «procedimento amministrativo» o di «procedimento giudiziario» non può essere limitata operando una differenziazione tra la fase preparatoria e la fase decisionale di un procedimento giudiziario o amministrativo (v., in tal senso, sentenze del 7 aprile 2016, Massar, C‑460/14, EU:C:2016:216, punto 21, e del 7 aprile 2016, AK, C‑5/15, EU:C:2016:218, punto 19).

24

Ciò premesso, né l’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 87/344, né l’articolo 201, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2009/138 forniscono una definizione della nozione di «procedimento giudiziario».

25

In tali circostanze, secondo una costante giurisprudenza, ai fini dell’interpretazione di una disposizione del diritto dell’Unione, si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (sentenze del 7 aprile 2016, Massar, C‑460/14, EU:C:2016:216, punto 22, e del 7 aprile 2016, AK, C‑5/15, EU:C:2016:218, punto 20).

26

In primo luogo, occorre ricordare, come risulta dal considerando 16 della direttiva 2009/138, che l’obiettivo perseguito da quest’ultima e, in particolare, dal suo articolo 201, relativo alla libera scelta dell’avvocato o del rappresentante, è quello di tutelare adeguatamente gli interessi degli assicurati. La portata generale e il valore obbligatorio che sono riconosciuti al diritto di scegliere il proprio avvocato o rappresentante ostano a un’interpretazione restrittiva dell’articolo 201, paragrafo 1, lettera a), della menzionata direttiva (v., in tal senso, sentenze del 7 aprile 2016, Massar, C‑460/14, EU:C:2016:216, punto 23, e del 7 aprile 2016, AK, C‑5/15, EU:C:2016:218, punto 21).

27

Così, per quanto riguarda la nozione di «procedimento amministrativo» ai sensi di tale disposizione, la Corte ha dichiarato che tale nozione comprende, in particolare, un procedimento al termine del quale un ente pubblico autorizza il datore di lavoro a procedere al licenziamento di un dipendente, assicurato per la tutela giudiziaria, nonché la fase di reclamo dinanzi a un ente pubblico nel corso della quale tale ente emette una decisione impugnabile in via giurisdizionale (v., in tal senso, sentenze del 7 aprile 2016, Massar, C‑460/14, EU:C:2016:216, punto 28, e del 7 aprile 2016, AK, C‑5/15, EU:C:2016:218, punto 26).

28

A tale riguardo, la Corte ha precisato che un’interpretazione della nozione di «procedimento amministrativo» circoscritta unicamente ai procedimenti giurisdizionali in materia amministrativa, ossia quelli che si svolgono dinanzi a un organo giurisdizionale propriamente detto, priverebbe del suo significato l’espressione, espressamente utilizzata dal legislatore dell’Unione europea, di «procedimento amministrativo» (v., in tal senso, sentenze del 7 aprile 2016, Massar, C‑460/14, EU:C:2016:216, punto 20, e del 7 aprile 2016, AK, C‑5/15, EU:C:2016:218, punto 18).

29

Di conseguenza, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 81 delle sue conclusioni, il termine «procedimento» comprende non solo la fase del ricorso dinanzi a un organo giurisdizionale propriamente detto, ma anche una fase che lo precede e che può sfociare in una fase giurisdizionale.

30

Per quanto riguarda la nozione di «procedimento giudiziario», ai sensi dell’articolo 201 della direttiva 2009/138, essa va interpretata in modo altrettanto ampio che quella di «procedimento amministrativo», in quanto peraltro sarebbe incoerente interpretare queste due nozioni in modo diverso con riferimento al diritto di scegliere il proprio avvocato o rappresentante.

31

Ne consegue che la nozione di «procedimento giudiziario» non può essere limitata né ai soli procedimenti non amministrativi che si svolgono dinanzi a un giudice propriamente detto, né operando una differenziazione tra la fase preparatoria e la fase decisionale di un simile procedimento. Pertanto qualsiasi fase, anche preliminare, che possa sfociare in un procedimento dinanzi a un organo giurisdizionale deve essere considerata rientrante nella nozione di «procedimento giudiziario» ai sensi dell’articolo 201 della direttiva 2009/138.

32

Nel caso di specie, per quanto riguarda la mediazione giudiziale, dal fascicolo sottoposto alla Corte risulta che tale mediazione è necessariamente ordinata da un giudice investito di un ricorso giurisdizionale e che essa rappresenta una fase del procedimento giudiziario avviato dinanzi a un giudice propriamente detto, il quale è, in linea di principio, vincolato dall’accordo di mediazione eventualmente ottenuto dalle parti.

33

In tali circostanze, ritenere che detta mediazione non costituisca anch’essa, ai fini dell’articolo 201 della direttiva 2009/138, un «procedimento giudiziario» ai sensi di tale articolo, priverebbe l’assicurato, per questa sola fase, del suo diritto di scegliere il proprio avvocato o rappresentante. Orbene, è incontestabile che l’assicurato necessita di tutela giuridica nella fase che, una volta avviata, costituisce parte integrante del procedimento dinanzi al giudice che lo ha disposto. Siffatta interpretazione è del resto conforme all’obiettivo della direttiva 2009/138, ricordato al punto 26 della presente sentenza, di garantire una tutela adeguata degli assicurati, in quanto consente loro di continuare a beneficiare dell’assistenza dello stesso rappresentante per la fase propriamente giudiziaria del procedimento.

34

Analogamente, per quanto riguarda il procedimento di mediazione stragiudiziale, la circostanza che esso non avvenga dinanzi a un giudice non consente di escluderlo dalla nozione di «procedimento giudiziario» ai sensi dell’articolo 201 della direttiva 2009/138.

35

Infatti, un simile procedimento di mediazione può sfociare in un accordo tra le parti interessate che, su richiesta anche di una sola di esse, può essere omologato da un giudice. Inoltre, nell’ambito del procedimento di omologazione, tale giudice è vincolato dal contenuto di detto accordo, quale definito dalle parti nel corso della mediazione, al di fuori dei casi in cui tale accordo è contrario all’ordine pubblico o, eventualmente, all’interesse dei figli minori.

36

Ne consegue che l’accordo al quale le parti pervengono, risultante da una mediazione giudiziale o stragiudiziale, ha come conseguenza di vincolare il giudice competente che procede alla sua convalida, ed esplica, dopo aver acquisito forza esecutiva, gli stessi effetti di una sentenza.

37

In tali circostanze, il ruolo dell’avvocato o del rappresentante sembra essere più importante nell’ambito di una mediazione che nell’ambito di un reclamo presentato dinanzi a un’autorità amministrativa, come quello menzionato al punto 27 della presente sentenza, il cui esito non vincola né un eventuale organo amministrativo successivo né un giudice amministrativo.

38

Nell’ambito di un procedimento che può fissare definitivamente la posizione giuridica dell’assicurato, senza che egli abbia alcuna possibilità reale di modificare tale posizione mediante un ricorso giurisdizionale, l’assicurato necessita di tutela giuridica e, tenuto conto degli effetti dell’omologazione dell’accordo risultante dalla mediazione, gli interessi dell’assicurato che ha fatto ricorso alla mediazione saranno meglio tutelati se egli potrà avvalersi del diritto alla libera scelta del rappresentante, previsto all’articolo 201 della direttiva 2009/138, al pari dell’assicurato che si rivolga direttamente al giudice.

39

In secondo luogo, per quanto riguarda il contesto di tale articolo 201, si deve rilevare che l’ambito di applicazione della sezione 4 del capo II del titolo II della direttiva 2009/138, relativa all’assicurazione tutela giudiziaria, è definito all’articolo 198 di tale direttiva in modo particolarmente esteso, dal momento che, ai sensi di tale disposizione, detta sezione si applica all’assicurazione tutela giudiziaria mediante la quale un’impresa di assicurazione si impegna, dietro pagamento di un premio, a farsi carico delle spese legali e ad offrire altri servizi derivanti dalla copertura assicurativa, segnatamente allo scopo di difendere o rappresentare l’assicurato in un procedimento civile, penale, amministrativo o di altro tipo o contro una domanda di risarcimento avanzata contro di lui.

40

Una simile definizione dell’ambito di applicazione di tale sezione conferma un’interpretazione ampia dei diritti degli assicurati previsti dalla sezione medesima tra i quali, in particolare, quello di cui all’articolo 201 della direttiva 2009/138 di scegliere il proprio rappresentante.

41

Peraltro, lo stesso diritto dell’Unione incoraggia il ricorso ai procedimenti di mediazione, sia, come rilevano gli ordini degli avvocati, mediante la direttiva 2008/52/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2008, relativa a determinati aspetti della mediazione in materia civile e commerciale (GU 2008, L 136, pag. 3), che sulla base del diritto primario, in particolare dell’articolo 81, paragrafo 2, lettera g), TFUE, ai sensi del quale, nell’ambito della cooperazione giudiziaria nelle materie civili, il legislatore dell’Unione è chiamato ad adottare misure volte a garantire lo «sviluppo di metodi alternativi per la risoluzione delle controversie». Sarebbe quindi incoerente che il diritto dell’Unione incoraggiasse l’utilizzo di simili metodi e restringesse, al contempo, i diritti dei singoli che decidono di avvalersi di tali metodi.

42

Alla luce di tutto ciò che precede, occorre rispondere alla questione sollevata dichiarando che l’articolo 201, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2009/138 deve essere interpretato nel senso che la nozione di «procedimento giudiziario» di cui a tale disposizione include un procedimento di mediazione giudiziale o stragiudiziale in cui un giudice sia o possa essere coinvolto, tanto al momento dell’avvio di tale procedimento quanto successivamente alla conclusione di quest’ultimo.

43

Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara:

L’articolo 201, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2009/138/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2009, in materia di accesso ed esercizio delle attività di assicurazione e di riassicurazione (solvibilità II), deve essere interpretato nel senso che la nozione di «procedimento giudiziario» di cui a tale disposizione include un procedimento di mediazione giudiziale o stragiudiziale in cui un giudice sia o possa essere coinvolto, tanto al momento dell’avvio di tale procedimento quanto successivamente alla conclusione di quest’ultimo.