Causa C‑546/18

FN e a.

contro

Übernahmekommission

(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Bundesverwaltungsgericht)

Sentenza della Corte (Quarta Sezione) del 9 settembre 2021

«Rinvio pregiudiziale – Diritto delle società – Offerte pubbliche d’acquisto – Direttiva 2004/25/CE – Articolo 5 – Offerta obbligatoria – Articolo 4 – Autorità di vigilanza – Decisione definitiva che accerta una violazione dell’obbligo di presentare un’offerta pubblica di acquisto – Efficacia vincolante di tale decisione nell’ambito di un successivo procedimento sanzionatorio amministrativo avviato dalla medesima autorità – Principio di effettività del diritto dell’Unione – Principi generali del diritto dell’Unione – Diritti della difesa – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Articoli 47 e 48 – Diritto al silenzio – Presunzione d’innocenza – Accesso a un giudice indipendente e imparziale»

Libertà di stabilimento – Società – Direttiva 2004/25 – Offerte pubbliche d’acquisto – Autorità di vigilanza – Sanzioni – Decisione definitiva che constata una violazione dell’obbligo di presentare un’offerta pubblica d’acquisto – Efficacia vincolante di tale decisione nell’ambito di un successivo procedimento sanzionatorio amministrativo avviato dalla medesima autorità – Parti interessate da tale procedimento che non hanno potuto far valere i diritti della difesa e il diritto al silenzio né beneficiare della presunzione d’innocenza nel corso del procedimento anteriore di accertamento – Parti che non possono beneficiare del diritto ad un ricorso giurisdizionale effettivo contro tale decisione in un procedimento esteso al merito – Inammissibilità

(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 47 e 48; Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2004/25, artt. 4 e 17)

(v. punti 58-62, 70, 71 e dispositivo)

Sintesi

Con decisione del 22 novembre 2016, l’Übernahmekommission (Commissione di vigilanza sulle offerte pubbliche di acquisto, Austria) (in prosieguo: la «Commissione delle OPA») ha constatato che GM, una persona fisica, e quattro società avevano agito di concerto per indurre un’altra società a concludere un’operazione che avrebbe portato ad un notevole rafforzamento della partecipazione del suo azionista principale. Dal momento che le parti in causa avevano una partecipazione di controllo nella società interessata, ai sensi della normativa austriaca di trasposizione della direttiva 2004/25 ( 1 ), la Commissione delle OPA ha ritenuto che esse avrebbero dovuto presentare un’offerta pubblica di acquisto.

Divenuta definitiva tale decisione, la Commissione delle OPA ha poi avviato un procedimento diretto a infliggere sanzioni amministrative nei confronti di GM e di altre due persone fisiche, HL e FN, questi ultimi due nella loro qualità, rispettivamente, di membro del consiglio di amministrazione e di direttore di due delle società di cui trattasi nella decisione del 22 novembre 2016.

Con decisioni del 29 gennaio 2018, la Commissione delle OPA ha inflitto sanzioni amministrative a GM, HL e FN, fondate, segnatamente, sulle constatazioni di fatto contenute nella decisione del 22 novembre 2016.

Il Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale, Austria), dinanzi al quale sono stati proposti ricorsi avverso le decisioni del 29 gennaio 2018, nutre dubbi sulla compatibilità con il diritto dell’Unione della prassi amministrativa nazionale seguita dalla Commissione delle OPA. Infatti, secondo il diritto austriaco, una decisione che accerta un’infrazione, come la decisione del 22 novembre 2016, una volta divenuta definitiva, vincola non solo l’autorità che l’ha adottata, ma anche le altre autorità amministrative e giurisdizionali chiamate a pronunciarsi in altri procedimenti vertenti sulla stessa situazione di fatto e di diritto, a condizione che vi sia identità delle parti interessate.

Per quanto riguarda HL e FN, il Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale) dubita dell’esistenza di una siffatta identità, dato che essi non erano presenti come «parti» nel procedimento di accertamento dell’infrazione, ma hanno agito soltanto in qualità di rappresentanti di due delle società parti di detto procedimento. Tuttavia, nel corso del procedimento di applicazione della sanzione amministrativa, la Commissione delle OPA avrebbe riconosciuto alla decisione del 22 novembre 2016 effetti vincolanti nei confronti di HL e FN. Questi ultimi, non avendo beneficiato dello status di «parte» nel procedimento di constatazione dell’infrazione, non avrebbero potuto beneficiare di tutti i diritti processuali riconosciuti ad una «parte», incluso il diritto al silenzio.

Con le sue questioni, il Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale) chiede, in sostanza, se gli articoli 4 e 17 della direttiva 2004/25, letti alla luce dei diritti della difesa garantiti dal diritto dell’Unione, in particolare del diritto di essere ascoltato, nonché degli articoli 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, ostino ad una prassi nazionale come quella seguita nel caso di specie dalla Commissione delle OPA.

Giudizio della Corte

Poiché la direttiva 2004/25 non prevede norme che disciplinino gli effetti che le decisioni amministrative definitive adottate in applicazione di tale direttiva producono in procedimenti successivi, le norme di cui trattasi nel procedimento principale rientrano nell’autonomia procedurale degli Stati membri, fatto salvo il rispetto dei principi di equivalenza e di effettività. Pertanto, la direttiva 2004/25 non osta, in linea di principio, all’instaurazione di un procedimento amministrativo suddiviso in due fasi distinte, come nel caso di specie, né ad una prassi che conferisce efficacia vincolante a decisioni amministrative divenute definitive in procedimenti successivi. Infatti, una prassi del genere può contribuire ad assicurare l’efficacia dei procedimenti amministrativi diretti ad accertare nonché a sanzionare l’inosservanza delle norme della direttiva 2004/25, e quindi a garantire l’effetto utile di quest’ultima. Tuttavia, i diritti garantiti alle parti interessate dal diritto dell’Unione e, in particolare, dalla Carta dei diritti fondamentali devono essere rispettati nelle due fasi procedurali sopra citate.

Per quanto riguarda le persone che, come GM, erano parti nel procedimento che ha condotto all’adozione di una decisione che constata la commissione di un’infrazione, gli Stati membri possono riconoscere a una siffatta decisione un effetto vincolante che si dispiega in occasione di un successivo procedimento diretto ad infliggere a tali persone una sanzione amministrativa per la commissione di tale infrazione, purché tali persone abbiano potuto far valere i loro diritti fondamentali, quali i diritti della difesa, il diritto al silenzio e la presunzione di innocenza, nel corso del procedimento di accertamento.

Per contro, tenuto conto del carattere soggettivo dei diritti della difesa, ciò non vale per le persone che, come HL e FN, non erano parti del procedimento di accertamento, anche se tali persone hanno agito in qualità di titolari di un organo di rappresentanza di una persona giuridica parte di detto procedimento. Ne consegue che l’autorità amministrativa deve escludere, nell’ambito di un procedimento sanzionatorio amministrativo nei confronti di una persona fisica, l’efficacia vincolante connessa alle valutazioni contenute in una decisione che accerta l’infrazione addebitata alla persona di cui trattasi e che è divenuta definitiva, senza che detta persona abbia potuto contestare a titolo personale tali valutazioni nell’esercizio dei propri diritti della difesa. Allo stesso modo, il diritto al silenzio osta a che tale persona ne sia privata rispetto agli elementi di fatto che saranno successivamente utilizzati a sostegno dell’accusa e avranno quindi un’incidenza sulla condanna o sulla sanzione inflitta. Inoltre, la presunzione di innocenza osta a che una persona fisica sia considerata responsabile, nell’ambito di un procedimento sanzionatorio amministrativo, della commissione di un’infrazione accertata da una decisione divenuta definitiva senza che detta persona abbia potuto contestarla, e che non può più essere contestata da detta persona, nell’esercizio del suo diritto a un ricorso effettivo, dinanzi a un giudice indipendente, imparziale e competente a risolvere le questioni tanto di fatto quanto di diritto. Tale diritto a un ricorso giurisdizionale effettivo deve andare a beneficio di tutte le parti interessate dal procedimento sanzionatorio amministrativo, a prescindere dal fatto che siano state o meno parti del procedimento precedente di accertamento.

( 1 ) Direttiva 2004/25/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, concernente le offerte pubbliche di acquisto (GU 2004, L 142, pag. 12).