Causa T‑571/17 RENV

contro

Commissione europea

Sentenza del Tribunale (Settima Sezione ampliata) del 21 giugno 2023

«Funzione pubblica – Agenti contrattuali – Contratto a tempo indeterminato – Risoluzione del contratto – Articolo 47, lettera c), punto i), del RAA – Insufficienza professionale – Condotta nel servizio e atteggiamento verso il lavoro non compatibili con l’interesse del servizio – Obbligo di motivazione – Diritto di essere ascoltato – Diritto al congedo parentale – Articolo 42 bis dello Statuto – Applicazione ai funzionari e agli agenti dell’Unione delle prescrizioni minime delle direttive 2010/18/UE e 2002/14/CE – Articoli 27, 30 e 33 della Carta dei diritti fondamentali – Diritto all’informazione e alla consultazione dei lavoratori – Articolo 24 ter dello Statuto – Errore manifesto di valutazione – Tutela in caso di licenziamento ingiustificato – Contestazione in via incidentale di atti definitivi – Irricevibilità – Principio di proporzionalità – Sviamento di potere – Responsabilità»

Funzionari – Agenti contrattuali – Risoluzione di un contratto a tempo indeterminato – Obbligo di motivazione e rispetto dei diritti della difesa – Portata

[Art. 296 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 2, a) e c); Statuto dei funzionari, art. 25; Regime applicabile agli altri agenti, art. 47, c), i)]

(v. punti 35, 36, 50, 51, 62, 63, 69, 70)
Funzionari – Agenti contrattuali – Risoluzione di un contratto a tempo indeterminato – Giustificazione fondata sull’insufficienza professionale – Obbligo di previo espletamento della procedura per insufficienza professionale applicabile ai funzionari – Insussistenza – Necessità di una mancanza disciplinare o di una negligenza nell’esercizio delle funzioni – Insussistenza

[Statuto dei funzionari, art. 51; Regime applicabile agli altri agenti, art. 47, c), i)]

(v. punti 58, 376, 379)
Funzionari – Agenti contrattuali – Congedi – Congedo parentale – Accordo quadro riveduto BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP e CES sul congedo parentale – Direttiva 2010/18 – Protezione da un trattamento meno favorevole o dal licenziamento causati dalla domanda o dall’esercizio del congedo parentale – Presa in considerazione da parte del giudice dell’Unione nell’ambito dell’interpretazione delle disposizioni statutarie

(Art. 288, comma 3, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 33, § 2; Statuto dei funzionari, artt. 1 sexies, § 2, e 42 bis; Regime applicabile agli altri agenti, artt. 16 e 80, § 4; direttiva del Consiglio 2010/18, allegato, clausola 5, § 4)

(v. punti 77‑88, 118‑121)
Funzionari – Agenti contrattuali – Risoluzione di un contratto a tempo indeterminato – Giustificazione fondata su un’insufficienza professionale o su una mancanza disciplinare grave dell’agente – Agente in congedo parentale – Risoluzione senza attendere la reintegrazione – Ammissibilità – Limiti – Divieto di licenziamento causato dalla domanda o dall’esercizio del congedo parentale

[Statuto dei funzionari, art. 42 bis; Regime applicabile agli altri agenti, artt. 3 bis, 16 e 47, b), ii), e c), i); regolamento del Consiglio n. 723/2004, considerando 2; direttive del Consiglio 96/34, allegato, clausola 2, § 4, e 2010/18, allegato, clausola 5, § 4]

(v. punti 93‑113, 117, 122‑126, 142)
Funzionari – Agenti contrattuali – Risoluzione di un contratto a tempo indeterminato – Constatazione globale dell’insufficienza professionale basata su vari motivi – Profili di illegittimità che inficiano taluni motivi della decisione impugnata – Annullamento – Limiti – Esistenza di altri motivi legittimi o non contestati sufficientemente rilevanti per giustificare la decisione impugnata

(v. punti 145, 352, 360)
Atti delle istituzioni – Direttive – Direttiva 2002/14 che istituisce un quadro generale relativo all’informazione e alla consultazione dei lavoratori – Obbligo dell’amministrazione di rispettare le prescrizioni minime della direttiva

[Art. 288 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 27; Statuto dei funzionari, art. 9, § 3; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2002/14, artt. 1, § 1, 2, f) e g), e 4]

(v. punti 150‑156)
Funzionari – Rappresentanza – Protezione dei rappresentanti del personale – Portata

(Statuto dei funzionari, art. 24 ter; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2002/14, art. 7)

(v. punti 158‑162)
Funzionari – Rappresentanza – Protezione dei rappresentanti del personale – Risoluzione del contratto di un agente contrattuale – Comando dell’agente a titolo sindacale nella misura del 50% – Giustificazione alla luce dell’inosservanza da parte dell’agente dell’obbligo di informare in tempo utile i superiori gerarchici della sua partecipazione alle riunioni sindacali – Ammissibilità

(Statuto dei funzionari, art. 60 e allegato II, art. 1, comma 6; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2002/14, art. 7)

(v. punti 171‑175, 313, 314)
Funzionari – Atti dell’amministrazione – Presunzione di validità – Contestazione – Onere della prova

(v. punti 190, 191)
Ricorsi dei funzionari – Motivi di ricorso – Motivo vertente sulla durata eccessiva del procedimento dinanzi ai giudici dell’Unione – Annullamento da parte della Corte di una decisione del Tribunale con rinvio della causa dinanzi a quest’ultimo – Incompetenza del collegio giudicante del Tribunale investito del rinvio

(Art. 256, § 1, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47, comma 2; Statuto della Corte di giustizia, art. 61)

(v. punti 200‑202)
Funzionari – Condizioni di lavoro – Lavoro a tempo parziale – Autorizzazione – Possibilità per l’interessato di chiedere la revoca dell’autorizzazione prima della scadenza del periodo concordato

(Statuto dei funzionari, art. 55 bis e allegato IV bis, art. 2, comma 1; Regime applicabile agli altri agenti, artt. 16 e 91)

(v. punti 210‑212)
Funzionari – Agenti contrattuali – Risoluzione di un contratto a tempo indeterminato – Giustificazione fondata sull’insufficienza professionale – Constatazione da parte dell’amministrazione – Possibilità di basarsi su fatti constatati nel corso dei tre anni precedenti – Obbligo di basarsi esclusivamente su mancanze ripetute riportate nei rapporti informativi dell’agente – Insussistenza

[Statuto dei funzionari, art. 51, § 1, a); Regime applicabile agli altri agenti, art. 47, c), i)]

(v. punti 222‑228, 364, 372)
Ricorsi dei funzionari – Termini – Norma di ordine pubblico – Contestazione in via incidentale di una decisione precedente non contestata entro i termini – Decadenza – Riapertura – Presupposto – Fatto nuovo

(Statuto dei funzionari, art. 90, § 2)

(v. punti 234, 235)
Ricorsi dei funzionari – Termini – Contestazione in via incidentale di una decisione precedente non contestata entro i termini – Motivo vertente sull’errore manifesto di valutazione diretto a contestare le conseguenze tratte dall’amministrazione dall’atto precedente non contestato entro i termini – Ricevibilità

(Statuto dei funzionari, artt. 90 e 91)

(v. punti 236, 260)
Funzionari – Agenti contrattuali – Risoluzione di un contratto a tempo indeterminato – Giustificazione fondata sull’inosservanza ripetuta e ingiustificata del termine per la trasmissione di documenti giustificativi di un’assenza dal servizio – Ammissibilità

[Statuto dei funzionari, artt. 57, comma 2, 60 e allegato V, art. 6; Regime applicabile agli altri agenti, artt. 16, 47, c), i), e 91]

(v. punti 251‑255)
Funzionari – Agenti contrattuali – Risoluzione di un contratto a tempo indeterminato – Giustificazione fondata sull’inosservanza dell’obbligo di esecuzione dell’ordine di un superiore gerarchico – Ammissibilità – Limiti – Ordine manifestamente illegale o contrario alle norme di sicurezza applicabili

(Statuto dei funzionari, artt. 21, comma 1, e 21 bis; Regime applicabile agli altri agenti, artt. 11 e 81)

(v. punti 292‑295)
Funzionari – Agenti contrattuali – Risoluzione di un contratto a tempo indeterminato – Giustificazione fondata su una mancanza commessa volontariamente o per negligenza – Ampio potere discrezionale dell’amministrazione – Risoluzione unilaterale – Ammissibilità – Obbligo di avviare un procedimento disciplinare – Insussistenza – Eccezione – Licenziamento senza preavviso in caso di mancanza grave

[Statuto dei funzionari, allegato IX; Regime applicabile agli altri agenti, artt. 47, b) e c), e da 49 a 50 bis]

(v. punti 388‑390)

Sintesi

La ricorrente, UG, è un ex agente contrattuale della Commissione. Il suo contratto a tempo indeterminato è stato risolto a motivo del carattere insoddisfacente del suo livello di rendimento e della sua condotta nel servizio per diversi anni.

Alla data di adozione della decisione della Commissione relativa alla risoluzione del suo contratto (in prosieguo: la «decisione impugnata»), la ricorrente era in congedo parentale. Alla stessa data e da diversi anni, ella esercitava un mandato sindacale ed era esentata dalle sue funzioni al 50%.

Nel ricorso proposto dinanzi al Tribunale, la ricorrente ha chiesto l’annullamento della decisione impugnata e il risarcimento dei danni materiali e morali che affermava di avere subito. Il Tribunale ha accolto il ricorso ( 1 ) e ha annullato tale decisione.

Accogliendo l’impugnazione proposta dalla Commissione, la Corte ( 2 ) ha annullato la sentenza del Tribunale nella parte in cui essa, in primo luogo, ha annullato la decisione impugnata, in secondo luogo, ha constatato l’esistenza di un’illegittimità idonea a far sorgere la responsabilità della Commissione e, in terzo luogo, ha respinto in quanto irricevibile il capo delle conclusioni della ricorrente relativo al risarcimento del danno morale. La Corte ha inoltre rinviato la causa al Tribunale.

Il Tribunale, statuendo in sezione ampliata, respinge il ricorso avverso la decisione impugnata e fornisce alcune precisazioni in merito all’obbligo dell’autorità competente, in occasione dell’adozione di una decisione siffatta, di tenere conto delle prescrizioni minime contenute nella clausola 5, paragrafo 4, dell’accordo quadro riveduto sul congedo parentale ( 3 ), come reso applicabile dalla direttiva 2010/18 ( 4 ), nonché delle prescrizioni minime contenute all’articolo 7 della direttiva 2002/14 ( 5 ), in applicazione, rispettivamente, degli articoli 33 e 27 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), i quali garantiscono, rispettivamente, i diritti fondamentali al congedo parentale e all’informazione e alla consultazione dei lavoratori.

Giudizio del Tribunale

In via preliminare, il Tribunale rammenta di dover privilegiare un’interpretazione delle disposizioni dello Statuto dei funzionari dell’Unione europea (in prosieguo: lo «Statuto») e del Regime applicabile agli altri agenti dell’Unione (in prosieguo: il «RAA») che permetta di assicurare la conformità di questi ultimi con i principi del diritto sociale dell’Unione espressamente sanciti dalla Carta, e di integrare nello Statuto e nel RAA il contenuto sostanziale delle disposizioni del diritto derivato dell’Unione che costituiscono norme di protezione minima per l’eventuale completamento delle altre disposizioni statutarie.

Sulle prescrizioni minime contenute nella clausola 5, paragrafo 4, dell’accordo quadro

Le prescrizioni minime della clausola 5, paragrafo 4, dell’accordo quadro, che rispecchiano e precisano il diritto fondamentale al congedo parentale sancito dall’articolo 33, paragrafo 2, della Carta, garantendo a ogni lavoratore una protezione da un trattamento meno favorevole o dal licenziamento causati dalla domanda o dall’esercizio del congedo parentale, devono essere considerate parte integrante dello Statuto e devono, fatte salve le disposizioni più favorevoli contenute in quest’ultimo, essere applicate ai funzionari e agli agenti delle istituzioni dell’Unione.

A tale proposito, le disposizioni dello Statuto e del RAA, lette alla luce di tali prescrizioni minime, non vietano all’autorità competente di adottare una decisione di licenziamento di un funzionario o di risoluzione del contratto di un agente contrattuale o temporaneo, in particolare per insufficienza professionale, sebbene tale lavoratore si trovi, alla data della menzionata decisione, in congedo parentale e dovesse, il linea di principio, ritornare a tale posto o tali funzioni al termine di detto congedo.

Infatti, la clausola 5, paragrafo 4, dell’accordo quadro non ha né lo scopo né l’effetto di vietare a un datore di lavoro di decidere di licenziare un lavoratore sebbene, alla data di tale decisione, quest’ultimo benefici di un congedo parentale, purché il licenziamento non si basi sulla domanda o sull’esercizio di detto congedo, in particolare su motivi riguardanti le date d’inizio e fine del periodo di congedo o la durata di tale congedo indicate in detta domanda e rispetti le altre condizioni previste dalla legge o dalla regolamentazione applicabili.

Sulle prescrizioni minime contenute nell’articolo 7 della direttiva 2002/14

L’istituzione, da parte della direttiva 2002/14, di un quadro generale relativo all’informazione e alla consultazione dei lavoratori costituisce l’espressione di principi generali del diritto dell’Unione enunciati all’articolo 27 della Carta che si impongono alle istituzioni. Più precisamente, le disposizioni della menzionata direttiva fissano prescrizioni minime quanto all’informazione e alla consultazione dei lavoratori, fatte salve le disposizioni più favorevoli ai lavoratori, e, inoltre, l’informazione e la consultazione dei lavoratori sono organizzate tramite i rappresentanti del personale previsti dalle leggi, dai regolamenti o dalle prassi applicabili.

Pertanto, da un lato, le istituzioni dell’Unione devono accettare che le organizzazioni sindacali o professionali svolgano i loro compiti di rappresentanza e di concertazione in ordine a tutte le materie di interesse per il personale e, dall’altro, esse non possono penalizzare in alcun modo i funzionari o gli agenti a causa delle loro attività sindacali.

Tuttavia, un funzionario o un agente che benefici di un comando a titolo sindacale al 50% deve ottenere, conformemente all’articolo 60 dello Statuto, la previa autorizzazione del superiore gerarchico al fine di assentarsi dal servizio e di partecipare alle riunioni alle quali è convocato a titolo del suo mandato sindacale o del suo mandato di rappresentante del personale. L’autorità gerarchica potrebbe, se del caso, negare la partecipazione dell’interessato a tali riunioni con decisione scritta e motivata. Infatti, l’obbligo di previa autorizzazione previsto dall’articolo 60 dello Statuto può essere derogato solo in caso di malattia o di infortunio, e non in caso di partecipazione alla rappresentanza sindacale del personale o alle riunioni di un organo rappresentativo.

Di conseguenza, la decisione impugnata poteva fondarsi, senza violare le prescrizioni minime dell’articolo 7 della direttiva 2002/14, sul motivo riguardante l’inosservanza da parte della ricorrente dell’obbligo di informare i superiori gerarchici in tempo utile, prima delle riunioni dei comitati del personale di cui ella era membro, della sua partecipazione a dette riunioni, in quanto un motivo siffatto non si basa sull’esercizio delle sue funzioni di rappresentante del personale, bensì sull’inosservanza da parte della ricorrente delle condizioni di organizzazione del servizio necessarie all’esercizio del mandato di cui ella era investita.

Sul grado di controllo del giudice dell’Unione

Per quanto riguarda la risoluzione del contratto di un agente temporaneo o contrattuale a tempo indeterminato, l’amministrazione dispone, conformemente all’articolo 47, lettera c), punto i), del RAA e nel rispetto del preavviso previsto dal contratto, di un ampio potere discrezionale e il controllo del giudice dell’Unione deve pertanto limitarsi alla verifica dell’assenza di errore manifesto o di sviamento di potere.

Inoltre, dal principio della presunzione di legittimità degli atti delle istituzioni dell’Unione deriva che spetta all’agente temporaneo o contrattuale destinatario di una decisione di licenziamento e che proponga un ricorso dinanzi ai giudici dell’Unione dimostrare l’illegittimità di detta decisione.

A tale proposito, non si può dedurre dall’articolo 30 della Carta, ai sensi del quale ogni lavoratore ha il diritto alla tutela contro ogni licenziamento ingiustificato, l’obbligo per il Tribunale di esercitare un controllo più preciso di quello relativo all’errore manifesto di valutazione, né l’obbligo di far gravare sull’istituzione interessata l’onere della prova della legittimità di una decisione siffatta.

Inoltre, nell’esaminare le domande di annullamento accompagnate, se del caso, da domande risarcitorie, dopo il rinvio di una causa da parte della Corte ai sensi dell’articolo 61 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, il collegio giudicante del Tribunale incaricato di statuire su tali domande non è competente a valutare l’eventuale durata eccessiva del procedimento giurisdizionale e non può quindi cercare di porvi rimedio, in particolare modificando la portata del suo controllo sulla legittimità della motivazione della decisione di cui si chiede l’annullamento.

Sulla giustificazione del licenziamento con l’insufficienza professionale

La decisione di licenziamento di un agente temporaneo o contrattuale fondata sull’articolo 47, lettera c), punto i), del RAA, che sia, in sostanza, la conseguenza dell’insufficienza professionale addebitata all’interessato, può essere giustificata facendo riferimento ad un insieme di fatti materiali precisi e concordanti, eventualmente suffragati da vari rapporti informativi annuali dai quali emergano prestazioni insoddisfacenti, anche se, considerati isolatamente, tali fatti non apparirebbero di gravità sufficiente a giustificare una misura del genere.

Infatti, l’insufficienza professionale di un funzionario o di un agente temporaneo o contrattuale deve valutarsi fra l’altro alla luce della competenza, del rendimento e della condotta in servizio.

A tale proposito, l’inosservanza, specialmente ripetuta, di un termine impartito ad un funzionario o ad un agente temporaneo o contrattuale per la trasmissione dei documenti giustificativi di un’assenza dal servizio può configurare una condotta inappropriata da parte del funzionario o dell’agente interessato.

Inoltre, poiché l’articolo 51 dello Statuto non è applicabile, nemmeno per analogia, agli agenti contrattuali, nessuna disposizione del RAA impone all’amministrazione, allorché adotta una decisione di risoluzione del contratto di un agente contrattuale per insufficienza professionale, di basarsi esclusivamente su mancanze ripetute che dovrebbero essere riportate nei rapporti informativi dell’agente interessato.

Infine, sebbene una mancanza o una negligenza nell’esercizio delle funzioni affidate a titolo principale ad un agente temporaneo o contrattuale possa dar luogo, se del caso, ad una sanzione disciplinare, ciò non toglie che, in assenza di tale mancanza o negligenza, l’amministrazione possa risolvere il contratto di un agente temporaneo o contrattuale per insufficienza professionale quando il comportamento generale dell’agente interessato abbia, a causa del suo carattere inappropriato e per l’essersi protratto per più anni consecutivi, ripercussioni negative sul buon funzionamento del servizio dell’istituzione presso la quale egli è impiegato.

Sulla neutralizzazione dei motivi illegittimi di una decisione di licenziamento per insufficienza professionale basata su più motivi

In caso di pluralità di motivi, anche se uno o più motivi dell’atto impugnato sono infondati, tale vizio non può condurre all’annullamento dell’atto in parola se uno o più altri motivi sono sufficienti a giustificarlo sotto il profilo giuridico, indipendentemente dai motivi inficiati da illegittimità.

Pertanto il Tribunale, quando è chiamato a pronunciarsi sulla legittimità di una decisione di licenziamento dovuta ad una constatazione di insufficienza professionale che si basa su più motivi, deve stabilire se le illegittimità rilevate nell’ambito dell’esame di taluni motivi di ricorso comportino l’annullamento della decisione impugnata o se i motivi non contestati o di cui non è dimostrata l’illegittimità siano sufficientemente rilevanti per fondare la constatazione globale dell’insufficienza professionale e a giustificare detta decisione sotto il profilo giuridico, indipendentemente dai motivi di cui il Tribunale ha accertato l’illegittimità.

( 1 ) Sentenza del 2 aprile 2020, UG/Commissione (T‑571/17, non pubblicata, EU:T:2020:141).

( 2 ) Sentenza del 25 novembre 2021, Commissione/UG (C‑249/20 P, non pubblicata, EU:C:2021:964).

( 3 ) Accordo quadro riveduto sul congedo parentale concluso il 18 giugno 2009 dalle organizzazioni europee interprofessionali delle parti sociali (BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP e CES) (in prosieguo: l’«accordo quadro».

( 4 ) Direttiva 2010/18/UE del Consiglio, dell’8 marzo 2010, che attua l’accordo quadro riveduto in materia di congedo parentale concluso da BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP e CES e abroga la direttiva 96/34/CE (GU 2010, L 68, pag. 13).

( 5 ) Direttiva 2002/14/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 marzo 2002, che istituisce un quadro generale relativo all’informazione e alla consultazione dei lavoratori – Dichiarazione congiunta del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione sulla rappresentanza dei lavoratori (GU 2002, L 80, pag. 29).