SENTENZA DEL TRIBUNALE (Terza Sezione)

31 maggio 2018 (*)

«Responsabilità extracontrattuale – Campagne contemporanee di promozione dell’olio di oliva in paesi terzi, una finanziata dal FEAGA e destinata alla promozione dell’olio di oliva di origine europea, l’altra finanziata dal FESR e destinata alla promozione dell’olio di oliva di origine spagnola – Mancato coordinamento tra i servizi della Commissione incaricati della gestione dei due programmi – Danno materiale – Perdita del mercato e lucro cessante – Danno morale – Pregiudizio arrecato all’immagine commerciale»

Nella causa T‑163/17,

Consorzio di garanzia dell’olio extra vergine di oliva di qualità, con sede in Roma (Italia), rappresentato inizialmente da A. Fratini e G. Pandolfi, successivamente da A. Fratini, avvocati,

ricorrente,

contro

Commissione europea, rappresentata da A. Lewis, D. Bianchi e F. Moro, in qualità di agenti,

convenuta,

avente ad oggetto una domanda fondata sull’articolo 268 TFUE e diretta ad ottenere il risarcimento del danno asseritamente subito dal ricorrente a causa, in sostanza, di un mancato coordinamento dei servizi della Commissione incaricati della gestione delle campagne di promozione dell’olio di oliva europeo e spagnolo in paesi terzi (India, Russia e Cina) cofinanziate da fondi europei, nonché a causa della mancata eliminazione degli effetti dannosi e distorsivi della concorrenza che ne sarebbero derivati,

IL TRIBUNALE (Terza Sezione),

composto da S. Frimodt Nielsen, presidente, I.S. Forrester ed E. Perillo (relatore), giudici,

cancelliere: J. Palacio González, amministratore principale

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 16 gennaio 2018,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

 Fatti

1        Conformemente agli orientamenti definiti dal regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, dell’11 luglio 2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999 (GU 2006, L 210, pag. 25), nonché dal regolamento (CE) n. 1080/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 luglio 2006, relativo al Fondo europeo di sviluppo regionale e recante abrogazione del regolamento (CE) n. 1783/1999 (GU 2006, L 210, pag. 1), la Commissione europea, ai sensi dell’articolo 174 TFUE, per il periodo 2007‑ 2013, ha svolto azioni strutturali finanziate dal Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), dirette a rafforzare la coesione economica e sociale dell’Unione europea.

2        Siffatte azioni, condotte nell’ambito della politica di coesione dell’Unione, avevano come obiettivo generale, a norma dell’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 1083/2006, di «ridurre le disparità economiche, sociali e territoriali emerse in particolare nei paesi e nelle regioni in ritardo di sviluppo e in relazione alla ristrutturazione economica e sociale e all’invecchiamento della popolazione». In tale prospettiva, il FESR e gli altri strumenti finanziari esistenti dovevano contribuire, in particolare, al conseguimento di un obiettivo di competitività e occupazione diretto a rafforzare l’attività economica delle regioni meno sviluppate nonché la cooperazione a livello transfrontaliero.

3        Con decisione C(2007) 1990, del 7 maggio 2007, la Commissione ha quindi attivato un programma di promozione dell’olio di oliva di origine spagnola, intitolato «Olive oil from Spain – Number 1 Worldwide – world’s most prefered edible oil is here», riguardante i mercati della Cina, della Russia e dell’India nel periodo di cui trattasi, ossia tra il 2007 e il 2013, nell’ambito della politica di coesione dell’Unione. La gestione e il controllo di tale programma erano affidati, all’interno della Commissione, alla direzione generale (DG) «Politica regionale».

4        Parallelamente alle azioni condotte nell’ambito della politica di coesione dell’Unione sono state svolte azioni di promozione a favore dei prodotti agricoli, nell’ambito della politica agricola dell’Unione, in base al regolamento (CE) n. 3/2008 del Consiglio, del 17 dicembre 2007, relativo ad azioni di informazione e di promozione dei prodotti agricoli sul mercato interno e nei paesi terzi (GU 2008, L 3, pag. 1).

5        Il regolamento n. 3/2008 mirava, segnatamente ai sensi del suo secondo considerando, a «sviluppare una politica globale e coerente di informazione e di promozione dei prodotti agricoli e del loro metodo di produzione, come pure dei prodotti alimentari a base di prodotti agricoli, sia sul mercato interno che nei paesi terzi».

6        Conformemente all’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento n. 3/2008, le azioni di informazione e di promozione che potevano essere finanziate non dovevano incentivare il consumo di un prodotto in virtù della sua origine specifica, né essere orientate in funzione di marchi commerciali. A norma dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera a), del regolamento in esame, tali azioni potevano invece consistere in «azioni promozionali e pubblicitarie e pubbliche relazioni, destinate in particolare a mettere in rilievo le caratteristiche intrinseche e i vantaggi dei prodotti [dell’Unione] soprattutto sul piano della qualità, della sicurezza degli alimenti, di metodi di produzione specifici, degli aspetti nutrizionali e sanitari, dell’etichettatura, del benessere degli animali e del rispetto dell’ambiente».

7        La gestione amministrativa e finanziaria delle suddette azioni era affidata congiuntamente agli Stati membri e alla Commissione. A livello nazionale, le organizzazioni interessate erano incaricate di elaborare proposte di programmi di informazione e di promozione, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 3/2008. L’opportunità e la conformità di tali proposte alla normativa pertinente erano esaminate e verificate dalle autorità competenti degli Stati membri interessati. Questi ultimi trasmettevano in seguito alla Commissione i programmi che intendevano selezionare. La Commissione, a sua volta, era incaricata di decidere i programmi da selezionare e le adeguate dotazioni di bilancio da assegnare.

8        Sul piano operativo, l’esame e la convalida dei programmi di cui trattasi erano affidati alla DG «Agricoltura e sviluppo rurale» della Commissione. Per contro, ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 2, del regolamento n. 3/2008, «gli Stati membri interessati [erano] responsabili della corretta esecuzione dei programmi selezionati [e dovevano] accerta[rsi] che il materiale informativo e promozionale prodotto nell’ambito di detti programmi [fosse] conforme alla normativa [applicabile]». Inoltre, l’articolo 12, paragrafo 1, del medesimo regolamento prevedeva che «[u]n gruppo di sorveglianza, costituito da rappresentanti della Commissione, degli Stati membri interessati e delle organizzazioni proponenti sorveglia[sse] la corretta esecuzione dei programmi accolti».

9        Le modalità di applicazione del regolamento n. 3/2008 sono state in seguito fissate dal regolamento (CE) n. 501/2008 della Commissione, del 5 giugno 2008 (GU 2008, L 147, pag. 3). Ai sensi dell’articolo 24 del suddetto regolamento, il gruppo di sorveglianza, menzionato al precedente punto 8, «si riuni[va] periodicamente per seguire lo stato di avanzamento dei vari programmi che beneficia[va]no di un finanziamento» ed era «presieduto da un rappresentante dello Stato membro interessato».

10      In seguito all’entrata in vigore dei regolamenti citati, il ricorrente, Consorzio di garanzia dell’olio extra vergine di oliva di qualità, un organismo interprofessionale italiano che raggruppa olivicoltori, produttori, confezionatori nonché distributori di olio di oliva, si è candidato per il finanziamento di programmi di informazione e di promozione dell’olio di oliva di origine europea in taluni paesi terzi.

11      Con decisione C(2009) 9404, del 30 novembre 2009, relativa all’India, e con decisione C(2010) 8717, dell’8 dicembre 2010, relativa alla Cina e alla Russia, la Commissione ha selezionato i programmi di informazione e di promozione proposti dal ricorrente.

12      Il ricorrente ha pertanto firmato, dapprima il 26 febbraio 2010, poi il 7 marzo 2011, ovvero dopo l’avvio della campagna di promozione dell’olio di oliva di origina spagnola, due contratti con l’Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA, Italia), con i quali si impegnava a realizzare due campagne di promozione dell’olio di oliva di origine europea, la prima in India, la seconda in Cina e in Russia. Detti paesi terzi erano dunque gli stessi già interessati dalla campagna di promozione dell’olio di oliva di origine spagnola.

13      I contratti di promozione summenzionati prevedevano una partecipazione finanziaria del ricorrente nella misura del 30%. La Repubblica italiana era chiamata a contribuire nella misura del 20%, mentre il restante finanziamento del progetto, ossia il 50%, era a carico dell’Unione per mezzo del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA).

14      Sulla base dei contratti di cui trattasi, la campagna di promozione in India doveva coprire il triennio 2009-2011 e quella riguardante la Cina e la Russia il periodo 2011-2013. La partecipazione finanziaria dell’Unione, da un lato, e quella dello Stato membro interessato, dall’altro, sono dunque state ripartite in tre fasi di un anno ciascuna. I versamenti intermedi di tali contributi venivano effettuati, conformemente all’articolo 20 del regolamento n. 501/2008, «entro 60 giorni di calendario dal ricevimento della domanda di pagamento».

15      Per la conclusione dei summenzionati contratti di promozione, il ricorrente ha quindi elaborato due programmi distinti, ossia il programma «European olive oils – Liveitup – Heart beats of taste», per la campagna di promozione in India, e il programma «Olive segreto di bellezza e salute», per quella condotta in Cina e in Russia.

16      Il 23 marzo 2012, il ricorrente, ritenendo che le sue campagne promozionali fossero gravemente pregiudicate dalla campagna promozionale a favore dell’olio di oliva di origine spagnola realizzata negli stessi paesi terzi, ha scritto ai commissari, rispettivamente, dell’agricoltura e della politica regionale al fine di «approfondire [insieme] tale problematica». A tal riguardo, esso ha chiesto, in particolare, un confronto diretto con i loro servizi nella prospettiva di trovare una soluzione che, nel rispetto della normativa applicabile, tenesse conto degli interessi «di una parte importante di produttori/contribuenti europei».

17      Il commissario dell’agricoltura e dello sviluppo rurale, tramite la DG «Agricoltura e sviluppo rurale», gli ha risposto il 18 aprile 2012 affermando che, in definitiva, egli si era limitato ad applicare la normativa in vigore, ricordando, in particolare, che, conformemente al regolamento n. 3/2008, le azioni cofinanziate nell’ambito del FEAGA non erano orientate in funzione di marchi commerciali, né incentivavano il consumo di un prodotto in virtù della sua origine specifica. Egli ha aggiunto che i suoi servizi si sarebbero tenuti a disposizione del ricorrente per un eventuale incontro.

18      Con lettera del 14 maggio 2012, il commissario della politica regionale, tramite la DG «Politica regionale», ha risposto, a sua volta, al ricorrente che la campagna di promozione dell’olio di oliva di origine spagnola era conforme al quadro giuridico di riferimento nonché alla programmazione riguardante le azioni strutturali finanziate dal FESR in Spagna. Egli ha inoltre precisato che, in applicazione del principio di sussidiarietà, la selezione dei progetti finanziati dalla Commissione era di competenza degli Stati membri e che «le autorità designate [erano] tenute ad informare la Commissione della loro messa in opera ed esecuzione». Egli ha concluso precisando che tali informazioni soddisfacevano la richiesta del ricorrente e che un incontro con i suoi servizi, conseguentemente, non era necessario.

19      Non essendo rimasto soddisfatto dalle suddette risposte, in data 9 luglio 2012 il ricorrente si è rivolto all’AGEA per chiederle la «sospensione immediata del programma di promozione in Cina e in Russia» e «una compensazione economica a copertura dei costi sostenuti».

20      In data 7 agosto 2012, le autorità italiane si sono quindi rivolte alla DG «Agricultura e sviluppo rurale», per chiederle di «considerare favorevolmente» la richiesta del ricorrente «di sospensione immediata del programma di promozione in Cina e in Russia (…) per la mancata possibilità – non ascrivibile al [ricorrente] – di raggiungere gli obiettivi propri del programma», e di «compensazione economica per la copertura dei costi sostenuti» nell’ambito delle campagne promozionali in Cina, in Russia e in India.

21      Dagli atti emerge che, con lettera non datata, protocollata con la sigla DDG 2.D 4/VS/cl ARES(2012) 1475043, la DG «Agricoltura e sviluppo rurale» ha risposto alle autorità italiane che essa non poteva dare seguito favorevole alla richiesta di sospensione del programma di promozione in Cina e in Russia, né alla richiesta di compensazione delle spese sostenute nell’ambito di tale programma nonché di quello, praticamente già concluso, riguardante l’India. La DG «Agricoltura e sviluppo rurale» riteneva, essenzialmente, che l’esistenza della campagna di promozione dell’olio di oliva di origine spagnola in detti paesi terzi non giustificasse una siffatta richiesta di sospensione in quanto, «per l’esecuzione del suo programma di promozione coperto dal regolamento (CE) n. 3/2008, [il ricorrente] a[veva] concluso un contratto con l’[a]mministrazione italiana che [doveva] essere rispettato».

22      Con lettera del 22 novembre 2012, le autorità italiane hanno informato la Commissione che esse avevano deciso di limitare la loro partecipazione finanziaria alle campagne promozionali in Cina e in Russia per la seconda annualità, e di revocare totalmente il loro finanziamento per la terza annualità del contratto di cui trattasi.

23      Il 22 marzo 2014, il ricorrente ha deciso di adire il Mediatore europeo con una denuncia nei confronti della Commissione per cattiva amministrazione.

24      Nella sua decisione dell’11 aprile 2016, il Mediatore ha ritenuto che, siccome gli obiettivi del FEAGA e del FESR sono diversi, conformemente d’altronde alla volontà del legislatore, la corretta applicazione delle disposizioni giuridiche pertinenti non potesse costituire un caso di cattiva amministrazione. Esso ha altresì fatto valere che la Commissione non poteva essere ritenuta responsabile della scelta del regime di finanziamento operata dalla Repubblica italiana, la quale era libera di chiedere un finanziamento a titolo del FESR, al fine di evitare lo svantaggio competitivo che il ricorrente aveva invocato a sostegno della sua denuncia.

25      Il Mediatore ha nondimeno osservato che «il semplice fatto che i due programmi siano disciplinati da disposizioni legislative diverse non significa[va] automaticamente che la Commissione non avrebbe potuto coordinare meglio le proprie azioni, né significa[va] che la loro messa in atto concreta non [abbia potuto] avere effetti alquanto strani, sconcertanti, indesiderati e pregiudizievoli». Tuttavia, poiché tali inconvenienti erano stati praticamente risolti con l’adozione di una nuova normativa che prevede un migliore coordinamento dei programmi, il Mediatore ha respinto la denuncia del ricorrente in quanto «non sarebbe [stato] di alcuna utilità concludere che si configura[va] cattiva amministrazione da parte della Commissione».

 Procedimento e conclusioni delle parti

26      Con atto depositato il 14 marzo 2017, il ricorrente ha proposto il presente ricorso.

27      Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 5 luglio 2017, il ricorrente ha presentato una domanda di fissazione di un’udienza di discussione, indicando i motivi per i quali desiderava essere sentito. Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Terza Sezione) ha accolto tale domanda.

28      Il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:

–        condannare la Commissione a versargli la somma di EUR 1 768 873,85 a titolo di risarcimento del danno materiale subito;

–        condannare la Commissione a risarcirgli il danno morale, che dovrà essere «equamente quantificato»;

–        condannare la Commissione al pagamento di interessi compensativi con decorrenza dal 26 febbraio 2016, nonché al pagamento degli interessi di mora, a titolo del danno subito;

–        condannare la Commissione alle spese.

29      La Commissione chiede che il Tribunale voglia:

–        respingere il ricorso;

–        condannare il ricorrente alle spese.

30      Durante l’udienza di discussione, il ricorrente si è avvalso di nuovi documenti diretti a comprovare l’esistenza di un danno.

 In diritto

31      In sostanza, il ricorrente afferma che la Commissione gli ha cagionato un danno tanto materiale quanto morale a causa, da un lato, di un mancato coordinamento nella gestione delle campagne di promozione dell’olio di oliva europeo e dell’olio di oliva spagnolo avviate contemporaneamente in India, in Cina e in Russia e, dall’altro, di una mancanza di diligenza che ha condotto alla mancata eliminazione degli effetti distorsivi della concorrenza.

32      Per giurisprudenza costante, il riconoscimento di una responsabilità extracontrattuale dell’Unione, ai sensi dell’articolo 340, secondo comma, TFUE, presuppone che il ricorrente dimostri l’illiceità del comportamento addebitato all’istituzione, l’effettiva esistenza del danno e l’esistenza di un nesso di causalità fra il comportamento asserito e il danno lamentato (v., in tal senso, sentenze del 4 luglio 2000, Bergaderm e Goupil/Commissione, C‑352/98 P, EU:C:2000:361, punti da 39 a 42, e del 16 ottobre 2014, Evropaïki Dynamiki/Commissione, T‑297/12, non pubblicata, EU:T:2014:888, punto 28).

33      Stante il carattere cumulativo delle suddette condizioni, è sufficiente che una sola di esse non sia soddisfatta affinché il ricorso sia respinto integralmente (sentenze del 15 settembre 1994, KYDEP/Consiglio e Commissione, C‑146/91, EU:C:1994:329, punto 81, e del 16 ottobre 2014, Evropaïki Dynamiki/Commissione, T‑297/12, non pubblicata, EU:T:2014:888, punto 33).

34      Ricordati siffatti criteri, occorre esaminare se le condizioni citate siano effettivamente soddisfatte nel caso di specie, precisando al contempo che il giudice dell’Unione non è tenuto ad esaminarle in un ordine determinato (v. sentenza del 19 luglio 2007, FG Marine/Commissione, T‑360/04, non pubblicata, EU:T:2007:235, punto 41 e giurisprudenza ivi citata).

35      In primo luogo, va rilevato che il ricorrente non contesta la legittimità dei regolamenti su cui sono fondate le campagne promozionali di cui trattasi. Esso addebita invece alla Commissione di aver violato, nella gestione amministrativa di queste due campagne, anzitutto, il principio di non discriminazione di cui all’articolo 18 TFUE e all’articolo 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), successivamente, il principio di tutela del legittimo affidamento e, infine, il principio di buon andamento dell’amministrazione e il diritto alla medesima.

36      In secondo luogo, va ricordato che, per quanto attiene alla condizione relativa al comportamento illecito addebitato ad un’istituzione, spetta al ricorrente provare che si tratta di una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai soggetti dell’ordinamento.

37      Orbene, il criterio decisivo che consente di considerare che una violazione sia sufficientemente qualificata consiste nella violazione manifesta e grave, da parte dell’istituzione interessata, dei limiti posti al suo potere discrezionale. Soltanto nell’ipotesi in cui quest’ultima disponga solamente di un margine di discrezionalità considerevolmente ridotto, se non addirittura inesistente, la semplice trasgressione del diritto dell’Unione può essere sufficiente per accertare l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata (sentenza del 7 ottobre 2015, Accorinti e a./BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, punto 67 e giurisprudenza ivi citata).

 Sulla violazione del principio di non discriminazione

38      Il ricorrente deduce, in sostanza, che gli era precluso avvalersi dell’origine italiana del suo prodotto nell’ambito della campagna promozionale da lui cofinanziata. Talune imprese spagnole concorrenti, tuttavia, hanno potuto mettere in rilievo, contemporaneamente alla sua campagna promozionale per l’olio di oliva di origine europea e negli stessi paesi terzi, l’origine territoriale del loro olio di oliva.

39      Una situazione del genere sarebbe dunque manifestamente discriminatoria, in quanto non sarebbe giustificata né da un’oggettiva differenza di situazioni, dato che le due campagne hanno riguardato la promozione dello stesso prodotto negli stessi paesi terzi, né da un obiettivo legittimo. Ciò premesso, approvando contemporaneamente il finanziamento di due campagne con effetti commerciali incoerenti anziché ricercare un migliore coordinamento delle stesse, la Commissione avrebbe trattato in maniera diversa situazioni peraltro comparabili e violato in tal modo il principio di non discriminazione, quale tutelato dall’articolo 18 TFUE e dall’articolo 21 della Carta. La Commissione sarebbe pertanto incorsa in una violazione sufficientemente qualificata tale da far sorgere la responsabilità dell’Unione.

40      Interrogato su tale punto in udienza, il ricorrente ha riconosciuto che le campagne di promozione di cui trattasi rispondevano a obiettivi diversi. Esso ha tuttavia precisato che, a suo parere, la sovrapposizione di dette campagne nonché il mancato coordinamento quanto al loro avvio costituivano, di per sé, un comportamento colpevole imputabile ai servizi della Commissione e che un siffatto comportamento aveva condotto, de facto, a una discriminazione tra esportatori europei dello stesso prodotto.

41      Da parte sua, la Commissione contesta integralmente tale addebito.

42      In via preliminare, va rilevato che, proponendo e poi firmando i contratti di promozione di cui trattasi, il ricorrente si è impegnato a cofinanziare una campagna promozionale che doveva essere riservata esclusivamente all’olio di oliva di origine europea. Pertanto, il ricorrente ha accettato di realizzare, nei paesi terzi interessati, un’azione che non era diretta, o perlomeno principalmente diretta, ad ottenere un profitto, per sé stesso nonché per i membri della sua organizzazione, bensì a garantire l’informazione e la promozione dell’olio di oliva di origine europea, con il solo limite, al riguardo, di non precisare il nome dello Stato membro o degli Stati membri all’origine di detta produzione. Tale campagna di informazione e di promozione dell’olio di oliva di origine europea poteva dunque includere olio prodotto a partire, ad esempio, da olive provenienti dall’Italia, dalla Spagna o anche da altri Stati membri.

43      Di conseguenza, la partecipazione del ricorrente a detta campagna di promozione e a detto finanziamento non gli garantiva, nel periodo considerato, di essere l’unico operatore europeo a poter promuovere la commercializzazione, nei mercati interessati, dell’olio di oliva originario dell’Unione o di uno specifico Stato membro.

44      Una conclusione contraria condurrebbe infatti a ritenere che l’adozione del regolamento n. 3/2008 avrebbe ostato alla prosecuzione della campagna promozionale, a titolo del FESR, a favore dell’olio di oliva di origine spagnola nei mercati di determinati paesi terzi, avendo resa quest’ultima caduca, il che, evidentemente, non era nelle intenzioni del legislatore che aveva previsto che siffatti programmi si svolgessero in parallelo.

45      Orbene, è pacifico non soltanto che il ricorrente non ha affatto contestato la legittimità del regolamento n. 3/2008, ma anche che esso ne ha tratto profitto, dal momento che le proposte da esso presentate in base a tale atto erano state autorizzate senza riserva.

46      Ciò posto, il ricorrente non può dunque validamente addebitare alla Commissione di essere stata all’origine di una discriminazione nei suoi confronti, poiché la scelta di presentare tale proposta a titolo del FEAGA e non del FESR e di assumersi quindi un siffatto impegno contrattuale è, al contrario, frutto della sua volontà. In altri termini, conformemente al principio nemo potest venire contra factum proprium, secondo cui nessuno può contestare quanto precedentemente riconosciuto (ordinanza del 30 aprile 2015, Castel Frères/UAMI, C‑622/13 P, non pubblicata, EU:C:2015:297, punto 34), il ricorrente non può cercare di ottenere, attraverso tale motivo, da parte dell’Unione, l’indennizzo di eventuali suoi rovesci economici riconducibili alla propria scelta nonché alla scelta dei paesi terzi selezionati per avviare le campagne promozionali di cui trattasi e degli anni in cui queste dovevano svolgersi.

47      A tal riguardo, va d’altronde rilevato che nessuno degli scopi delle campagne all’origine della presente controversia mirava ad assicurare una concorrenza leale tra i vari operatori che potevano essere ammessi alla realizzazione delle corrispondenti azioni di informazione e di promozione. In altri termini, ratione personae, lo scopo perseguito dai servizi della Commissione era di attirare e di selezionare «promotori» di olio di oliva prodotto nell’Unione o in uno dei suoi Stati membri, e non «imprenditori» tenuti a farsi concorrenza leale.

48      In udienza, il ricorrente ha peraltro fatto valere (v. punto 40 supra) che la discriminazione di cui sarebbe stato vittima era dovuta al mancato coordinamento, da parte della Commissione, nell’attuazione delle campagne di cui trattasi. Tale mancato coordinamento avrebbe provocato, segnatamente rispetto alle campagne di promozione del ricorrente, distorsioni della concorrenza nei mercati interessati, senza che la Commissione abbia intrapreso alcuna iniziativa per eliminare le medesime, il che avrebbe quindi costituito la causa dei danni commerciali e finanziari subiti da quest’ultimo.

49      Tuttavia, è sufficiente rilevare che il ricorrente non fornisce alcun elemento a dimostrazione del fatto che le campagne di promozione di cui trattasi fossero incompatibili sicché la loro attuazione avrebbe dato luogo a una discriminazione nei suoi confronti, o persino a effetti tra loro incoerenti.

50      Infatti, va necessariamente rilevato, da un lato, che il ricorrente ha chiesto di partecipare solo ai programmi del FEAGA e non a quelli del FESR e, dall’altro, che i regolamenti di cui trattasi perseguono, nell’ambito di ciascuna delle fonti di finanziamento, finalità distinte, come emerge dai considerando e dalle disposizioni menzionate ai precedenti punti 1, 2 e da 4 a 6. Di conseguenza, non si può concludere che le situazioni rientranti nel rispettivo ambito di applicazione dei suddetti regolamenti possano essere considerate oggettivamente comparabili.

51      Inoltre, la circostanza che il direttore generale della DG «Agricoltura e sviluppo rurale» abbia ritenuto, in una lettera datata 17 ottobre 2012 inviata al suo omologo incaricato della politica regionale, che le azioni cofinanziate dal FESR a favore dei prodotti agricoli «potrebbero essere incompatibili con il quadro legislativo (…) in vigore», non può essere sufficiente per ritenere che la Commissione fosse responsabile, nei confronti del ricorrente, per aver correttamente mantenuto in seguito, per tutto il periodo della corrispondente campagna, la richiesta di finanziamento di uno Stato membro riguardante, sulla base della normativa dell’Unione applicabile, un progetto di promozione di un prodotto originario di tale Stato e per aver in tal modo discriminato il ricorrente.

52      Ad ogni modo, la mancanza di coordinamento nell’attuazione di tali programmi distinti, anche ad ammetterla comprovata, il che non avviene nella fattispecie, non può costituire una violazione del principio di non discriminazione in quanto le situazioni in esame rientrano in un quadro normativo distinto che prevede obiettivi distinti e condizioni di partecipazione anch’esse distinte. Tutt’al più, una siffatta mancanza di coordinamento potrebbe costituire una violazione del diritto ad un buon andamento dell’amministrazione da parte dell’istituzione dell’Unione interessata. Peraltro, come verrà qui di seguito esaminato ai punti 61 e seguenti, neppure questo avviene nel caso di specie.

53      Infine, la circostanza che modifiche regolamentari, d’altronde non specificate dal ricorrente, siano state introdotte dopo le campagne promozionali di cui trattasi non può, di per sé, «confermare», come sostenuto da quest’ultimo, che taluni effetti amministrativi possano essersi prodotti in precedenza in modo discriminatorio. Pertanto, il fatto che il Mediatore abbia ritenuto che un tale «intervento normativo» ex post abbia risolto l’«aspetto sistemico della denuncia [del ricorrente]» «assicura[ndo] un migliore coordinamento dei due programmi di finanziamento in questione», non può essere considerato la prova di una discriminazione nei confronti di quest’ultimo. Invero, dagli atti non emerge che la nuova normativa, che riguarda il periodo di programmazione pluriennale seguente, sia stata ispirata, anche superficialmente, dalle accuse di discriminazione che il ricorrente vorrebbe avanzare nei confronti della Commissione.

54      Tenuto conto di quanto precede, il primo motivo deve essere respinto.

 Sulla violazione del principio di tutela del legittimo affidamento

55      Il ricorrente ritiene che la Commissione abbia anche violato l’affidamento che esso poteva legittimamente riporre nel fatto che «le politiche europee [dovevano essere] coerenti e non comport[are] effetti discriminatori». Orbene, nel caso di specie, esso avrebbe agito quale operatore prudente e diligente avendo preso, in particolare, l’iniziativa di chiedere alle autorità italiane di interrompere i contratti di promozione di cui trattasi al fine di non contribuire all’aggravarsi dei danni, il che, in definitiva, ha impedito di alimentare «l’effetto moltiplicatore della promozione di olio spagnolo».

56      La Commissione contesta integralmente tale argomento.

57      A tal riguardo, va constatato che la tesi del ricorrente poggia sull’assunto secondo cui le normative in esame nel presente procedimento avrebbero prodotto effetti discriminatori nei suoi confronti, tanto sul piano commerciale, a causa della presenza concomitante della campagna spagnola negli stessi paesi terzi, quanto sul piano amministrativo, a causa della cattiva amministrazione dei servizi della Commissione. Orbene, dall’analisi del primo motivo (v., in particolare, punti da 42 a 47 supra) emerge che tale assunto è erroneo. Di conseguenza, un argomento del genere deve essere immediatamente respinto.

58      Inoltre, il ricorrente non può validamente affermare di aver agito quale operatore prudente e diligente quando ha chiesto la risoluzione dei suoi contratti alle autorità italiane. Infatti, da un lato, la Commissione non era parte contraente dei suddetti contratti e, dall’altro, la circostanza che le autorità italiane si siano rivolte alla Commissione, per segnalarle gli inconvenienti che il ricorrente aveva riscontrato nell’attuazione delle sue campagne nei paesi terzi interessati, ricade nelle relazioni tra detto Stato membro e detta istituzione e non può quindi essere presa in considerazione per valutare l’affidamento legittimo che ogni soggetto dell’ordinamento dovrebbe avere nella legittimità delle disposizioni dell’Unione aventi portata normativa.

59      Ad ogni modo, il ricorrente non può validamente sostenere di non aver potuto prevedere che, al momento dell’approvazione del suo programma di informazione e di promozione, potesse essere legalmente realizzata una campagna promozionale a favore di un olio di oliva presunto concorrente. Infatti, è pacifico che la campagna riguardante l’olio di oliva di origine spagnola era già in corso, segnatamente in India, ossia il primo paese terzo interessato dalle azioni del ricorrente, quando quest’ultimo ha firmato i contratti di cofinanziamento di cui trattasi e ha iniziato a darvi esecuzione. Peraltro, nessun elemento della normativa dell’Unione in esame gli consentiva di ritenere che la realizzazione di una siffatta campagna fosse esclusa.

60      Tenuto conto di quanto precede, anche il secondo motivo deve essere respinto.

 Sulla violazione del principio di buon andamento dell’amministrazione e del diritto a una buona amministrazione ai sensi dell’articolo 41, paragrafo 1, della Carta

61      Il ricorrente deduce, in sostanza, che la Commissione ha violato il principio di buon andamento dell’amministrazione nonché il proprio dovere di diligenza, per essere venuta meno «al suo dovere di assicurare che l’amministrazione pubblica non si riduca al mero rispetto delle regole», in quanto non avrebbe «rilevato le incoerenze» amministrative tra le due campagne di promozione in esame, la cui esistenza sarebbe stata d’altronde riconosciuta internamente a tale istituzione, e non avrebbe neppure «corretto» gli «effetti distorsivi della concorrenza» che ne sarebbero derivati, sebbene esso glieli avesse direttamente segnalati.

62      A tale proposito, a parere del ricorrente, il Mediatore non avrebbe d’altronde escluso che «nel caso di specie si po[tesse] ravvisare un caso di cattiva amministrazione», riconoscendo che un «maggior coordinamento (…) [sarebbe] stat[o] possibil[e] (…) al momento dell’approvazione delle richieste di finanziamento».

63      Ciò premesso, in mancanza di un «intervento “correttivo” e “compensativo” della discriminazione [che il ricorrente avrebbe subito]», la Commissione, che si sarebbe limitata a dichiarare «la legalità rispettiva [delle due campagne promozionali in questione]», sarebbe quindi venuta meno al proprio dovere di trattare in modo imparziale ed equo le questioni che riguardano il ricorrente, in violazione dell’articolo 41, paragrafo 1, della Carta, relativo al diritto ad una buona amministrazione.

64      La Commissione contesta integralmente l’argomento del ricorrente.

65      L’articolo 41, paragrafo 1, della Carta è del seguente tenore:

«Ogni persona ha diritto a che le questioni che la riguardano siano trattate in modo imparziale ed equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni, organi e organismi dell’Unione».

66      Ciò posto, va rilevato che, in linea di principio, la Commissione non può essere venuta meno al suo dovere di diligenza nei confronti di una persona, in modo da far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione, per aver applicato regolamenti in vigore e la cui legittimità non sia stata contestata.

67      Su tale punto, il ricorrente sostiene tuttavia che, in seguito alle sue lettere di denuncia del 23 marzo 2012 (v. punto 16 supra), la Commissione si è, in sostanza, irregolarmente astenuta dal porre fine agli «effetti distorsivi della concorrenza» causati dalla «sovrapposizione non coordinata» dei programmi di promozione di cui trattasi.

68      Tuttavia, è giocoforza constatare che, a sostegno delle sue lettere del 23 marzo 2012, inviate ai commissari responsabili, rispettivamente, della DG «Agricoltura e sviluppo rurale» e della DG «Politica regionale», il ricorrente non ha fornito alcun elemento concreto atto a dimostrare l’esistenza di condizioni manifestamente contraddittorie o aberranti nella realizzazione delle campagne di promozione parzialmente finanziate dall’Unione. A tal riguardo, esso si è limitato a denunciare, in termini generici, un «paradosso che si genera sul piano della concorrenza».

69      A tal proposito, come già rilevato al precedente punto 47, va notato che la priorità delle campagne di informazione e di promozione di cui trattasi non era di favorire, in paesi terzi, il marchio commerciale di un olio di oliva piuttosto che quello di un altro olio di oliva, né di garantire che l’attività commerciale degli operatori interessati si svolgesse in tali paesi terzi nel rispetto delle norme sulla concorrenza applicabili. La priorità dei suddetti programmi era, infatti, per quanto concerne il primo, di promuovere l’olio di oliva originario di uno Stato membro, allo scopo segnatamente di rafforzare la coesione economica e sociale all’interno dell’Unione (v. punti 1 e 2 supra), e, per quanto concerne il secondo, di garantire l’informazione e la promozione dell’olio di oliva extravergine di origine europea in generale (v. punti da 4 a 6 supra).

70      Atteso quanto precede, è del tutto comprensibile che, nelle loro lettere di risposta datate 18 aprile e 14 maggio 2012, i commissari interessati abbiano attirato l’attenzione del ricorrente sulla «conformità delle [campagne di promozione di cui trattasi] al quadro giuridico di riferimento» e gli abbiano precisato le condizioni, le finalità e i meccanismi di finanziamento che presiedono a siffatte campagne. La circostanza che tali risposte non abbiano soddisfatto il ricorrente, il quale si è successivamente rivolto alla Repubblica italiana la quale, a sua volta, ne ha dato comunicazione alla Commissione, evidentemente non può dimostrare l’asserita mancanza di diligenza e, in particolare, «la difficoltà di ottenere la richiesta attenzione da parte della Commissione».

71      D’altronde, la mera circostanza, già ricordata al precedente punto 51, che la DG «Agricoltura e sviluppo rurale», in una lettera interna del 17 ottobre 2012, dunque dopo le risposte inviate al ricorrente, abbia ritenuto che sussistessero «problemi rilevanti di coerenza» tra le politiche agricola e regionale in ordine all’attuazione di tale tipo di campagna di promozione non significava che i commissari interessati, nelle proprie risposte, non potessero legittimamente limitarsi a «dichiarare la rispettiva legalità di [ciascuno dei due programmi]», né imponeva alla Commissione, in base al suo dovere di diligenza, di accogliere la richiesta del ricorrente di «compensare» i presunti effetti negativi dei suddetti programmi sulla situazione di quest’ultimo.

72      In tale contesto, non si può neppure addebitare alla Commissione, anche ammettendo che il ricorrente abbia inteso addurre un argomento del genere, di non aver informato la Repubblica italiana, al momento dell’approvazione dei suoi programmi di informazione e di promozione finanziati a titolo del FEAGA, circa l’esistenza dei programmi selezionati rispetto al Regno di Spagna e finanziati dal FESR.

73      Come sottolineato dal Mediatore, la Repubblica italiana era infatti del tutto libera di presentare anche richieste di finanziamento a titolo del suddetto fondo europeo affinché, eventualmente, il ricorrente potesse promuovere il suo prodotto con l’indicazione specifica della sua origine territoriale. Inoltre, né il regolamento n. 3/2008 né il suo regolamento di applicazione prevedevano l’obbligo, per la Commissione, di informare lo Stato membro interessato dell’esistenza di programmi finanziati in base ad un altro regolamento precedente e che potessero interessare lo stesso settore e lo stesso periodo d’intervento, e ciò né al momento dell’approvazione del programma da parte della Commissione né in seguito, al momento del suo successivo controllo (v. punto 8 supra).

74      In definitiva, il diritto dei soggetti dell’ordinamento che le questioni che li riguardano vengano trattate in modo imparziale, equo ed entro un termine ragionevole da parte delle istituzioni dell’Unione interessate non può condurre, nel caso di specie, l’Unione a risarcire il ricorrente della parte dei costi posti a suo carico nell’ambito del finanziamento delle sue campagne di promozione una volta che siffatte campagne, istruite su iniziativa di quest’ultimo e dello Stato membro interessato, sono state realizzate regolarmente in base ad una normativa di cui, come già evidenziato, non è mai stata contestata la legittimità.

75      Una conclusione del genere non può essere rimessa in discussione neppure dalle conclusioni del Mediatore contenute nella sua decisione dell’11 aprile 2016, adottata in seguito alla denuncia del ricorrente del 22 marzo 2014.

76      A tal proposito, va anzitutto ricordato che, per giurisprudenza costante, le conclusioni del Mediatore che accertano un caso di cattiva amministrazione da parte di un’istituzione dell’Unione non possono vincolare il giudice dell’Unione, ma possono invece costituire per quest’ultimo un indizio della violazione, da parte dell’istituzione interessata, del principio di buon andamento dell’amministrazione (sentenza del 25 ottobre 2007, Komninou e a./Commissione, C‑167/06 P, non pubblicata, EU:C:2007:633, punto 44).

77      Ad ogni modo, è giocoforza constatare che, nel caso di specie, il Mediatore non ha affatto concluso per l’esistenza di una cattiva amministrazione da parte della Commissione per aver finanziato contemporaneamente le due campagne promozionali di cui trattasi. Al contrario, è sufficiente rilevare che, al punto 20 della sua decisione, il Mediatore ha riconosciuto che, siccome gli obiettivi del FEAGA e del FESR sono diversi, conformemente d’altronde alla volontà del legislatore, la «[corretta applicazione] delle disposizioni giuridiche pertinenti [da parte della Commissione] non può costituire cattiva amministrazione». Al punto seguente, egli ha precisato che la Commissione non può quindi essere ritenuta responsabile della scelta del regime di finanziamento operata dalla Repubblica italiana.

78      Ciò posto, va già sin d’ora rilevato (v. anche punto 84 infra) che emerge dagli atti, come anche confermato dalla Commissione in udienza, che molto probabilmente le direzioni generali interessate dalle campagne di informazione e di promozione di cui trattasi, nonché dalla selezione dei programmi proposti, hanno ciascuna agito nella rispettiva sfera di competenza, senza coordinare la loro gestione amministrativa interna.

79      Tuttavia, poiché l’obbligo di coordinamento di campagne e di programmi che si svolgono in paesi terzi non è previsto da alcuna disposizione della normativa applicabile alla presente controversia, un’eventuale mancanza di coordinamento amministrativo interno alla Commissione non può dar luogo, nel caso di specie, ad una violazione sufficientemente qualificata dell’articolo 41 della Carta.

80      Tenuto conto di tutti i rilievi che precedono, il ricorrente non può fondatamente affermare che la Commissione sia incorsa in errori atti a fare sorgere la sua responsabilità nei confronti del medesimo.

81      In mancanza di un comportamento colpevole, poiché le condizioni per l’accertamento della responsabilità sono cumulative, occorre respingere il ricorso nel suo complesso, senza che sia necessario esaminare l’esistenza di un danno risarcibile e di un nesso di causalità, né pronunciarsi sulla ricevibilità dei documenti presentati dal ricorrente per la prima volta in udienza per dimostrare l’esistenza di un danno.

 Sulle spese

82      Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Orbene, nella fattispecie, la Commissione ha formulato siffatta domanda.

83      Tuttavia, ai sensi dell’articolo 135, paragrafo 1, del regolamento di procedura, il Tribunale può decidere, per ragioni di equità, che una parte soccombente sostenga, oltre alle proprie spese, soltanto una quota delle spese dell’altra parte, oppure che non debba essere affatto condannata a tale titolo.

84      Nel caso di specie, il ricorrente è rimasto soccombente. Tuttavia, occorre rilevare che la Commissione, in risposta segnatamente ad un quesito del Tribunale in udienza, ha riconosciuto che era molto probabile che, al momento della convalida della campagna promozionale finanziata dal ricorrente, la DG «Agricoltura e sviluppo rurale» non fosse informata circa l’esistenza della campagna promozionale spagnola finanziata a titolo del FESR e già autorizzata dalla DG «Politica regionale». Orbene, se tale informazione fosse stata trasmessa tempestivamente alla DG «Agricultura e sviluppo rurale», ciò avrebbe potuto eventualmente consentire a quest’ultima di chiarire ancora meglio al ricorrente, da una parte, la situazione amministrativa relativa al programma di promozione dell’olio di oliva di origine spagnola e, dall’altra, quella relativa all’olio di oliva di origine europea e, in ultima analisi, evitare a quest’ultimo la proposizione del presente ricorso.

85      Di conseguenza, il Tribunale rileva che costituisce un’equa valutazione delle circostanze del caso di specie condannare ciascuna parte a sostenere le proprie spese.

Per questi motivi,

IL TRIBUNALE (Terza Sezione)

dichiara e statuisce:

1)      Il ricorso è respinto.

2)      Il Consorzio di garanzia dell’olio extra vergine di oliva di qualità sopporterà le proprie spese.

3)      La Commissione europea sopporterà le proprie spese.

Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 31 maggio 2018.

*      Lingua processuale: l’italiano.