1. 

I servizi forniti dalle emittenti radiotelevisive pubbliche in Germania assolvono il mandato costituzionale, sancito dall’articolo 5 della Grundgesetz (legge fondamentale), sulla libertà di opinione, dei mezzi di comunicazione, artistica e scientifica. Il Bundesverfassungsgericht (Corte costituzionale federale, Germania) ha interpretato tale disposizione nel senso che essa impone la fornitura di tali servizi, garantendo l’imparzialità e la diversità degli stessi, nonché l’obiettività e l’equilibrio del contenuto dei programmi ( 2 ).

2. 

Poiché gli Stati federali (Länder) hanno la competenza legislativa in materia di radiodiffusione pubblica, la creazione e la gestione degli enti pubblici audiovisivi, nonché la prestazione dei rispettivi servizi a livello federale sono stati disciplinati mediante una serie di convenzioni tra detti Stati. Da tali convenzioni risulta che le emittenti pubbliche (la ARD, la ZDF a livello nazionale ( 3 ) e altre, come la SWR ( 4 ), a livello regionale) sono finanziate mediante entrate che provengono principalmente da tre canali: il canone radiotelevisivo (sul quale verte il presente rinvio pregiudiziale) ( 5 ), la vendita di spazi pubblicitari e altre attività commerciali.

3. 

Nel 2007 la Commissione ha dichiarato ( 6 ) che il metodo di finanziamento del servizio pubblico radiotelevisivo tedesco poteva essere qualificato come «aiut[o] esistent[e]», ai sensi dell’articolo 1, lettera b), punto i), del regolamento n. 659/1999 ( 7 ). Nella sua decisione del 2007, tuttavia, la Commissione ha riscontrato alcuni elementi che lo rendevano incompatibile con il mercato interno, cosicché essa ha chiesto al governo tedesco di adottare una serie di misure, obbligo che il governo tedesco ha adempiuto. Nessuna misura riguardava il canone (precedentemente tributo) oggetto della presente domanda di pronuncia pregiudiziale.

4. 

Nel 2013 è entrata in vigore una modifica di tale modalità di finanziamento: in sintesi, se, fino a tale momento, il tributo si applicava in ragione del possesso di ciascun apparecchio di ricezione di programmi audiovisivi all’interno di un’abitazione, a partire da allora è sufficiente la mera detenzione dell’abitazione in qualità di proprietario o inquilino ( 8 ).

5. 

Il nuovo criterio per il calcolo del canone è stato contestato dinanzi a numerosi organi giurisdizionali tedeschi ( 9 ), tra cui il Landgericht Tübingen (Tribunale del Land, Tubinga, Germania), il quale sottopone alla Corte i propri dubbi riguardo alla compatibilità del canone con il diritto dell’Unione.

6. 

Le presenti conclusioni si limiteranno, su indicazione della Corte, all’analisi delle questioni pregiudiziali relative agli aiuti di Stato.

7.

Il protocollo n. 29 allegato al TFUE sul sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati membri, introdotto dal Trattato di Amsterdam ( 10 ), sensibile, come precisa il considerando 1 dello stesso, al particolare ruolo del sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati membri in relazione alle esigenze democratiche, sociali e culturali di ogni società, nonché all’esigenza di preservare il pluralismo dei mezzi di comunicazione, recita come segue:

«Le disposizioni dei trattati non pregiudicano la competenza degli Stati membri a provvedere al finanziamento del servizio pubblico di radiodiffusione, nella misura in cui tale finanziamento sia accordato agli organismi di radiodiffusione ai fini dell’adempimento della missione di servizio pubblico conferita, definita e organizzata da ciascuno Stato membro e nella misura in cui tale finanziamento non perturbi le condizioni degli scambi e della concorrenza nell’Unione in misura contraria all’interesse comune, tenendo conto nel contempo dell’adempimento della missione di servizio pubblico».

8.

L’articolo 1 dispone quanto segue:

«Ai fini del presente regolamento, si intende per:

(…)

(…)».

9.

Il considerando 4 così recita:

10.

L’articolo 4 dispone quanto segue:

«1.   Ai fini dell’articolo 1, lettera c) del regolamento (CE) n. 659/1999 si intende per modifica di un aiuto esistente qualsiasi cambiamento diverso dalle modifiche di carattere puramente formale e amministrativo che non possono alterare la valutazione della compatibilità della misura di aiuto con il mercato comune. Un aumento non superiore al 20% della dotazione originaria di un regime di aiuti non è tuttavia considerato una modifica ad un aiuto esistente.

(…)».

11.

Il punto 21 di tale comunicazione stabilisce quanto segue:

«In ogni valutazione del carattere di aiuto di Stato ai sensi dell’articolo [107, paragrafo 1], l’elemento determinante è l’effetto dell’intervento statale, non il suo scopo. Le emittenti di servizio pubblico sono normalmente finanziate con il bilancio dello Stato o esigendo un canone da chi possiede un apparecchio ricevente. (…) Queste misure finanziarie sono attuate, di norma, dalle autorità pubbliche e comportano il trasferimento di risorse statali (…)».

12.

Tra le convenzioni stipulate tra gli Stati federali in materia di radiodiffusione pubblica rilevano, ai fini della presente controversia: a) la convenzione sulla radiodiffusione e sui mezzi telematici ( 13 ); b) la convenzione relativa al finanziamento della radiodiffusione ( 14 ); e c) la convenzione relativa al canone radiotelevisivo ( 15 ).

13.

Gli articoli da 12 a 14 stabiliscono i principi fondamentali su cui si basa il finanziamento della radiodiffusione pubblica in Germania. La provvista finanziaria deve consentire al servizio pubblico di radiodiffusione di espletare le funzioni enunciate nella costituzione e nella normativa, garantendo la manutenzione e lo sviluppo dello stesso.

14.

L’articolo 13 contiene un elenco dei tre pilastri fondamentali del finanziamento (il canone radiotelevisivo, introiti pubblicitari e altri introiti), sottolineando che il canone deve costituire la fonte di finanziamento principale.

15.

È istituita una Commissione per l’accertamento e la determinazione dei fabbisogni finanziari delle emittenti pubbliche ( 16 ). Tali fabbisogni sono calcolati, a norma dell’articolo 14, in conformità con i principi di economia e di efficienza, contemplando la possibilità di razionalizzazione, sulla base delle previsioni elaborate dalle stesse emittenti pubbliche.

16.

Per fissare l’importo del canone, l’articolo 14, paragrafo 4, rinvia alla convenzione sul canone radiotelevisivo.

17.

Poiché spetta agli Stati federali introdurre le suddette convenzioni nella propria normativa, occorre fare riferimento alla legge del Land Baden-Württemberg, sulla cui compatibilità con il diritto dell’Unione verte la questione del giudice nazionale.

18.

L’articolo 1 dispone quanto segue:

«Il canone radiotelevisivo mira a garantire un adeguato livello di finanziamento del servizio pubblico di radiodiffusione, ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 1, della [Convenzione sulla radiodiffusione] e delle funzioni di cui all’articolo 40 di detta convenzione».

19.

Ai sensi dell’articolo 2:

«1.   Nel settore privato, ogni abitazione è soggetta a un canone radiotelevisivo che dovrà essere corrisposto dal rispettivo detentore (debitore del canone).

2.   Per detentore di un’abitazione si intende qualsiasi persona maggiorenne che abiti nella stessa. Si considera detentore dell’abitazione qualsiasi persona che:

20.

L’articolo 10 prevede che le entrate provenienti dalla riscossione del canone radiotelevisivo spettano principalmente all’emittente radiotelevisiva regionale del luogo in cui si trova l’abitazione.

21.

Detto articolo 10 recita:

«(…)

(5)   L’importo dei canoni radiotelevisivi non pagati è calcolato dall’emittente radiotelevisiva regionale (…).

(6)   Gli avvisi di accertamento per i canoni non pagati ricevono esecuzione nell’ambito del procedimento di esecuzione amministrativa (…)».

22.

In Germania, il recupero dei debiti contratti con la pubblica amministrazione è disciplinato dalle leggi degli Stati federali. Gli articoli 13 e 14 della legge del Land del Baden-Württemberg hanno ad oggetto, rispettivamente, gli atti e i titoli in forza dei quali può procedersi a esecuzione forzata degli importi dovuti alle pubbliche amministrazioni, nonché i requisiti formali necessari. È necessaria la previa messa in mora, con la fissazione di un termine di almeno una settimana per il pagamento volontario.

23.

L’articolo 15, relativo al recupero di crediti mediante esecuzione forzata amministrativa, rinvia, in sostanza, alle norme contenute nella Abgabenordnung (legge tributaria generale). Tali norme si applicano mutatis mutandis, salvo il fatto che non è un ufficiale giudiziario a procedere all’esecuzione forzata del credito, bensì l’amministrazione competente ( 19 ).

24.

I debitori nei procedimenti pendenti dinanzi al giudice del rinvio sono soggetti passivi del canone che non lo hanno pagato, o lo hanno pagato solo parzialmente, in periodi diversi compresi tra gennaio 2013 e la fine del 2016.

25.

Nel 2015 e nel 2016 la SWR ha emesso, sulla base dei propri avvisi di accertamento e quasi sempre per importi di diverse centinaia di euro, titoli esecutivi nei confronti di ciascun debitore, intimando loro il pagamento del canone oltre le spese di diffida e penalità di mora.

26.

I debitori hanno rifiutato di pagare, mettendo in discussione la compatibilità della nuova normativa, tra l’altro, con l’articolo 108 TFUE. Ad avviso di questi ultimi: a) il mutamento del fatto generatore era sostanziale, cosicché avrebbe dovuto essere notificato alla Commissione prima della sua entrata in vigore; b) il canone serviva a finanziare un monopolio del sistema di trasmissione DVB-T2 della televisione digitale terrestre, che esclude gli operatori stranieri; e c) il regime di esecuzione forzata del canone non pagato, in via di autotutela amministrativa, rappresenta un ulteriore aiuto incompatibile con l’articolo 107 TFUE, in quanto esonera le emittenti pubbliche dal procedimento di esecuzione forzata ordinario.

27.

L’Amtsgericht Tübingen (Tribunale circoscrizionale di Tubinga, Germania) ha sospeso temporaneamente tre di tali procedimenti di esecuzione forzata, a seguito dei ricorsi presentati dai debitori. Negli altri tre procedimenti, i giudici competenti delle città di Reutlingen e Calw hanno respinto i ricorsi dei rispettivi debitori.

28.

Tali decisioni sono state impugnate dinanzi al Landgericht Tübingen (Tribunale del Land, Tubinga, Germania). In tre di tali giudizi di impugnazione, la SWR contesta la sospensione dei relativi procedimenti. Negli altri tre, i debitori contestano il rigetto dei propri ricorsi.

29.

Per quanto concerne le questioni che analizzerò nelle presenti conclusioni, il giudice del rinvio precisa, in primo luogo, che del canone beneficiano unicamente le emittenti pubbliche, in particolare la ZDF e la SWR. Dal momento che il canone non è volontario, non è soggetto ad alcuna condizione e non comporta alcuna controprestazione, esso è simile a un’imposta e, in ragione della sua natura normativa, costituisce un aiuto di Stato ( 20 ).

30.

Il giudice del rinvio ritiene che il mutamento normativo relativo al fatto generatore del canone (in precedenza il possesso di un ricevitore, ora la detenzione di un’abitazione) comporti, dal 1o gennaio 2013, una modifica sostanziale che avrebbe dovuto essere comunicata alla Commissione, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE. In ogni caso, l’aiuto risultante da detta modifica sarebbe incompatibile con il mercato interno, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE.

31.

In secondo luogo, il canone sarebbe in contrasto con il diritto dell’Unione, dal momento che parte dei proventi ottenuti sono utilizzati per realizzare un sistema di trasmissione della televisione digitale terrestre, il DVB-T2, sotto forma di monopolio e dal quale sono escluse le emittenti di altri Stati membri. Secondo il giudice del rinvio, la situazione è analoga a quella che ha dato luogo alla sentenza del 15 settembre 2011, Germania/Commissione, relativa al passaggio dalla tecnologia analogica a quella digitale ( 21 ).

32.

Inoltre, si tratterebbe di un’imposta di scopo, in quanto si sarebbe ampliato il numero di soggetti passivi includendo l’intera popolazione adulta, il che avrebbe comportato un significativo aumento delle entrate, di circa settecento milioni di euro l’anno. In sintesi, la nuova normativa costituirebbe un aiuto di Stato illecito, in quanto finanzierebbe, con l’imposta, l’attività delle emittenti pubbliche e private mediante la DVB-T2.

33.

Il giudice del rinvio ritiene, in terzo luogo, che le emittenti pubbliche beneficino di un ulteriore aiuto di Stato, giacché si consente loro di emettere i propri titoli esecutivi per recuperare i canoni non pagati. Il meccanismo di esecuzione di diritto pubblico, più efficace, rapido ed economico rispetto al procedimento di esecuzione ordinario, cui le pubbliche amministrazioni non devono ricorrere, si traduce in una riduzione dei costi di esecuzione.

34.

In tali circostanze, il Landgericht Tübingen (Tribunale del Land, Tubinga), sottopone alla Corte sette questioni pregiudiziali, delle quali, per le ragioni già indicate, sono riportate unicamente le prime tre:

35.

La decisione di rinvio è pervenuta presso la cancelleria della Corte l’11 agosto 2017. Hanno presentato osservazioni scritte la SWR, il governo tedesco, il governo svedese e la Commissione, i cui rappresentanti erano presenti all’udienza del 4 luglio 2018.

36.

In udienza, le parti si sono pronunciate sulle questioni specifiche che la Corte aveva invitato a trattare: a) le ragioni per l’istituzione del canone; b) l’aumento del gettito in seguito al mutamento normativo e la sua destinazione esclusiva al finanziamento delle attività della radiodiffusione pubblica, e c) il funzionamento del meccanismo di esecuzione forzata dei canoni non pagati.

37.

Nelle proprie osservazioni scritte, la SWR e il governo tedesco hanno sostenuto l’irricevibilità, parziale o totale, del rinvio pregiudiziale. Nelle presenti conclusioni, considerato il loro carattere limitato, circoscritto alle questioni menzionate, esaminerò tale obiezione esclusivamente nell’ambito della seconda questione.

38.

Tutte le parti che hanno presentato osservazioni concordano sul fatto che la legge del Land non modifica sostanzialmente l’aiuto esaminato dalla decisione del 2007. Di conseguenza, non potendosi qualificare come nuovo aiuto, non occorre notificarlo alla Commissione.

39.

La SWR, sostenuta dal governo tedesco, afferma che non ricorrono le condizioni stabilite dalla giurisprudenza della Corte che richiedono l’obbligatorietà della notifica della misura ( 22 ). Infatti, non sarebbe stato modificato quanto segue: a) il settore di attività del servizio pubblico di radiodiffusione; b) i beneficiari del canone, che continuano a essere unicamente le emittenti pubbliche; c) la fonte del finanziamento, essendosi mantenuto il criterio della possibilità di ricevere programmi audiovisivi e non della loro effettiva fruizione, e d) l’importo del canone. Il cambiamento del fatto generatore risponderebbe alla necessità di far fronte alla crescente morosità e di alleggerire l’onere della prova nei numerosi procedimenti per mancato pagamento.

40.

Muovendo dalla circostanza che il sistema di finanziamento delle emittenti pubbliche tedesche di radiodiffusione era già stato qualificato come aiuto esistente dalla decisione del 2007, il governo svedese sostiene che occorrerebbe analizzare la portata della modifica introdotta. La riforma della modalità di percezione del canone è una mera modifica amministrativa che non altera la sostanza del regime. Non sussisterebbe, dunque, una modifica di un aiuto esistente, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 794/2004 e della comunicazione del 2009. In ogni caso, in base al protocollo n. 29, le disposizioni del TFUE non osterebbero a che gli Stati membri prevedano le modalità di finanziamento di tale servizio pubblico.

41.

Secondo la Commissione, le entrate derivanti dal canone radiotelevisivo devono ricevere la stessa qualificazione di aiuto di Stato al pari di quelle derivanti dal precedente tributo, conformemente ai punti da 142 a 151 della decisione del 2007.

42.

Infatti, tali entrate continuano a essere soggette ai criteri stabiliti dalla legge ( 23 ), sono a favore di un organismo pubblico di interesse generale, e la riscossione, il calcolo e l’impiego delle stesse sono soggetti al controllo dello Stato ( 24 ). In sintesi, si tratterebbe di un finanziamento concesso dallo Stato o mediante risorse statali ( 25 ).

43.

La Commissione concorda con la SWR e con il governo tedesco sul fatto che non sarebbero stati modificati né l’obiettivo perseguito, né la natura del vantaggio, né il gruppo o l’attività dei beneficiari, né la base giuridica o l’importo del canone radiotelevisivo, ma unicamente i parametri del calcolo (non più l’apparecchio ricevente, ma l’abitazione). Tale mutamento era giustificato dai cambiamenti tecnologici, in particolare dalla proliferazione dei dispositivi multimediali portatili.

44.

Benché la prima questione pregiudiziale si articoli in due parti, in realtà, sarà sufficiente comprendere se la nuova legge del Land avrebbe dovuto essere notificata alla Commissione, in quanto comportava una trasformazione sostanziale del regime di finanziamento approvato (a determinate condizioni) dalla decisione del 2007.

45.

Secondo la giurisprudenza, le modifiche ad un regime di aiuti di Stato possono riguardare aiuti esistenti o progetti iniziali notificati alla Commissione ( 26 ). Nel caso di specie, è pacifico che la riforma normativa del 2011 modifica un aiuto esistente o un regime di aiuti precedentemente approvato, ai sensi dell’articolo 1, lettera c), del regolamento n. 659/1999.

46.

La discussione riguarda, dunque, principalmente la questione se tale modifica sia sostanziale o meramente formale o amministrativa. Muovendo da tale valutazione potrà chiarirsi la compatibilità della nuova misura con il mercato comune ( 27 ), ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 794/2004.

47.

La natura minore della modifica dell’aiuto esistente, che non comporterebbe l’obbligo di notifica, dipende dalla circostanza se le modifiche riguardino «elementi costitutivi del regime di aiuti preesistente» ( 28 ). Una «modifica sostanziale» si produce allorquando siano modificati uno o più di tali elementi essenziali, di carattere soggettivo ( 29 ), oggettivo ( 30 ) o temporale ( 31 ).

48.

L’entità della modifica deve essere valutata, per gli aiuti che esistevano prima dell’entrata in vigore del TFUE, sulla base della portata dell’aiuto stesso, delle sue modalità e dei suoi limiti ( 32 ). Tuttavia, quando, come nel caso di specie, l’aiuto, esistente o meno ( 33 ), è stato precedentemente oggetto di esame e di approvazione da parte della Commissione, la decisione di quest’ultima funge da criterio di valutazione ( 34 ).

49.

Alla luce di tali premesse, ritengo che la riforma introdotta dalla legge del Land non rientri nella nozione di modifica sostanziale del regime precedente.

50.

La modifica riguarda il finanziamento di un servizio di interesse economico generale (quello della radiodiffusione pubblica in Germania) al quale si applica altresì la distinzione tra aiuti esistenti e nuovi ( 35 ). Ne consegue che, nella decisione del 2007, la Commissione ha analizzato sia la sussistenza di un vantaggio nel finanziamento di tale servizio pubblico attraverso l’(allora) tributo, alla luce dei criteri della giurisprudenza Altmark ( 36 ), sia la compatibilità dello stesso con il mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE.

51.

Ribadisco che la modifica introdotta dalla legge del Land consisteva nella sostituzione del possesso di un apparecchio ricevente segnali emessi dalle emittenti radiotelevisive tedesche, come fatto generatore dell’obbligo di pagare il canone, con la mera detenzione di un’abitazione nella quale abiti una persona maggiorenne. La regola è, pertanto, «un’abitazione, un canone».

52.

Dalle informazioni disponibili emerge che tale modifica non ha riguardato i beneficiari degli aiuti, che restano le emittenti pubbliche. Ha invece riguardato i soggetti passivi dell’obbligo di pagamento, che è stato esteso ai titolari d’immobili che prima non ne erano necessariamente gravati.

53.

Anche gli elementi temporali sono rimasti inalterati, giacché, finché sussiste il mandato costituzionale precedentemente menzionato ( 37 ), le autorità pubbliche devono far sì che le emittenti dispongano dei mezzi necessari per svolgere la loro funzione.

54.

Per quanto concerne gli elementi oggettivi, non è stato modificato lo scopo della misura (finanziare il servizio pubblico) né il novero delle attività finanziate. La modifica si limita, come già rilevato, a sostituire il possesso di un apparecchio con l’occupazione di un’abitazione.

55.

Tale modifica potrebbe comportare, in teoria, un ampliamento del numero di soggetti passivi e, conseguentemente, un aumento delle entrate percepite dalle emittenti a tale titolo. Tuttavia, non sembra che, nella pratica, ciò si sia verificato. La Commissione riporta i dati pubblicati dalla KEF ( 38 ), secondo i quali tali entrate sono rimaste stabili dal 2009 (prima della modifica legislativa) fino al 2016 ( 39 ).

56.

In ogni caso, l’importo percepito dalle emittenti pubbliche non dipende unicamente dal gettito generale del canone ( 40 ). Tra gli elementi che incidono sulla determinazione dell’importo del gettito finale proveniente dal canone a favore di tali organismi rileva l’intervento della KEF, che verifica e calcola i fabbisogni finanziari delle emittenti pubbliche ( 41 ). I rapporti della KEF fungono da base per le decisioni formali dei parlamenti e dei governi degli Stati federali, che stabiliscono l’importo del canone ( 42 ).

57.

Si osserva, pertanto, che né l’aumento del numero dei soggetti passivi né il (presunto) aumento del gettito finale in tal modo ottenuto sono rilevanti per giudicare la novità della misura, nel suddetto senso. Indipendentemente dall’importo di tale gettito, la porzione dello stesso destinata alle emittenti pubbliche (ossia la parte che può essere effettivamente qualificata come aiuto di Stato) è quella stabilita, previo intervento della KEF, dai governi e dai parlamenti degli Stati federali. Non sussiste, dunque, alcun nesso automatico tra l’(eventuale) aumento del gettito finale e l’entità dell’aiuto ricevuto dalle emittenti pubbliche.

58.

In altri termini, un’alterazione del ruolo assegnato alla KEF ( 43 ), dei suoi criteri di assegnazione in base ai fabbisogni finanziari oggettivi o dell’obbligo dei governi o dei parlamenti degli Stati federali di attenersi alle sue proposte nella fissazione dell’importo del canone, potrebbe avere un impatto maggiore sull’entità dell’aiuto rispetto alla modifica dell’elemento oggettivo del fatto generatore del canone.

59.

Si tenga presente che, utilizzando come parametri dell’analisi i criteri della giurisprudenza Altmark, l’intervento della KEF è essenziale affinché l’aiuto concesso alle emittenti pubbliche rispetti gli importi necessari per coprire i costi del loro obbligo di servizio pubblico, senza superarli ( 44 ).

60.

In tal modo si rispetta il protocollo n. 29 allegato al TFUE, che riconosce il diritto degli Stati membri di provvedere al finanziamento del servizio pubblico di radiodiffusione «nella misura in cui» le risorse siano messe a disposizione degli organismi di radiodiffusione «ai fini dell’adempimento della missione di servizio pubblico conferita, definita e organizzata da ciascuno Stato membro».

61.

La KEF è inoltre deputata a garantire che le entrate provenienti dalle attività commerciali delle emittenti pubbliche siano dedotte dall’importo dell’aiuto. Lo stesso vale per un’eventuale eccedenza del gettito, qualora non serva a coprire i costi previsti ( 45 ). Secondo il governo tedesco, tali eccedenze sono utilizzate per alimentare le riserve finanziarie delle emittenti pubbliche. Queste ultime non possono disporre di tali riserve finché la KEF non le abbia esaminate per valutare i fabbisogni di finanziamento.

62.

In tale contesto, la semplice alterazione del presupposto sulla base del quale si determina l’obbligo di pagamento dei soggetti passivi non è di per sé in grado di alterare l’importo dell’aiuto pubblico percepito dagli organismi di radiodiffusione, né, conseguentemente, di influire sulla compatibilità dell’aiuto con il mercato interno ( 46 ).

63.

Se quanto detto non fosse sufficiente, si può aggiungere che l’alterazione del fatto generatore è giustificata, tra i vari motivi, anche dal progresso tecnologico. Mantenendo il sistema precedente («un apparecchio, un tributo») si sarebbe corso il rischio di moltiplicare le entrate, data la proliferazione di nuovi dispositivi, quali ad esempio i personal computer ( 47 ) o gli smartphone, tra gli altri, che permettono l’accesso ai programmi di radiodiffusione ( 48 ).

64.

La riforma è altresì intesa a semplificare la gestione della riscossione del canone, che, come emerge dalle osservazioni presentate, faceva fronte a un problema di aumento della morosità quando era in vigore il sistema basato sul possesso di apparecchi riceventi.

65.

In tali circostanze, ritengo che la modifica introdotta dalla legge del Land non presenti le caratteristiche, qualitative o quantitative, per essere considerata una modifica sostanziale, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 794/2004, letto in combinato disposto con l’articolo 1, lettera c), del regolamento n. 659/1999, tale da richiedere di essere comunicata alla Commissione.

66.

Nelle sue osservazioni scritte, la SWR sottolinea che l’accessibilità tecnica del servizio pubblico è strettamente connessa alla missione di interesse generale della radiodiffusione. Essa nega che il sistema di trasmissione DVB-T2 realizzi un monopolio a favore delle emittenti pubbliche, dal momento che, su 40 canali, 26 resterebbero a disposizione dei concorrenti. In ogni caso, il suo sviluppo non apporterebbe alcun vantaggio ai sensi dell’articolo 107 TFUE, né discriminerebbe gli operatori stranieri, poiché, per sua natura, le sue funzioni presuppongono l’emissione su tutto il territorio per il quale è garantita la radiodiffusione.

67.

Il governo tedesco condivide gli argomenti della SWR, sebbene insista, principalmente, sull’irrilevanza dell’avvio del sistema di trasmissione digitale terrestre DVB-T2 ai fini della valutazione del cambiamento del canone alla luce delle norme in materia di aiuti di Stato del Trattato FUE.

68.

Inoltre, la Commissione non comprende in che modo l’utilizzo delle entrate derivanti dal canone radiotelevisivo per investire in nuove tecnologie possa creare un monopolio nel settore della televisione digitale terrestre DVB-T2, e fornisce dati che comprovano la sua messa a disposizione a favore degli operatori privati. Da un lato, essa ritiene che gli investimenti delle emittenti pubbliche costituiscano costi connessi all’adempimento della loro missione di interesse generale. Dall’altro, essa richiama il punto 74 della Comunicazione sulla radiodiffusione pubblica, che menziona espressamente la creazione di riserve finanziarie straordinarie per gli investimenti tecnologici su ampia scala, indispensabili per l’adempimento della suddetta missione di servizio pubblico. Pertanto, tali investimenti sarebbero compatibili con l’articolo 106, paragrafo 2, TFUE.

69.

Il governo svedese non si è pronunciato su tale questione.

70.

Con la prima parte della sua seconda questione pregiudiziale il giudice del rinvio sembra chiedere che si stabilisca se il canone, come delineato dalla legge del Land, sia incompatibile con gli articoli 107 TFUE e 108 TFUE, per il motivo che il suo gettito è utilizzato per facilitare il transito dal sistema di trasmissione digitale dei segnali DVB-T a uno più avanzato (DVB-T2), dal quale sarebbero escluse le emittenti di altri Stati membri.

71.

Concordo con coloro che hanno presentato osservazioni scritte per opporsi alla pertinenza di tale questione e sul modo in cui essa è formulata, in quanto non illustra con l’opportuna chiarezza il contesto normativo di riferimento. Tale circostanza impedisce di chiarire la compatibilità della legge del Land, a tale riguardo, con il diritto dell’Unione.

72.

In subordine, ritengo che la questione si basi su premesse ambigue o non sufficientemente comprovate. Nel riferirsi, ad esempio, alla tecnologia DVB-T2, la qualifica come monopolio, sebbene tale tecnologia sia aperta a emittenti pubbliche e private, cosicché gli operatori pubblici tedeschi non si trovano in una posizione privilegiata rispetto a quelli privati.

73.

Nella transizione alla nuova tecnologia DVB-T2, sono le autorità competenti (e non le emittenti) ad assumere le decisioni in ordine alle capacità di trasmissione e alla pianificazione delle zone di copertura. Come afferma la Commissione, indipendentemente da quali siano le variazioni del fatto generatore del canone, esse non hanno nulla a che vedere con la circostanza per cui il numero di frequenze disponibili, in Germania e in altri Stati membri, sia limitato in forza di altre norme.

74.

Il fatto che i fondi raccolti con il canone servano a permettere alle emittenti pubbliche di accedere alla tecnologia DVB-T2 non invalida, di per sé, la legge del Land, né comporta necessariamente un aiuto di Stato in contrasto con il TFUE. Come ho già affermato in risposta alla prima questione pregiudiziale, la KEF deve procedere all’analisi dei costi e degli investimenti (compresi quelli connessi ai miglioramenti tecnologici, come il DVB-T2), al fine di individuare tra essi quelli giustificati dall’adempimento delle funzioni di servizio pubblico affidate ai soggetti sottoposti al suo controllo ( 49 ).

75.

Di conseguenza, anche supponendo che la Corte possa fornire elementi di valutazione al giudice del rinvio sulla qualificazione come aiuto di Stato delle somme riscosse mediante il canone e utilizzate per la creazione del sistema DVB-T2, tali chiarimenti sarebbero irrilevanti ai fini della valutazione della compatibilità della legge del Land con il diritto dell’Unione.

76.

La SWR e il governo tedesco evidenziano che, nella riscossione del canone radiotelevisivo, anche in via esecutiva, le emittenti regionali esercitano la missione di servizio pubblico loro conferita dalla legge e agiscono in qualità di soggetti di diritto pubblico (ossia come organi dell’amministrazione indiretta dello Stato), circostanza che li distingue dagli operatori privati.

77.

Essi sottolineano che il ricorso all’esecuzione amministrativa dei debiti derivanti dal mancato pagamento del canone radiotelevisivo è stato uno degli elementi che la Commissione ha valutato nell’ambito della decisione del 2007.

78.

Il governo tedesco aggiunge che sia il finanziamento del servizio pubblico di radiodiffusione sia il fatto generatore e il procedimento di riscossione rientrano nell’ambito di competenza degli Stati membri.

79.

Secondo la Commissione, la possibilità di emettere titoli esecutivi costituisce un vantaggio rispetto agli operatori privati. Nella misura in cui tale privilegio rientra nella compensazione di cui beneficiano le emittenti pubbliche per l’adempimento della loro missione di servizio pubblico, esso sarebbe compatibile con le norme sugli aiuti di Stato ( 50 ). Potrebbe qualificarsi come diritto accessorio al servizio pubblico di radiodiffusione e costituirebbe un elemento inerente all’aiuto esistente, come dichiarato nella decisione del 2007.

80.

Il governo svedese non ha presentato osservazioni nemmeno con riferimento a tale questione pregiudiziale.

81.

La terza questione pregiudiziale è connessa alla seconda parte della seconda questione, dal momento che entrambe attengono al regime di esecuzione amministrativa per il recupero dei canoni non pagati. Pertanto, le esaminerò congiuntamente.

82.

La Corte ha già avuto occasione di pronunciarsi, ancorché in modo marginale, su una questione relativa al regime di esecuzione amministrativa dei crediti non pagati a titolo di canone radiotelevisivo, constatando che gli organismi che avevano tali poteri godevano di potestà di imperio ( 51 ). Il fatto che tale causa avesse ad oggetto appalti pubblici non osta a che tale conclusione possa essere trasposta alla presente fattispecie.

83.

È vero che, ai sensi della sentenza Trapeza Eurobank Ergasias ( 52 ), richiamata dalla Commissione, siffatta misura potrebbe essere qualificata come privilegio rispetto agli altri concorrenti privati. Tuttavia, non va dimenticato che il canone è finalizzato unicamente a finanziare la missione di servizio pubblico attribuita alle emittenti pubbliche, e non quindi le attività commerciali. Pertanto, la riscossione mediante un procedimento di autotutela amministrativa assicura la raccolta dei mezzi necessari a svolgere tale servizio, in attuazione del mandato legislativo.

84.

Se, come afferma il giudice del rinvio, il canone ha natura analoga a quella di un’imposta, non è illogico che per la sua riscossione si utilizzino gli stessi strumenti (esecutivi) utilizzati per la riscossione delle imposte. In ragione del loro carattere di potere di diritto pubblico, sia la riscossione su base volontaria sia quella in via esecutiva rivelano la loro natura volta a garantire la prestazione del servizio pubblico di radiodiffusione. Il sistema di esecuzione forzata contribuisce inoltre a un’efficace riscossione fiscale.

85.

Ad ogni modo, l’argomento principale per rispondere a tale questione, nella parte relativa al regime degli aiuti di Stato, è che, come rilevano la SWR e il governo tedesco, nella decisione del 2007 la Commissione ha già tenuto conto dell’esistenza del potere di recuperare i mancati pagamenti mediante un procedimento esecutivo di natura amministrativa.

86.

La Commissione ha affermato, in tale decisione, che gli enti di radiodiffusione godevano del diritto di riscuotere il canone direttamente, anche mediante esecuzione amministrativa ( 53 ). Tale constatazione permetteva di ritenere che le entrate così ottenute rimanessero soggette al controllo pubblico e, pertanto, che avessero carattere di risorse statali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE ( 54 ).

87.

Poiché la legge del Land non ha modificato alcunché al riguardo, mantenendo inalterato il sistema di esecuzione amministrativa contenuto nella normativa precedente, questo è tutelato dalla decisione del 2007.

88.

Inoltre, la disparità di trattamento tra gli operatori radiotelevisivi pubblici e privati, a tale riguardo, non può essere analizzata isolatamente, ma va valutata nel complesso dei diritti e degli obblighi legalmente assunti dagli uni e dagli altri. Gli organismi di diritto pubblico presentano alcuni limiti, derivanti dall’esecuzione delle loro missioni di servizio pubblico, dai quali gli operatori privati sono dispensati. Invece, nulla impedisce loro di godere di facoltà ben maggiori rispetto a quelle di diritto privato, soggette a un successivo controllo giurisdizionale.

89.

La disparità di statuti giuridici può giustificare il fatto che, per la riscossione di un canone avente natura di diritto pubblico, si impieghino gli strumenti di natura amministrativa previsti per la riscossione mediante esecuzione forzata in caso di mancato pagamento.

90.

Alla luce di quanto precede, suggerisco alla Corte di dichiarare inammissibile la prima parte della seconda questione pregiudiziale e di rispondere al Landgericht Tübingen (Tribunale del Land, Tubinga, Germania), con riferimento alle prime tre questioni pregiudiziali, come segue: