Causa T‑298/16

East West Consulting SPRL

contro

Commissione europea

«Responsabilità extracontrattuale – Strumento di assistenza preadesione – Stato terzo – Appalto pubblico nazionale – Gestione decentrata – Decisione 2008/969/CE, Euratom – Sistema di allarme rapido (SAR) – Attivazione di un avviso nel SAR – Tutela degli interessi finanziari dell’Unione – Rifiuto di approvazione ex ante della Commissione – Mancata aggiudicazione dell’appalto – Competenza del Tribunale – Ricevibilità delle prove – Assenza di base giuridica dell’avviso – Diritti della difesa – Presunzione di innocenza – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Nesso causale – Danno materiale e morale – Perdita dell’appalto – Perdita dell’opportunità di aggiudicarsi altri appalti»

Massime – Sentenza del Tribunale (Prima Sezione) del 14 dicembre 2018

1. Ricorso per risarcimento danni – Presupposti per la ricevibilità – Competenza del giudice dell’Unione – Esame d’ufficio

   (Art. 268 TFUE)

2. Ricorso per risarcimento danni – Oggetto – Risarcimento del danno asseritamente subìto a causa di una decisione della Commissione di registrare il ricorrente nel sistema di allarme rapido (SAR), con la conseguente mancata conclusione, da parte dell’amministrazione aggiudicatrice nazionale, di un contratto relativo a un appalto aggiudicato al consorzio guidato dal ricorrente – Ricevibilità

   (Artt. 268 e 340, comma 2, TFUE)

3. Ricorso per risarcimento danni – Presupposti per la ricevibilità – Esame d’ufficio – Limiti

   (Art. 268 TFUE; regolamento di procedura del Tribunale, art. 113)

4. Procedimento giurisdizionale – Atto introduttivo del giudizio – Requisiti di forma – Individuazione dell’oggetto della controversia – Esposizione sommaria dei motivi dedotti – Ricorso diretto al risarcimento dei danni asseritamente cagionati da un’istituzione dell’Unione – Requisiti minimi – Danno difficilmente quantificabile

   [Regolamento di procedura del Tribunale, art. 76, d)]

5. Procedimento giurisdizionale – Produzione delle prove – Termine – Deposito tardivo delle offerte di prova – Presupposti

   (Regolamento di procedura del Tribunale, art. 85, §§ 1 e 3)

6. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illecito – Danno – Nesso causale – Presupposti cumulativi – Mancanza di uno dei presupposti – Rigetto integrale del ricorso per risarcimento danni

   (Art. 340, comma 2, TFUE)

7. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illecito – Violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione – Necessità di un’inosservanza grave e manifesta da parte delle istituzioni dei limiti del loro potere discrezionale – Persistere della violazione del diritto dell’Unione nonostante la pronuncia di una sentenza che dichiara l’inadempimento o l’esistenza di una giurisprudenza consolidata del giudice dell’Unione – Inclusione

   (Art. 340, comma 2, TFUE)

8. Commissione – Competenze – Esecuzione del bilancio comunitario – Decisione di istituire un sistema di allarme rapido che consente di registrare, come entità che rappresentano un rischio finanziario per l’Unione, persone che sono oggetto di un’indagine dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode – Assenza di base giuridica – Incompetenza della Commissione

   (Art. 5 TFUE; decisione della Commissione 2008/969)

9. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Valutazione dell’obbligo di motivazione in funzione delle circostanze del caso di specie

   [Art. 296, comma 2, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 2, c)]

10. Risorse proprie dell’Unione europea – Tutela degli interessi finanziari dell’Unione – Lotta contro la frode e altre attività illegali – Sistema di allarme rapido ad uso degli ordinatori della Commissione e delle agenzie esecutive – Mancata comunicazione dei motivi della registrazione a una persona registrata nel sistema – Violazione dei diritti della difesa e dell’obbligo di motivazione

    (Art. 296, comma 2, TFUE; decisione della Commissione 2008/969, art. 12, §§ 2 e 3)

11. Risorse proprie dell’Unione europea – Tutela degli interessi finanziari dell’Unione – Lotta contro la frode e altre attività illegali – Sistema di allarme rapido ad uso degli ordinatori della Commissione e delle agenzie esecutive – Attivazione nel sistema di un avviso relativo una persona che non è oggetto di alcuna indagine o alcun procedimento giudiziario – Assenza di base giuridica dell’avviso – Violazione del principio della presunzione di innocenza

    (Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 48, § 1; decisione della Commissione 2008/969)

12. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illecito – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Nozione – Diritti della difesa e principio della presunzione di innocenza – Inclusione

    (Art. 340, comma 2, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 48)

13. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illecito – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Nozione – Sistema di ripartizione delle competenze tra le istituzioni e gli Stati membri – Inclusione – Presupposto

    (Art. 5 e 340, comma 2, TFUE)

14. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Nesso causale – Nozione – Onere della prova

    (Art. 340, comma 2, TFUE)

15. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Danno certo ed effettivo – Onere della prova

    (Art. 340, comma 2, TFUE)

1.  V. il testo della decisione.

   (v. punto 84)

2.  Il giudice dell’Unione è competente a conoscere di un ricorso diretto a ottenere il risarcimento del danno asseritamente subito da una società a causa della decisione della Commissione di registrarla nel sistema di allarme rapido (SAR) e del conseguente rifiuto di una delegazione dell’Unione, fondato su tale decisione, di approvare un contratto relativo a un appalto pubblico decentrato organizzato da uno Stato terzo che era stato aggiudicato al consorzio guidato dal ricorrente e che doveva essere finanziato dall’Unione. Infatti, anche se la decisione di annullamento della procedura di aggiudicazione dell’appalto in questione è stata adottata dall’amministrazione aggiudicatrice nazionale, l’illegittimità dedotta a sostegno del ricorso in esame promana da un’istituzione, da un organo o da un organismo dell’Unione e non può essere considerata imputabile a un’autorità pubblica nazionale.

   (v. punti 86, 91)

3.  Il Tribunale, ai sensi dell’articolo 113 del suo regolamento di procedura, può esaminare d’ufficio i presupposti di ricevibilità del ricorso, che sono di ordine pubblico. Tuttavia il giudice dell’Unione non può, in linea di principio, fondare la propria decisione su un motivo di diritto rilevato d’ufficio, anche se di ordine pubblico, senza prima aver invitato le parti a presentare le proprie osservazioni in merito.

   (v. punto 92)

4.  Nell’ambito di un ricorso per responsabilità extracontrattuale, spetta al ricorrente fornire elementi di prova al giudice dell’Unione per dimostrare l’effettività e l’entità del danno che afferma di avere subìto. Tuttavia, in taluni casi, segnatamente quando è difficile quantificare il danno lamentato, non è indispensabile precisare nel ricorso la sua esatta entità né quantificare l’importo del risarcimento richiesto.

   (v. punti 96, 97)

5.  V. il testo della decisione.

   (v. punti 101‑103)

6.  V. il testo della decisione.

   (v. punti 109, 112)

7.  V. il testo della decisione.

   (v. punti 122‑124, 145‑147)

8.  Il principio di attribuzione delle competenze enunciato all’articolo 5 TFUE esige che ciascuna istituzione agisca nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dal Trattato. Inoltre, il principio di certezza del diritto comporta che qualsiasi atto che miri a produrre degli effetti giuridici debba trarre la propria forza vincolante da una disposizione del diritto dell’Unione che dev’essere espressamente indicata come base giuridica e che prescrive la forma giuridica di cui l’atto dev’essere rivestito.

   È pertanto illegittima la registrazione dell’avviso W3b relativo a una società nel sistema di allarme rapido (SAR) ai sensi delle disposizioni della decisione 2008/969, sul SAR ad uso degli ordinatori della Commissione e delle agenzie esecutive, dato che nessuna base giuridica esistente autorizza la Commissione ad adottare simili disposizioni, idonee ad avere conseguenze negative sulla situazione giuridica delle persone interessate da questo tipo di avviso. Inoltre, atteso che l’avviso W3b relativo alla suddetta società nel SAR ha avuto conseguenze innegabili sulla sua situazione giuridica, la Commissione non può fondatamente sostenere che le disposizioni della decisione 2008/969 che disciplinano questo tipo di avviso sono soltanto mere norme interne di esecuzione del bilancio generale dell’Unione. Analogamente, la Commissione non può fondatamente sostenere che l’assenza di base giuridica della decisione 2008/969 non era stata ancora formalmente constatata alla data in cui ha registrato la società nel SAR. Infatti, l’assenza di una simile constatazione non osta in alcun modo a che, nell’ambito del ricorso per risarcimento danni, la suddetta società eccepisca l’illegittimità di tale decisione per ottenere il risarcimento del danno che ritiene di aver subito a causa della sua registrazione nel SAR.

   (v. punti 127‑130)

9.  V. il testo della decisione.

   (v. punti 132, 133, 135)

10.  L’obbligo di motivare un atto che arrechi pregiudizio ha lo scopo, da un lato, di fornire all’interessato un’indicazione sufficiente per giudicare se l’atto sia fondato oppure sia eventualmente inficiato da un vizio che consenta di contestarne la validità dinanzi al giudice dell’Unione e, dall’altro, di consentire a quest’ultimo di esercitare il suo controllo sulla legittimità di tale atto. Ne deriva che la motivazione deve, in via di principio, essere comunicata all’interessato contemporaneamente alla decisione che gli arreca pregiudizio e che la mancanza di motivazione non può essere sanata dal fatto che l’interessato viene a conoscenza dei motivi della decisione nel corso del procedimento innanzi al giudice dell’Unione.

    Ciò vale anche nel caso di una lettera con cui la Commissione informa formalmente una società che essa è oggetto di un avviso W3b nel sistema di allarme rapido (SAR), senza ascoltarla preventivamente, ma limitandosi soltanto a richiamare le circostanze generali e astratte, menzionate all’articolo 12, paragrafo 2, della decisione 2008/969, sul SAR ad uso degli ordinatori della Commissione e delle agenzie esecutive. Così facendo, la Commissione omette di comunicare alla suddetta società la motivazione dell’avviso W3b ad essa relativo nel SAR nel momento stesso in cui è stato effettuato. Orbene, una simile motivazione è tanto più necessaria dal momento che nessun procedimento giudiziario riguarda tale società e i procedimenti nazionali che riguardano persone a cui essa è legata si trovano soltanto nella fase dell’istruzione, e non nella fase del processo, vale a dire la sola fase del procedimento idonea, negli Stati membri interessati, a concludersi con una sentenza avente l’autorità della res iudicata. Inoltre, l’esatta portata dell’articolo 12 della decisione 2008/969 è incerta. In particolare, non è evidente, alla luce dell’articolo 12, paragrafo 3, di tale decisione, che gli avvisi W3b possano essere applicati, nel contesto di un sistema inquisitorio, fin dalla fase dell’istruzione.

    (v. punti 134, 137)

11.  L’avviso W3b di una società nel sistema di allarme rapido (SAR) della Commissione ai sensi delle disposizioni della decisione 2008/969, sul SAR ad uso degli ordinatori della Commissione e delle agenzie esecutive, viola il principio della presunzione di innocenza, sancito all’articolo 48, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, dal momento che nessuna base giuridica esistente autorizza la Commissione ad adottare simili disposizioni e che, alla data della registrazione di detto avviso, nessuna indagine e nessun procedimento giudiziario riguardano direttamente la società summenzionata e i procedimenti giudiziari che riguardano persone ad essa legate si trovano soltanto nella fase dell’istruzione. Orbene, la società in parola è stata trattata come se fosse colpevole di frodi o di errori amministrativi senza che la sua colpevolezza, diretta o indiretta, per simili comportamenti sia stata dimostrata in sede giudiziaria.

    A tal riguardo, il principio della presunzione di innocenza implica che, se la Commissione avesse ritenuto necessario adottare misure preventive, in una fase iniziale, essa avrebbe avuto bisogno di una base giuridica che consentisse di creare un siffatto sistema d’allarme e di prendere le relative misure, sistema che dovrebbe rispettare i diritti della difesa, il principio di proporzionalità nonché il principio della certezza del diritto, il quale implica che le norme giuridiche siano chiare, precise e prevedibili nei loro effetti, in particolare quando potrebbero avere conseguenze sfavorevoli sugli individui.

    (v. punti 140, 141)

12.  V. il testo della decisione.

    (v. punti 142, 143)

13.  Se è vero che il mancato rispetto del sistema di ripartizione delle competenze fra le varie istituzioni dell’Unione – il quale mira a garantire il rispetto dell’equilibrio istituzionale contemplato dai Trattati e non la tutela dei singoli – non può, di per sé, essere sufficiente a far sorgere la responsabilità dell’Unione verso i singoli interessati, non può dirsi lo stesso qualora una misura dell’Unione sia adottata in spregio non solo della ripartizione delle competenze fra le istituzioni, ma anche, quanto alle sue disposizioni sostanziali, di una norma giuridica avente ad oggetto il conferimento di diritti ai singoli.

    (v. punto 144)

14.  V. il testo della decisione.

    (v. punto 159)

15.  V. il testo della decisione.

    (v. punti 163, 164)