1.

La tutela ambientale viene realizzata non solo attraverso la riconversione dell’approvvigionamento energetico verso fonti di energia rinnovabili, bensì anche tramite il risparmio di energia. Pertanto – nonché per altri motivi – l’Unione si è prefissata l’obiettivo di realizzare risparmi del 20% entro il 2020. La direttiva sull’efficienza energetica ( 2 ) deve contribuire al conseguimento di siffatto obiettivo.

2.

Uno strumento inteso al risparmio di energia è l’istituzione, prevista dall’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva sull’efficienza energetica, di obiettivi di risparmio per i distributori di energia e/o le società di vendita di energia al dettaglio. L’attuazione della direttiva in Spagna sul punto ha dato luogo alla presente domanda di pronuncia pregiudiziale.

3.

La causa in esame ha ad oggetto, in sostanza, due questioni, e segnatamente, in primo luogo, se la direttiva sull’efficienza energetica consenta di obbligare le imprese a versare contributi in un fondo per l’efficienza energetica senza dare loro la possibilità di realizzare esse stesse gli obiettivi di risparmio; in secondo luogo, si chiede quali imprese possano in generale essere obbligate, e si affronta la questione della motivazione della scelta delle imprese obbligate.

4.

Talune definizioni contenute all’articolo 2 della direttiva sull’efficienza energetica sono rilevanti ai fini del presente procedimento:

«Ai fini della presente direttiva si intende per:

(…)

(…)

(…)

(…)

(…)».

5.

L’articolo 7 della direttiva sull’efficienza energetica, disciplina il regime obbligatorio di efficienza energetica sul quale è basata la controversia in esame:

«1.   Ciascuno Stato membro istituisce un regime (…) obbligatorio di efficienza energetica. Tale regime garantisce che i distributori di energia e/o le società di vendita di energia al dettaglio che sono parti designate [come] obbligate a norma del paragrafo 4 e che operano sul territorio di ciascuno Stato membro conseguano un obiettivo cumulativo di risparmio energetico finale entro il 31 dicembre 2020, fatto salvo il paragrafo 2.

(…)

2.   (…)

3.   (…)

4.   Fatto salvo il calcolo dei risparmi energetici ai fini dell’obiettivo conformemente al paragrafo 1, secondo comma, ciascuno Stato membro, ai fini del paragrafo 1, primo comma, designa, in base a criteri oggettivi e non discriminatori, parti obbligate tra i distributori di energia e/o le società di vendita di energia al dettaglio che operano sul suo territorio e può includere i distributori o i commercianti al dettaglio di carburante per trasporto che operano sul suo territorio. Il volume dei risparmi energetici necessari per rispettare l’obbligo è realizzato dalle parti obbligate tra i clienti finali, designati, se del caso, dagli Stati membri (…).

5.   – 8. (…)

9.   In alternativa all’istituzione di un regime nazionale obbligatorio di efficienza energetica a norma del paragrafo 1, gli Stati membri possono scegliere di adottare altre misure politiche per realizzare risparmi energetici tra i clienti finali, purché tali misure politiche soddisfino i criteri di cui ai paragrafi 10 e 11. Il volume annuo di nuovi risparmi energetici realizzati grazie a questo approccio è equivalente al volume di nuovi risparmi energetici richiesti dai paragrafi 1, 2 e 3. A condizione che sia mantenuta l’equivalenza, gli Stati membri possono combinare regimi obbligatori con misure politiche alternative, compresi programmi nazionali di efficienza energetica.

Le misure politiche di cui al primo comma possono includere, in via non esaustiva, le seguenti misure politiche o combinazioni di queste ultime:

Gli Stati membri notificano alla Commissione entro il 5 dicembre 2013 le misure politiche che intendono adottare ai fini del primo comma e dell’articolo 20, paragrafo 6, seguendo il quadro di cui all’allegato V, punto 4 e indicano come intendono realizzare il volume di risparmi richiesto. Per quanto riguarda le misure politiche di cui al secondo comma e all’articolo 20, paragrafo 6, tale notifica indica come sono rispettati i criteri di cui al paragrafo 10. Per quanto riguarda le misure politiche diverse da quelle di cui al secondo comma o all’articolo 20, paragrafo 6, gli Stati membri precisano come è raggiunto un livello equivalente di risparmi, monitoraggio e verifica. La Commissione può formulare proposte di modifica nei tre mesi successivi alla notifica».

6.

L’istituzione di un fondo per l’efficienza energetica è disciplinata all’articolo 20, paragrafo 4, della direttiva sull’efficienza energetica:

«4.   Gli Stati membri possono istituire un fondo nazionale per l’efficienza energetica, destinato a sostenere iniziative nazionali in materia di efficienza energetica».

7.

Il finanziamento tramite imprese obbligate al risparmio viene menzionato all’articolo 20, paragrafo 6, della direttiva sull’efficienza energetica:

«6.   Gli Stati membri possono prevedere che le parti obbligate possano adempiere ai propri obblighi di cui all’articolo 7, paragrafo 1, versando annualmente al fondo nazionale per l’efficienza energetica un importo corrispondente agli investimenti richiesti per adempiere a tali obblighi».

8.

Attualmente, il Consiglio e il Parlamento discutono una proposta della Commissione di modifica della direttiva sull’efficienza energetica ( 3 ).

9.

Conformemente all’articolo 7 della direttiva sull’efficienza energetica, l’articolo 69 della legge n. 18/2014, del 15 ottobre 2014, recante approvazione di provvedimenti urgenti per la crescita, la competitività e l’efficacia (Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia) istituisce un regime nazionale obbligatorio di efficienza energetica che, per quanto riguarda l’energia elettrica e il gas, si applica alle imprese di distribuzione, alle quali verrà assegnata «una quota annuale di risparmio energetico a livello nazionale, denominata “obblighi di risparmio”».

10.

L’articolo 71, paragrafo 1, della legge n. 18/2014 prevede, come modalità principale di adempimento degli obblighi annuali di risparmio, il pagamento di un contributo finanziario annuale a favore del Fondo nazionale per l’efficienza energetica, il quale viene istituito dall’articolo 72 della legge n. 18/2014, conformemente al disposto di cui all’articolo 20, paragrafo 4, della direttiva sull’efficienza energetica. Solo in via alternativa l’articolo 71, paragrafo 2, di tale legge prevede la possibilità che il governo stabilisca un sistema per l’accreditamento del conseguimento di un effettivo risparmio energetico; si tratta di una potestà normativa conferita al governo che quest’ultimo, fino ad ora, non ha mai utilizzato.

11.

Per contro, i requisiti per la riscossione dei contributi sono stati fissati con il decreto IET/289/2015, del 20 febbraio 2015, che stabilisce gli obblighi di contribuzione al Fondo nazionale per l’efficienza energetica per il 2015.

12.

La Saras Energía S.A., un’impresa spagnola operante nel settore energetico, impugna dinanzi al Tribunal Supremo (Corte suprema spagnola) il decreto IET/289/2015. In tale ambito, essa fa valere che il decreto contravviene alla citata direttiva sull’efficienza energetica sotto un duplice aspetto, e segnatamente, da un lato, imponendole di adempiere agli obblighi di risparmio energetico mediante il pagamento di un contributo ad un fondo per l’efficienza energetica senza permetterle di adempiere a tali obblighi mettendo in atto misure di risparmio e, dall’altro, ponendo detto obbligo di contribuzione unicamente a carico delle società di vendita di gas e elettricità e dei grossisti di prodotti petroliferi e di gas petroliferi liquefatti, ma non dei distributori di gas e elettricità e dei venditori al dettaglio di prodotti petroliferi e di gas petroliferi liquefatti.

13.

Di conseguenza, il 25 ottobre 2016 il Tribunal Supremo (Corte suprema, Spagna) ha deciso di sottoporre la seguente domanda di pronuncia pregiudiziale alla Corte, pervenuta il 7 novembre 2016:

14.

Il 24 gennaio, il 21 febbraio e il 15 marzo 2017 sono pervenute alla Corte decisioni del Tribunal Supremo (Corte suprema, Spagna), con le quali quest’ultimo ha indicato quali ulteriori intervenienti nel procedimento nazionale la Endesa, S.A., la Endesa Energía, S.A., e la Endesa Energía XXI, S.L.U., la Viesgo Infraestructuras Energéticas, S.L., la Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A.U., la Nexus Energía, S.A., e la Nexus Renovables, S.L.U., la Engie España, S.L., la Villar Mir Energía, S.L., e la Enérgya VM Gestión de Energía, S.L.U., le Estaciones de Servicio de Guipúzcoa, S.A., la Acciona Green Energy Developments, S.L.U., nonché la Fortia Energía, S.L.

15.

Hanno presentato osservazioni scritte nel procedimento dinanzi alla Corte la Acciona Green Energy Developments, la Endesa, la Engie España, la Fortia Energía, la Saras Energía, S.A., la Viesgo Infraestructuras Energéticas, nonché la Villar Mir Energía e la Enérgya VM Gestión de Energía, quali parti nel procedimento principale, nonché il Granducato di Lussemburgo, il Regno di Spagna e la Commissione europea. Le memorie della Nexus Energía e della Nexus Renovables, nonché delle Estaciones de Servicio de Guipúzcoa, sono pervenute alla Corte solo dopo la scadenza dei termini previsti e sono state pertanto respinte in quanto tardive. Ad eccezione della Endesa, della Fortia Energía e del Lussemburgo, hanno preso parte all’udienza del 7 marzo 2018 le stesse parti che avevano partecipato alla fase scritta del procedimento.

16.

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte su due serie di questioni, e segnatamente, da un lato, sulla compatibilità di un obbligo contributivo inderogabile con la direttiva sull’efficienza energetica (al riguardo, sub B) e, dall’altro, sulla scelta delle imprese obbligate (al riguardo, sub C). Anzitutto, occorre tuttavia esaminare brevemente la ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale (al riguardo, sub A).

17.

In udienza, la Spagna ha contestato la ricevibilità della quarta e della quinta questione pregiudiziale, nella parte in cui essa eccede il settore dei prodotti petroliferi. Il procedimento nazionale avviato dalla Saras Energía, infatti, riguarderebbe soltanto i prodotti petroliferi. Le imprese operanti negli altri settori menzionati nelle questioni – gas, gas petrolifero liquefatto ed elettricità – sarebbero state ammesse unicamente in veste di intervenienti a sostegno della Saras Energía e non potrebbero estendere l’oggetto della controversia.

18.

Non è tuttavia necessario dichiarare irricevibili parti della domanda di pronuncia pregiudiziale per i motivi dedotti dalla Spagna. Infatti, né le questioni né le loro motivazioni contengono informazioni che consentirebbero di operare una distinzione fra i diversi settori. La quarta questione deve pertanto essere intesa nel senso che con essa si chiede se sia conforme all’articolo 7, paragrafi 1 e 4, della direttiva sull’efficienza energetica, far gravare soltanto su determinate imprese di una certa catena di distribuzione obblighi di efficienza energetica, ma non su altre imprese della stessa catena. Con la quinta questione occorre poi chiarire se lo Stato membro debba motivare la scelta delle imprese obbligate.

19.

Dubbi sulla ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale potrebbero tuttavia essere connessi al fatto che la direttiva sull’efficienza energetica non vieta di obbligare determinare imprese a versare contributi ad un fondo bensì, al contrario, obbliga gli Stati membri ad adottare misure al fine di realizzare determinati risparmi energetici. Le imprese interessate da un obbligo contributivo non potrebbero pertanto opporre a tale obbligo la direttiva. Si pone di conseguenza la questione se la soluzione della domanda di pronuncia pregiudiziale sia irrilevante ai fini della definizione del procedimento a quo e se tale domanda sia pertanto irricevibile.

20.

Ad un’analisi più attenta, non è tuttavia dato constatare l’irrilevanza della domanda. Stando alla domanda di pronuncia pregiudiziale, infatti, le imprese interessate non contestano direttamente l’obbligo contributivo, bensì fanno valere l’invalidità della normativa dalla quale tale obbligo risulta. Siffatta normativa mira ad attuare la direttiva sull’efficienza energetica e non pare affatto inverosimile che sia possibile contestare norme di attuazione in forza del diritto nazionale, in quanto esse non soddisfano i requisiti della direttiva oggetto di trasposizione.

21.

Occorre tuttavia osservare che la tutela giuridica nazionale a fronte di una trasposizione insufficiente del diritto dell’Unione non dovrebbe pregiudicare ulteriormente la trasposizione ( 4 ). È pertanto ipotizzabile che l’abrogazione di una normativa che attui una direttiva solo in parte, e pertanto insufficientemente, peggiorerebbe la situazione con riferimento agli obiettivi della direttiva. Un’attuazione insufficiente, infatti, consente un maggiore avvicinamento a tali obiettivi rispetto all’assenza di una qualsivoglia attuazione.

22.

Ciò premesso, verrà esaminato nel prosieguo, sulla scorta della formulazione delle questioni pregiudiziali, se norme sul modello delle disposizioni spagnole controverse comportino l’attuazione della direttiva sull’efficienza energetica, ossia siano conformi a tale direttiva, ma non se tale direttiva osti alle normative nazionali.

23.

Con le prime tre questioni, le quali, alla luce della controversia principale, devono essere risolte congiuntamente, il Tribunal Supremo chiede se sia conforme all’articolo 7, paragrafi 1 e 9, nonché all’articolo 20, paragrafo 6, della direttiva sull’efficienza energetica, obbligare determinate imprese a realizzare obiettivi di risparmio energetico, consentendo tuttavia loro unicamente di adempiere a tali obblighi attraverso il versamento di contributi ad un fondo nazionale per l’efficienza energetica. Un aspetto secondario di tale gruppo di questioni è la prevista opzione consistente nel dare in futuro alle imprese obbligate la possibilità di realizzare esse stesse gli obiettivi di risparmio energetico, in alternativa al versamento di un contributo; tale possibilità rientra tuttavia nella discrezionalità delle autorità spagnole.

24.

L’articolo 7 della direttiva sull’efficienza energetica impone agli Stati membri due diversi obblighi. In primo luogo, essi devono conseguire un determinato risultato («obligation de résultat»), segnatamente determinati risparmi nella fornitura di energia primaria ai clienti finali fino al 2020. In secondo luogo, gli Stati membri devono adottare determinate disposizioni concernenti i mezzi con i quali tale risultato deve essere realizzato («obligation de moyen»).

25.

Tali questioni vertono su questo secondo obbligo degli Stati membri. Al riguardo, la direttiva sull’efficienza energetica menziona diverse misure con le quali gli obiettivi di risparmio possono essere conseguiti.

26.

In linea di principio, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva sull’efficienza energetica, gli Stati membri devono obbligare determinate imprese energetiche a conseguire gli obiettivi di risparmio. Al riguardo, alle imprese deve essere rimessa la scelta delle modalità per realizzare tali obiettivi. Dal contesto generale della direttiva, ad esempio dai considerando 20 e 47, oppure dall’articolo 8, si evince tuttavia che l’Unione ritiene che misure come la promozione di audit energetici (al fine di individuare le potenzialità di risparmio energetico) oppure la creazione di un mercato dei servizi energetici (quale alternativa alla fornitura di energia) siano idonee a contribuire ai risparmi necessari.

27.

Inoltre, ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 6, della direttiva sull’efficienza energetica, gli Stati membri possono consentire alle imprese obbligate di adempiere ai loro obblighi di cui all’articolo 7, paragrafo 1, versando contributi al fondo nazionale per l’efficienza energetica.

28.

E, infine, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva sull’efficienza energetica, gli Stati membri, in alternativa all’istituzione di un regime nazionale obbligatorio di efficienza energetica, possono scegliere di adottare altre misure politiche per realizzare corrispondenti risparmi energetici tra i clienti finali.

29.

È evidente che l’obbligo delle imprese energetiche di versare contributi ad un fondo per l’efficienza energetica, senza la possibilità di conseguire altrimenti gli obiettivi di risparmio, non è conforme all’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva sull’efficienza energetica.

30.

Occorre pertanto verificare se tale disciplina sia conforme all’articolo 20, paragrafo 6, della direttiva sull’efficienza economica, oppure possa essere una misura ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 9.

31.

Ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 6, della direttiva sull’efficienza energetica, gli Stati membri possono prevedere che le parti obbligate possano adempiere ai loro obblighi di cui all’articolo 7, paragrafo 1, versando annualmente al fondo nazionale per l’efficienza energetica un importo corrispondente agli investimenti richiesti per adempiere a tali obblighi.

32.

Tale opzione normativa non prevede l’obbligo inderogabile di versare un contributo finanziario, bensì unicamente la possibilità di corrispondere tale contributo. Essa presuppone, inoltre, la sussistenza di obblighi ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva sull’efficienza energetica. Con tali obblighi si intenderebbe un regime obbligatorio di efficienza energetica, in forza del quale le imprese di cui trattasi devono conseguire un obiettivo di risparmio energetico.

33.

L’articolo 20, paragrafo 6, si fonda pertanto sull’assunto che le imprese obbligate possano realizzare, perlomeno teoricamente, i risparmi richiesti, invece di versare il contributo.

34.

Le imprese parti nel procedimento sostengono pertanto correttamente la tesi che un obbligo contributivo senza l’alternativa dei risparmi non sia conforme all’articolo 20, paragrafo 6, della direttiva sull’efficienza energetica.

35.

L’obbligo contributivo inderogabile controverso è pertanto conforme alla direttiva sull’efficienza energetica soltanto qualora esso debba essere considerato un’altra misura politica ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva sull’efficienza energetica.

36.

Come ricordato in precedenza, l’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva sull’efficienza energetica, consente agli Stati membri, in alternativa all’istituzione di un regime nazionale obbligatorio di efficienza energetica a norma dell’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva sull’efficienza energetica, di adottare altre misure politiche per realizzare risparmi energetici tra i clienti finali.

37.

L’articolo 2, punto 18, della direttiva sull’efficienza energetica, definisce le misure politiche come uno strumento normativo, finanziario, fiscale, volontario o inteso a fornire informazioni, formalmente stabilito e attuato in uno Stato membro per creare un quadro di sostegno, un obbligo o un incentivo per gli operatori del mercato a fornire e acquistare servizi energetici e ad adottare altre misure di miglioramento dell’efficienza energetica. L’obbligo contributivo inderogabile è parte di uno strumento finanziario inteso a creare un quadro di sostegno e un incentivo. Si deve partire dal presupposto, infatti, che i mezzi del fondo per l’efficienza energetica vengano impiegati per creare incentivi per misure di miglioramento dell’efficienza energetica.

38.

L’obbligo contributivo ricade pertanto nell’ambito di applicazione dell’articolo 7, paragrafo 9, secondo comma, lettera b), della direttiva sull’efficienza energetica, in cui strumenti di finanziamento, che portano all’applicazione di tecnologie o tecniche efficienti dal punto di vista energetico e hanno l’effetto di ridurre il consumo finale di energia, vengono menzionati quale esempio di altre misure politiche.

39.

Il Tribunal Supremo e diverse imprese parti nel procedimento sostengono tuttavia la tesi che l’incompatibilità di un obbligo contributivo inderogabile con l’articolo 20, paragrafo 6, della direttiva sull’efficienza energetica, escluderebbe anche la possibilità di fondarlo sull’articolo 7, paragrafo 9. Ciò presupporrebbe che l’articolo 20, paragrafo 6, costituisca una disposizione speciale tassativa concernente i contributi delle imprese obbligate.

40.

Tuttavia, l’articolo 7, paragrafo 9, terzo comma, della direttiva sull’efficienza energetica, mostra che le misure di cui all’articolo 7, paragrafo 9, e all’articolo 20, paragrafo 6, non si escludono a vicenda, ma possono essere adottate congiuntamente. Ai sensi di tale articolo, infatti, gli Stati membri devono comunicare alla Commissione le misure che essi adottano sulla base di tali disposizioni.

41.

Neanche l’obiettivo di cui all’articolo 20, paragrafo 6, della direttiva sull’efficienza energetica, porta a considerare tale disposizione come lex specialis rispetto all’articolo 7, paragrafo 9. L’articolo 20 disciplina diverse opzioni di finanziamento delle misure di risparmio energetico. Come confermato anche dal considerando 50, la riscossione di contributi quale alternativa alle misure di risparmio energetico ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 6, costituisce soltanto una possibile fonte di denaro accanto ad altre. Non sembra, in particolare, che le possibili fonti di denaro debbano essere elencate tassativamente all’articolo 20.

42.

Infine, una siffatta natura di lex specialis sarebbe contraria all’obiettivo dell’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva sull’efficienza energetica. Al pari di numerose altre disposizioni di cui all’articolo 7, tale norma, ai sensi del considerando 20, deve garantire sufficiente flessibilità agli Stati membri nella realizzazione degli obiettivi di risparmio vincolanti. Esse devono tenere pienamente conto dell’organizzazione nazionale degli operatori di mercato, del contesto specifico del settore dell’energia e delle abitudini dei clienti finali. Tale flessibilità era già delineata nella direttiva precedente ( 5 ) e c’è l’intenzione di rafforzarla ulteriormente nella procedura di modifica della direttiva attualmente in corso ( 6 ). Sarebbe contrario all’obiettivo di flessibilità escludere una misura specifica, ossia il contributo inderogabile ad un fondo, dalla cerchia delle altre misure politiche possibili ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 9.

43.

Di conseguenza, l’articolo 20, paragrafo 6, non osta alla giustificazione di un obbligo contributivo sulla base dell’articolo 7, paragrafo 9.

44.

Il Tribunal Supremo dubita peraltro dell’applicabilità dell’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva sull’efficienza energetica, in quanto le misure menzionate al secondo comma a titolo di esempio comporterebbero direttamente risparmi. Ciò non varrebbe per i contributi a favore di un fondo per l’efficienza energetica.

45.

In tal modo, il Tribunal Supremo non tiene tuttavia conto del fatto che l’obbligo contributivo inderogabile è parte di un sistema di finanziamento ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 9, secondo comma, lettera b), della direttiva sull’efficienza energetica, e che tale sistema deve dar luogo a risparmi.

46.

A prescindere da ciò, l’articolo 7, paragrafo 9, primo comma, primo periodo, della direttiva sull’efficienza energetica, è formulato in modo tale che le altre misure politiche non devono necessariamente comportare direttamente risparmi. Ai sensi di tale disposizione, infatti, siffatte misure devono limitarsi a «realizzare risparmi energetici tra i clienti finali». Ciò include i risparmi realizzati indirettamente.

47.

Anche in sede di applicazione pratica parrebbe difficile, se non addirittura impossibile, operare una delimitazione fra le misure che realizzano risparmi in maniera diretta e le misure che producono tali effetti soltanto indirettamente.

48.

Quando ricorrono all’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva sull’efficienza energetica, gli Stati membri non sono tuttavia completamente liberi. Piuttosto, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 9, primo comma, le altre misure politiche devono essere equivalenti, sotto il profilo dei risparmi energetici realizzati, ad un regime obbligatorio di efficienza energetica e soddisfare inoltre i criteri sanciti dall’articolo 7, paragrafi 10 e 11.

49.

Sussistono inoltre obblighi di informazione nei confronti della Commissione: l’articolo 7, paragrafo 9, terzo comma, secondo periodo, infatti, stabilisce che gli Stati membri dovevano indicare alla Commissione, entro il 5 dicembre 2013, come erano rispettati i criteri di cui all’articolo 7, paragrafo 10. La Commissione poteva poi formulare proposte di modifica nei tre mesi successivi alla notifica.

50.

Le affermazioni del Tribunal Supremo, secondo cui la Spagna non avrebbe preso in considerazione l’eventualità di fondare l’obbligo contributivo inderogabile sull’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva sull’efficienza energetica, fanno effettivamente dubitare del fatto che la Spagna abbia adempiuto a tale obbligo di informazione. Tuttavia, non sembra che la Commissione abbia ritenuto di essere stata informata in maniera insufficiente. Del resto, la domanda di pronuncia pregiudiziale non contiene elementi sufficienti per consentire una verifica di tale obbligo procedurale da parte della Corte.

51.

Le stesse considerazioni valgono, in definitiva, per la verifica della compatibilità sostanziale dell’obbligo contributivo inderogabile con l’articolo 7 della direttiva sull’efficienza energetica. Essa esige un esame dell’equivalenza dei risparmi realizzati, nonché dei criteri previsti all’articolo 7, paragrafi 10 e 11. In assenza di corrispondenti informazioni nella domanda di pronuncia pregiudiziale, la Corte non può tuttavia effettuare un simile controllo.

52.

La verifica dei requisiti procedurali e sostanziali concernenti l’obbligo contributivo inderogabile continua pertanto ad incombere – fatta salva una nuova domanda di pronuncia pregiudiziale – sul giudice nazionale.

53.

Diverse imprese parti nel procedimento eccepiscono, infine, che l’obbligo inderogabile di versare un contributo sia sproporzionato.

54.

Va dato atto al riguardo che gli Stati membri, nell’attuare una direttiva e in particolare nello sfruttare i margini di discrezionalità, devono rispettare il principio di proporzionalità ( 7 ). In forza di tale principio, le misure di attuazione non possono eccedere i limiti di ciò che è idoneo e necessario per il conseguimento degli scopi legittimamente perseguiti dalla normativa di cui trattasi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e che gli inconvenienti causati devono essere proporzionati rispetto agli scopi perseguiti ( 8 ).

55.

Tuttavia, qualora sia dimostrato che l’obbligo contributivo inderogabile raggiunga un livello di risparmi equivalente a quello di cui al regime obbligatorio di efficienza energetica ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva sull’efficienza energetica, esso è quantomeno idoneo a conseguire gli obiettivi riconosciuti della direttiva.

56.

Per quanto riguarda la necessità e il rapporto fra gli inconvenienti e gli obiettivi, agli Stati membri deve essere conferito, in linea di principio, un ampio potere discrezionale, in quanto tale valutazione esige una complessa decisione programmatica. Ciò è stato riconosciuto implicitamente dal legislatore dell’Unione allorché ha consentito agli Stati membri, con l’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva sull’efficienza energetica, di derogare al modello normativo della direttiva.

57.

In particolare fintantoché l’obbligo contributivo si ispira al criterio di cui all’articolo 20, paragrafo 6, della direttiva sull’efficienza energetica, in forza del quale l’importo del contributo corrisponde agli investimenti richiesti per adempiere agli obblighi di risparmio, lo Stato membro si muoverà nell’ambito di tale potere discrezionale. Una violazione del principio di proporzionalità non è pertanto ravvisabile.

58.

Quale conclusione parziale, occorre rilevare che una normativa di uno Stato membro intesa all’istituzione di un regime nazionale obbligatorio di efficienza energetica, in base al quale le imprese obbligate possono adempiere ai loro obblighi solo mediante un contributo finanziario annuale versato ad un fondo nazionale per l’efficienza energetica istituito ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 4, della direttiva sull’efficienza energetica, può essere un’altra misura politica ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva, qualora tale normativa garantisca un livello di risparmi equivalente a quello di cui al regime obbligatorio di efficienza energetica ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva e vengano inoltre soddisfatti i requisiti previsti all’articolo 7, paragrafi 10 e 11.

59.

Per contro, non è rilevante ai fini dell’esame delle prime tre questioni se il diritto nazionale preveda la possibilità (non ancora sfruttata) di consentire alle imprese obbligate, in alternativa al contributo, l’accreditamento dei risparmi.

60.

Con la quarta questione, il Tribunal Supremo chiede se sia conforme all’articolo 7, paragrafi 1 e 4, della direttiva sull’efficienza energetica, imporre obblighi di efficienza energetica soltanto a determinate imprese di ciascuna catena di distribuzione, ma non ad altre imprese della stessa catena. Con la quinta questione, si chiede se una siffatta decisione debba essere motivata.

61.

È vero che è stato appena rilevato che la normativa spagnola, nella sua forma attuale, non è intesa ad attuare direttamente l’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva sull’efficienza energetica, ma costituisce unicamente un’altra misura politica ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva. Ciò non significa, tuttavia, che le prescrizioni di cui all’articolo 7, paragrafi 1 e 4, siano irrilevanti. Piuttosto, tali disposizioni costituiscono il punto di partenza per la determinazione delle imprese che vengono obbligate anche in forza della normativa spagnola. Esse devono pertanto essere rispettate.

62.

Non si può escludere che la quarta questione si basi in maniera preponderante sulla versione spagnola dell’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva sull’efficienza energetica; ai sensi di quest’ultima, infatti, ciascuno Stato membro designa parti obbligate tra i distributori di energia e le società di vendita di energia al dettaglio che operano sul suo territorio. Per contro, tali soggetti obbligati devono essere designati, ad esempio nelle versioni tedesca, francese, inglese e portoghese, a partire dalla cerchia dei distributori di energia e/o delle società di vendita di energia al dettaglio. In udienza, la Commissione ha inoltre menzionato diverse versioni linguistiche nelle quali viene impiegato unicamente il termine «o».

63.

Di conseguenza, la versione spagnola potrebbe essere intesa nel senso che gli Stati membri devono obbligare sia i distributori di energia sia le società di vendita di energia al dettaglio, mentre le altre versioni linguistiche menzionate consentono di operare una scelta.

64.

Indipendentemente dalla versione linguistica, il contesto normativo mostra, tuttavia, che gli Stati membri possono (e devono) effettivamente decidere se obbligare i distributori di energia oppure le società di vendita di energia al dettaglio.

65.

L’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva sull’efficienza energetica, prevede anche nella versione spagnola che gli Stati membri debbano scegliere tra i gruppi menzionati quali imprese obbligare. Inoltre, l’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva sull’efficienza energetica, stabilisce anche nella versione spagnola che le imprese obbligate possono provenire dalla cerchia dei distributori di energia e/o delle società di vendita di energia al dettaglio. La definizione della parte obbligata figurante all’articolo 2, punto 14, nonché il considerando 20 rinunciano al riguardo persino alla «e», e impiegano invece unicamente la «o», anche nella versione spagnola.

66.

Il considerando 20 prosegue specificando che gli Stati membri dovrebbero, in particolare, avere la facoltà di non imporre l’obbligo ai piccoli distributori di energia, alle piccole società di vendita di energia al dettaglio ed ai settori energetici di piccole dimensioni per evitare oneri amministrativi sproporzionati.

67.

Del resto, sembrerebbe difficile nella prassi, nel caso di un obbligo cumulativo dei distributori di energia e delle società di vendita di energia al dettaglio di risparmiare energia presso i clienti finali, correlare in maniera adeguata i rispetti obblighi.

68.

Secondo la definizione di cui all’articolo 2, punto 20, della direttiva sull’efficienza energetica, un distributore di energia è responsabile del trasporto di energia al fine della sua fornitura a clienti finali e a stazioni di distribuzione che vendono energia a clienti finali mentre, ai sensi dell’articolo 2, punto 22, una società di vendita di energia al dettaglio vende energia a clienti finali. Di conseguenza, i distributori di energia e le società di vendita di energia al dettaglio possono far parte della medesima catena di distribuzione oppure, invece, essere riuniti in una stessa impresa. Qualora, tuttavia, due membri della catena di distribuzione fossero soggetti allo stesso obbligo di risparmio, il volume totale dei risparmi necessari raddoppierebbe presso il cliente finale.

69.

È vero che non sembra esclusa la possibilità di far fronte a tale raddoppio con normative idonee; parrebbe tuttavia più semplice imporre l’obbligo di risparmio soltanto ad un’impresa nella catena. Essa trasferirà di norma i costi connessi all’obbligo alle imprese che si susseguono nella catena, cosicché tali costi verranno sopportati, alla fine, dai clienti finali.

70.

Le stesse considerazioni valgono per il contributo al fondo per l’efficienza energetica. Come esposto dall’Endesa, la previsione di un ulteriore livello di distribuzione comporterebbe un versamento doppio del contributo.

71.

Di conseguenza, imporre obblighi di efficienza energetica soltanto a determinati membri di una catena di distribuzione, e non invece, al contempo, ad altri membri della stessa catena, è conforme all’articolo 7, paragrafi 1 e 4, della direttiva sull’efficienza energetica.

72.

La compatibilità con l’articolo 7, paragrafi 1 e 4, della direttiva sull’efficienza energetica della scelta effettuata dalla Spagna, dipende dal fatto che essa si basi, o meno, su criteri oggettivi e non discriminatori, come richiesto dall’articolo 7, paragrafo 4. La domanda di pronuncia pregiudiziale non contiene peraltro informazioni sufficienti per consentire alla Corte l’esame di tale questione. Essa resta pertanto riservata al Tribunal Supremo.

73.

Con la quinta questione, il Tribunal Supremo chiede se sia compatibile con l’articolo 7, paragrafi 1 e 4, della direttiva sull’efficienza energetica, designare le parti obbligate senza indicare i motivi che hanno portato a non includere altre imprese della rispettiva catena di distribuzione.

74.

Occorre anzitutto rilevare, al riguardo, che l’articolo 7, paragrafi 1 e 4, della direttiva sull’efficienza energetica, non contiene alcuna disposizione esplicita sulla motivazione della scelta.

75.

L’obbligo di motivazione ha tuttavia le sue radici nel principio dello Stato di diritto ( 9 ), il quale è comune a tutti gli Stati membri ai sensi dell’articolo 2 TUE ed è inoltre alla base dell’Unione ( 10 ). In relazione alle istituzioni dell’Unione, l’obbligo di motivazione è previsto specificamente all’articolo 296 TFUE ( 11 ) e quale elemento del diritto ad un buon andamento dell’amministrazione ai sensi dell’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali ( 12 ). Tuttavia, il diritto a un buon andamento dell’amministrazione, in quanto riflette un principio generale del diritto dell’Unione, comporta obblighi che gli Stati membri sono tenuti a rispettare quando attuano il diritto dell’Unione ( 13 ).

76.

Tra tali obblighi, quello di motivare le decisioni adottate dalle autorità nazionali riveste un’importanza del tutto particolare, poiché mette il loro destinatario in grado di difendere i propri diritti nelle migliori condizioni possibili e di valutare, con piena cognizione di causa, se sia utile proporre ricorso contro di esse. Esso è altresì necessario per consentire ai giudici di esercitare un sindacato sulla legittimità di dette decisioni ( 14 ). Ancora, esso promuove l’autocontrollo della pubblica autorità agente e adempie inoltre ad una funzione satisfattoria ( 15 ).

77.

Tuttavia, in relazione ai provvedimenti legislativi di portata generale adottati da uno Stato membro non esiste, in linea di principio, un obbligo di motivazione ( 16 ). E persino a livello dell’Unione, in presenza di atti di portata generale, la motivazione può limitarsi ad indicare la situazione complessiva che ha condotto all’adozione della misura e gli obiettivi generali che essa si propone di raggiungere ( 17 ).

78.

L’attuazione dell’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva sull’efficienza energetica, è peraltro soggetta ad ulteriori requisiti. Tale disposizione esige, infatti, che ciascuno Stato membro, ai fini dell’articolo 7, paragrafo 1, primo comma, designi, in base a criteri oggettivi e non discriminatori, le parti obbligate.

79.

Lo Stato membro deve rendere noti in qualche modo tali criteri, ad es. nei lavori preparatori. Non sarebbe altrimenti possibile, infatti, verificare se i criteri applicati siano effettivamente oggettivi e non discriminatori, e se siano stati applicati correttamente. Ciò renderebbe indebitamente più difficile la tutela giurisdizionale effettiva ( 18 ).

80.

Stando alla linea argomentativa di diverse parti, la scelta delle parti obbligate è stata peraltro motivata perlomeno nel preambolo della legge n. 18/2014. La questione se una siffatta motivazione esista e se sia eventualmente sufficiente a dimostrare l’applicazione di criteri oggettivi e non discriminatori, deve essere esaminata dal giudice del rinvio.

81.

Di conseguenza, la designazione di determinate imprese quali parti obbligate ai sensi dell’articolo 7, paragrafi 1 e 4, della direttiva sull’efficienza energetica, presuppone che vengano resi noti i criteri che portano ad includere le medesime e a non gravare invece altre imprese.

82.

Propongo pertanto alla Corte di rispondere nei seguenti termini alla domanda di pronuncia pregiudiziale: